村集体土地管理办法范文第1篇

关键词：农村集资房；小产权房；产权登记

中图分类号：F235 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）011-000-02

1992年至1996年房地产开发热期间，广州市农村城市化过程中，经济利益驱动及政府审批监管不规范致使大量农村集资房涌现，市政府曾于1997年出台《关于处理广州市农村集资房问题的决定》（穗府〔1997〕48号，下文简称《决定》），同意农村集资房完善用地审批和规划报建手续后，办理房地产权证。但由于1999年新修订《土地管理法》施行，集体建设用地的审批权限和利用主体发生重大调整，《决定》在解决少量农村集资房办证问题后，补办手续工作基本处于停滞状态。大量农村集资房已经成为居住成熟、人口密集的社区，但是由于产权不清，难以管理，此类历史发展特定时期衍生的问题亟待解决。

一、集资房作为历史遗留问题的成因分析

集资房作为历史遗留问题，除了上世纪90年代房地产开发初期市场供需、利润驱动等经济因素外，法律政策变化较大、政府监管缺位是其重要成因。

（一）法律政策因素

我国虽然是二元制土地管理制度，但早期法律及有关政策允许非村民购买农村房屋，且非村民利用集体土地建房用地审批手续简便：

第一，1987年1月1日至1998年12月31日期间施行的原《土地管理法》①规定用地经县级政府批准后非村民可以使用集体建设用地。

第二，按照原国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》（〔1989〕国土[籍]字第73号）规定②，非村民可以购买集体土地上的房屋，且房屋售出后无需办理报批手续土地即属国有。

第三，1987年1月1日至2000年1月8日期间施行的《广东省土地管理实施办法》③规定非村民经村集体同意可以使用集体土地作住宅用地，且不涉及占用耕地的需镇政府批准。

因此，土地管理的法律政策逐步趋紧，加之城市规划的调整、早期村镇规划不完善，导致集资房萌生于特定历史时期，且存续至今也难以按现行规定完善手续。

（二）管理体制因素

早期集资房开发建设虽然未办理或未完全按照有关规定办理用地、规划等审批手续，但是由于此类开发建设不仅会给所在村集体带来经济效益，当地镇带也能获取一定收益。因此，村集体在自行开发或“供地”给其他单位进行开发建设时往往经过当地镇政府的同意或默许，部分项目甚至持有镇政府核发的宅基地证或给购房小业主办理宅基地证充当产权凭证。而早期政府部门在违法用地、违章建设的监管力度不够，甚至放任不管，在一定程度上消极助长了集资房在几年之间迅速扩张。

二、历史遗留集资房与“小产权房”的区别

长期以来，国家及地方一直未对集资房、小产权房的概念予以明确界定④。集资房、小产权房等都是伴随着市场经济发展出现的产物，将农村集资房从广义的小产权房范围中剥离，有利于甄别对待、分类解决。鉴于我国的土地、建设的管理也处于逐步完善的阶段，因此笔者建议应当以重要法律、政策施行的标志性时间节点，划分为历史遗留集资房、其他农村集资房和小产权房等三大类。

（一）历史遗留集资房

为与《决定》衔接，且便于适用1997年4月1日前无须提交规划验收合格证的有关政策，笔者建议将区分历史遗留集资房和小产权房的时间节点定在1996年12月31日前，未放宽至1998年12月31日新修订的《土地管理法》施行前。因此，历史遗留集资房的范畴应当限定为1996年12月31日前已建成或已按《决定》进行认定，未办或未办结用地、规划等行政许可手续，由村集体单独或联合其他单位自行开发建设，面向非本村集体经济组织成员的群体性小业主，以集资、销售、拆迁补偿安置或其他有偿方式进行房地产交易，主要用途为居民住宅⑤的房屋。

（二）其他农村集资房

1997年7月1日至2007年6月30日前在集体土地上未办或未办结用地、规划等行政许可手续，自行开发建设并销售的、主要用途为居民住宅的房屋。

（三）小产权房

通常所称的“小产权房”并非一个严谨的法律概念，没有准确的范畴，一般是指在农村集体土地上未经用地及规划等行政许可自行开发建设、对外销售、不能获得合法产权的房屋。1999年起施行的新修订的《土地管理法》修改了原1986年《土地管理法》第四十一条城镇非农业户口居民建住宅经批准可以使用集体建设用地的有关规定。1999年5月6日《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（〔1999〕39号）规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。但是，长期以来，我国的法律法规及有关政策并未使用“小产权房”，直到2007年12月下发的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（〔2007〕71号）要求“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”，第一次在公开的正式文件中采用“小产权房”这一概念，但并未予以界定。因此，兼顾与土地执法相衔接，建议将2007年后的此类房屋归入小产权房，即小产权房是指2007年6月30日以后在农村集体土地上未经用地及规划等行政许可自行开发建设、对外销售、不能获得合法产权的房屋。

三、解决历史遗留集资房办证问题的积极效益

（一）集资房问题是事关保障民生、维护社会稳定的热点难点问题。广州市集资房产生近20年，按《决定》颁布时期的初步统计，此类房屋建筑面积约为900万平方米，完善手续的约30万平方米，尚有800多万平方米久拖难决，涉及小业主近10万户，已形成另一种规模性、群体性的“办证难”。

（二）解决集资房问题有利于加强查处“两违”，节约集约用地，合理分配保障性住房资源。集资房产权不明晰，影响违法用地、违法建设的认定和查处。大多数集资房已逐步沦为城乡土地的边缘化产物，土地资源利用效率低下，区域发展陷入恶性循环。集资房业主多为本市中低收入人群⑥，产权不清晰，不利于广州市保障性住房资源的分配和后续监管。

（三）“三旧”改造为破解历史遗留集资房问题提供了良好契机和借鉴模式。不仅改造本身可以消化、解决一部分集资房项目，而且省、市“三旧”改造政策的创新思路为破解历史难题、统筹城乡发展提供了有利契机。

四、解决历史遗留集资房产权登记难题的对策建议

在坚持尊重历史、分类处理、稳妥推进、风险可控、以人为本、宽严相济的原则下，充分借鉴“三旧”改造的创新思路，建议根据前述分类，按以下方式处理：

（一）历史遗留集资房

按照前述划分方式，就广州市现有广义上的集资房项目来看，历史遗留集资房所占比例最大⑦。对此类房屋，鉴于法律政策更迭、政府管理缺位是其重要成因之一，应充分尊重历史、实事求是，只要其符合土地利用规划、城市总体规划，就应当最大化地保护购房小业主的权益。

1.用地符合现行土地利用规划、界址清晰、权属无争议的，可以确认为国有建设用地：①项目用地未办理集体土地所有权登记的，经地籍调查、公示后在登记簿上注记为国有建设用地，土地使用权由全体小业主共有；②项目用地已办理集体土地所有权登记的，村集体如配合同意申请所有权更正登记的，依申请办理所有权更正登记，更正后在登记簿上注记为国有建设用地，土地使用权由全体小业主共有；村集体如不愿配合的，经地籍调查、公示后在登记簿上注记为国有建设用地，土地使用权由全体小业主共有。

2.确认为国有建设用地后，纳入广州市政府办公厅《转发市国土房管局关于解决广州市历史遗留的办理房地产证问题若干意见的通知》（穗府办〔2010〕67号，下称67号文）的适用范围，办理房地产登记。

（二）其他农村集资房

1.已办理部分用地、规划审批手续的，符合现行土地利用规划和城市总体规划的，用地界址清晰、权属无争议，参照历史遗留的集资房完善用地手续、确认国有建设用地及办理房地产权登记。未办理用地审批的部分，按用地发生时的土地管理法律政策落实处罚，罚款数额由购房小业主按面积分摊。

2.未办理过任何用地、规划审批手续的，①属广州市138条城中村范围的，可按城中村转制的规定将集体土地转为国有土地，并按用地发生时的土地管理法律政策落实处罚，罚款数额由购房小业主按面积分摊。②城中村的村集体不愿配合办理转制手续或不属广州市138条城中村范围的，应当补办征地报批手续，并按用地发生时的土地管理法律政策落实处罚，罚款数额由购房小业主按面积分摊。③转为国有建设用地后纳入67号文适用范围，办理房地产登记。

（三）小产权房

小产权房属严肃查处、严厉打击的对象，应当依法按照广州市违法用地、违章建筑查处的有关规定办理。

（四）产权登记中的具体操作问题

1.税费缴交问题。历史遗留的集资房补办手续办理产权登记前，购房小业主应当按缴纳土地出让金、房屋测绘费、登记费、房地产交易手续费及契税；其他集资房参照办理，如涉及罚款或补办征收手续时应当由购房小业主缴纳的，须在办理产权登记前一并缴清。

2.限制转移的产权注记。为体现市场的公平性，凡通过补办手续办理产权登记的集资房，登记部门应当在登记簿及房地产权证上注记“集资房，自发证之日起五年内不得进入二级市场交易流通”。如同一项目存在同等情况下，部分小业主在2000年以前已凭相同用地、报建材料领取了无注记的国有土地房地产权证的情况，则剩余小业主领取房地产权证时不再注记。

3.惩戒性费用。为体现与此前按照《决定》补办全部手续后办理产权登记的集资房⑧的区别，按上述建议补办手续的集资房项目今后在房地产二级市场交易时，出售人应当承担更高的费用，建议按照房屋交易价的7%补交土地出让金，并按照二手房交易的收费项目和标准缴纳相关税费。

4.已领取集体土地房产证的处理。凡属历史遗留集资房项目及其他项目已领取集体土地房产证的小业主，在本项目完善手续后可以补交土地出让金、房地产交易手续费及契税后可以申请换领国有土地房地产证，并注记“集资房，自发证之日起五年内不得进入二级市场交易流通”。

5.普查及产权信息备案。建议明年上半年由市政府牵头发动镇街对历史遗留集资房及其他集资房项目进行一次全面普查，制作楼盘表，备案全部小业主身份信息以便今后分配保障性住房资源时核对有关信息。

6.与保障性住房的衔接。一是凡属可以按上述建议补办手续的项目，原购房小业主无法承担有关税费的，经核实符合经济适用房或限价房申购条件的，办理产权登记时可以按经济适用房或限价房的有关条件暂时免交全部或部分税费，经市住房保障办的书面确认后，登记部门在登记簿及房地产权证上并注记“经济适用房”或“限价房”。二是凡已烂尾未实际建成或已建成但未入住的集资房项目，可依法纳入保障性住房储备。

注释：

①该法第四十一条规定，“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级市人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”

②该意见第六条第二款规定，“城镇及市郊农民集体土地上的房屋出售给本集体以外的农民集体或个人，其所售房屋占用的土地属于国家所有”，该《若干意见》于1995年5月1日起废止，其后施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土[籍]字第26号）已删除上述规定。

③该法第二十条规定，“农村居民、回乡落户的干部、职工、军人以及华侨、港澳同胞和台湾同胞建住宅用地，应向乡（镇）、村农民集体经济组织提出申请，经同意后，上报审批。使用原有宅基地的、村内空闲地的，由乡（镇）人民政府批准，办理用地手续；使用耕地的，经乡级人民政府审核，报县级人民政府批准，并由县（市）人民政府国土管理部门办理用地手续。”第二十一条第一款规定，“乡（镇）、村居民兴建住宅用地应当使用原有的宅基地和村内空闲地；需要适用耕地的，必须从严控制。”

④广州市对外的新闻通稿中一般对“小产权房”与集资房概念作如下表述：“‘小产权房’一般是指村集体组织或开发商在农村集体土地上未经用地、规划行政许可自行组织建设、自行销售的房屋，仅仅有乡镇政府或村委会的盖章以证明其权属，或直接由建设单位与购买人签订契约销售，未合法获得政府房管部门核发的《房地产权证》，故称为小产权房。在广州市也存在类似‘小产权房’，被称之为‘集资房’或‘农村集资房’。”

⑤商业及工业性质的集体土地房屋可以通过集体建设用地使用权流转办理合法产权。

⑥根据广州市某区的抽样调查结果显示，逾九成小业主购买集资房的目的是自住；业主中本市居民约占三分之一、本村村民及外来务工人员约占三分之一、外省务工人员及其他类型业主约占三分之一；集资房购买者年均家庭总收入4万元以下的占了近七成。

⑦根据广州市某区抽样统计数据，属1996年12月31日前建成的历史遗留集资房项目占其总量的95.8%；1997年1月1日至1998年12月31日新《土地管理法》施行前建成的项目占总量的2.8%；1999年1月1日至2007年6月30日期间建成的项目所占比例为1.4%；2007年6月30日后无类似项目。

村集体土地管理办法范文第2篇

一、农村集体建设用地使用权流转的法律空间。

在农村集体建设用地使用权流转问题上，有很大一部分人所持的观点就是农村集体建设用地使用权不能用于流转，他们所持观点的法律依据就是《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号,以下简称《决定》）第十条规定：“…改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”等规定，笔者认为，以此来作为农村集体建设用地使用权不能用于流转的法律依据，是极其偏面的，是对法律规定的断章取义。

对于农村集体建设用地使用权流转这一概念，尽管在我国国家层面的土地管理法律规范中没有明确的概念或规定，但并没有排除法律为其留存的空间。对于农村集体建设用地使用权能够用于流转,包括出让、转让、租赁、转租和抵押、用于入股或联营，我国的土地管理法及相关规定是留有一定的法律空间的。

我国《土地管理法》第九条“国有土地和农村集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”，第十一条“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确定建设用地使用权”，第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，为集体建设用地使用权流转提供了大的原则。

而《土地管理法》第四十三条尽管规定了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的内容，但其同样也规定了“兴办乡镇企业和农村建设住宅经依法使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公益设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”内容。《土地管理法》第六十三条尽管也同样规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，但也同样规定了“符合土地总体利用规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移”除外的内容；《乡镇企业法》第二十八条“举办乡镇企业，其建设用地应当符合土地利用总体规划，严格控制、合理利用和节约使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。举办乡镇企业使用农村集体所有的土地的，应当依照法律、法规的规定，办理有关用地批准手续和土地登记手续”；《决定》第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”；《担保法》第三十六条“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”《土地管理法》第六十条“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月1日实施）第四十三条“乡（镇）村办企事业单位和个人依法使用农村集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权”等等规定，对我国农村集体土地建设用地使用权流转都进行了明确的规定，就是农民集体土地建设土地使用权可以确认给单位或个人用于非农建设并予以流转。但根据上述规定，其流转有着严格的条件，部分流转方式，如农村宅基地的转让及宅基地上房屋转让附带宅基地使用权的转让、抵押，农村承包经营的荒地，乡镇村办企业房地产抵押甚至受到更严格的限制，但总的说来，其表现如下：）主体限定，使用农村集体土地建设用地的主体只能是乡（镇）村办企事业单位，或因破产、实施兼并而取得、实现乡镇村办企业房产抵押而一并实现土地使用权抵押权的单位及符合在农村申领宅基地或接受房屋使用权转移（包括受赠、继承、购买）的个人；

2）使用用途限定，仅能或必须用于兴办乡（镇）企业，乡（镇）公益设施和公益事业建设，或农村居民建设住宅三类情形；实现乡镇村办企业房产抵押而一并获得集体建设用地使用权的，未经审批不得更改土地性质和用途。

3）程序限定，必须符合土地总体利用规划，并办理有关非农建设用地批准手续和土地使用权或他向权登记手续。

以上三个条件缺一不可。只有在上述情况下，取得集体建设用地使用权才为合法、有效。这也是我国法律、法规、部门规章为集体建设用地使用权流转留存的法律空间。

当然在对待农村宅基地使用权流转问题和实现承包荒地和乡镇村办企业房产抵押权而引起的集体建设用地使用权流转问题上，我国有其特殊的规定。

对于农村宅基地使用权流转问题，我国法律有着这样的规定，《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积……。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”，以及《担保法》第三十七条规定的农村宅基地不能用于抵押。但这里仅禁止了城镇居民不能取得农村宅基地，并没有禁止可以向农村居民转让、出租宅基地及在转让房屋时附带宅基地使用权一同转让的规定。对此，从《土地管理法》第六十二条第四款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定本意，可以一窥究竟。其内在含义对于住房出卖还是允许的，只是其出卖的主体不能是城镇居民，而对出租对象则没有限制。这是一个特殊情况。

对于实现实现农村承包荒地或农村乡镇企业房地产抵押权而取得的农村集体建设用地使用权流转问题，根据《担保法》第五十五条规定“依照本法规定以承包的荒地的土地使用权抵押的，或者以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地集体所有和土地用途。”但其集体如何实现，实现程序等还有待于明确规定。

二、应在法律层面明确集体建设用地流转规定，建立合法、有效的农村集体建设用地流转市场，规范集体建设用地使用权流转制度。

法律规定的驳杂、语言文字的表述不明确、不明晰，往往导致人们对法律规定理解的曲解和错误，为断章取义和任意取舍留存了空间。在关于农村集体建设用地使用权流转问题上，相关规定的非直接、非明确、非明晰表述尤为明显。

比如，在对于可以使用农村建设用地主体的表述上，《土地管理法》第四十三条、六十三条都在“但”字之后进行了表述，而在“但”字之前的内容规定及文意表达上又用了绝对性的文字表述，使法律条文的内容在逻辑上出现了前后矛盾；还比如，在对农村宅基地的取得和转让上则没有给出明确的规定，《土地管理法》第六十二条在规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”同时，却没有规定取得或因继承、受赠等方式取得多处宅基地，或由农村居民变为城镇居民后拥有农村宅基地如何处理方式。同时，该条文又规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，而不对该出卖、出租的合法性做出规定，而结合《决定》第十条规定的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”规定，推测《土地管理法》第六十二条第四款的本意，对于宅基地上房屋的转让除不能卖给城镇居民外，还是可以转让、出租的，其结果只是对于出卖者不能再申请宅基地。使人只能去推测法律的本意或寻找法律给人们行为留存的空间。

再比如，对于因实施破产、兼并、实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权而获得农村集体建设用地使用权的，如果其取得主体不是土地管理法规定的三类主体的话，由谁回收集体建设用地使用权，有无时间限制、程序如何掌握，均没有明确规定。有的只是个性法律规定，如《商业银行法》第四十二条规定“商业银行因行使抵押权、质权而取得的不动产或者股权，应当自取得之日起二年内予以处分”，从中存在为实现农村荒地承包经营权或乡镇村办企业房地产抵押权的情形。而这些规定仅仅指的是个性主体，不具有规范一般主体、特定行为的效力；再说这些个性法律条款，也需要土地管理法律法规中有进一步如何实现具体针对实现农村集体建设用地抵押权的明确规定。为此，应首先通过修改、完善土地管理法，或国土资源管理部门颁布的部门规章，进一步具体明确规定三种类型集体建设用地使用权取得、流转的方式、程序和内容。

其次，为配合上述规定，由相应区域范围内的某一级政府主导分类建立——兴办乡镇企业用地、农村建设住宅用地、乡（镇）村公益设施和公益事业建设用地使用权无偿取得、划拨、出让、出租、转租、抵押、入股、联营等的农村集体建设用地使用权流转统一市场或登记机构，明确规定相应集体建设用地使用权的主体资格、用途申报、相应权利流转年限、登记、批准程序，规范集体建设用地使用权的流转。

再次，规定或指导农村集体经济组织按照《村民委员会自治法》的规定，对集体建设用地使用权流转建立村民议决制度，避免影响国家基本土地管理制度和农村基本经济制度。

第四，与时俱进，修改不应时代的法律法规，使法律概念与现实相统一。

如《乡镇企业法》对乡镇企业的定义，“乡镇企业”作为一个明显带有时代特征的字眼，随着现代公司制度的日益深入、乡镇企业管理机构的改革和职能的改变、诸多原来所谓乡镇企业摘掉全民或集体的帽子或现代企业制度的建立，其已经越来越不合事宜，其作为一类使用集体建设用地的主体，应重新定义，并在相应法律规定中要取得统一。

只有通过以上四个方面的努力，才能建立我国合法、有序的集体建设用地使用权流转法律制度。使全国各地不断出现的、在地方性法规或政府规章层次上进行详细规定的情形或付诸于司法实践的情况，早日能够上升到法律的层面，以尽快建立和完善我国的集体建设用地流转制度。

附：以上文章参考了以下法律、法规、行政法规或国务院颁布的行政规范性文件、部门和地方政府规章：

1）中华人民共和国土地管理法

2）中华人民共和国乡镇企业法

3）中华人民共和国担保法

4）中华人民共和国商业银行法

5）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）

6）《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（〔2007〕71号）

7）原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》

8）《河北省集体建设用地使用权流转暂行办法》〔2008〕第11号

9）《河北省农村宅基地管理办法》［2002］第7号

10）其他省、市集体建设用地使用权流转地方性法规、部门规定

村集体土地管理办法范文第3篇

北京市农村宅基地管理办法完整版全文农村宅基地管理办法(全文)

20xx年04月29日 15:49 来源：互联网点击量：47006

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农村宅基地管理办法

第一章 总 则

第一条 为了规范和加强农村宅基地管理，合理利用土地资源，切实保护耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》、 《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律、法规和政策规定，结合实际，制定本办法。

第二条 本办法所称农村宅基地，是指农村村民合法使用或依法批准，用于建造住宅(包括附属用房和庭院等，下同)的集体所有土地。

第三条 本办法适用于本县行政区域内农村的宅基地管理。

第四条 县土地行政主管部门主管本行政区域内农村宅基地的管理和监督工作。

乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村宅基地的管理和监督工作。

第五条 农村村民建造住宅必须符合乡(镇)土地利用总体规划，城乡规划。鼓励自然村向中心村，下山移民、脱贫小区集聚;鼓励统建、联建和建造公寓式住宅，控制独立式住宅。

严格控制用地规模，人均建设用地指标应当符合有关规定。

严格控制地质灾害易发区内和利用山体切坡建房，确实无法避让的，应治理达到安全要求后方可建造。

第六条 农村村民建造住宅应当与旧村改造、土地整理、宅基地复垦相结合，充分利用原有的宅基地、村内空闲地和村周边的丘陵坡地，严格控制占用耕地建造住宅，不得在基本农田保护区内建造住宅。

第七条 农村村民建造住宅(包括新建、扩建、移建、拆建)应当依法办理用地审批手续。涉及占用农用地的应当依法办理农用地转用报批手续;涉及交通、林地、水利等用地的，还应分别取得有关部门的许可或同意。

第八条 农村村民宅基地的所有权属于集体，个人只有使用权，未经批准任何人不得擅自转让、出租。实施村镇规划进行旧村、旧城改造需要调整宅基地的，原宅基地使用人应当服从。

第二章 申请条件和审批程序

第九条 农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地面积标准(包括附属用房、庭院用地)，使用耕地最高不得超过125平方米;使用其他土地最高不得超过140平方米;山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过160平方米。

宅基地的用地面积限额为：三人及三人以下的农户75m2以内，四人的农户100m2以内，五人的农户110m2以内;六人及六人以上的农户125m2以内。

使用非耕地的，每档最高可增加15m2;山区有条件利用荒坡、荒山建房的，每档最高可增加35m2。

实施旧村改造、下山移民拆除面积超出用地限额20 m2以上的，可放宽一个档次的用地限额。

第十条 建房农户人口计算：

(一)建房人口计算以本户农村常住户口为准。已领取独生子女证的，可增加一人计算建房人口;

(二)现役军人(不含军官)、在校大中专学生、服刑人员可计算建房人口。城镇居民的配偶是农村户口，又没有享受房改政策的，经其所在单位核实并出具证明，可在其配偶申请建房时计入建房人口;

(三)违反计划生育政策规定未依法接受处理的，不计算建房人口。

第十一条 宅基地面积计算：

(一)建筑物和构筑物以墙外包为界，接拼的以墙中或柱中为界;

(二)挑出的阳台和楼梯等以突出部分垂直投影计算占地面积，但底层不得构筑;

(三)由二户或二户以上使用同一宗土地的，用地面积按房屋产权的建筑面积与总面积的比例分摊;弄堂用地，使用 楼上的农户分摊面积为一半，其余为共用面积;

(四)通过购买商品房和以公开有偿出让方式取得国有土地使用权或集体土地有偿流转取得的集体土地使用权不计入宅基地面积。

第十二条 符合立户条件的子女在申请宅基地计算限额时，父母除留足合理限额外，超过部分应合理计算到子女户。

现有宅基地面积超限额的农户，在按规划申请旧房拆建、迁建时，应核减超限额部分。

第十三条 有下列情形之一的，可申请宅基地：

(一)因国家或集体建设、移民、灾毁等需要迁建、重建的;

(二)实施城市、村庄和集镇规划或旧村改造，需要调整拆迁的;

(三)现有宅基地面积尚未达到本办法规定限额标准需重建、扩建的;

(四)已具备分户条件且原有宅基地面积尚未达到本办法规定限额标准需重建、扩建的;

(五)经县人民政府批准，农村集体经济组织引进或招聘的专业技术人员，确需在农村安家落户的;

(六)离休、退休、退职的职工，复员军人和华侨、侨眷、港澳台同胞持合法证明回原籍定居的;

(七)法律、法规、规章另有规定的。

第十四条 有下列情形之一的，其宅基地申请不予批准：

(一)宅基地面积已达到本规定的标准再申请新宅基地的，但为实施村庄和集镇规划进行旧村改造的除外;

(二)出租、出卖或者以其他形式转让宅基地及其地上建筑物(缺房户合理调剂的除外)，或者将住宅改作他用，再申请宅基地的;

(三)以所有家庭成员作为一户申请宅基地并被批准后，不具备分户条件或不合理分户申请宅基地的;

(四)子女已立户且符合立户条件，其父母再单独申请宅基地的;

(五)拟实施旧村改造的区块或实施规划撤并的自然村，在原宅基地上建住宅的;

(六)对不需要居住的住房不拆除、所占宅基地不交回村集体的;

(七)违法建房未依法处理结案的;

(八)其他不符合申请建房条件的。

第十五条 有下列情形之一的，报经县人民政府批准，可以注销其土地使用权证或有关批准文件，由村集体收回宅基地使用权：

(一)自批准宅基地之日起满二年未动工兴建的(特殊情况除外);

(二)报批宅基地时向村集体承诺建新拆旧而又不自行拆除旧房的原宅基地的;

(三)经批准实施旧村改造或下山移民的村，已迁入新居(村)居住的原宅基地的;

(四)骗取批准或非法转让宅基地的;

(五)其他应收回宅基地使用权情形的。

第十六条 为乡(镇)村公共设施和公益事业建设或者实施城市、集镇和村庄规划进行旧城、旧镇、旧村改造，经依法批准收回土地使用权的，对土地使用权人给予适当补偿;地上建筑物，可根据其实际情况予以合理补偿。

第十七条 农村村民申请宅基地，应当向常住户口所在地的村民委员会或村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或村集体经济组织讨论同意，并将申请宅基地户主名单、家庭人口、原有房屋间数面积、申请建房占地面积、位置等张榜公布后无异议的，取得乡村建设规划许可证或建设用地规划许可证后，报乡(镇)人民政府审查，县土地行政主管部门审核，由县人民政府批准，其批准结果由村民委员会予以公布。

第十八条 经批准回乡落户的职工、军人和其他人员申请建造住宅的，应当持有原所在单位或者原户口所在地乡(镇)人民政府出具的无住房证明材料，并经户口所在地村民委员会或村集体经济组织同意后，方可申请建房，其宅基地面积标准与村民同等对待。

经批准回乡定居的华侨、台湾和港澳同胞、外籍华人申请建造住宅的，应经户口所在地村民委员会或村集体经济组织同意后，方可申请建房，其宅基地面积可按照本办法第九条标准参照执行。

第十九条 农村村民建造住宅，应严格按照批准的宅基地面积、规划层数、高度及质量标准进行施工。各乡(镇)人民政府、村应加强农户建房过程中的监督管理，县土地行政主管部门对农户建房要做到审查、放样、验收三到场。

第二十条 个人建造住宅依法取得的宅基地应当按有关规定办理土地使用权登记。农户在建房竣工验收合格后30日内向县土地行政主管部门申请土地登记，领取集体土地使用证。

因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移依法改变土地使用权的，在合同生效后30日内向县土地行政主管部门申请办理土地使用权变更登记手续。

第三章 监督管理

第二十一条 农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

超过本办法规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。

第二十二条 县土地行政主管部门对非法占用土地或者超过批准的面积多占土地建造住宅的，应当责令其停止建设;对拒不停止、继续施工的，有权拆除继续违法抢建部分的建筑物和其他设施，并可以查封、暂扣用于施工的工具、设备、建筑材料等。各乡(镇)人民政府和有关部门予以协助配合。

第二十三条 在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。

第二十四条 违反本办法第十五条规定的，由县土地行政主管部门责令其限期交还土地使用权，逾期仍不交还的，申请人民法院强制执行。

第二十五条 违反本办法第二十条规定，不及时办理土地使用权登记的，由县土地行政主管部门责令限期办理;逾期不办理的，给予警告，并可处20xx元以下的罚款。不及时办理土地使用权变更登记的，由县土地行政主管部门责令限期办理;逾期不办理的，给予警告，并可处每平方米10元以上20元以下的罚款。

第二十六条 阻挠、干涉、妨碍工作人员依法执行公务的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定予以处罚;构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。

第二十七条 县土地行政主管部门的工作人员玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊的，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四章 附 则

第二十八条 本办法如与上级有关规定相抵触的，以上级规定为准。

第二十九条 本办法自20xx年1月1日起施行。

《北京市关于加强农村宅基地审批管理有关问题的通知》一、本市行政区域内农村村民申请使用宅基地建设自用住宅的，必须严格按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政许可法》和《北京市国土资源局行政许可事项》的有关规定，履行宅基地申请审批手续。法律、法规另有规定的，从其规定。

二、宅基地的申请主体必须是本集体经济组织内的农村村民，本集体经济组织以外的农村村民或居民不得申请使用宅基地建设住宅，否则应依法办理征地手续。

三、农村村民申请使用宅基地建设住宅的，必须符合乡(镇)土地利用总体规划和村镇建设规划，不得超计划审批，严禁农村村民违反规划乱占滥用土地建设住宅。

四、农村村民住宅建设应充分利用旧宅基地、空闲地或未利用地，严格控制使用耕地，不得占用基本农田;如占用农用地或未利用地的，须依法取得农用地或未利用地转用手续。

五、农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地面积标准严格执行市政府《关于加强农村村民建房用地管理若干规定》(1990年1月市政府39号令，1998年1月市政府12号令修改，以下简称市政府39号令)的规定，不得突破。

六、村民申请宅基地建设住宅必须符合市政府39号令第七条规定的条件，有下列情形之一的，不予批准：

(一)子女年龄未达法定结婚年龄的;

(二)不符合乡镇土地利用总体规划和村镇建设规划;

(三)将原住宅出卖、出租、赠与或改作生产经营用途的。

七、农村村民申请宅基地的，应当持下列材料向村委会提出申请：

(一)《农村村民宅基地申请审批表》;

(二)户口簿及家庭成年成员的身份证复印件;

(三)申请人同意退出原使用的住宅用地并交由村委会或村集体经济组织重新安排使用的承诺书(没有旧住宅的除外);

(四)法律、法规规定应提交的其他材料。

八、村委会应在接到申请后依法召开村委会议或者村民代表会议进行审议，在本村张榜公布征询本村村民的意见。张榜公布期间，本村村民未提出异议或者异议不成立的，村委会应当在《农村村民宅基地申请审批表》中签署意见，证明申请人的原住宅用地情况和家庭成员现居住情况，并报乡(镇)人民政府审核。

九、乡(镇)人民政府应当自收到村委会上报的宅基地有关申请材料之后，对是否符合宅基地申请条件，村民代表大会决议是否有效，是否符合乡镇土地利用总体规划和村镇建设规划等事项进行审核。经审核符合条件的，乡(镇)人民政府到现场确定规划用地范围，并在《农村村民宅基地申请审批表》上签署意见，绘制建设用地规划红线图。

乡(镇)人民政府审核并签署意见后，可按村或分片批量报区(县)国土资源分局复核。

十、区(县)国土资源分局接到乡(镇)人民政府转来的《农村村民宅基地申请报批表》及相关材料后，应在20个工作日内组织乡(镇)人民政府、村委会有关工作人员到实地勘测复核，并对申请人是否符合宅基地申请条件和面积标准，村委会是否已张榜公示，是否符合乡镇土地利用总体规划等事项进行复核，签署意见后报区(县)人民政府审批。

十一、区(县)人民政府对区(县)国土资源分局上报的有关材料进行审核，并在《农村村民宅基地申请报批表》签署意见。予以批准用地的，由乡(镇)人民政府组织村委会，会同区(县)国土资源分局及有关部门到实地放线定桩，划定四至范围。

对农村村民宅基地的申请不予批准的，由乡(镇)人民政府书面通知村委会，由村委会通知申请人，并说明理由。

十二、经依法批准的宅基地，村委会应及时将批准同意的宅基地使用主体、位置、面积及批准文号在本村张榜公布。

十三、实行宅基地审批结果统计和备案制度。各区(县)分局应于每月初第一工作日将本区(县)上月和截至上月本年度内宅基地审批结果报市局耕保处备案。报表格式按市局统一规定执行。

十四、农村村民宅基地审批结果实行公示制度。乡(镇)人民政府应按月对农村村民宅基地审批结果统一汇总后公示，也可由各区(县)国土资源分局按月统一汇总后上网公示。

十五、各区(县)国土资源分局在进行宅基地审批工作中，对目前政策界定不清或把握不准的，应及时向市局耕保处报告，共同研究解决;市局耕保处要定期或不定期地与区(县)分局开展业务交流和工作培训，及时协调解决区(县)分局宅基地审批过程中出现的问题。

十六、农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住宅的，按照《土地管理法》和市政府39号令有关规定执行。

十七、非法批准农村村民宅基地的，其批准文件无效，对非法批准农村村民宅基地的主管人员和其他直接责任人员，依法追究有关责任人责任，并依法收回非法批准、使用的土地。

对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依照《土地管理法》和市政府39号令有关规定追究有关人员的法律责任。

村集体土地管理办法范文第4篇

浙江省湖州市是浙江省和国土资源部存量集体建设用地流转的试点地区之一。试点工作以解决乡镇企业土地资产处置为出发点,其间主要采取了以下做法:

1.乡镇企业改制的前提条件之一是企业拥有合法的土地使用权,不具备此条件的,须依法补办用地手续,并取得土地使用证书。

2.乡镇企业改制进行资产评估时应包括土地资产的内容。

3.乡镇企业改制方式不同,办理用地手续的规则也不同。(1)企业整体转让或部分不动产转让时土地使用权随之转让的,由受让者依法办理土地征收、出让手续,补交土地出让金和造地专项基金等国家税费。(2)集体土地所有者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给改制企业的,集体所有权性质不变,土地管理部门向出租方颁发《集体土地租赁许可证》,承租企业向出租方支付租金。(3)乡(镇)、村以土地使用权作价入股的,集体土地性质不变,乡(镇)、村每年收取红利。(4)以划拨方式取得国有土地使用权的乡(镇)、村集体企业改制时,由乡(镇)资产经营公司或村经济合作社补办出让手续、补交出让金后,可以转让、出租给改制企业,补交的出让金要返回乡镇80%。

在处置转制乡镇企业土地资产的基础上,湖州市又将这一探索延伸到存量集体建设用地的流转。1999年,在该市善琏镇进行试点。保留集体土地所有权不变,允许集体土地在符合如下原则时进行流转:(1)已经依法取得镇、村集体非农建设用地使用权(即办理过相关使用手续);(2)符合土地利用总体规划、村镇建设规划和相关流转条件(一般村镇规划区内的流转,原则上征为国有;规划区外的,实行集体土地内部流转);(3)流转形式包括转让(含作价入股或出资)、出租、抵押;(4)土地收益分配,谁所有谁收益,土地管理部门按土地流转收益金额收取5%的手续费。

随后,湖州市又在此基础上形成了集体建设用地流转办法。该办法将流转适用的范围限定为工业园区和城市重大基础设施建设用地,不适用于建城区和规划区范围的建设用地,也严禁利用集体建设用地从事商贸和房地产开发。用地者通过一次性转让和作价入股取得集体建设用地使用权。集体建设用地流转所得收益全部纳入乡镇专户,乡镇提取15%用于乡镇基础设施,剩余由土地所有者分到各户。

安徽芜湖:为流转改革做政策和法律储备

1999年11月24日,国土资源部批准芜湖市为全国农民集体所有建设用地使用权流转试点。

芜湖市方案的主要内容归纳如下:

1、乡(镇)村办企业、公共设施、公益事业、个体工商户、私营或者联户办企业以及农村村民建住宅等可使用集体建设用地。农民集体所有建设用地的取得可以不改变集体所有权性质,只需符合土地利用总体规划、城镇(集镇)建设规划和土地利用年度计划。

2、集体建设用地由乡镇人民政府统一开发,采用招标、拍卖等市场方式提供土地使用权。

3、集镇根据土地利用总体规划、城镇体系规划及国民经济和社会发展规划编制建设规划,并根据这一规划向县政府申报下一年度土地利用年度计划建议,并报市人民政府土地行政主管部门。试点乡镇土地利用年度计划由市人民政府实行计划单列。

4、集镇建设使用农村集体经济组织所有土地,在涉及占用农用地时,须按规定办理农用地转用手续。

5、农民集体建设用地经批准可以采用转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等多种形式进行流转;在流转时,要征得土地所有者同意,并由土地所有者与使用者签订书面协议。

6、农民集体所有建设用地使用权流转分首次流转和再次流转。如发生首次流转,土地所有者和流转双方须持土地所有权和土地使用权证、同意流转协议、土地流转合同、地上建筑物证明等文件,向当地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请,经批准后,方可领取农民集体所有建设用地使用权流转许可证,办理土地登记。如发生再次流转,流转双方须持土地使用权证、前次流转合同、本次流转合同、地上建筑物证明等文件,向市、县人民政府土地主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。

7、农民集体所有建设用地的土地收益,要在土地所有权人与市、县、镇人民政府之间分配。农民集体所有建设用地使用权发生流转时,土地使用者须向市、县人民政府缴纳一定比例的土地流转收益。首次流转时,应当按照有关规定和流转合同的约定,如期向市、县人民政府缴纳土地流转收益。再次流转的,则要参照国有土地增值税征收标准缴纳土地增值收益。

8、允许分属不同农村集体经济组织的农用地和建设用地进行置换,促进建设用地向小城镇集中和土地整理。

在确立上述基本原则后,芜湖市又制定了《农民集体所有建设用地使用权流转实施细则》,对农民集体所有建设用地流转进行了细化和延伸:

1、集镇建设依法使用农民集体所有的土地,按农用地的土地使用权基准地价,对农用地的承包经营者和建设用地的土地使用者进行补偿。

2、农民集体所有建设用地首次流转的程序依次为:第一,土地所有者与流转方签订同意流转协议;第二,流转双方签订流转合同;第三,土地所有者和流转双方向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请,并填写《流转申请表》;第四,市、县土地行政主管部门对申请进行审核,填写《流转呈批表》报市、县人民政府批准,颁发《流转许可证》;第五,流转双方按合同约定支付转让费等有关费用及办理土地登记。如发生再次流转,流转双方直接向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。

3、农民集体所有建设用地使用权流转的土地可用于:居住用地(70年);商业、旅游、娱乐用地(40年);工业、教育、科技、文化、卫生、体育、综合或者其他用地(50年)。

4、农民集体所有建设用地使用权流转时,土地使用者向市、县人民政府缴纳的土地流转收益,其标准分别有:3元/平方米、2元/平方米和1元/平方米。农民集体所有建设用地再次流转产生的增值收益,在减除前次流转所支付的金额、开发土地的成本费用、新建房及配套设施的成本费用后按一定比例进行分配。土地流转收益和土地增值收益,在土地所有者、镇、县(区)、市之间按2∶5∶2∶1进行分配。

广东:从基层创新走向地方立法

广东省政府于2005年6月以省长令的形式颁布《广东省集体建设用地流转办法》,于该年10月1日在全省范围内实施。

这部地方规章开宗明义,旨在规范集体建设用地使用权流转,明确集体建设用地可用于:兴办各类工商企业,包括国有、集体、私营企业,个体工商户,外资投资企业(包括合资、合作、外商独资企业、“三来一补”企业),联营企业等;兴办公共设施和公益事业;兴建农村村民住宅。对集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租给予了明确界定,“集体建设用地使用权出让,是指农民集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者,由土地使用者向农民集体土地所有者一次性支付出让价款的行为。以集体建设用地使用权作价入股(出资)的,与他人合作、联营等形式共同兴办企业的,视同集体建设用地使用权出让。”集体建设用地使用权在出让、出租时,由农民集体土地所有者与土地使用者签订集体建设用地使用权出让、出租合同,农民集体土地所有者和土地使用者应当持该幅土地的相关权证,集体建设用地使用权出让、出租或作价入股(出资)合同(包括其村民同意流转的书面材料),向市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权证。集体建设用地使用权可以转让、转租,且应签订书面合同。当事人双方应当持集体土地使用权证和相关合同,到市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权证。

这部地方规章还提出允许集体建设用地使用权抵押。要求“集体建设用地使用权抵押应当签订抵押合同,并向市、县人民政府土地行政主管部门办理抵押登记。农民集体土地所有者抵押集体建设用地使用权的,在申请办理抵押登记时,应当提供其全体村民2/3以上成员同意抵押的书面材料。”另外,还规定了集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益的管理和使用方式,要求将其纳入农村集体财产统一管理,其中50%以上存入银行专户,专款用于农民社会保障安排,不得挪作他用。

江苏南京:流转管理为施行抵押铺路搭桥

2007年2月,江苏省南京市国土资源局与中国人民银行南京分行联合下发《南京市集体建设用地使用权抵押操作办法》,明确全市集体建设用地使用权可进行贷款抵押。

《办法》明确,从今年2月起,依法登记并核发了集体土地使用证的集体建设用地使用权均可抵押贷款;集体建设用地使用权抵押自登记之日起生效,并受法律保护。

《办法》规定,由抵押人和抵押权人就抵押事项签订书面合同,抵押当事人办理完备案手续后应当向所在地土地管理部门申请集体建设用地使用权抵押登记。南京集体建设用地使用权抵押的创新在于扩大了抵押主体的范畴,即由乡(镇)、村企业扩大到所有使用集体土地的企业。同时,为了保护土地抵押权,规定“集体建设用地使用权被作为抵押物的,债务人不履行债务时,抵押权人有权依法处分抵押的集体建设用地使用权。因处分抵押财产而取得集体建设用地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权,应当办理过户登记。”

《办法》中明确,农民集体土地所有者抵押集体建设用地使用权的,集体建设用地使用者与集体土地所有者的约定转让须经所有者同意的,以及集体建设用地使用者每年向集体土地所有者缴纳土地使用费的,在申请办理抵押登记时,应当提供本集体经济组织的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意抵押的书面材料;无法提供上述材料的也可以提供集体所有者代表同意的意见。

2002年《南京市集体土地登记办法》、2004年《南京市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》,为《南京市集体建设用地使用权抵押操作办法》起了铺路搭桥的作用。

村集体土地管理办法范文第5篇

1 存在的主要问题

从调查情况看, 我省农村土地征用补偿费监督管理中存在的问题, 主要表现在以下几个方面:

1.1 违法占用土地《中华人民共和国土地法》颁布实施后, 我国实行了土地用途管制和耕地保护制度, 严格限制农用地转为建设用地。但从调查情况看, 个别地方存在对不符合征用条件的土地, 采取绕道而行, 征用不通改为占用、租用, 先占后征或先租后征的问题。这类违法占用和租用的土地, 由于缺乏法律的约束, 普遍存在低价或无偿占用、长期拖欠土地征用补偿费等问题。

1.2 补偿标准过低随着城市经济的发展, 土地市场价格逐年攀升, 城市建设用地每亩售价动辄几十万, 甚至上百万。与此形成鲜明对比的是, 农村土地的征用补偿标准却很低。据调查, 2005 年全省征地补偿费平均仅为2.66 万元/亩,失去土地后丧失长期生活保障的农民心理失衡的程度可想而知。近年来个别地方已由此引发了多起农村。

1.3 拖欠征地补偿费在调查中发现, 各地普遍存在拖欠征地补偿费的现象, 部分地方拖欠数额较大。这一问题存在于两个层次: 一是土地征用单位向农村集体经济组织支付不到位。据调查统计, 1999 年至2005 年, 全省土地征用后应向农村集体经济组织支付土地征用补偿费66.71 亿元, 实际支付59.80 亿元, 有6.91 亿元未支付到位。二是农村集体经济组织向被征当地农户支付不到位。1999 年至2005 年, 农村集体经济组织应向被征地农户支付补偿费51.78 亿元, 实际支付49.05 亿元, 有2.73 亿元未支付到位。

1.4 分配标准不统一主要是征地补偿费中土地补偿费的分配上, 由于政策调整因素, 形成了两个时期分配不均的问题。一是2005 年4 月, 省政府制定的《甘肃省征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》( 以下简称《办法》)前, 法规政策规定土地补偿费全额留归集体。但由于失地农民对分配这部分资金的诉求过于强烈, 引发了一些。在执行过程中, 为确保农村社会稳定, 部分地方采取了将土地补偿费全额发放给被征地农户; 或集体留一部分, 给失地农民分配一部分的做法, 造成了不同区域同类土地补偿标准不一的问题。二是为确保失地农户生活水平不低于失地前的水平,《办法》规定应将不低于80%的土地补偿费分配给失地农户, 形成了《办法》执行前后失地农户补偿标准差距显著的问题。《办法》出台前已征地农户对此反映强烈, 个别地方出现了农户要求集体按新标准追加补偿引发的, 个别村委会迫于无奈, 采取变卖集体资产的办法满足农户要求, 严重影响了农村集体经济的发展和农村基层组织的正常运转。

1.5 集体资产监管不力留归集体的土地补偿费为本村的集体经济发展提供资金保障, 而集体经济的发展, 又是为失地农民提供就业机会, 解决失地农民生活保障的重要政策手段。但由于部分地方农村集体资产监督管理制度不健全, 造成集体资产大量流失, 个别地方由于村干部盲目投资或兴办企业, 集体资产丧失殆尽, 由此而引发了失地农民上访等。

1.6 失地农民生活缺乏有效的保障各地在解决失地农户生活保障问题上, 主要采取了以下几种办法: 一是将征地补偿费全额发放给失地农民; 二是在村民自愿的基础上, 逐年发放补偿金; 三是给失地农户划给二三产业用地, 鼓励失地农户发展二三产业; 四是在机动地竞价时, 失地农户享有优先权; 五是对城中村农户实行农转非, 享受城市居民社会保障待遇; 六是城中村规划宅基地和建设住宅楼, 以房屋出租保障村民生活; 七是给失地农民重新调整土地; 八是安置在村办企业就业; 九是将土地补偿费、安置补助费全额纳入村集体财务统一管理, 用银行支付的年利息保障被征地农民的基本生活问题; 十是将失地的特困户纳入了政府的基本生活保障管理范围。各地虽然进行了一些积极的探索, 但从总体上看, 解决失地农民生活保障问题, 仍然以货币安置为主要手段, 尚未形成一套有效、完整的政策保障措施。目前征地补偿标准普遍偏低, 征地补偿费根本不能解决失地农民长期生活保障问题, 同时, 失地农民群体文化较低, 缺乏就业技能,一旦将有限的补偿费花完, 生活便陷入困境, 进而影响到农村经济的发展和农村社会的稳定。因此, 积极探索解决失地农民长期生活保障措施, 已成为当前必须解决的问题。

2 成因分析

2.1 执法不力在经济发展过程中, 任何国家、区域的土地面积都是一个难以增长的刚性约束条件。工业和城市要获得发展, 必然要侵蚀、占用农用土地, 否则, 工业和城市建设将无处立足, 这是任何国家或区域工业化、城市化进程中必然发生的事实。在二元经济结构和市场经济条件下, 由于城市土地与农村土地价值存在较大差额, 农村土地价格明显低于城市土地价格, 因此, 在工业化初期, 政府低价征用农村土地, 支持工业发展, 成为工业化、城市化进程中许多国家或区域一种通行的做法。进入工业化中期后, 工业和城市将进入一个高速发展的时期, 工农、城乡争地问题将进一步加剧。在这一时期, 政府如不对工农、城乡用地进行强有力的干预, 势必削弱国家或区域的农业发展基础, 进而对国家粮食安全造成影响; 与此同时, 在这一时期, 国家或区域基本完成了工业化发展的原始积累, 不再需要通过工农、城乡土地差价这一方式为工业和城市发展提供支持, 实行工业反哺农业, 提高农村土地征用价格, 逐步缩小工农、城乡土地价差, 维护被征地农民土地权益, 让农民共享工业化、城市化发展成果, 成为许多国家或区域政府的必然选择。我

国正处于工业化初期向中期转变的重要时期。为此, 从2004 年开始, 我国开展了深化土地管理体制改革工作, 出台了一系列加强对农村土地征用及补偿费监督管理的政策法律措施。但是, 由于部分地方政府尚未清醒地认识到国家宏观形势的这一变化, 受工业化初期惯性思维影响, 对农村土地征用补偿费监督管理重视不够, 政策措施落实不力, 使工作中出现了许多亟待解决的问题; 或受地方经济利益驱动,采取工业和城市保护主义做法, 对国家宏观经济和农民利益视而不见, 有法不依, 执法不严。这是导致地方政府不愿提高征地补偿标准以及违法占用土地、拖欠征地补偿费等问题屡禁不止的主要原因。

2.2 执法体制缺陷《中华人民共和国土地法》和《甘肃省实施〈土地法〉办法》规定: 各级国土资源部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作。从调查情况看, 我省农村土地的征用主体主要是各级人民政府或政府支持发展的地方经济支柱企业, 国土资源部门作为政府的一个职能部门, 受行政管理体制制约, 难以对政府行为实施有效监督, 是造成上述问题发生的主要制约因素。

2.3 监管制度不健全主要体现在三个方面: 一是征地补偿费的支付途径不统一。从调查情况看, 各地支付途径形式多样, 有征地单位将征地补偿费直接支付给村集体经济组织的; 有先支付给乡镇政府, 再由乡镇向村委会支付的; 有征地单位直接向农民支付的。存在的主要问题是第二种支付方式, 极易造成个别乡镇长期截留征地款, 损害被征地农民和集体经济组织的合法权益, 这是导致拖欠补偿费问题发生的另一个主要原因; 第三种方式会造成土地征用补偿费不能纳入村级帐内核算管理, 土地征用补偿费监管部门― ―农村经营管理部门面临无帐可查的局面, 使土地征用补偿费的分配使用直接脱离了监管, 难以确保农户足额、及时获得补偿。二是土地征收程序不完整。《土地法》规定:国家征用土地的, 依照法定程序批准后, 由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。但在执行过程中, 由于对公告的时间、地点、方式、内容等没有制定出规范的标准, 征地补偿费的主要利益主体―― 失地农民无法获取准确、完整的信息, 难以有效维护自身权益。三是村级财务管理民主决策制度缺失。大部分地方村集体经济组织对外投资、兴办企业等集体统一经营决策, 缺乏群众参与决策的制度约束, 由村干部说了算, 随意投资, 甚至于将集体资产低价出卖、集体企业村干部自己或亲属承包, 谋取私利的问题屡有发生。这是导致集体留用的土地补偿费等资产大量流失, 集体经济难以发展的主要因素。

2.4 法规制度宣传不到位主要是省政府制定的《甘肃省征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》,这一关系到失地农民切身利益的法规宣传不到位, 导致农民对《办法》出台前后补偿标准的巨额差距不理解、不接受。

3 几点政策建议

3.1 统一思想, 提高认识应当把农村征地补偿费监督管理工作纳入到促进国家工业化、城市化建设和建设和谐社会的整体工作中去, 让各级政府充分认识农村征地补偿费监督管理工作的重要性, 使之逐步转变落后和错误认识, 自觉强化对农村征地补偿费的监督管理。

3.2 建立有效的土地征用监管体制将土地征用及补偿费监督职责纳入国家审计监督范畴, 从根本上解决作为政府职能部门的各级国土资源部门既是运动员又是裁判员的不当体制。

3.3 建立健全法规制度一是依照《土地法》, 进一步完善农村土地征收程序, 重点是建立农村土地征收及补偿费分配公示制度和补偿标准听证制度, 提高土地征收及补偿费分配过程的透明度; 实施补偿费支付方式改革, 统一支付方式; 二是依照《村民委员会组织法》及国家有关土地征用补偿费监督管理政策, 建立健全农村集体经济组织民主决策制度和土地征用补偿费专户存储、专账管理、专款专用等制度, 有效维护失地农民和集体经济组织合法权益。