村集体土地管理法范文第1篇

1．农村集体经济组织被“虚置化”按照我国宪法规定和通常惯例，非改制状态农村集体经济组织应该是同农户相对应的双层经营体制中的一个独立的经营层次或主体。然而，在现实的经济生活中，非改制状态农村集体经济组织却是徒有虚名的“伪实体”。伴随着村民自治组织强势介入，村民小组的生产功能被农户取代，公共物品主要由村委会提供，集体经济组织的土地发包、证书签发等由村委会一级。本应是集体与农户双方的土地承包经营权协议，却又设计出一个政府的确权环节，集体经济组织被一步步“虚置”起来。实体性的集体经济组织被观念化，具有中国特色和农耕文明积淀的村级生产组织和治理功能被抛弃，以村集体为单元的农业适度规模生产受到限制，引发了农技服务不到位、农田水利设施的建设管护主体不明确、土地经营权流转和质押困难等一系列问题。更为严重的是农户耕地违法利用行为处于失控状态。尽管国家严禁在承包的基本农田内发展林果业、挖塘搞养殖、建房、取土等行为，但在承包土地上违规建房、挖塘仍是普遍现象。而且这些违规行为缺乏管控主体:集体经济组织无人去管、乡镇政府无权去管、执法主体无暇去管。只好听之任之，任其违法，任其侵权。不仅如此，农村集体经济组织作为宪法确定的、具有生产经营功能的经济实体，在现实的经济生活中却是一个“市场黑户”。除非改制，否则，农村集体经济组织既无法进行工商登记注册，也无权接受金融、税务等部门的管理和服务，更进不了代码标识系统，是一个被政府部门“入另册”的经济组织。

2．成员资格确认面临困局我国《农村土地承包法》规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。然而，谁是成员、如何认定成员身份没有给出解释。土地承包资格主体的认定，始终困扰着农村集体经济组织治理。农村集体经济组织成员资格是一种民事权利能力，人要存活，或者说，活人才享有和具备集体成员资格，人死则资格取消。成员对土地的承包权是只有成员本人才具有的人身依附权利(经营权是土地所有权衍生权能，二者源自不同主体)，应随着成员的更替和迁移来调整其对集体土地及其他资产的权属。在现有土地承包关系长久不变的框架下，成员资格的确认矛盾表现为尖锐的利益冲突和对生存资源、谋生资本的争夺。假如农村集体土地承包经营关系被固化，在社会变迁、人口自然变动和转移的作用下，农村无地人口将不断增加，多男户生存将陷入困境。维护农民利益的政策，因为误读农民概念，最终却可能损害真正的农村从业者的利益，违背成员承包的法律公平精神。无论是就业和婚姻引起的人口流动，还是社会和自然因素所引起的农户结构调整，农村集体经济组织始终面对着成员资格界定的难题，因集体成员资格认定而引发的征地补偿费等收益分配矛盾一直困扰着农村经济的发展，左右着本应随成员变动适时调整的集体与成员、成员与成员之间的承包经营关系。

3．农村集体土地所有权不明晰其一，农村土地的所有者不确定。统分结合的双层经营体制下的农村集体土地资产，是从“三级所有、队为基础”的所有权框架中脱胎而出的。改革初期的主旨是推行承包制，只要农户得到了土地承包经营权，至于谁是发包主体，是行政村还是村民小组作为宪法意义上的农村集体经济组织，对于政府和农户来讲都不重要了，因而也不为人们所关注，各方共享行政村和村民小组“二级所有”的错觉愉悦。然而，无论是三级所有还是二级所有，都有悖于所有权排他性定律，助长了产权关系的暧昧性。特别是到2013年，在全国行政村30年减少33．7万个、村民小组15年减少38．6万个的状态下，村与村、组与组之间边界越来越模糊，权力和利益的冲突逐渐增加，增加了农村治理难度。其二，农村集体土地所有权权能匹配关系不确定。产权理论把产权理解为资源稀缺条件下人们使用资源时的权利，是所有权、使用权、收益权和转让权等一束权利的统称。产权是拓展了的所有权，所有权是法律化的特定产权;产权是权利束，所有权是基本权能的复合体。所有权权能分解及其合理配置非常重要。现行的农村土地政策，虽然对集体土地所有权和承包经营权作出了区分，但是对土地所有权基本权能在农户、集体及国家间的配置关系缺乏规范。所有权、承包权、经营权的边界模糊，所有权权能与承包权、经营权、财产重组权等衍生权能的关系不明晰。农村土地名义上是集体所有，但是集体所有权的权能不完整，最重要的处置权不属于集体，收益权被挤占，使用权被限制。农户土地承包经营权边界不明，与集体产权边界不确定。其三，农村土地承包合约的权责非对称性。“交足国家的、留足集体的、剩下是自己的”，体现了国家、集体、农户三者利益分配关系。其中“交足国家的”体现了土地承包者对国家应尽的义务，“留足集体的”体现了农地集体所有者权益。但是，伴随着农税改革，伴随着家庭联产承包责任制与家庭承包经营概念互换，农户承包土地与农产品也“失联”了，承包土地最基本的“联产”责任和义务也无须履行。村集体经济组织对农户土地发包，是一组严格的责权对称契约关系。土地承包关系中的承包对象、承包期限、生产什么产品、是否允许撂荒等等，都应该是发包者———集体经济组织在承包协议中确定的，而不应该是承包双方之外的其他组织及其政府的外部强加责任。在免除对国家的义务、取消村集体提留以及农村集体经济组织“虚置化”的共同作用下，村级组织的经济及社会组织功能弱化、乡镇政府的基层管控纽带断裂，也动摇了农村及国家治理的基础。

4．存在委托缺陷非改制状态农村集体经济组织在“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产”的约束下，由村委会主任直接任人。这里，除僭越村民小组权利外，至少还存在三个方面的缺陷。其一，人选择缺陷。农村集体经济组织人的选择者或授权人，应该是集体经济组织全体成员，委托方与人之间的权利和义务，需要双方合约规范。指定村委会为集体经济组织的人，无疑是对集体成员财产权利的“合法”侵权。其二，权责边界缺陷。赋予村委会管理集体资产的权力，却不明确责任和义务，权责不对称，管理者不承担村集体经济的损益风险。其三，时限缺陷。集体经济组织人的期限或委托关系续存期，应该是集体经济组织运行绩效的函数，受管理激励的约束，而不是依照村民自治组织的游戏规则，限定服务期限、定期进行更换。

5．存在村委会主任的道德风险农村集体经济组织的村委会，实质是村委会主任。村委会主任的集体经济组织的成员身份，会使得委托人与人之间的目标函数具有一定的重合度，但利益不一致性依然存在，信息不对称性依然存在。利益不一致性、信息不对称性，如果与一个具有道德缺陷的人重合，委托的道德风险，就会表现为对集体经济组织权益的侵害。原因在于:一是村委会主任的合约不完备性。作为法定的资产管理者和自治组织负责人，缺乏基本的经济责任约束。二是在集体土地的征收、集体资产经营状况上，存在着信息屏蔽、信息不充分现象。契约不完备、信息不对称、道德自律性不强的因素重合，损害委托人权益就成了一种可预见的结果。近些年来，村委会主任侵犯集体及其成员利益的事件并不鲜见，“小官大贪”并非个案。

6．农村集体经济组织的利益相关者治理权缺失政府是农村集体经济组织的利益相关者。这种利益相关性，根源于农村土地资产的稀缺性和生产性，根源于政府作为国民根本利益维护者的责任。然而，政府尤其是乡镇政府对集体经济组织的治理缺乏有效渠道。比如，传统农区耕地向宅基地转换的内部控制性，会导致粮田被宅基地挤占。实行宅基地集体划拨制度，农民家庭随着子女的成长和新家庭的组建，就需要按照一户一宅的原则重新划拨宅基地，为新婚者“立户”。尽管政府严格保护农村耕地，对此却束手无策，任凭自然村自然地长大。这其中的治理缺陷或政府治理主体权力的棚架问题无疑是存在的。金融机构是现代经济组织治理的参与者和利益相关者。由于制度安排的缺陷，常态农村集体经济组织因为身份问题阻碍了金融介入，进而阻断了金融机构参与治理的渠道，金融治理主体严重缺位。

二、非改制状态农村集体经济组织治理的制度创新

1．确立非改制状态农村集体经济组织的市场主体地位完善农村治理体系，关键是确立农村集体经济组织的市场主体地位，充分利用集体经济的组织能量，实现农业资源的有效组织和农村的有效治理。一个基础性工作是给非改制状态农村集体经济组织颁发“身份证”，确定其市场经济主体的合法地位。通过立法，对实行双层经营体制的农村集体经济组织作出相应的解释，明确双层经营体制下农村集体经济组织的功能、责任、土地及所属资本的管理运营体制机制，把农村集体经济组织作为基本的、特殊的市场组织，纳入国家治理体系。工商行政管理部门制定非改制状态农村集体经济组织注册登记及其他管理服务办法。有了法人身份，发改委、财政及政府各有关部门，才方便以农村集体经济组织为对象给予支持和服务。确认农村集体经济组织的法人身份，在国家治理层面上，政府可与农村集体经济组织直接发生关系，集体经济组织同农户依合约规范权利与义务，发挥集体经济组织服务农村经济的作用，化解因其贷款主体的资格缺陷而导致的贷款难问题，从而夯实农村治理的经济和组织基础。

2．建立农村土地国有化制度农村土地国有化的实质是确定农村土地的国家所有性，在国土范围内，实行城乡土地无差别化的国家所有制度，变城乡土地所有权差别为政府对农业用地与建设用地等的管理差别，由城乡土地所有权“二元化”转化为管理“二元化”。实行农村土地国有化，不但必需，而且条件已经具备。这里的关键是明晰农村土地的所有权及其占有权、使用权、收益权、处置权权能的解构和重构，理顺经营管理权和承包经营权的匹配关系，建立国家作为农村土地所有者保留处置权，村集体经济组织拥有对农村土地占有、使用和收益权权能即经营管理权，农户从集体获得所承包土地的占有、使用、收益即经营权的农地产权制度。从操作层面看，实行农地的国家所有制，是对现行的政府实际拥有农村土地处置权制度的确认，是政府实行最严格耕地保护制度的产权依据和法律依据。国家所有制会增加政府对农村土地所承担的管理责任和义务，但不会触及和改变集体与农户的土地承包关系及其农户的经营权。保护耕地“并不必然要求农地的私有化改革”，提高农地利用效率是对农地国有化的呼唤。村集体经济组织行使农地经营管理权，有三个前提条件。一是明确谁是村集体经济组织，并赋予其法人资格。二是明确政府赋权经营管理土地的边界。对目前农村土地确权认证的工作和政策做出调整，变政府对农户承包土地确权为对村集体经济组织经营管理土地赋权确权。在农村土地的权能配置环节，政府对集体是赋权关系，集体与农户是对等的承包关系，后者是两个不同市场主体之间的契约行为。三是村集体土地经营管理权的边界及责任要明确。不仅要把对农户的发包权赋予村集体经济组织，而且要把除处置权、土地用途变更权之外的权能，赋权给村集体经济组织。同时，政府对农业、农地的扶持性资金和项目等，通过村集体经济组织在本集体范围内组织实施和落实，使土地利用保护行为和活动在相对大范围实施，使经营权在更大规模上实现有效配置，解决一家一户生产经营所解决不了的农村土地规模化生产的问题。农户的土地承包经营权，是国家赋权给村集体经济组织土地经营管理权的同时，赋权给农户的。要明确在承包合约约定的期限内，农户对所经营承包土地的占有、使用、收益权的边界和农户转租权、转包权、托管权等的规定，明确农户必须履行的对国家、对集体、对土地利用的责任和义务。要把农村集体经济组织与农户签订的承包合约，纳入国家合同管理体系进行管理，以法律文书的形式确立土地承包关系。建立村集体经济组织可以以土地经营管理权作质押、农户可以以土地承包经营权作质押实施担保或贷款的融资体系。农村土地国有化，所有权从低级别向高级别公有制转化，是公有制经济之间的资产重新配置。在农民的认知体系内，“土地所有权属于国家，集体和个体同时享有土地支配权”的观念具有很高认同度。加之改革仅涉及法律制度的修订和政府管理体制及集体经济组织权责的调整，权能匹配同现行制度安排不存在冲突，不会引发利益矛盾，改革阻力小，甚至比农村土地确权成本还要低，因而是一项性价比极高的改革措施。农村土地国家所有，意味着农村土地的国家征用不需要变更所有权，但是，同样需要对集体经营管理权和农户经营权转让给予相应的补偿。就是说，农地国有并不意味着对集体和农户补偿标准的降低及权益侵蚀。

3．建立以村民小组为法定农村集体经济组织的经营体制产权具有排他性。如果农地所有权不具有排他性，行政村也好，村民小组也好，可以根据强势一方的意志任意而为，产权明晰的基础就不存在。规范农地产权关系，政府赋权对象需要在行政村和村民小组之间作出二选一的决断。村民小组不是天然的农村集体经济组织，农村集体经济组织天然地选择了村民小组。从历史渊源看，村民小组多是以自然村为单位，村民及村民与土地之间的关系是农耕文化长期积淀的结果;同时，村民小组又多是由生产小队改制而来，本来就是三级所有的基础。村民小组作为农村集体经济组织，具有成员和土地权益边界的历史承接性、延续性。从现实来看，农村集体土地所有权实际上也多是村民小组在行使。据农业部对1200个村组调查，65%的村民小组拥有集体土地所有权。从土地规模种植来看，村民小组行使土地经营管理权，不仅土地资产的产权边界相对清晰、土地数量相对确定，而且适合农业适度规模经营的国情。如果按全国18亿亩耕地、500万村民小组进行推算，每个村民小组拥有集体经营管理的土地面积约为360亩;而在传统平原农区或粮食主产区，由于自然村人口集中度高，村民小组土地规模往往会超过千亩，这是农田水利设施建设管理的合理规模，也是提高农业生产组织水平的有效边界。从法律关系看，村民小组是依据“村民居住状况、集体土地所有权关系”等设置的，基础是土地产权。成都的改革经验表明，集体资产最终权属明确到村民小组是合乎规律的选择。以村民小组为单位确权的方式，不仅将村民小组作为最基层的自主经营、自我管理组织，而且也恢复了它作为基层农民集体经济组织的功能。建立以村民小组作为农村集体经济组织的制度，需要在三个层面采取措施。第一个层面，政府对村民小组所实际占有的土地面积进行确权认定，并由乡镇政府发放土地确权或赋权书，委托集体经济组织对所确权的国有土地依法进行经营和管理。第二个层面，村集体经济组织按程序向集体成员转包土地经营权，由农户根据承包协议依法对承包地自主经营。第三个层面，村民小组在用好保留的集体土地管理权的同时，把除土地之外的集体资源性和经营性资产量化到成员，成员或各自自主经营，或以此作为股权建立股份经济组织，实行集体经营，最终形成村集体经营管理、农户自主承包经营的“双层经营”体制。农村集体的经济法人地位的确立，并不意味着农村耕地经营管理方式的调整，而是给农村宅基地规范管理提出了新的要求。规范农村宅基地管理的基本思路是城乡统管、严控新增、村内调整、村外交换。城乡统管是经过确权的农村宅基地及其房产等设施一并纳入城乡建设部门统一管理，实行城乡“一元化”住房建管制度。让农民房产可转让、可继承、可质押，成为真正意义上的私有财产。严控新增是从严控制新增宅基地。新增宅基地涉及土地性质的变更，需要出台专门法规，严格限制和规范管理程序。总体上讲，城镇化和农村居民向城镇转移，农村宅基地应该会更多地被空置或复耕，总量减少而不是新增。村内调整是通过建立本村居民间宅基地有偿调整、减免税费、重新过户的制度，实现宅基地在村民组或行政村内调换，赋予集体成员拥有购买同村村民宅基地和房产优先权。村外交换是行政以外的农村宅基地按照市场规则实现公平交换。只减不增不是绝对意义上的不新增宅基地，而是严格制度、提升门槛。如果经农户申请、村集体评议推荐、乡镇政府审核，确实需要新增的，县级土地管理部门和城乡建设管理部门方可据实复核审批，申请人按规定和审批意见实施。

4．创新行政村管理体制行政村顾名思义是按照行政管辖关系设定的村子，是国家在乡镇政府以下建立的最基层、有代码的行政单元;行政村由若干个自然村或村民小组组成，相当于城镇居委会，实行村民自治制度。确定以村民小组为集体经济组织的法定主体，意味着行政村的行政主体性和村民自治社团组织性的回归，把本来应该厘清的集体经济组织与行政村或村民自治组织的边界，从制度上标明区别。确定行政村组织属性、组织功能、组织责任、组织义务，使村委会切实履行行政村范围内的社会治安及其社会保障、卫生教育、公共文化体育等公共事务的管理责任。村民小组作为农村集体经济组织的主体，在土地的经营管理上，与行政村村民委员会不存在权力的冲突，原因在于一个是经济组织，一个是村民自治的社团组织。村委会在行政村范围内履行公共事务的自主管理和村民事务调解等职责;集体经济组织在村民小组范围内承担土地经营管理等经济管理职责。需要调整的是村民委员会组织法等有关法律，修改关于村委会管理集体资产的法规条款，以适应村集体经济组织履行经营管理责任的调整。然而，这并不排除以行政村为单位的经济组织的形成和存在。因为，村民小组成为村集体经济组织的法定形式之后，同样可以按照市场经济原则、在自主的基础上，改制组建成以行政村为边界的新型经济实体。

5．创新乡镇政府管理体制乡镇政府是构建中国特色农村治理体系不可或缺的管理层级。创新乡镇政府管理农村事务的关键是“还权、赋能”，增强乡镇政府管理层级的有序性、职能定位的科学性、机构设置的稳定性和人员编制的合理性。还权于乡镇政府，坚持“设而有用，设而必用”的层级管理原则，把农村经济管理服务职责还给基层政府，让乡镇政府成为国有农地的所有权者，由乡镇政府向辖区村集体经济组织颁发赋权证书，增加乡镇政府农村土地管理的责任。明确县、乡两级政府及其上级部门与乡镇政府之间的事权，扩大乡镇政府优化整合区域内财政性投资和项目的管理监督权。赋能于乡镇政府，增强基层政府的履职能力。坚持人权、事权、财权相统一原则，将有关农业生产、乡镇经济发展、文化教育、计划生育、公共事务管理的职能、机构和人员并入乡镇政府;将城建、环保、文化、水利等行政执法中的管理职能赋权给乡镇政府;将公安派出所、法庭、财税所、工商所、国土所等垂直机构人员的党团组织关系纳入乡镇组织体系，提高乡镇政府的统筹协调能力。把曾经被撤销现又恢复了的乡镇农机站、农技站、水利站等农业公益组织列入乡镇政府管理序列，以提升机构效率和乡镇政府服务能力。建立乡镇基础数据管理平台，对所辖各行政村、各集体经济组织、各农户及成员的资料，以及土地、水利设施、集体经济、农户收入和农业生产情况实行台账式动态管理，及时处置相关事务，增强乡镇政府这根“针”承受“千条线”的承载能力。

三、非改制状态农村集体经济组织治理结构及其相机治理

1．非改制状态农村集体经济组织治理结构非改制状态集体经济组织实行村民组成员代表会决策、管理委员会执行、党组织监督的内部权力制衡的治理结构。农地经营权由集体转至农户之后，承包农户取得土地的自主经营权力。村集体经济组织保留对已转包农地的管理权，并按国家土地利用规划和政府赋权内容，对农户土地利用情况进行适时跟踪服务，为集体成员提供生产技术服务，为集体土地上的公共水利设施建设和土地的永续利用服务，维护好农户承包经营权益，调动集体和农户的两个积极性。村民组成员代表会的成员代表或由农户推举，一户一票权，一户一代表;或以法定年龄确定成员代表，一户多代表，一人一票权。成员代表会主要职责是:选举、增补或罢免管理委员会成员，决定管理委员会成员分工，审定上报辖区乡镇政府备案的管理委员会成员变更材料，审议管理委员会对内对外的集体土地承包及管理的方案等。村集体经济组织管理委员会由主任、党组织负责人和主管会计三人组成，管理委员会主任兼法人代表。管理委员会基本职责是:执行成员代表会议决议，代表集体经济组织同辖区乡镇政府签订集体土地的经营管理责任承诺书，与集体成员签订承包经营协议书，接受并在成员间规范分配政府部门给予集体经济组织及成员的救、扶持性资金和项目，监督组织成员生产经营过程的履约情况，协调组织成员做好诸如集体土地整治、农田水利建设等关系集体生产经营活动的项目和事务，经营和管理好除土地之外的集体资源性和经营性资产。农村集体党组织的监管职责是:对村民组成员代表会程序和决议内容合法性，对管理委员会成员履职情况及其管理行为，对农户履行承包责任等进行监督。农村集体经济组织资本的合作性，决定了其成员对政府授权经营管理土地的权责人头均等性及其利益的均享性，决定了集体经济组织分配结构或剩余索取权的配置。同时，也对优化农村集体经济组织治理结构，建立集体成员利益均享、责任分担的治理机制，完善政府、集体和农户共同维护农村土地利用效率和可持续利用的激励机制提出新的要求。

2．非改制状态农户承包经营的相机治理农户承包经营的相机治理通过集体与农户之间土地承包经营的动态调整来实现。动态调整是集体经济组织根据土地和成员变动情况、依照法规对农户承包经营土地的具体数量和方位进行的调整，是集体经济组织依据承包合约对农户承包经营状态作出的合乎法规的经营权利再配置。要实行对农村集体经济组织成员资格的动态确认。这有利于对成员权益的公平维护，符合成员自然变动的客观性。据我们理解，农村承包经营制度的长期不变性，来源于农村双层经营体制的宪法规定，意味着村民组或村集体经营管理土地在空间及数量上的确定性，明确的是唯有农民才具有承包农村土地权利的政策原则性，而不能被误解为每个具体的农户、村民承包土地的位置、数量不可以随成员资格变动而调整。事实上，在农村居住且以农业生产为谋生手段的农民，其权益的保护同承包土地的数量和规模直接相关。在土地确定的条件下，维护农户或农民合法权益，就需要对集体成员资格适时据实确认，建立定期、动态确认成员资格的制度和机制。③只有形成成员退出机制，实行农户承包的相机治理，以农业为生计的集体成员才有可能占有、使用更多的土地资源，才会真正增加务农收入。集体成员资格的确认，既涉及集体组织内部调入和调出土地农户间的承包土地调整，又涉及已在城镇就业生活的“进城农民”群体与非进城农民群体、与城镇“原住民”群体的利益矛盾。为减少资格确认的矛盾，增强资格确认的公平性，应把资格确认权力交给农村集体经济组织，让集体经济组织按制度和政策，通过成员代表会等法定的形式，实现资格动态认定，维护和平衡自身的权益配置关系。政府和社会的责任在于提出资格确认的标准程序及其政策规范，建立一个村集体成员会议认定资格、乡镇政府调节矛盾并最终备案、司法机关裁决纠纷的多层次确认机制。集体成员通过成员代表会的形式，参与集体经济组织的管理决策过程，行使组织治理权力。同时，成员以家庭为单位取得土地的承包经营权，并依法、依其承包合约自主经营。农户可以通过租赁、托管、转包经营权的形式，实现土地经营权流转;也可以通过建立合作社，实现成员合作经营。当然，农户流转经营权并非绝对权力，其流转的仅仅是从集体承包下来的土地的联产经营权力和责任，转包的仅仅是有限时段里土地有限的占有、使用和收益权，处置权始终属于国家。一旦流转行为触犯了法规和经营权流转合约，集体及其乡镇政府有权力、有责任、有义务依法干预，并可中止承包经营合约、经营权流转合约，从而形成对农户经营行为及其经营权流转的约束机制，实现家庭外部治理介入，实现对土地经营行为的最终控制和经营权接管，维护国家和集体的合法权益。承包经营行为的动态治理，并不违背保护农户合法承包权的规则，而是对不遵守合约的承包经营者活动的规范。法律不承认绝对承包权。

3．非改制状态农村集体经济组织的相机治理对农村集体经济组织的治理具有对其经营状态的依存性。不同的经营状态反映了不同权益实现的格局。政府行使控制权的相机治理状态，首先由农地生产经营或农产品贡献状态所决定，体现为政府对不同自然条件的农村集体经济组织的分类治理。不仅“米袋子”农业与“菜篮子”农业的治理体制会有所差别，而且，山区及坡岗区与粮食主产区的农村治理管控目标也不尽相同。政府行使控制权的相机治理，还体现为另一种土地经营状态。当集体经营管理的土地需要变更性质、在集体之外变更土地使用权，或集体经济组织发生超越其与乡镇政府赋权约定的行为时，作为土地所有权者的乡镇政府就会接管土地管控权，对土地的用途变更、使用权过户等实施最终控制权接管。尽管这种接管会有不同方式，即便是仅履行一个简单的登记手续，但体现的也是一种所有权治理。金融机构参与对农村集体经济组织的治理，是以集体经济组织成为独立的市场经营主体为前提的，通常发生在农地经营严重影响或威胁金融机构权益的情境下。集体经济组织可向金融机构贷款和提供担保，但当集体或被担保农户由于经营不善而产生严重的偿贷问题之时，金融机构会按协约接管集体土地的使用权、经营权、收益权，实施相机治理。这不仅给金融机构吃了一颗放贷“定心丸”，而且也迫使集体经济组织及其成员提高对贷款使用的谨慎程度和利用效率。工商资本对农村集体经济组织的治理参与，体现在对农地的使用权、经营权和收益权的接管状态。在土地租用或托管、订单生产等状态下，工商资本缺少参与集体经济组织的治理权益支持。然而，一旦工商资本进入集体经济组织的产权改造领域，尤其是运用现代企业组织方式对农村集体经济组织进行改制，农村集体经济组织就事实上脱离本文所界定的非改制状态，按照股份制企业或现代企业制度进行规范治理，达到新的治理状态。行政村对集体经济组织的治理接管，始于集体经济组织发展的内在冲动，成于行政村所辖各村民小组或集体经济组织的财产重组。行政村在“原生态”状态下，并非法定的经济组织，作为经济实体往往是各村民小组或集体经济组织改造及其产权重组的结果。行政村各村民小组产生了组建新型集体经济实体的内在要求，经协商达成共识后，以集体经济组织的土地经营管理权及其相关集体权益作为股权，参与以行政村为单元组建的新型经济组织。改制后的经济组织运行，意味着村集体和农户的土地经营权、管理权转移。新型经济组织必须继续履行原集体经济组织对政府的土地经营管理承诺，承担实现政府赋权目标和成员收益的职责，建立权责对称的产权制度和治理结构。经过改制的农村经济组织已经不是单纯意义的土地合作组织，而是不同性质不同类型的产权组织，是按照现代企业制度规范组建的新型企业。在新的运行机制和治理框架中，“双层经营”体制不再运行，但新型企业的组建却是以“双层经营”体制为基础，此与法律并不相左。

四、结论

村集体土地管理法范文第2篇

我国宪法、民法通则、土地管理法和农业法都有关于农村集体土地所有权的规定。这些法律，将农村集体土地所有权规定为三级制的“农民集体所有”。这就是“乡（镇）农民集体所有”、“村农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。也就是说，农村集体土地所有权的法定主体是三个级类的“农民集体”。但是，“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。

为了解决这一问题，经济理论界和有关的行政管理部门都力图明确“农民集体”的性质。例如1994年12月国家土地管理局地籍管理司在关于对农民集体土地确权有关问题的答复中就指出：“‘农民集体’是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织。”行政执法部门的这种解释，在一定的意义上将“农民集体”确定为“农业集体经济组织”。但这与正式的法律表述是不一致的。这种模糊不清的规定，导致了经济实践中的混乱。

从我国现行法律关于农村集体土地所有权的立法本意和相关规定上来分析，“农民集体”在概念上与“农村集体组织”有着十分明显的区别。“农民集体”不是指乡（镇）、村或者村以内的农村集体经济组织、也不是指某级行政组织如乡（镇）政府或某级自治组织如村民委员会。对于这一点，法律明确规定由农村集体经济组织或者村民委员会经营管理属于村农民集体所有的土地就是最好的说明。也就是说，农村集体经济组织或者村民委员会都没有土地所有权，它们只能经营管理属于“农民集体所有”的土地。但我们在调卷复查时发现，有些地方的集体土地使用权证上“土地所有权人”一栏填写为“XX村民委员会”。这显然不符合《土地管理法》的规定，应予及时纠正。

将法律规定上的“农民集体所有”理解为“全体农民共同所有”，目前被称之为农村集体土地制度改革的重要思路之一。因不在本文讨论范围之内，就不作涉及了。

二、村民小组是否享有集体土地所有权。

我国长期实行三级所有，队为基础的农村集体所有制。据国家统计局1981年公布的统计数据，我国农村99％是以上生产队为基本核算单位，90％以上的土地归生产队所有。在1983年撤销时，生产大队和生产队也由村民委员会和村民小组所替代，虽然一部分在规模和范围上作了调整，但总体上还是保持了原体制下的土地占有关系。根据这种情况，《土地管理法》和《农业法》将《民法通则》规定村和乡（镇）两级“农民集体所有”变更为三级类所有。但问题是《土地管理法》和《农业法》规定的“村内两个以上农业集体经济组织”是否就是生产队解体后的村民小组？对此，1992年6月国家土地管理局政策法规司关于对《土地管理法》有关问题请示的答复中指出：“农业集体经济组织”必须有一定的组织机构、管理人员、资金，具有一定的民事权利能力和民事行为能力，能够以自已名义独立承担民事责任。”“在生产队解体为村民小组后，原生产队所有的土地，可以属于该村民小组相应的农业集体经济组织的农民集体所有，不应理解为村民小组拥有土地所有权。”那么，什么是与村民小组相应的农业集体经济组织？有关部门没有进一步解释和确定。

我们认为，《土地管理法》和《农业法》中规定的“村内两个以上的集体经济组织”并不是集体土地的所有权主体，而只是一个级类划分的单位概念。目前苏州农村并不存在这种村内集体经济组织，绝大多数村民小组也没有建立独立的集体经济组织。如果将村内集体土地确权给“村民小组相应的农业集体经济组织的农民集体所有”，显然不符合农村的实际情况。而由生产队演变而来的村民小组已失去了前者的组织、管理职能，它作为一个社区概念，就是指村民小组农民集体，其完全可以满足级类划分的需要，截止2002年12月31日，苏州全市有82%的村的土地按组划分。因此将农村集体土地所有权的第三级法定主体表述为“村民小组农民集体”更为符合实际。2001年11月国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知也规定：“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。”分歧观点认为，村民小组组织涣散、不具备行为能力，不应再赋予它集体土地所有权。对此，我们认为，对于一个级类划分的单位概念不需要以组织体的标准进行衡量，况且我国在对集体土地所有权的正式立法中从未要求所有权人要具备一定的组织形式和行为能力，正如一个无法定行为能力的未成年人需要监护人却不妨碍他拥有财产权利一样。

我们认为，在具体诉讼活动中，村民小组可采用诉讼代表人制度参加诉讼。村民小组的总人数都在10人以上符合民事诉讼法第五十四条“当事人一方人数众多”的要求，村民小组的全体成员对土地有着共同的利益，可由村民小组会议（其组成成员、召开程序可参照《村民委员会组织法》对村民会议的规定）推选共同的代表人，村民小组推选不出代表人的，由人民法院提出代表人名单，要求村民小组会议协商，协商不成的，由人民法院在村民小组会议组成人员中指定代表人（通常可考虑由村民小组组长担任）。代表人代为诉讼，代表人的诉讼行为对其所代表的村民小组发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经村民小组会议表决同意。

三、“农民集体”能否对土地直接进行经营管理。

有人认为是法律已赋予农村集体经济组织、村委会对农村集体土地的经营管理权，因此就排除了“农民集体”的经营管理权。但问题是“农民集体”作为集体土地所有权主体，如果不能直接从事经营、管理，这显然违反了财产所有权的法律原则。经营管理权是所有权人的一项天然权利，即使是法律也无权剥夺。法律将经营管理权委托给农村集体经济组织、村委会，是对集体土地所有权主体虚拟性的一种补充，实属无奈之举。如果“农民集体”直接经营、管理土地的意愿能够通过合法有效的组织形式予以实现，法律不但不应干涉，还应充分保护。事实上，现行法律中有关承包土地调整、对外发包土地、承包经营方案等重大事项必须由村民会议或村民代表大会民主议定的规定就体现了对农民集体意愿的尊重。我们认为法律虽然规定了农村集体经济组织、村委会可以行使对集体土地的经营管理权，但也不能就此否定“农民集体”的经营管理权，而且“农民集体”作为所有权人享有的经营管理权应当是第一位的。至于何为“合法有效的组织形式”，我们考虑“村农民集体”以村民会议或村民代表大会、“村民小组农民集体”以村民小组会议的形式实现意思自治较为现实可行，也便于与现行法律接轨。

四、对外发包土地承包金收益的归属。

农村土地承包经营权的实质是集体土地使用权。一方面，“承包经营”就其法律上的本来含义，应当是由发包人投资，而由承包人经营；承包土地上的种植物、养殖物和畜牧物等，应当由发包人所有并承担风险，承包人只承担善良管理的债务上的责任。起初，承包经营所需的土地和其他生产资料基本上都由集体提供，承包人付出的基本上只是劳动，这时的承包经营是名副其实的。但是，随着承包经营制的发展，承包的农民在农业生产中的投资份额越来越大，要自行负担种子、化肥和其他生产工具，而集体除了土地外，很少再作其他投入。这种投资角色的转换，实际结果便是承包经营权是有债权之名而行物权之实。事实上，农村承包责任制实行不久后，农民便开始独自拥有承包土地上的种植物、养殖物和畜牧物的所有权，并自行承担风险。这样，农民与集体原承包经营关系已是十足的土地用益物权关系。

另一方面，农村土地承包经营权是基于农民集体对土地的所有权而产生，为所有权单位的社区成员平等享有的法定权利。非经农民集体同意，社区以外成员不享有农村土地承包经营权。例如，《土地承包法》第15条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”《土地管理法》第15条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”

接下来的问题就是，农村集体土地是否无偿使用、农村土地承包费的性质是什么？有人认为，我国农村在实行联产承包责任制后，农民的劳动成果“交够国家的、留足集体的、剩下自己的”就是农村集体土地有偿使用的一种形式。我们认为该观点没有法律依据，本社区的农民作为土地的主人使用自己的土地是没有理由交纳地租的。我们同样可以将此界定为社区公共职能费用。例外的情况是，将土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人，即通常意义上的对外发包。我们认为该承包项下收取的承包金具有土地使用费的性质，应属于集体土地所有权人的收益。村委会等发包人作为农民集体所有土地的经营管理者无权擅自处分该承包金。

五、“组有村管”模式下村委会发包村民小组集体所有的土地是否有效。

根据《土地承包法》的规定，村民小组农民集体所有的土地，由该村民小组发包。而在苏州农村普遍实行的是“组有村管”模式，即组有土地由村委会发包，承包金收益也归村委会所有。我们认为，村委会发包组有土地未经村民小组授权，属于无权处分行为，应当认定无效。分歧观点认为，村民小组经营、管理职能弱化，不具备发包条件，由村委会代为发包较为可行，村民小组与村委会构成事实委托关系。我们认为，“组有村管”的经营模式并不符合委托的法律特征。主要有以下几点区别：（1）委托关系的受托人有按委托人指示行事的义务，而“组有村管”模式下的村委会是不接受村民小组指示的；（2）委托关系的受托人负有报告义务，而“组有村管”模式下的村委会并不需要向村民小组报告承发包情况；（3）委托关系的受托人处理委托事务取得的财产，应当转交给委托人。而“组有村管”模式下的村委会有权自行处分承包金收益；（4）委托关系的委托人有支付处理委托事务费用的义务，而“组有村管”模式下的村民小组并不承担任何发包费用；（5）委托关系是合同关系，必须双方当事人意思表示一致，而“组有村管”模式下的村民小组既未办理任何委托手续，也无其他表达委托意愿的意思表示，当事人之间就委托关系的成立显然缺乏合意。分歧观点认为，村民小组明知村委会发包组有土地，而未提出异议，应视为对村委会代为发包行为的默认。我们认为，通常情况下，内部意思的外部表达必须借助于积极的表示行为，沉默不是表示行为。因此，沉默不是意思表示，不能成立法律行为。只有在法律有特别规定时，当事人的消极行为才被赋予一定的表示意义，并产生成立法律行为的效果。最高院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见（试行）第66条就规定：“不作为的默示只有在法律有规定或当事人双方有约定的情况下，才可以视为意思表示。”可见，在既无法定又无约定的情况下，村民小组不提异议的不作为，并不能看作是对村委会发包行为的认可。

村委会擅自发包组有土地本质上是一种侵权行为，如果村民小组就此提讼，法院应当保护其法定的经营管理权及收益权。为维护农村承包经营关系的稳定，审理该类案件时要严格把握诉讼时效问题，村民小组在法定期间内不行使权利即丧失胜诉权，诉讼时效期间应从村民小组知道或应当知道村委会发包组有土地时起算，如有中断的法定事由出现，诉讼时效期间重新计算。

六、违反法律规定的民主议定原则的承包合同是否应认定无效。

村集体土地管理法范文第3篇

一、当前农村集体闲置建设用地和集体控制的农用地管理状况

当前农村集体建设闲置用地和集体控制的农用地，主要是指集体所有的闲置建设土地和人均三十年承包地以外的农用地。

属农村集体所有的闲置建设用地主要包括：村内空闲地、无人居住的老房屋占用的宅基地、停止使用的学校用地、废弃的村办企业及老村委用地等。村内空闲地及老房屋占用的宅基地，由于传统观念影响，基本是谁占有谁控制，多以种树、圈院等方式个人占用。停止使用的学校及废弃的村办企业、老村委所占土地等多以使用者与村委协商后，承包租赁使用，向村里交纳承包费；也有的以拍卖方式转到个人或企业使用，村里一次性收取费用。有的闲置学校尚待处理。

农村集体控制的农用地主要包括：机动地，专业性承包的果园、林地、五荒地、坟地等土地。近年来随着农村土地承包法律法规和政策的贯彻实施，对这些土地的管理和发包越来越规范，绝大部分村能够履行民主程序，公开公平发包。

2010年全市农村集体“资金、资产、资源”管理工作会以来，按照全市的统一要求，各镇街区都已成立了农村集体资产资源和工程建设项目招投标中心，与村委一起，逐步加强了对农村闲置建设用地及集体控制的农用地的管理，把这些土地的承包、租赁和处置纳入了镇级招投标规范管理。通过招投标，一方面使集体资产资源的价值得到充分体现，增加了集体的收入；另一方面增加了发包处置土地的透明度，符合农村党风廉政建设的要求，减少了干群矛盾。目前在这方面做的比较好的有：街道、开发区、镇、镇、镇等。

二、存在的问题

从调研的情况来看，我市对农村集体闲置的建设用地和控制的农用地的管理总体情况是好的，但由于各种原因，也存在一些问题，主要表现在以下几方面：

（一）村内空闲地及老房屋占用的宅基地管理不善。由于传统观念影响，村内空闲地存在谁占有谁控制的现象，农村“一户一宅”制度得不到全面贯彻落实，面上存在“一户多宅”和建新不拆旧占用老宅基地的问题。有的村对复垦土地管理不善，承包不规范，群众有意见。

（二）个别村的机动地，专业性承包的果园、林地、五荒地、可农用的坟地等土地发包不规范。农村税费改革前，由于种地效益低，群众对土地的承包热情不高，个别村在发包中没有按照公开、竞价的原则进行，导致了价格较低，影响了集体收入。当前，有的村为了解决眼前经济困难，超长期限发包土地，一次性收取多年的承包费，影响了村集体长远收入。有的村发包土地没有经过民主程序和纳入镇街区招投标管理范围，违法私下发包，不签承包合同或是合同不规范。有的村承包合同履约不利，承包费收不上来、发包到期后也收不回土地。

三、下一步抓好管理的意见和建议

（一）加强土地管理及土地承包法律法规和政策的宣传，增强农村干部群众依法管理和使用土地的意识。要在农村干部群众中多形式、多渠道地宣传土地管理及土地承包方面的法律、法规和政策，让广大农村干部群众吃透精神，消除模糊认识，增强法律意识和政策观念，在全社会形成依法管理、集约节约用地的舆论氛围。

（二）摸清底子建好台账，打好依法管理的基础。镇村两级要对农村集体的村内空闲地、无人居住的老房屋占用的宅基地、停止使用的学校、废弃的村办企业、老村委办公场所等土地及机动地、专业性承包的果园、林地、五荒地、坟地等土地进行全面清查，彻底摸清每宗土地的底子，建立专门台账。为管理好、利用好、经营好村集体这些土地资源打下基础。对上述土地的使用处置都要由镇级有关部门实行把关管理。

（三）加强农村集体资产资源和工程项目招投标管理，实现农村集体土地经营管理规范化。镇村两级要认真贯彻落实全市农村集体“三资”管理工作会议精神，依据《市人民政府关于进一步加强农村集体资金资产资源管理的意见》和《市农村集体资产资源和工程建设项目招投标管理暂行办法》两个文件，完善农村集体资产资源和工程建设项目招投标管理制度，加强对农村集体闲置的建设用地和控制的农用地的经营管理，要把以上土地的发包处置全面纳入镇级招投标管理范围，实行公开、公平、公正发包，严格实行合同化管理，维护村集体的合法权益。

村集体土地管理法范文第4篇

内容提要：本文从法律和实践等角度分析了我国农村集体土地所有权虚置现象存在的原因。作者认为，我国现行法律虽然规定了农村土地三级农民集体所有，但却没有明确规定农民集体作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决农民集体与农民个人的利益关系。而在实践上，农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化、使用权对所有权的分割程度很高。特别是国家对农民集体行使土地所有权超法律强制，使本来在法律上已虚拟化了的农民集体只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。

关键词：土地所有权权利主体权能替换超法律限制

目前，理论界有关我国农村集体土地所有权虚置的具体表现及对农村进一步改革的影响已多有论述，而对为什么会产生这一现象却很少深究。我认为，我国农村集体土地所有权虚置现象之所以存在主要有三个方面原因：法定权利主体的多级性和不确定性、所有权与使用权权能的相互替换以及国家对农民集体行使土地所有权超法律限制。

一、法定权利主体的多级性和不确定性

我国宪法、民法通则、土地管理法和农业法都有关于农村集体土地所有权的规定。年宪法第十条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。年施行的《民法通则》第七十四条将宪法中的集体所有具体规定为：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。年修改的《土地管理法》第八条在民法的基础上进一步规定：村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。年的《中华人民共和国农业法》第十一条也作了与土地管理法相同的规定。上述这些法律，将农村集体土地所有权规定为三级制的农民集体所有。这就是村农民集体所有、乡（镇）农民集体所有和村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有。也就是说，农村集体土地所有权的法定主体是三个级类的农民集体。

但现行法律却没有明确规定农民集体作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决农民集体与农民个人的利益关系。

首先，农民集体不是法律上的组织，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。

财产所有权是很重要的法律权利，其主体必然是法律关系的主体，应该具有法律上的人格意义。也就是说，它应该是参与法律关系享受权利和承担义务的人──法人或自然人（公民）。法人与自然人都具有法律上的人格，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担义务的组织。从我国现行法律关于农村集体土地所有权的立法本意和相关规定上来分析，农民集体在概念上与农民集体组织有着十分明显的区别。农民集体不是指乡（镇）、村或者村以内的农村集体经济组织、也不是指某级行政组织如乡（镇）政府或某级自治组织如村民委员会。对于这一点，法律明确规定由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理属于村农民集体所有的土地就是最好的说明。也就是说，农村集体经济组织或者村民委员会都没有土地所有权，它们只能经营管理属于农民集体所有的土地。显然这是与传统的社会主义公有制理论相一致的。按照传统的公有制理论解释，农民集体所有是农村劳动群众集体所有制在法律上的表现，指的是属于一定区域内（乡、村、村以下）全体农民所有，即不归哪一个组织（生产合作社或村民委员会或村民小组），也不归农民个人。然而，随着经济改革的深入，我国相关的经济和民事法律的健全和发展，特别是在进行农村集体土地的确权过程中，这种没有具体组织形态和法律人格化的农民集体就会遇到诸如不能行使和保护自身权利等情况。为了解决这一问题，经济理论界和有关的行政管理部门都力图明确农民集体的性质。例如年月国家土地管理局地籍管理司在关于对农民集体土地确权有关问题的答复中就指出：农民集体是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织。行政执法部门的这种解释，在一定的意义上将农民集体确定为农业集体经济组织。但这与正式的法律表述是不一致的。这种模糊不明确的规定，导致经济实践中的混乱。在现实中，有些地方是由村民委员会或村民小组等非经济组织履行土地产权的职能；有的地方虽然规定土地由其农村集体经济组织所有，可是国家征用土地却仍需经村民小组同意，征地补偿款仍由村民小组支配；有些地方则由于无法确定农民集体的法律性质，虚设产权主体，以至失去土地的发包主体，造成产权混乱现象。

可见，现行法律规定农民集体这样一个无法律人格、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权虚置。

其次，如果将农民集体确定为农业集体经济组织，又会造成大量的农村土地产权不清和不稳定。

我国长期实行三级所有，队为基础的农村集体所有制。1962年9月中国共产党第八届中央委员会第十次会议通过的《农村工作条例修正草案》在第四章规定：生产队是中的基本核算单位。它实行独立核算、自负盈亏，直接组织生产，组织收益的分配。生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上的人民委员会的审查和批准，任何单位和个人不得占有。集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。事实上，在对政社合一的体制进行改革之前，我国农村许多地区公社与大队两级并没有形为真正的经济实体，只是一级行政管理机构。据国家统计局年公布的统计数据，我国农村99％是以上生产队为基本核算单位，90％以上的土地归生产队所有。在年撤销时，生产大队和生产队也由村民委员会和村民小组所替代，虽然一部分在规模和范围上作了调整，但总体上还是保持了原体制下的土地占有关系。

根据这种情况，《土地管理法》和《农业法》将《民法通则》规定村和乡（镇）两级农民集体所有变更为三级类所有。但问题是《土地管理法》和《农业法》规定的村内两个以上农业集体经济组织是否就是生产队解体后的村民小组？对此，年月国家土地管理局政策法规司关于对《土地管理法》有关问题请示的答复中指出：农业集体经济组织必须有一定的组织机构、管理人员、资金，具有一定的民事权利能力和民事行为能力，能够以自已名义独立承担民事责任。在生产队解体为村民小组后，原生产队所有的土地，可以属于该村民小组相应的农业集体经济组织的农民集体所有，不应理解为村民小组拥有土地所有权。那么，什么是与村民小组相应的农业集体经济组织？有关部门没有进一步解释和确定，而事实上绝大多数村民小组没有建立独立的集体经济组织。

而且，有的学者认为，作为农村集体所有权的代表，必须具有稳定性、权威性和代表性。据此，任何农村集体经济组织都不能很好地履行所有者职权。理由有三：（）农业生产合作社或其它乡村集体经济组织都是企业法人，其存在与发展具有动态性，不能长期稳定地承担集体土地所有权代表。（）作为经济组织，其合理的行为准则是追求本单位的经济利益最大化。而各类农村集体经济组织的范围不是固定的，可以只包括社区集体的一部分成员，也可以大大超越社区集体范围。因此，集体经济组织不能完全代表社区集体全体成员的整体和长远利益。（）随着农村经济现代化，各类集体经济组织将会越来越多，如果每个企业都拥有自已占用的集体土地所有权，将会使集体不断被分割和瓜分，造成社区集体成员之间的不公平。这又反过来导致乡镇政府或村委会对集体经济组织进行行政干预的要求，使其难以按现代企业制度的在求经营管理。①应该说，这种分析有一定的道理。我国司法机关在司法实践中，也大都将农民集体所有的土地具体确认为村委会和村民小组等组织所有。②问题是，农村行政组织或自治组织成为农村集体土地所有权主体的法律根据同样不足。

村集体土地管理法范文第5篇

1.1加强农村土地资产管理是切实维护农民土地合法权益的必然要求

据联合国粮农组织给出的2010年数据显示，中国农业土地资产比例最高达54%，远高于机器10%、农业设施12%、牲畜24%。全球农业土地资产比重，中国14%居第二位，仅次于美国16%。然而，我国农村土地资产产权建设和价值实现机制滞后，导致农村土地资产“流转率低、流转方式单一、土地规模化经营程度低、土地资产流转风险高”的现象普遍存在。长期以来，这笔巨大的财富由于法律和管理制度的约束，除用于满足农户自身生产生活需要外，无法像城市土地资产那样在市场中有序流动。农村土地只凸显其基本的社会保障功能，却不具备融资担保和增值等功能，阻碍了农村经济发展和农民收入增长。在中国，土地是农民的根本。对于农民而言，土地产权既是一种生存权利，又是一种发展权利。农民的土地财产权作为一种权利范畴，是指农村集体经济组织内的农民对农村集体土地依法享有的各种财产性权利[1]。农民的财产性收入，指农民对自己所拥有的财产，通过行使对财产的占有权、使用权、受益权、处置权等物权，而获得的相应收益，即农民对所拥有的财产通过出租、转让、入股分红和投资等方式所取得的资产增值收益。农民的财产额度在一定程度上直接影响着财产性收入的多少[2]。据调查，受农村经济社会发展水平和传统观念的影响，现阶段我国农户的财产主要集结在其拥有的土地和住宅上。以重庆市璧山县为例，该县农户的房屋价值占其家庭财产价值总量的62.6%，该地区农民的财产性收入比重严重偏低，平均不到其总收入的1%。一般而言，一个地区越富裕，其居民的财产性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民财产性收入的多少，成为衡量一个地区是否富裕的重要标志。

1.2加强农村土地资产管理是发展社会主义市场经济的必然要求

社会主义市场经济制度是我国基本的经济制度，它要求市场在资源配置中发挥基础性的作用。农村土地资产管理体制机制直接影响土地资源配置效率，关系到农村经济发展和社会的和谐稳定。我国农村土地管理制度形成于计划经济时代，当时国家的建设规模有限，对农民的影响并不大。随着我国市场化的深入发展，政府依然凭借垄断权力，操控农村土地市场。以成本价征用农民土地，再以市场价出让土地，失地农民只获取土地市场价值的小部分，而政府获取了高额的垄断利润，使国家赋予政府的土地垄断权成为权利寻租的动力[3-4]。政府过度介入经济生活，对市场经济的持续健康发展产生不良作用。现行的农村土地资产管理体制机制落后于时代的发展，违背了社会主义市场经济发展规律。党的十明确提出，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。我们要加快完善社会主义市场经济体制，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，应当着力完善农村土地资产管理体制机制，推进农村土地资产市场化，培育农村土地资产市场体系。

1.3加强农村土地资产管理是统筹城乡发展的必然要求

解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。加强农村土地资产管理有利于坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力。发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体。发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。改革开放以后，中国工业化和城市化进程在较短时间内能够实现突破性发展，主要得益于城乡二元体制下劳动力、资金、土地等生产要素继续由农村向城市单向流动，大量农村土地以极低的成本转化为城镇建设用地，而大量农民被排斥于城市化进程之外，不能依靠土地权利直接参与并分享工业化和城市化的成果[4]。显然，这种“城乡二元”结构体制下，形成城乡分割的土地市场。从土地市场体系构建来看，城市建设用地转让、出租交易市场经过20多年的发展已经比较完善，但是农村土地市场体系尚未真正建立起来，土地收益分配方式不清晰。政府以强制手段，侵害农民的土地权益，导致失地农民问题已经成为当今中国最严重的社会经济问题之一。同时，城乡分治体制下，土地要素流动性不足在很大程度上也限制了资本和劳动力要素的自由流动，影响了要素与资源的进一步整合[5]。土地权属限制导致集体建设用地和国有建设用地出现同地不同价，农村土地资产的价值没有真正显现出来。因此，深化农村土地资产管理改革，确保城乡之间在资源配置和利用方面拥有平等的权利和机会，实现真正意义上的公平和正义。有序推进农村土地资产管理，促进农村土地资产化，也是实现城乡统筹发展的必然要求，对于构建和谐社会也具有特别重要的意义。

2农村土地资产管理存在的问题

2.1农村土地资产管理制度不健全

中国农村的土地归农民集体所有，这在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》等法律中都有明确的规定。但是农村集体组织是谁，法律是否赋予农村集体组织行使土地所有权，法律规定含糊。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡镇农民集体所有的土地，由乡镇农村集体经济组织经营管理。显然，法律赋予农村集体组织的是经营管理权，并未明确农民集体所有土地的所有权由农村集体组织代表农民集体行使。“集体产权”(CollectivePropertyRight)或“集体所有制”的概念是一个没有得到严格界定的概念。在实践中，作为主体的“集体”是谁？“集体”对土地的管理和监督的程序和形式，法律并无明确规定，在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律地位等方面也没有作出具体的安排。由于“集体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到对应的载体，以及其标志性权能被国家控制在手中和大部分权能实际上是由少数农村干部在行使，导致其主体事实上的不存在，即主体虚位。笔者在对重庆江津区、开县和忠县农户走访调查并回收有效问卷316份，结果表明，多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至农民的土地集体所有权概念是很淡薄的。其中28%农户认为，集体就是国家；36%的农民认为集体是干部（村干部、乡镇干部），认为集体是村民小组占15%；剩余21%的农民表示不清楚或是不关心。周诚在《土地经济学》中提出了“五权结构”，即所有权、占有权、使用权、收益权和处分权[6]。在目前的农村土地制度下，农村土地产权对集体和农民而言，并不完整。一方面，农民集体不能充分行使土地权利；另一方面，农户的土地经营权虽然相对充分，但财产权严重不足。例如，在现行制度下，农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利，产权缺乏有效的实现途径和保护机制。造成这种主体缺位的原因主要有3个方面：一是现阶段随着家庭承包经营的发展，农民集体经济组织在大多数村内是不存在的，村一级并没有真正的土地所有权主体；二是家庭联产承包责任制下，土地被细化经营，虽然满足了农户的土地私化经营愿望，但是小农意识下的农民并不关心土地的所有权主体是谁；三是在对农村集体土地进行处分时，各级政府介入十分严重，普遍的形成政府“代民做主”的现象。

2.2农村土地资产管理机制失灵

现行农村土地资产管理机制体现于行政干预土地产权配置，这种管理机制造成各项权利主体对土地的权利、义务难以明确，这是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源[7]。农村土地经济关系多重矛盾集中反映在：一是国家对农村土地权利的控制，表明土地的最终归属权属于国家，但国家并不是农村土地的所有权主体，国家却可以通过强制手段实际操纵和决定农村土地所有权交易并且参与所有权收益分配；二是农民集体作为名义上的土地所有者，实践中难以充分行使所有权，主体地位处于虚置状态[8]，土地权益受到多方侵蚀；三是集体土地的经营管理者自身角色混乱，权利和义务不对称，农民集体土地所有权的充分行使受制于农村基层政治民主发展状况[9]。根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的规定，集体土地经营管理者分为三种，即乡(镇)农村集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会、社集体经济组织或村民小组。他们既是一个经济组织，负责经营管理农村土地，又被视为地方政府在农村基层的延伸，具行政管理色彩，形成农村版“政企不分”。长期以来，我国实行的征地制度存在弊端，其土地资产补偿机制不符合市场经济体制。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。征地补偿标准未包含土地的增值部分及未来的收益部分。农用地一经征用后，其用途改变会导致地价高涨，而这部分巨额增值收益农民并没有权力享受即形成实际上的“增值归公”。从征地补偿办法看，长期以来，中国农民对土地的所有权基本上未得到地方政府的承认或尊重。在现行征地制度下，农民拆迁安置所得比例极低，土地收益分配明显是向政府、城市、非农部门倾斜[10]。近年来，全国各地越来越多的失地农民上访、投诉媒体等维权抗争活动以及其与地方政府和开发商之间发生的严重冲突事件影响了社会稳定和经济发展。

2.3农村土地资产管理平台薄弱

农村土地资产是发展农村集体经济实现农民富裕的重要物质基础，应依据法律规定对农村集体经济组织的资产产权、资金运作和资产经营状况进行系统检查、评估。调查发现，农村土地资产管理在确权、统计和评估方面存在滞后性，农民主体意识和权利意识模糊，不少地方存在登记不及时、不全面，监督管理不到位等问题，致使农村土地资产管理混乱、资产处置随意等问题[11]。加强农村土地资产管理，首先应该清楚农村土地资产的存量，明细到村、组、户。其次，应该清楚农村土地资产的市场价值。抽样调查忠县269个农户，98%的被调查农户知道自己承包地的数量、位置，但是他们不知道自己承包地资产的市场价值；抽样调查忠县、开县等180名村官，95%的被调查者能正确回答本村的土地面积、用地结构，但是他们不知道本村土地资产的市场价值。我国农村广大基层干部和农户对农村土地资产认知程度低，究其原因有以下几点：一是农村土地产权遗留的历史问题。农村集体土地产权虚置，“三级所有，社为基础”的农村土地资产管理体制名存实亡。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，农村土地界限存在争议。二是农村土地资产评估的特殊性。由于农村土地资产本身存在的特性，如产权特征、资产属性、市场条件等，在进行土地资产评估的时候，存在一定的障碍[12]。对重庆市资产评估协会98名专业人士咨询结果显示：98%的受访者认为，加强农村土地资产管理平台建设是十分必要的，健全严格规范的农村土地管理制度必须进行农村土地资产评估，同时也表达了对现行农村土地资产评估状况的不满；92%受访者建议农村土地资产评估的原理和方法参照土地流转市场定价法；超过半数的受访者认为，农村土地资产评估需要完善法律制度来支持。2.4农村土地资产管理效益低目前，农村土地资产管理不善形成种种弊端，影响到广大农户财产性收入增长。劳动是财富之父，土地是财富之母，这是政治经济学的一个基本论断。农民拥有土地，就拥有巨大财富，就应该拥有更多的财产性收入。中国城乡居民收入结构统计结果（表2）表明，城镇居民没有土地所有权，却有更多的财产性收入，农村居民拥有土地所有权，但财产性收入较少。这个现象发人深省，农村土地资产管理效益几何。据调查，农村土地资产管理不善影响到土地资源的可持续利用。第一，对土地非农化产生的巨大利益的追逐也加剧了腐败泛滥，加重了对极为稀缺的土地资源的乱占滥用现象[13]。特别是在城市近郊区和乡镇企业发达的沿海地区，农村集体非农用地大量进入市场已成为客观的事实，且主要以买卖、有偿有限期出让、出租、入股联营、联建分成和抵押等方式进入市场。这种现象影响到耕地资源的保护，也造成土地资产收益流失[14]。第二，随着经济的不断发展，在城郊地区，农村土地资产增值空间迅速提升，但是由于存在相关土地法律和政策的严格限制，在城郊地区一些集体非农建设用地自发地、无序地流转形成了一定的隐形市场，农民以不合法方式争取自身利益的行为，导致了土地资产管理失控、建设用地供应总量难以控制、土地市场秩序遭到破坏等突出问题。第三，由于农地占用成本低，土地粗放式利用现象十分普遍。统计数据显示，1996—2010年间全国农村人口减少了1.49亿，但农村居民点用地总面积不但未降反而净增6.13万hm2，农民人均农村居民点用地面积也从193m2增加到218m2，超过国家规定的建设用地标准，形成许多所谓“空心村”，乡镇企业乱占滥用耕地现象也十分普遍。

3加强农村土地资产管理的建议

3.1强化农村土地资产管理主体

党的十报告明确提出，必须坚持人民主体地位。基层群众自治是我国的基本政治制度。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在发展农村集体经济，加强农村政权建设中具有十分重要的作用。《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年10月28日）中明确提出，村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。各地农村经济社会改革发展的经验证明，优化资源配置是村民委员会履行职责的保障。发挥村民委员会的积极作用，加强村民委员会管理农村集体土地资产的职能，是农村集体土地资产管理制度创新发展的必然趋势，也是壮大村级集体经济的客观要求[15]。我们要坚持生产力与生产关系相互适应的科学发展观，深刻认识农村集体土地所有权主体发展的客观规律，与时俱进，推进农村集体土地所有权主体创新发展。建议积极推进地方立法，赋予村民委员会更加充分、更有保障的土地物权，强化村民委员会的土地所有权和土地用益物权。改“三级所有，社为基础”为“三级所有，村为基础”。

3.2开展农村土地资产清产核资

开展农村股份合作、推进“三权抵押”和“地票交易”，必然要求科学评估农村集体土地资产价值，严格明晰农村集体土地资本结构。城市的每一个单位、每一个家庭都能说出自己的资产价值，农村的每一个单位、每一个家庭都搞不清楚自己的资产价值。农村集体土地资产价值都搞不清楚，又如何能壮大农村集体经济，切实维护农民土地权益[16]？因此开展农村集体土地清产核资，显化农村集体土地资产价值是壮大村级集体经济、切实维护农民土地权益的客观要求。据调查，全国加快了农村土地确权登记发证工作，农村集体土地所有权确权登记发证已近完成，宅基地使用权和村民住房所有权确权登记发证率达到90%。建议政府以第二次土地大调查成果和农村土地确权登记发证工作成果为平台，推进农村土地管理制度创新，开展农村集体土地清产核资登记，摸清每一个村民委员会的农村集体土地资产规模、结构、价值，为加强农村集体土地资产管理提供决策依据，为壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益提供公共服务。保障村民委员会和农户的土地权利在经济上得到有效实现，创造条件让村民委员会和广大农民拥有更多的土地财产和财产性收入。

3.3建立农村土地资产收益分配机制

《中华人民共和国物权法》(2007年3月)明确规定，所有权人对自己的资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。长期以来，我国农村集体土地所有权收益管理相对滞后，关于农村集体土地所有权收益的产生机制和分配机制认识不足、政策缺失，导致农村集体土地所有权在经济上得到实现的要求未能满足，严重影响农村集体经济科学发展，危及农村社会和谐稳定。国有土地所有权收益已上万亿，农村集体土地所有权收益又有几何。政府既要加强城市国有土地所有权收益管理，也要加强农村集体土地资产所有权收益管理。建议加强社会调查、理论研究和政策分析，深刻认识农村集体土地所有权收益的地位、作用和性质，科学构建农村集体土地所有权收益的实现路径和方式，合理评估农村集体土地所有权收益，统筹考虑农村集体土地所有权收益分配方案。建议加大制度创新和制度供给，保障农村集体土地所有权在经济上得到实现，为加快农村集体经济发展、加强农村基层政权建设夯实经济基础。

3.4建立农村土地资产评估服务体系

价格是市场的灵魂，如何评估农地资产价格，是推进农村集体土地资产管理的关键环节。国有土地多年来已形成了较为完善的土地定级估价办法，但对农村土地资产价值认识不足，农地定级估价基本上还是空白。如何建立适应社会主义市场经济体制，符合统筹城乡改革发展要求的农村集体土地资产定价机制，需要深化研究。与发达的城市土地评估机构相比，农村土地价格评估机构和专业评估人员极为缺乏。调查发现，当前在推进农村土地流转、推进农村股份制改革中，土地资产价值评估难，制约了农村集体土地资产管理的有序推进。政府为城市国有土地资产管理提供了公共服务，也应当为农村集体土地资产管理提供公共服务，做好相关服务工作，推进农村集体土地资产管理。针对集体土地资产管理中存在的信息不畅通、价格不合理、服务体系薄弱等问题，迫切需要建立农村土地权属登记、资产评估、法律援助等服务体系。合理的价格不仅能充分体现土地的价值，而且可以引导土地资源的优化配置。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。政府土地行政主管部门应当适时制定符合社会主义市场经济体制，适应农村集体土地资产管理的农村土地定级估价规范，建立农村地价评估机构，培训农村集体土地资产评估专业人员，开展农村集体土地定级估价，合理确定农村集体土地资产价格，壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益。

3.5培育农村土地资产市场