公共管理的主要内容
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公共管理的主要内容范文第1篇
公共管理是一项以政府为行动主体，联合社会非政府组织机构，管理社会公共事务，提高人民生活质量的工作，以达到社会的良性运行和协调发展，也是公共管理的本质所在。其中，管理观念、执行方式以政府政策为准则，执行主体以政府为首，社会非政府组织广泛参与，在政治、文化、经济等各个领域进行有效的体现民意的公共服务。从公共管理的概念中可以看出，公共管理是政府管理的重要内容，是政府也包括了非政府组织为推动社会发展进行的一系列社会活动，着重体现在满足人民群众需求，实现公共利益最大化，这也是政府为人民服务的宗旨。公共管理的对象，小到社区琐事，大到国际外交。现如今，社会公共管理依然以政府为实践主体，政府承担着大部分社会活动的管理范围，但随着非政府组织队伍不断壮大，越来越多的公益组织出现在管理公共事物的活动中，承担着相当一部分公共管理的职能。尤其是在新形势下，政府在公共管理的职能范围内，较多的体现在外交事物上的管理，例如社会安全、国际贸易、法律法规等行使的宏观职能范围；对关于社会保障和服务及各项政策法规的执行和监督方面较多由非政府组织来完成，管理内容更加细致化和民主化，更多体现人民意愿和利益需求。
二、公共利益的概念和本质
顾名思义，公共利益的受益者是公民群众，区别于以谋求个人目的为出发点的个人利益。公共利益体现公民民意，以提高人民生活质量为目的。尽管国家体制不竟相同，公共利益在任何一个民主法治国家都是社会公众认同的存在。“公共”是公共利益的性质和价值取向，体现了利益受益的主体是公众而非个人；“利益”是公共利益追求的目标。公共利益的内容包含范围较广，利益对象、利益内容、处理方式相对复杂多样。狭隘的理解，利益就是需求，但是公共利益不是个人利益的总和，也就是说公共利益不同于公众利益，因为公众利益包含较多个人利益成分，公共利益在一定情况需要牺牲个人利益。例如公共安全、环境卫生、公共广场的使用、公共器材的使用等，都是公共管理活动的体现，公共利益具有非排他性，即在不违反法律法规的前提下，任何人都能谋求公共利益和享受公共利益带来的权利。公共利益的内容不是一成不变的，随着社会的发展个政府政策的改进，公共利益的内容也会随之改变，公共利益受益主体不会改变。我们往往认为政府是公共利益的唯一或最大授予者，这是政府特性决定，但认识是片面的。近年来，越来越多的非政府组织，尤其是志愿者组织和公益组织的大量涌现，就说明了政府已不再是公共利益上的唯一提供者和维护者，在维护公共利益的活动中，公民和非政府组织同样可以参与公共管理。
三、公共管理与公共利益的冲突
(一)公共管理主体单一化及管理内容笼统化
公共管理应以实现公共利益最大化为出发点和落脚点，也是衡量一切公共管理活动是否行之有效的标杆。在大多数国家，政府是最大权力的象征，是公共利益的最大授予者和最强维护者。但如若政府的承担过多公共事宜，就会出现两种情况：公共管理主体定位单一，管理内容过于笼统。前者是由于政府的权威形象在公众心中根深蒂固，实现共同利益或出现与公共利益利益相悖的事件，全权由政府来解决，忽视民众力量，导致政府压力过大，以至于公共管理活动的开展和公共利益追求的结果与民众最初的期望又落差，甚至会产生以公共管理部门或个人为追求个人利益额忽视公共利益的现象。后者则是因为管理主体(政府)的单一化，公共管理的内容就容易笼统化，比如公共资源的垄断性、公共财产的使用主体之间的利益冲突等。由于管理主体单一而超负荷“运作”使得公共管理本身具有的公开性和公平性以及最大利益的本质体现被忽视，公众参加公共管理的积极性降低，都会加剧公共管理和公共利益的冲突。
(二)公共管理决策缺乏科学性和民主性
公共管理的本质是实现公共利益的最大化，提高人民的生活质量，达到社会的良性运行与协调发展。所以公共管理活动的开展，需要各项政策法规的支撑，而法律法规的制定必须要最大程度体现公众利益。近年来，我国的公共管理政策体现出很大的滞后性，比如房价问题，政府作为公共资产管理人，却在调控房价问题上屡屡达不到民众期望，房价过快增长和“房姐”现象的出现，公共政策仅起到了事后调节的作用，总得来说就是政府政策在公共管理事项中的决策具有滞后性，政策缺乏预见性和及时性，从而有效性降低，出现公共管理与公共利益不平衡。公共管理决策的民主性体现在公众是否获得公共利益所带来的权利。在公共管理部门，管理者往往会在公共利益和个人利益的之间迟疑，索引公共管理者政策的制定需听取公众意见，增加政策制定和执行的公开性，政策的制定随公众利益的需求及时改进，缩小公共管理与公共利益之间的冲突。
四、公共管理与公共利益的联系
(一)公共利益是公共管理的本质体现
从两者的概念上看，公共管理政策制定的最终目的就是为了实现公共利益最大化，“公共”的含义就是公众共同拥有，所以政府和非政府组织以及一切公共管理部门，在对社会公共事务的管理中，就要以公共利益为出发点，把虚幻抽象的公共利益变得具体实际。利益的获取驱使人在追求其的过程中制定行之有效的规则，当利益的拥有者范围扩大，就要公众遵守一定的规则，进而从个人利益发展成为公共利益，从个人的行为准则转变成公共准则的遵守，公共管理政策应运而生。因此公共管理在制定政策的过程中必须与公共利益相符，否则就失去两者特有的“公共”的本质。
(二)公共管理是公共利益实现的工具
公共管理的主要内容范文第2篇
关键词：公共部门；人力资源管理；教学
中图分类号：D035.2 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）04-0-01
公共部门人力资源管理是人力资源管理的一个分支学科，是指以国家行政组织(国家机关、事业单位、国有企业等)为主要对象，依据法律规定开展各种人力资源管理活动。公共部门人力资源管理课程的教学与传统的人力资源管理课程教学一样，融合了经济学、社会学、管理学、组织行为学、心理学等多种学科知识，强调实践教学与操作能力、分析解决能力的培养；而公共部门管理的特点又决定了公共部门人力资源管理课程的教学过程中，必须加强对学生公共意识理念、政治素质、思想道德水平的培养与提高。
近年来，随着人们对公共部门的关注度不断提高，公共部门人力资源管理的研究逐渐深入，公共部门人力资源管理专业人才的培养和课程教学的改革已势在必行。由于公共部门人力资源管理在过去很长时间内作为一门边缘学科，未能受到高校和教师的足够重视，因此在课程教学过程中，面临着如下困境：
一、教学内容不尽合理，教学素材不够健全
在教学内容上，现行的公共部门人力资源管理课程教学仍然侧重于介绍一般性人力资源管理领域，未能体现公共部门管理的特色和个性。随着我国公共部门管理的改革与发展，其管理理念、管理体制、管理模式已经发生了诸多变革，而现阶段高校的公共部门人力资源管理课程的教学内容和教学素材仍然停留在传统的人事管理阶段，或者侧重于企业人力资源管理的内容。比如在讲授招聘时，主要以企业招聘的流程、内容为主，忽略了公务员和事业单位公开招聘考试的制度、过程、环节等内容，与公共部门人力资源招聘的实际内容相脱节。
二、教学方法单一
许多从事公共部门人力资源管理课程教学的教师，本身也没有专门接受过该门课程的教育，更没有公共部门的从业经验，因此在教学方法上略显单一，单纯地照本宣科，有的教师虽然尝试使用案例教学法、情景模拟法等方式活跃课堂，与学生互动，但由于教师自身在公共部门人力资源管理经验上的匮乏，对公共部门管理的政策性、时效性把握不当，因此达不到立竿见影的效果。
三、缺乏科学有效的教学评价考核机制
评价考核机制是教学环节中最重要的一环，对教学制度方法的改革和教学模式的创新起着决定性的作用。然而现行的教学考核机制并不科学健全，从而造成了公共部门人力资源管理教学整体方向的畸形发展，主要表现在：(1)重视试卷考试，忽视学生的动手操作能力和实践能力的考核；(2)重视理论知识考核，忽视学生的创新意识和能力的考核；(3)重视期末的一次性结果考核，忽视学生的平时表现和过程考核。
公共部门人力资源管理已逐渐成为我国现代社会的热门学科，因此，高校要想为社会输送更多更优秀的公共部门管理人才，必须摆脱现行的教学内容、教学方法、教学考核等方面的落后，走出教学困境，积极寻求教学改革的出路。
1.选定合理的教材，拟定切实的教学内容。公共部门人力资源管理的对象以公共部门的人力资源为主。公共部门由于各个国家的社会制度、经济水平、相关政策法规的不同，因此对应的管理制度、管理模式也有所不同。因此，我国高校在选定教材和制定教学内容时，应以符合我国国情和贴合我国公共部门实际情况的教学内容为主。对于国外公共部门人力资源管理内容的讲授，应侧重于其历史沿革和值得借鉴学习的先进方法和经验。
2.灵活运用多种教学方法，注重教学实践。公共部门人力资源管理与其他管理学科一样，强调和重视实践环节。一方面，学校应加强对授课教师实践能力的培养，大力开发双师型教师人才，另一方面，教师应该通过各种渠道努力主动地提高自身的公共部门人力资源管理实践和操作能力。只有这样，教师才能具备良好的实践水平和经验，并运用课堂讨论法、案例分析法、情景模拟法、实验教学法、将公共部门人力资源管理的实践操作技能和经验模式客观、准确地传授给学生。此外，教师还应该大幅度增加实践教学内容中的应用回归分析、定量和定性分析、统计检验、现象学方法等内容。
3.大力加强与公共组织人力资源管理部门的沟通与交往。随着我国公务员制度的完善与发展，事业单位人事制度的深入改革、国有企业的体制改革发展，公共部门人力资源管理的内容正在不断创新和改变。对此，高校必须大力加强与公共部门的联系，努力争取与公共部门的多种合作形式：公共部门为高校学生提供定点实习单位；高校与公共部门联合培养人力资源管理人才；高校对公共部门开展人力资源管理课程的培训、咨询和辅导；公共部门选派优秀管理人才担任高校的客座教授、外聘教师，定期将公共部门人力资源管理的最新资讯、管理制度和方法向学生传授；政府通过资金资助、政策扶持，对口支援高校对公共部门人力资源管理人才的培养与开发，并以优秀的人才输出回报政府和社会。
4.大力改革考核评价机制，真实体现学生能力，客观促进学生教学综合素质的提高。现行的考核模式，以试卷考试为手段，以期末考核为目的，重视学生对理论知识的把握，然而学生仅需要死记书本知识，掌握课堂笔记，即可取得较好的考核成绩，与公共各部门人力资源管理强调实践运用能力的初衷相违背，不能客观真实地体现学生综合素质水平。高校必须改革传统考核模式，采用笔试、面试、实习操作、调研论文等多种渠道相结合的综合考核方式，按照各种考核的难易程度赋予不同的权重值。譬如欧美发达国家的人力资源管理专业一般要求学生有800小时左右的社会实验经验，并且在管理制度的制定、人员甄选与测评、人力资源培训与开发等各个环节均有模拟和演练。
公共部门人力资源管理作为一门新兴课程，是在传统人事管理基础上发展起来的，又有别于企业人力资源管理，高校只有对这门课程不断教学改革和创新，才能适应市场经济发展的要求，才能向社会输送合格的公共部门管理人才。
参考文献:
[1]滕玉成,于萍.公共部门人力资源管理(第二版)[J].北京:中国人民大学出版社,2008.
[2]彭万.西部高校师资培训现状及对策探析[J].继续教育研究,2009(10).
公共管理的主要内容范文第3篇
根据“行政法”的字面意义和行政法内在的“法”的属性与“行政”的属性,传统行政法学课程知识体系的建构视角可分为两种基本方向,一是“法学”视角,二是“行政”的视角。
1.1“法学”的视角:传统的建构行政法学课程知识体系的视角
所谓“法学”的视角,就是指基于行政法的法理基础构建行政法学课程知识体系。从“法学”视角上理解,行政法学是研究行政法和行政法律的发展规律的学科。从行政法的起因来看,“所谓行政法者,为公法之一部分而规定行政官吏之组织及其能力;且指定权利利害之时,而以救济之道予个人者也”[1],也就是说,行政法的实质就是“规范和控制行政权的法”[2],行政法的产生目的在于“保障国家行政权运行的合法性和合理性”[3]。由此,“法学”视角关注行政权的合法合理运用问题,行政权成为传统行政法学的核心概念。但是,行政权是一个行政法内在的抽象性概念,单靠行政权概念无法描绘行政法意义上的行政活动,这就需要寻找和借助能够体现行政权目的和本质的外部性概念———行政行为这一特殊的社会行为。因为作为一种具有国家强制力的社会行为规范,法律规制的对象主要是社会行为。正如马克思所指出的:“对于法律来说,除了我的行为以外,我是根本不存在的,我根本不是法律的对象。我的行为就是我同法律打交道的唯一领域,因为行为就是我为之要求生存权利,要求现实权利的唯一东西,而且因此我才受现行法的支配”[4]。由此,“法学”视角的行政法学课程知识体系,关注的是作为行政权行使行为的行政行为的法律依据。行政法学课程教学目的是使学生掌握行政立法、行政执法、行政司法等行政权运行活动所需相关的规范性法律依据和理论依据,透彻理解行政法律条文之法理内涵,培养处理行政争讼的法律思维,掌握适用法律文件的能力和处理行政案件的技巧技能,进而使学生培育成法律专业工作者如法官、检察官和律师等。这就要求“法学”视角的行政法学课程知识体系必然包容所有的行政法理论知识和案件处理技能。但是,对于公共管理类专业而言,行政法学课程教学目的是培养学生的法治观念和依法从事公共管理的行为方式以及对自己管理行为承担法律责任的能力。在此,因行政法本身所具有的涉及领域极为广泛、内容非常丰富、实体性规范与程序性规范相交织并共存于一个法律文件之中的特点决定,“法学”视角的行政法学课程教学无法使原本缺乏基本法学理论基础和法律思维能力的公共管理类专业学生在规定的有限学期时间段内能够全面有效地领会这种庞杂的知识体系之内容,“法学”视角的行政法学课程知识体系也无法适合于以培养公共管理人才(而不是法律专业人才)为目的的公共管理专业行政法学教学要求。而且“行政法学的知识积累明显不足,且没有以一种开放的姿态接受其他学科研究成果对自身的影响”[5],使“法学”视角的行政法学知识体系无法适应和解释当代公共行政(行政管理)的多样化、复杂性发展趋势,无法适应当代行政体制的改革要求,无法适应公共管理类专业的人才培养目的。
1.2“行政”的视角:对“法学”视角的发展
在传统的“法学”视角的基础上,一些研究者们也重视“行政”视角的行政法研究,试图从“行政”的视角构建行政法学课程知识体系。“行政”指的是“公共行政”,在此,按照传统行政法理论和传统行政学理论,“公共行政”主要指“国家行政”即国家行政机关或者法律法规授权行使国家行政职能的公共组织对社会公共事务的组织、管理、决策与调控。换句话讲,“公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动,行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人(政治家)所制定的政策和法律,关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动,并以内部定向关心机构和人员以及办公室的管理”[6]。据此,公共行政实际上就是国家行政权行使主体,依照行政法律规范的规定,具体行使国家行政权,对社会公共事务进行管理和提供公共产品、公共服务的活动。如果说“法学”视角侧重于国家行政权运行的法律依据和运行条件的合法性,那么“公共行政”视角则更加关注国家行政权运行的过程或程序的合法性与合理性。在此,行政权的实现是通过行政行为来完成的,因此在以行政权控制为本位的理念下,“公共行政”视角的出发点和归属只能是国家行政层面上的行政行为论,据此“公共行政”视角的行政法学课程知识体系在“法学”视角的行政法学课程知识体系的基础上,更加关注行政行为的主体资格、行政行为的构成与合法、效力、撤销要件等行政行为之一般法理基础,增加了行政征收、行政给付、行政裁决、行政合同、行政责任等具体行政行为之具体法律制度及其法理解释。可以说,关注行政权行使过程的合法合理性是“公共行政”视角对“法学”视角的发展和丰富,更加符合公共行政部门及其行政实践的发展要求。然而,随着20世纪后期公共行政的改革,很多过去国家(政府)包办的社会公共管理事务,转由社会的非政府性质的公共机构来承担。公共行政已经不再仅指国家行政,“也指国家以外的非营利为目的,以为一般社会公众和本组织成员提供服务为宗旨的社会公共组织(如律协、医协、消协、村民委员会、居民委员会等)的职能、作用和活动”[7]。据此,传统的公共行政行为主体,从过去单一的行政机关,扩大成包含特别授权的公共组织(即法律法规授权的组织)、受行政机关授权的组织、受行政机关委托的组织等多元化主体的复杂系统。也就是说,传统的“行政法”字面意义上的“行政”内涵,已经演变成主体、内容、方式日趋多元化的“公共管理”。在此,“行政”视角的行政法学课程知识体系,因其研究对象(国家行政权的行使活动)的局限性,无法完整地解释公共行政范式向公共管理范式的转向,无法解释社会公共组织的公共管理活动的合法性问题,更无法满足公共管理类人才培养要求。
2公共管理视角重构行政法学课程知识体系的分析逻辑
2.1“公共管理”视角:对传统“行政”视角的发展
关于如何定义公共管理,国内外学术界一直没有一个统一的看法,有的甚至相去甚远,国外有一定影响的概念不下十几种,近年来,国内的定义也是不胜枚举。按照曹现强等人的观点,所谓公共管理,就是公共管理主体主要是政府部门、非政府公共机构和公共企业为促进社会的发展、维护和增进公共利益、满足公众的需要而对公共事务和公共部门进行管理的活动[8]。非政府部门和公共企业成为管理主体是公共管理区别于以国家行政为内涵的传统公共行政的特点之一。如果说,传统的公共行政是国家集权形式的一元主休对社会公共事务的官僚制管理形态,那么公共管理则是国家放权或还权形式的多元主体(国家行政机关、非政府组织、公共企业等)对社会公共事务的合作管理形态。按照休斯的观点[9],“行政”基本上指服从指令和服务,而“管理”则指:(1)取得某些结果;(2)取得这些结果的管理者的个人责任。据此,如果说传统公共行政关注的是国家行政权的运行过程,强调服从上级的指令,提供公共服务,那么公共管理包含的内容更为广泛,就国家行政权而言,公共管理不仅是关注国家行政权的运行过程,更加关注行政权运行的结果及其个人责任,更加关注社会公共组织如非政府组织、公共企业等为社会提供公共产品和服务的结果与责任。由此,公共管理多元化主体的角色、地位、行为方式以及公共管理主体与国家、公众之间的法律关系,进入到行政法学研究对象范畴,公共管理视角的行政法学研究必然成为当代行政法学研究的一种新的视角。比起传统的“法学”视角和“行政”视角,“公共管理”视角的思维方式,更有利于解释当代社会公共事务管理的主体、方式、内容的多元化发展,更加符合公共管理类专业等非法学专业人才培养的要求。在此,如何基于当代公共管理实践构建行政法学课程知识体系,就成为公共管理类专业行政法学教学改革的时代课题。当前公共管理视角的行政法学研究和教学所面临的挑战是:如何理解公共管理类专业中的行政法学课程地位?如何根据公共管理实践需求构建行政法学课程知识体系?如何选择适应公共管理专业人才培养要求的教学方法?就当前的课程建设要求来看,当务之急是重构符合公共管理实践和教学对象需求的行政法学课程知识体系的问题。因为课程知识体系决定课程教学内容和教学方法。
2.2公共管理视角重构行政法学课程知识体系的分析逻辑
近年来,一些高校行政法学教学及研究人员开始尝试从公共管理视角建构行政法学课程知识体系。如皮纯协与张成福主编的公共管理硕士(MPA)系列教材《行政法学》[10]、苏祖勤主编的《行政法概论》[11]、温晋锋主编的《行政法学》[12]等是针对公共管理专业人才培育而编写的代表性行政法学教材。但是这些教材在建构行政法学课程知识体系的思路上仍然残留传统行政法学的视角的影响,并且没有能够理清各知识模块与公共管理实践之间的衔接关系和各知识模块内容之间的逻辑关系,进而无法真正体现现实的公共管理实践的发展,无法真正满足公共管理专业人才培养方面的行政法学知识需求。在此,关键的问题是如何确定公共管理视角的建构行政法学课程知识体系的行政法学分析逻辑的问题。按照关保英教授的观点[13],行政法学分析逻辑既是一个理论体系,又是一个能够帮助我们认识行政法现象的操作工具;行政法学分析逻辑是对行政法认识的一个方法论,它所包含的哲学原理是以具体的操作得到体现的;行政法学分析逻辑是一个行政法学研究的实用理性问题,它的最大效果是对行政法分析过程的指导和在行政法分析过程中的具体应用;行政法学的分析逻辑是以一定的分析范畴为依据的,没有一定的分析范畴我们将无法对行政法现象进行具体的分析;行政法学分析逻辑中的范畴是可以进行选择的,即我们可以根据自己的认识进行范畴上的选择,取一些范畴而舍另一些范畴。据此,从“公共管理”视角上看,应当从规范公共管理活动和公共管理类专业人才培养目的角度去选择行政法学课程知识体系的主要内容。在此,需要明确三个基本点;首先,要明确如何从“公共管理”视角认识行政法?这是公共管理视角构建行政法学知识体系的基础和出发点。其次,要明确公共管理活动所要依据的基本的行政法律制度有哪些?这一问题的回答决定公共管理视角构建行政法学知识体系的基本框架。在此需要特别指出的是公共管理类专业行政法学课程的教学目的是培养学生的公共管理法治观念和依法从事公共管理的行为方式以及对自己管理行为承担法律责任的能力,而不是以培养学生的解决行政争讼的法律思维和技能为教学目的,这一点是公共管理视角的行政法学课程知识体系内容的选择标准。最后,要明确哪些行政法律制度方面的知识构成公共管理专业人才培养中有用的知识?这一问题的回答决定公共管理视角构建行政法学课程知识体系的基本内容。
2.3行政法行为论:公共管理视角重构行政法学课程知识体系的理论主线
如果说传统行政法学视角中的“行政法是行政主体与其他社会因素发生冲突的控制性规范,反映并联接行政主体与行政相对方以及其他社会主体的关系”[14],那么从公共管理视角上看,行政法调整的是因实施公共管理权而形成的公共管理法律关系,这一法律关系既包含国家行政权力主体与行政相对人之间的国家公共行政关系,又包含以社会公共利益为指向的非政府组织(NGO)、公共企业与其管理对象之间的社会公共管理关系,也包含因国家权力主体、社会组织和个人对公共管理活动进行监督而形成的公共管理监督关系。根据行政法的规定而形成的公共管理法律关系的内容就是相关行为主体的权力(权利)与责任(义务)关系。这些主体的行使权力(权利)、履行责任(义务)的法律行为———包括公共行政权主体的行使国家行政权力和承担责任的法律行为即为公共行政行为、非政府组织和公共企业等社会公共部门的根据行政法律授权行使公共管理权力和承担责任的法律行为即社会公共管理行为、公共行政权或公共管理对象的依法行使行政法上的权利和履行行政法上的义务的公众法律行为即公众守法行为、对公共管理行为的监督行为即行政法律监督行为,共同构成公共管理视角的“行政法行为”,成为现代行政法规制的对象。没有行政法上的法律行为即行政法行为就无从谈起公共管理法律关系。从公共管理视角上看,国家制定和实施行政法的根本目的就是通过规范公共管理中的各种法律行为主体的行政法行为,来控制和规范各类行政法行为主体的权力(权利)与责任(义务)关系,使公共管理活动符合国家意志。行政法学课程知识体系是一个集合概念,当我们讨论行政法学课程知识体系时,也就是以对行政法的总体认识以及这种总体认识所形成的机制为焦点的。但是,行政法学课程知识体系的总体性认识不能完全排斥研究者对基于行政法学课程教学目的而对特定行政法问题给予的关注,而所关注的视角不同,行政法学课程教学知识体系的建构方向和结果也不同,此时被关注的特定行政法问题就构成这一视角上的行政法学课程知识体系的主干内容。从公共管理视角上看,由法权通过法律行为来实现的法理决定,我们需要关注的特定行政法问题就是行政法行为。从以注重结果和行为责任为核心要素的当代公共管理的视角看,树立法律权威理念,以行政法来规范行政法行为,就是行政法治理念的核心内涵。主体的多元化是公共管理区别于传统公共行政的最大特点,不同的主体在行政法上的地位、权利(权力)与义务(责任)的规定性,使公共管理与行政法发生了关联,而各类公共管理主体的法律行为方式,则成为行政法对公共管理进行规制的核心内容。如果说法学视角的“行政法治的前提是行为法定,行为法定必须以完善的行政行为理论为条件”[15],那么从公共管理角度上讲,行政法行为就是贯穿整个行政法学理论的核心概念范畴,公共管理视角的行政法学课程知识体系,应当以行政法行为论为核心,行政法行为论成为公共管理视角的行政法学课程知识体系的基石和理论主线。
3公共管理视角的行政法学课程知识体系的知识模块及其逻辑关系
对行政法行为的关注,必然引发出行政法行为之主体问题(需要解答谁作出行政法上的法律行为,应当具备哪些资格条件等)、行政法行为之本身理论问题(需要解答何谓行政法行为,如何作出行政法行为等)、行政法行为之监督问题(需要解答如何监督公共管理行为,对违法公共管理行为如何加以制止等)、行政法行为之救济问题(需要解答如何纠正瑕疵公共管理行为、如何补偿或赔偿违法公共管理行为所导致的侵害后果等)等相关理论问题的关注。而这四个方面的理论知识的学习,需要用以解释行政法基本原理为目的的行政法基础论(法理基础)来加以支撑。由此,从公共管理视角上看,公共管理类专业的行政法学课程知识体系,具体包括以下五个方面的知识模块:
首先,行政法基础论:行政法基础论主要解释行政法的基本概念、基本原则、基本功能、行政法关系(包括各类公共管理行为引发的公共管理法律关系、监督行政法律关系等)、行政法及行政法学的产生与发展等有关行政法的基础理论问题。对于缺乏基本法学理论基础和法律思维训练的公共管理专业学生来说,行政法基础论是学习行政法学其他专题理论的法学理论基础。
其次,行政法主体论:行政法主体即行政法行为主体,主要指公共管理主体(国家行政主体、社会公共管理主体等公共管理权行使主体)、公共管理对象(包括国家公共行政层面上的行政相对人或行政相关人、社会公共管理层面上的管理对象等公共管理权的相对人)、监督公共管理主体(国家权力机关、社会组织、公民等依法对公共管理进行监督的监督主体)等。行政法主体论主要解释公共管理活动中的各类行政法行为主体的概念、类型及其含义、法律地位、法定权力(或权利)与责任(或义务)等相关主体理论问题,注重有关公共管理组织的实体法知识的解释,为学习行政法行为论提供基本理论框架。
第三,行政法行为论:行政法行为是行政法上的行为主体即行政法主体依法行使法定权力(或者权利),履行法定责任(或义务),产生行政法上的法律效果的行为。从公共管理视角上看,根据行为主体的性质不同,行政法行为可分为国家公共行政行为(包括行政立法、行政司法、行政执法、行政合同等法律行为)、社会公共管理行为(依法创制行为规范、解决争议、执行法律规定、建立契约等法律行为))、行政法制监督行为(国家权力机关、社会组织、公民等对公共管理进行的监督行为)、公众守法行为(依法行使行政法上的权利、履行行政法上的义务)等四种。行政法行为论主要解释与四种行政法行为的概念、成立要件、效力、形式、具体种类、程序等相关基本理论问题。公共管理视角的行政法行为论,注重的是行政法行为的程序法知识的解释。
第四,行政法监督论:从公共管理视角上看,行政法上的监督指的是对公共管理主体法律行为的监督。违法公共管理是行政法监督的主要对象,它指公共管理主体所实施的,违反行政法律规范,侵害受法律保护的公共管理关系或监督公共管理关系而尚未构成犯罪的有过错的(瑕疵)公共管理行为。行政法监督论主要解释监督公共管理的内涵、监督主体及其权利义务、监督的形式和方式、对违法公共管理的界定等监督公共管理方面的基本理论问题。公共管理视角的行政法监督论,注重行政法制监督的实体法知识的解释。
公共管理的主要内容范文第4篇
【内容提要】文章对共有制的由来和从“公有”到“共有”的转变的具体内容进行了探讨。在此基础上，从公共事务治理角度分析了这些转变对公共管理实现形式和公共服务供给模式的影响和启示。最后，指出现代公共管理保持与时俱进品质的必要性和重要意义。
【关键词】 公有 共有 所有制 社会治理 公共服务 公共管理 一、“公有”与“共有”：问题的提出与解决 深圳市万丰村，毗邻香港，最早受到改革开放的影响。然而，与全国其它地方相似，万丰人也受到来自“姓资”与“姓社”争论及对马克思主义教条式理解的困扰，在改革开放的大潮中一度固守贫困。随着改革的深入，在村党支部的领导下，万丰人认识到，社会主义公有制的出现有其历史必然性，它对社会发展的贡献不可磨灭。然而，随着各国实践中遇到的新情况、新问题，公有制也暴露出其矛盾的一面。例如事实所有权与名义所有权的背离，所有权与经营权的集中与重合，国家所有权的人不能正确行使权等。公有制的不足反映出它自身需要在实现形式上加以完善和改进。以此为契机，万丰人对马克思主义经典理论特别是马克思关于“重建个人所有制”理论进行了深入细致钻研，由此提出了既能体现公有制性质，又具有灵活性和兼容性的生产资料“共有制”理论。 按照万丰人的理解，所谓“共有制”，就是以财产社会化为特征，具有多元化产权主体的一种新型公有制模式。这种新的模式的具体内容有：（1）共有制包涵了包括公有制在内的多种经济成分,在共有制条件下，公有制的性质没有改变，改变的是其内部组成部分。（2）人人占有生产资料；（3）化公为私，本质是一种重新组合了的公有制；（4）剩余价值合理分配；（5）既是一种经济形态，又是一种社会形态；（6）实现了财产最大社会化。[1] 由于“共有制”的这些内涵，使它具备多元化主体、开发性体系和灵活多样的适应性等不同于传统“公有制”的基本特征，也保证了它能够克服在“公有制”下不能实现的诸如所有权、经营权、利益分配权等明晰化的弊端，尽可能使公有制的优越性发挥出来。共有制是从公有制的基础上来，又不断超越公有制。它通过改变公有制单一的所有关系为多元成份的所有关系，使共有制在实践中更体现出公平和效率，更适应社会化大生产的客观需要。 从“公有制”到“共有制”的转变，建立在万丰人对社会主义所有制本质的科学认识的基础上。万丰村党支部认为，公有制的本质特征和公有制的实现形式，是一个问题的两个方面。前者是内涵，后者是表现形式。社会主义所有制的公有制本质不能变，但其具体的实现形式却是多样化的。“共有”与“公有”，虽然都表明非私有、非独有，但二者的差异也泾渭分明。“公有”按其实际意义是对“私有”的否定，是排斥私有的。而“共有”按其本意是排斥“独有”的多元占有，各自拥有一份自己支配的份额。这一系列关系在所有制上就表现为下述形式： 全民所有制 对 立 私有制 集体所有制 公有制 私有制 融 合 国家与团体共有 团体、个人共有 国家与团体、个人共有 国家与多个团体、个人共有 共有制 二、从“公有”到“共有”： 转变的基本内容及对公共管理的启示
万丰的改革实践，实现了从公有制到共有制的转变。这一转变既表明在实践中人们对公有制实现形式的开拓性探索，也孕育着深刻的内涵嬗变，背后存在着深厚的理论与实践依据。我们认为，从“公有”到“共有”的转变，实质上是万丰人积极探索一种社会主义生产资料公有制实现的最佳形式的过程。这种有益的探索，不仅在政治经济学领域具有重要实践意义，对其它学科理论的钻研也有启发作用。当前，公共管理特别是政府公共管理如何更好地寻求多样化、社会化的治理模式，构筑新型的社会治理框架，是摆在学术界和实务界面前的共同课题。对此，万丰人的探索成果提供了多方面的宝贵借鉴。 1、真正实现所有权 尽管在公有制和共有制下，都同样强调全体成员享有对生产资料的共同占有，人人都是所有者，共同拥有所有权。但是，由于财产的所有权只有通过占有权、支配权、分配权和受益权的具体运作，才有实际意义，离开具体的所有权的实现方式，无视实际上的差异性，只会导致事实所有权与名义所有权的分离。共有制通过具体的体制安排恰当实现每一个共同所有权者的愿望和利益，使生产资料更加体现出共同占有的性质。共有制通过实行股份制，以集体股、实物股、“干股”等形式，实现人人都是股东，人人享有对生产资料的所有权、处置权和受益权。同时，通过具体的投资方式，也使个人对集体使用的财产密切关注，改变了在公有制虚幻所有权下对国家或集体财产的漠视和浪费的状况。 在公共管理角领域，实际上也有一个委托----关系，在一定程度上体现了所有权与使用权分离的状况。由于政府是公众利益的二次人（由于人民与国家的关系为第一层次的，故这里把国家与政府的关系称为第二层次），与公众之间形成了委托关系。对公众而言，共同利益是个虚幻的概念，如果无视这一现实，实现公共利益的方式可能是高成本的，无法真正使所有人获得利益。这时候政府就承担起人角色，为公众提供优质服务，满足各种需求。这样，公众成功实现所有权与经营权的分离；对政府而言，从公众那里取得了经营公共物品的权利（力），并不意味着就是独自或垄断了公共服务。相反，取得公众参与和支持是公共管理的有效途径。在传统公共行政那里，由于政府的行为出发点是自上而下的，缺少参与和来自公众的积极认同，公共管理变成政府内部事务管理，与公共部门的根本目标的本质根本相悖。现代公共管理把公共服务看成是公众导向和结果取向的统一，在坚持公众利益的基础上，积极寻求实现公共利益的最佳形式，如公共物品的私人供给、社会供给等等，都显示出它的开放式姿态。 2、全部过程的社会化 共有制所反映出的所有制社会化的特征，不是单一的，而是全方位的。首先，它突出所有者社会化。共有制面向社会，容纳了公、私两类经济成份，所有者的主体不仅有国家、集体、个人，还兼公私两大领域，是典型的多元主体混合制。其次，关于生产资料占有、处置上的社会化。生产资料的共同占有建立在固定的契约之上，任何单个所有者无法直接或随意处置，而必须得到共同制定的规则的许可，这就意味着在所有权问题上，既要承认其多元化，又必须保证其社会化的运作。再次，生产社会化的基础是市场化，它改变了过去政企不分，政社合一的运行机制，在经营体制上主要由市场起引导作用。 共有制反映出来的社会化特征，实质上有更深的上层建筑意义。无论是西方国家流行的以放权和财富再分配为内容的“共有主义”，还是我国兴起的政府治理理论，都强调社会力量的作用和还权于社会的重要性。因此，社会化在经济所有制上的表现与政治领域的要求是一致与同步的。
公共管理的主要内容范文第5篇
人们常常从经济法的规范对象上去理解经济法的功能，认为经济法是规范市场与政府关系的法律。这种理解选择的角度非常适合调整对象性质比较单一的法律部门。如民法、行政法、刑法，它们的调整对象性质单一，指出其规范功能就等于指出了其法律性质。然而，对经济法、社会法等法律部门就不同了，其规范对象的性质似乎并不统一，政府与市场、政府与社会公共产品的关系也并不是我们想象的那么简单。当我们梳理这些关系面临着“剪不断，理还乱”的困境时，消极情绪便不断增长。否认和攻击者有之，理论上自欺欺人者亦有之。看待事物不能局限于某一角度，否则，何来“横看成岭侧成峰”之妙！对某一部门法功能的观察，实际上存在两个客观的维度：横向规范对象维度和纵向法律执行维度。两者虽然互相联系，但研究的角度和得出的结果都是不同的。从结果上看，两种方法带来的是规范功能和执行功能的区分。所谓规范功能，就是调整什么社会关系，规范什么行为的问题，实际上揭示的是经济法对社会关系所起的作用；而执行功能，则是指一个部门法执行根本大法宪法所拥有的功能。显然，前者着眼于法律体系横向的和谐，适合于规范对象性质单一的情况，而后者则着眼于法律体系纵向的和谐。比如，是否应该将部门法上和制定法上的“经济法”做出区分，效仿德国将经济法视为“经济行政法”？[1]或者继续质疑公法和私法划分的科学性，将经济法视为学界无法弄清楚的一个“超越传统”的法律部门？[2]对这些问题的回答取决于我们站在什么样的角度。如果不对经济法功能作出全面的分析，得出的结论必然有失偏颇。下面，笔者仅从法律执行的维度对经济法功能提出一些见解，希望能帮助人们全面的理解和看待经济法。
一经济法与经济宪法
（一）经济法在执行宪法中的功能定位
学界只注意经济法与民商法的形式区别，却忽略了经济法在执行宪法上与民商法的基本分工。经济宪法是指一国“国民经济生活秩序的整体抉择。”[3]
为了实现经济宪法规定的“国民经济生活秩序”，各个部门法必然会出现一定的分工。众所周知，民商法调整的是平等主体之间的人身关系和财产关系，因此执行的是经济宪法规定的私人领域的经济秩序。而经济法则不同，它所作用的经济关系具有“社会公共性”。[4]
因此，其执行宪法规定的经济公共领域而非私领域的“国民经济生活秩序”。从宪法经济自由的价值上分析，民商法偏重于追求私人之“积极经济自由”，坚持当事人意思自治基本原则；而经济法则重点保护私人之“消极经济自由”，坚持政府依法管理经济基本原则。
（二）经济法确认社会公共经济关系的具体内容
我国宪法宣示了经济公共领域的基本秩序。如宪法第15条：国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。第56条：中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。这些规定涉及经济公共领域的宪法秩序。宪法作为效力最高的根本大法，只能作出抽象或者原则的宣示，具体内容需要经济法予以明确，以便建立具体的实现法律机制。
我国政府经济职能转化也要求经济法确认宪法宣示的经济秩序具体内容。为了适应经济体制的转变，我国目前政府的职能由以前的经济统制转变为有选择的经济公共管理，即“有所为而有所不为”。政府职能要达到这一目标，就需要法律事先确认具有“社会公共性”的经济关系的具体内容，以此来确定政府经济管理职权的范围。政府管理作为一种国家机制的存在，扮演的并不是固定“守夜人”或者“干预者”的角色，而是要遵照经济宪法和经济法的规定，根据经济情势的需要采取适当的管理措施。也就是说，在法治经济的语境下，市场经济关系中哪些属于社会公共经济关系而需要政府予以保护，哪些仅代表私人利益而应由民商法律调整，是需要经济宪法、经济法和民法共同解决的问题。
（三）“社会公共经济关系”的定义
国家为什么能对私人反垄断？为什么能对公民剥夺性的征税？这些并不是经济法内部能解释的问题，只能从宪法的角度去解释。因此，我们需要明确宪法规定的社会公共经济关系的概念，并由此了解经济法与宪法的关系，摸清经济法所蕴含的法律机制的内部构造。根据传统分析方法，要弄清楚宪法上的这种关系，需要分析它的一般构成要素：
1.主体。这种经济关系的主体并不自然包括所有的社会成员，只有承担生产、销售、消费、参与分配等某一具体经济职能的社会成员，才能取得主体资格。因为只有承担一定的经济职能，才能谈得上利用社会公共经济事物，才能依法享有或承担经济上的公共权利和义务。因此，社会公共经济关系的主体是承担一定经济职能的社会成员（含国家机关、单位、团体组织）。主体资格的法定条件取决于经济运行体制的客观情况。
2.客体。社会公共经济关系的客体与一定的社会生产方式或者经济体制相联系，是一定历史时期生产力和生产关系矛盾运动的产物。既然社会公共经济关系是某一时期经济公共秩序的内化或表现，那么，它的客体应当是一种具有公共性的经济事物，而不直接是民法上的物、权利和利益。公共经济事物能为公众所使用，但却没有哪一私人愿意为其产生或形成承担独立责任，如“国家计划”、“市场机制”、“公共产品”等。公共经济事物的抽象性主要表现在其具体价值难以用具体的计价方法进行计量。它通过满足经济整体运行的需求来满足个人的公共需求，为一国经济运行秩序之不可缺少。
3.内容。众所周知，市场机制本身无法提供竞争公平，人们只有通过对相关条件的满足而达到竞争公平；公共产品（publicgoods）也无法自我供给，它要求全体成员让与一定的财产权，由国家公共部门利用这些财产权来实施公共产品的供给。针对维持市场机制正常运转、公共产品的持续供给而设定的权利和义务，便构成了“社会公共经济关系”的基本内容。换言之，公共经济事物虽然抽象，但对其利用条件却是具体的。保障这些利用条件而设定的权利和义务，便是社会公共经济关系的基本内容。
根据对其构成要素的概括，我们可以将“社会公共经济关系”定义为：由宪法宣示的，为保障特定社会成员共同利用某一时期公共经济事物而设定的权利义务关系。宪法对其进行宣示的目的，就是为了调整特定社会成员之间的经济关系，维护一国经济公共领域的“国民经济生活秩序”。
二经济法与行政、民事和刑事法
（一）经济法如何实现社会公共经济关系内容
在宪法宣示之前，社会公共经济关系是一种应然而非实然的经济关系。宪法宣示且内容由经济法具体设定之后，其实现又需要各个法律部门的精诚配合。国内法传统上只存在三种法律机制：行政、民事和刑事。由于经济法所具体确认的社会公共经济关系内容具有性，其当然可以直接作为行政、刑事保护的对象。但是，在刑事保护方面，英美法和大陆法两者对刑事保护的态度并不一致，大陆法系拥有统一刑法典，根据罪行法定的原则，只有刑法典才能规定具体犯罪和刑罚，因此经济法只能援引刑法，而不能对具体的犯罪和刑罚作出规定。相反，英美法系国家在证券法等法律规范性文件中单独设定了具体刑罚。在行政保护方面，难以制定统一的行政法典已是通论，各个领域的行政法律保护还仰赖各部门法根据自己的实际情况予以规定。这样，经济法确认具体内容之后，便面临建立具体行政法律机制予以配合的问题。
社会公共经济关系内容也不排除通过民事法律机制实现的可能。因为当主体经济公共权利指向的相对人特定以后，当事人完全可以运用民事诉讼工具实现自己的权利。例如，国家税收债务人一旦确定，税务机关可以依照税收征收管理法第50条的规定行使合同法上的代位权和撤销权。经营者一旦被认定实施了垄断行为，受害者也可以依据反垄断法第50条规定提起民事诉讼。
由此，经济法首先承接经济宪法而确认社会公共经济关系具体内容，然后又为实现这些内容而选择建立有效的经济行政管理或民事法律机制，我们可以将其视为一种典型的应用法。
当然，将其视为应用法，并不是说它是宪法性、行政性、民事性的三种规范的简单相加，而是说它是几种法律机制配合的结果。“经济关系主体对经济法的选择，强调的不是事后能否给予公正的裁判，而是事前是否进行了社会成本节约的共同预防”。[4]经济法克服各种法律机制单独运行缺点，企图在自己的领域系统地建立社会成本节约制度。事实上，经济法也一直致力于解决一国经济上的公共问题，对实现宪法规定的“国民经济生活秩序”发挥着至关重要的作用，其独特的功能足以促使其不断发展成相对成熟的法律部门。
（二）经济法调整相应经济公共（行政）管理关系，与一般行政法关系密切
社会公共经济关系发生在经济公共领域，代表社会公共利益，因此，对其实现机制的制度选择离不开建立相应公共管理机制。公共管理机制一旦建立，相应的经济公共管理关系就会产生。这种关系与社会公共经济关系互相依存。法律对前者的确认，必须对后者进行调整，两者不能偏废。公共管理机构依照何种职权，遵照何种程序执法，一般行政法也没有具体规定，一般由经济法特别规定，这有利于执法目标、职能和程序的统一。从权力控制的角度看，权力一旦赋予，就有被滥用的危险。经济法不仅要求从内容上限制公共管理权力的运用，而且需要建立相关程序对公共管理行为进一步控制。如税收征管法规定税收征管程序和银行业监督管理法规定具体的监管程序等。
管理学上一般认为，“公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动”[5]，相应经济公共管理是指国家为了实现社会公共经济关系而实施的直接管理和间接管理。如市场监管、财税管理、宏观调控等。经济公共管理仅仅在管理意义上区别于一般经济行政，“它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得的结果和对结果的获得负个人责任，因此区别于经济行政。”[5]相应经济公共管理具有“相应”两个字限制，当然不是指所有的公共（行政）管理。如民法上的物权、知识产权的登记管理就不应归入相应经济公共管理范围。相应经济公共管理一般依据经济学上对经济的分类而分为微观管理和宏观管理。也可以按照所涉及的领域不同而进行更加具体的分类，如分为市场监管、财税管理、宏观经济管理等。
（三）经济法调整相应民事关系，鼓励私人实施经济法如上所述，经济公共权利和义务的实现，也可以通过立法选择民事法律机制来解决。这种由经济法直接规定的民事关系称为相应民事关系。它是一种特别民事关系，包括平等主体的非传统民事关系或者不对等主体之间传统民事关系。
前者如经营者之间的平等竞争关系，后者如政府采购法中的政府与供应商的合同关系。对社会公共经济关系的侵害一般区分两种情况：一是明确侵害特定主体民事利益且同时又导致社会公共经济关系的损害。如反不正当竞争行为不仅损害其他经营者权益，还扰乱社会经济秩序；二是直接侵害某一经济群体利益而直接导致社会公共经济关系的损害。如具有或者可能具有限制竞争的经营者实施经营者集中，其行为对竞争的不利影响大于有利影响时，所有相关市场的竞争者利益都会受到影响。侵害特定主体民事利益的行为不一定导致公共经济利益的损害，但侵害经济公共利益的行为必定导致不特定主体的民事利益之损害。
经济法引入民事机制的正当性不仅来自立法机关的社会成本节约政策，而且与“政府俘获”问题有关。所谓“政府俘获”，是指企业通过为公职人员提供非法个人所得来促使政府制定有利于自身的国家法律、政策和规章。政府一旦被俘获，社会公共经济关系实现的公共管理机制失效，私人的公共经济权利的实现面临落空。这时，私人实施的重要性尤为突出。政府俘获实际上是公共权力为少数利益集团而不是人民大众谋利益的问题。政府在经济公共管理中被俘获，相应社会公共经济关系的实现因此受阻，社会公共利益亦面临危险。这个时候，建立和完善相应民事惩罚性赔偿、公益诉讼等制度就十分必要。
三经济法存在的理论依据
通过上述对经济法与宪法以及相关法律部门分工的考察，我们发觉经济法的功能包括两个：一是确认宪法规定的社会公共经济关系的具体内容，二是选择建立这些内容实现的法律机制。因此，其存在的理论依据也可以在两个方面展开：
第一，经济法本体法存在的依据。经济法中部分规范确认宪法规定的社会公共经济关系的具体内容，具有的相对独立性，可以称为本体法。社会公共经济关系涉及经济公共领域，与私人领域民法主体追求意思自治的精神相悖；其主体经济上的对等性又与行政法调整机制中主体非对等性不相符。因此，确认社会公共经济关系的具体内容是民法和行政法难以承受之重。法律分工客观上要求经济法来执行宪法宣示的经济公共领域的秩序。如竞争法中调整经营者之间竞争关系的规范、财税法中调整财税经济关系的规范等。从宪法上看，这些关系都需要强调经济上而非主体资格的平等，即经济面前人人平等。但此种经济平等不一定等于民事上的个体之间的平等，亦非行政机关与相对人的平等，而是经济机会或者经济公共利益分配上的平等。如竞争法上竞争公平、预算法上财政平衡，就是此种平等的具体表现。
第二，经济法包含行政、民事法律规范的理论依据。首先，经济法建立行政法律机制是确认社会公共经济关系内容的合理延伸。社会公共经济关系内容具有性，而行政法是宪法最主要的执行法律部门。从政府成立的初衷来看，政府执法的目标和正当性主要来自对社会公共利益的维护。实现代表社会公共利益的经济关系应是政府的主要职责之一。政府怎么样履行职责，需要经济法明确或规范。其次，经济法上享有的公共权利和义务的主体最终是个体，只是这种“个体”具有不特定性或者直接指国家机关、单位、团体组织，与民法上使用的“个体”语境不同而已。不特定的私人或者特定的国家公共部门可以通过司法机关的民事审判来实现某些已经特定的权利或义务，这是“法律面前人人平等”原则的具体体现。对经济公共事物的损害行为若导致了私人利益的损害，私人当然有权借助司法机关予以救济。让私人承担实现社会公共经济关系的部分功能，开启“私人实施”的通道，显然是出于法律对节约社会成本和强化诉讼动力的考虑。再次，选择哪一种实现法律机制，从经济上考虑，决定因素仍然是社会成本问题。如果公众利用单纯的民事或者行政法律机制足以应对经济上的公共问题，那么，立法机关为什么还要选择经济法立法？因此，促使行政、民事应用法律机制在经济公共领域的相互补充、有机结合，应是经济法重要价值之所在。
四经济法的作用
（一）经济法是维护经济公共领域秩序的基本法律
法律是一种制度，它属于上层建筑，最终为经济基础服务。经济法与民商法一样，也是维护宪法经济秩序的基本法。它立法的最终目的仍是维护宪法宣示的社会主义市场市场经济的基本秩序，保障经济的稳定和健康发展。
1.它保护市场自动调节的基础性作用。经济法确认宪法规定的社会公共经济关系内容，实质上划分了政府与私人行动的边界，这种边界越明确，私人自由就越容易得到保障，市场对资源配置的基础性作用越容易发挥出来。从市场内部的运行机制来看，“经济人”的个体理性是市场群体理性即“看不见的手”发挥作用的前提。经济法主体可以通过经济法明确自己在市场中的“公益”和“私益”边界，形成市场发挥作用的“个体理性”。如在销售商品的同时缴纳多少增值税、经营场所应具有什么样的安全度，在经营集中必须注意什么样的申报标准等等。这些规定为私人预见“个体利益”得失提供了条件。
2.它维护经济公共领域秩序。主要表现在两个方面：一是规范市场主体与政府的关系。与经济学不同，经济法直接承认政治对市场运行模式的选择，在此前提下确认两种力量的不同作用。它关心两者法律地位（作用范围）是否与现实经济情势和本国市场经济模式相适应，而不对政府是否应当扮演“夜警察”还是“主动干预者”展开讨论。它将具有“公益”性质的社会公共经济关系视为市场主体与政府之间“井水不犯河水”的界限，从而对市场与政府关系实现法治化；二是规范经济公共管理行为，保障经济稳定和健康发展。经济法调整相应经济公共管理关系的目的是防止政府权力滥用对市场形成破坏。例如，在宏观经济方面，立法机关为了对政府宏观调控权力予以限制，制定了专门法律对宏观管理行为进行控制。德国1967年颁布的《经济稳定与增长促进法》、美国1978年颁布的《充分就业与平衡增长法》、以及我国国家发改委正在制定的《经济稳定增长法》，都是规范政府宏观调控权力的典型立法。
（二）对“国家干预经济之法”观点的反思
我国市场经济初期的经济法理论一般建立在经济学关于国家与市场经济关系的学说之上，认为经济法是“现代国家干预经济的基本形式”“国家协调经济之法”“国家调节经济之法”。这些理论对在我国建立独立的经济法部门，转变市场经济条件下的政府职能起了很大作用。但是，随着市场体制的不断完善和经济法学研究深入，这些学说对经济法的定位存在明显缺陷。
1.将经济学上关于国家（政府）与市场关系的理论直接作为经济法部门独立的理论基础，在法学上难以取信。政府作为“守夜人”还是“干预者”并不是法学应争论的问题，而是一国根据自己所处的经济发展历史阶段进行的政治决策，况且亚当斯密和凯恩斯处于资本主义的不同经济时代，他们建立各自理论的目的是适应当时的经济情势，而不是催生经济部门法（经济法亘古有之）。利用某一时期的经济理论作为经济法部门独立的理论依据，只会使经济法处于十分被动的地位。因为经济学理论的变动和争论，必然会使相应经济法独立理论陷入尴尬。法要适应经济，但不是为了迎合经济学理论。法学只有建基于经济（而不是经济学）本身，才能拥有自己的话语权。比如，从提供市场必要公共产品角度讲，国家（政府）本身属于市场经济主体范畴。市场与国家不是利益上的真正对立，而是“合作”和“共赢”。法律确认社会公共经济关系不是要执法机关去干预私人经济，反之，它是为了保护私权和限制公权，进而维护市场机制的基础性作用和保障社会经济稳定、健康发展。
2.仅以政府职能转变作为经济法制度建立依据也无法解释政府权力的来源。是先确认社会公共经济关系内容来限定政府的经济职能还是根据政府职能转变内容而制定经济法？肯定是前者。因为按照法治原则，只有法律对社会公共经济关系予以确认，政府才有权实施相应经济公共管理（干预、协调、调节）。“需要干预说”给人感觉是“国家需要就干预”。①[9]这明显违背经济民主原则。虽然经济法确实要调整相应经济公共管理关系，但它不是基础，也不是全部；它对政府的赋权也只是保护社会公共关系实现的一种手段。“如果仅从赋权的角度来看待经济法，便有将经济法与经济政策、经济手段等同之嫌。”[6]
总之，由经济法确认内容的社会公共经济关系和民商法调整的私人之间的经济关系都是市场经济关系的核心组成部分。经济法的核心作用是通过对社会公共经济关系内容的确认并建立相应的实现机制来维护和控制政府的经济职权，而不仅仅是为国家干预经济提供法律工具。
