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公共治理能力

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公共治理能力

公共治理能力范文第1篇

 

一、我国政府应对公共危机管理的现状

 

(一)危机管理主体单一,社会力量参与不够

 

现代政府管理模式强调管理主体多元化、方式民主、过程协作,但目前我国处于 “强政府,弱社会”的状态,政府习惯于包揽一切事务。当公共危机爆发时,政府部门总览全局,全面安排相关事项,非政府组织社区公民等完全处于被安排的状态,两者缺乏沟通交流与有效合作。多年来,受“官本位”思想的影响,政府在应对公共危机时处于绝对强势的地位,其他的非政府组织只能处于支配的地位,听从政府的安排。于是公民习惯于充当被施救者或是旁观者的角色,缺乏责任心和主人翁精神,造成一个弱小的公民社会,无形中也削弱政府处理危机的能力。同时我国的公民社会还处于摇篮时期,各类民间组织发展缓慢,自治能力不强,难以达到真正的善治。

 

(二)公共危机意识薄弱,危机防范和处理能力不足

 

现阶段我国以经济建设为中心,评价政府政绩主要通过经济增长和社会稳定的表现,致使政府片面强调经济发展的同时忽视了经济背后的潜在危机。当重大危机事件发生时,政府的第一反应就是封锁消息和淡化处理。2003年的SARS事件就是最好的例证,政府为了避免引起恐慌和维护社会稳定,而控制危机信息,隐瞒危机实情,导致危机进一步恶化。当时广东省政府为了避免引起民众恐慌并没有向全国尤其是临近香港地区通报疫情讯息,错失了危机的最佳应对时间。这无疑是对公共利益的漠视,没有将公民的生命财产安全放在第一位。其次,政府缺乏强烈的危机意识,事前预防工作不足。2008年的南方冰灾,天气预报发布的信息不准确,没有起到预警作用。当预测到可能会发生冰灾时,没有将冰灾可能造成的严重后果传达给民众,错失做好充分应对措施的机会。

 

(三)公共危机管理制度的缺失与政府组织的分散

 

公共危机虽然具有突发性,但是通过科学的方法技能,对危机来临前的各种征兆进行预测,尽早应对。目前我国的预防预警机制尚处于起步阶段,例如在地震灾害预测方面虽然已有地震预测仪、将RFID嵌入建筑物等灾害预测方式,但却仍未能满足灾前准确及时预警,减少损失的现实需求。另外,我国物资保障制度缺失。截至2013年,我国已建立18个中央救灾贮备库,基本上覆盖了全国的多灾地区。但实际情况是部分地区的救援物资储备库存在种类不多,数量少的问题。

 

我国现行的行政管理体系职能划分不清晰,各部门间衔接配合不足。面对公共危机事件时,往往由中央政府对各部门进行统一协调和分配工作。基层政府在处理危机事件时,往往需要层层上报情况,等待上级领导来决策处理,行政效率低下。另外,政府公共危机的横向管理分散,各个部门所管辖领域不同,管理体系割裂,没有一个综合的应急协调指挥中心和危机管理体系。综合性危机爆发时,各种应急管理资源难以有效地协调,往往错过最佳救援时间。

 

(四)政府公共危机管理法制建设不完善

 

在现代法治社会,人民通过宪法授权政府管理社会公共事务,依法行政。目前政府公共危机管理法制建设的问题首先是缺乏综合性的紧急状态法。我国政府公共危机管理的立法比较分散,大多是单行法,仅适用于一种紧急状态。当公共危机产生的原因较复杂时,政府就需要综合性的应急状态法。其次,公共危机管理法律规范内容存在缺失。针对某一特定危机领域存在立法空白的问题,可能会出现在紧急状态下无法可依的问题,如《戒严法》只是适合于国内发生的极度动乱、暴动或骚乱的群体性事件,而不适合一些小规模的民众性群体事件。

 

二、国家治理现代化的内涵

 

国家治理具体体现在以下五个方面。第一,国家治理的主体不是单一的,而是多元的,除了政府,还包含其他的非政府组织、非盈利组织、企业组织、社区、公民个人等。第二,国家治理具有强制性,但更趋于协商性。第三,治理的手段除了依赖于法律,还包括各种非强制性的协议。第四,治理的方式可以是自上而下的命令传达,但更多的是平行的沟通。第五,治理的范围不单是政府权力涉及的领域,应该是以公共领域为界限的范围。国家治理的理想目标是善治,即使公共利益最大化的社会过程,其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖的关系。

 

国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规的安排。现代化的国家治理体系具有5个主要特征:权力运行的制度化和规范化、民主、法治、效率与协调。现代化的国家治理体系需要跟上时展的脚步,通过改革创新现行的机制,完善法律法规,促使各项制度逐渐科学化,实现国家治理规范化、程序化、法制化。

 

三、国家治理现代化视野下的政府公共危机管理能力建设

 

(一)变单一的管理主体为多元的治理主体,鼓励社会力量的参与

 

国家应把非政府组织、社区、非营利组织、媒体组织等社会力量纳入治理的行列中,形成统一领导、多元参与、分工协作的公共危机管理体系。政府应鼓励社会力量的参与,给予多元主体改革与创新的能力,同时规范多元主体的行动边界。首先,政府应提高非政府组织(NGO)的社会影响力,将NGO参与公共危机管理纳入到法制化建设中来,让其在行动时有法可依。NGO可以利用其资源在社会的不同领域、不同阶层,宣传公共危机,增强公众的危机防范意识。其次,政府的观点、立场往往是通过媒体传达,媒体对公共危机事件,受害者、政府的行为以及社会的行为应进行及时、客观的全方位报道,引导社会舆论,维护社会稳定。

 

(二)改善公共危机管理机制和架构公共危机协调组织机制

 

建立和完善全国统一的预警系统是完善我国政府公共危机体制极为重要的内容。对于各种危害,特别是海啸、地震等的预报和预警目前还是个难题。例如应对地震,应重视专家队伍的力量,以国家地震局为核心,协调国土资源局、国家测绘局、民政部、中科院、教育部等部门,整合这些部门在抗震救灾中的优势资源,充分发挥分散在不同部门的专家力量。物质保障制度的完善对改善公共危机管理也极为重要,应尽快落实公共财政应急机制建设,物质调配网络建设和应急物资保障机制建设。另外,政府还应对现有的应急管理机构体系进行改革。具体是建立危机管理常态化协调机构,协调各部门的危机管理工作。中央统一安排公共危机处理的相关事宜,避免各职能部门的权力交叉与冲突,地方设立隶属于中央常态协调机构的执行机构。其次是建立有效的舆论沟通和利益诉求机制,构建区域网络化的危机信息管理系统,依托国家电子政务平台实现信息的双向传递,有利于公众对政府公共危机管理的监督。

 

(三)完善公共危机管理法制化建设

 

首先,目前关于公共危机应急管理的法律法规的制定较分散且不健全,急需完善有关公共危机管理的相关法律法规。政府应制定统一的紧急状态法,作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架,把各种危机管理都纳入到统一的程序和制度中来,而不是分散管理。另外,在建立紧急状态法的基础上,可以对一些不合时宜,不符合形势需要的法律法规进行修改;将一些在具体实践中发挥有效作用的应急措施或规范性文件上升为法律法规,提高其效力;对于一些在立法上还存在空白的突发事件领域,尽快建立相应的法律法规加以规范。其次是规范政府在危机状态下的行使权。通过危机状态法和其他相关的法律来明确政府紧急权力的范围和边界、明确政府的职责、确定政府行使紧急权力的条件,程序和目的,防止其滥用权力。在紧急状态法中,还需明确在紧急状态时期,公民的私权利受到侵犯时获取救济的途径,使公民的合法权益受到保障。

公共治理能力范文第2篇

关键词:公共危机;治理;研究

一、公共危机协同治理的内涵

公共危机协同治理是指以网络信息技术作为支撑,政府部门、非政府组织、私营部门和公民个人等多元化的社会主体,针对潜在的危机或者当前的危机,建立一个由多元主体构成的合作治理网络体系,在危机的预防与预警阶段、控制处理阶段和恢复重建阶段,通过平等协商与合作的方式,协同采取一些行之有效的控制行为,以期能够更加有效地预防危机、处理危机和消除危机。将协同治理理论引入到政府危机管理中,让公共危机以协同治理为目标具有一定的现实意义,主要体现在以下几个方面。

1、公共危机治理主体多元化。由于政府自身的能力和精力是有限的,在日常生活中难免会出现政府失灵的现象。因此,为了弥补政府自身的缺陷与不足,更加有效地处理公共危机事件,公共危机治理主体除了包括政府部门本身之外,还应该广泛地引入非政府组织、民间组织和公民志愿者等其他危机治理主体,谋求治理主体的多元化。

2、公共危机治理方式多元化。传统公共危机治理方式以政府强制力为主,伴随着协同治理理论的不断深入与发展,传统的公共危机治理方式已经难以适应经济社会发展的需要,公共危机治理方式开始逐步朝着平等协商与合作的治理方式转变,治理方式呈现多样化趋势。

3、公共危机治理权力多元化。随着公共危机治理主体和治理方式日益多元化,相应地,公共危机治理权力也开始朝着多元化方向发展。公共危机治理的权力中心不再仅仅局限于政府部门,开始渐渐深入到非政府组织、私营部门和公民个人等多个权力中心。多权力中心在危机的预警阶段、处置阶段和恢复阶段相互制约、相互监督,共同处理危机事件。

二、公共危机治理面临的困境

近年来,公共危机事件频频发生,严重威胁着人们的生命和财产安全,如何有效地应对与处理公共危机事件日益成为大家关注的焦点问题。现阶段,政府在公共危机治理过程中面临诸多问题,主要有以下几个方面。

1、公共危机治理主体单一。政府在公共危机治理的过程中扮演着相当重要的角色,是公共危机治理的主体。但是,政府自身并不是万能的,其能力和精力是有限的,在危机处理的过程中难免会出现这样或者那样的问题。因此,公共危机治理需要政府、私营部门、非政府组织以及公民个人等多元化主体的共同参与,协同治理。然而,现实生活中政府在应对公共危机过程中,公共危机治理的主体过于单一,处理公共危机事务几乎完全依靠政府自身的力量,企业、非政府组织以及公民等其他主体参与程度低,多元主体协同治理危机的机制仍未得到有效的实施,这样就导致了政府公共危机治理的成本或负担过重,相应地也就降低了政府公共危机治理的效能。

2、公共危机治理缺乏一定的法制保障。一方面,公共危机治理需要一定的法律法规来清楚地界定政府在公共危机治理过程中的职权与职责范围,需要对危机状况作出全面而准确的规定,然而当前有关公共危机治理的法律法规并没有对各治理主体的角色进行清楚的定位;另一方面,我国专门化、有针对性的危机治理方面的法律法规相对较少,也相对不健全。

3、公共危机治理存在信息不及时、沟通渠道不畅的现象。随着我国电子政务建设进程的加快和政务公开制度的实施,政府信息公开力度不断加大,政府部门取得了一定的成效。但在公共危机发生与处理的过程中仍然存在部分政府垄断封锁信息或者沟通渠道堵塞的现象,他们没有及时、准确地向社会各界有关危机事件方面的信息,并且没有及时地与社会各界进行有效的沟通,致使危机信息滞后,各方掌握的信息不对称,多方主体沟通不足,危机治理效率低,进而大大降低了政府的公信力。

4、公众参与公共危机治理的意识相对薄弱、参与主动性低。一方面,受传统固有思想观念的深刻影响,大多数公民对公共危机治理缺乏一定的责任意识,他们认为自己是政府危机管理的对象,并没有意识到其实自身也是公共危机治理的主体之一,所以他们公共危机治理的参与度很低;另一方面,公民没有经过专业的培训,有关危机治理方面的专业知识严重匮乏。更有甚者,即使当地政府组织了危机方面的专门培训或者实际演练,他们也很少参与,这些都导致公众参与意识薄弱。

三、公共危机协同治理的路径选择

根据政府在公共危机事件治理过程中面临的诸多困境,相应地提出公共危机协同治理的路径选择:以完善的信息管理系统为支撑,以法律法规和多元化资金为保障,多元化主体共同参与,协同治理公共危机。

1、培育多元化的公共危机治理主体,实现多元主体角色定位。公共危机治理主体除了政府自身外,还应该广泛地调动非政府组织、私人部门和公民个人等其他治理主体参与到公共危机治理过程中,培育非政府组织,壮大第三部门的力量,鼓励公民参与危机治理,这些都需要合理界定各个主体的职能范围。首先,对政府进行合理的角色定位。政府部门是公共危机治理的规划者、组织者、协调者、服务者和支持者,分别负责制定有关危机治理的法律法规与公共政策;负责组织与动员其他社会力量参与危机治理;负责协调好政府部门与其他治理主体之间的关系;负责为公众提供公共物品与服务;负责为其他治理主体提供政策支持、资金和资源保障。其次,对非政府组织进行合理的角色定位。培育与发展非政府组织主要是为了弥补政府自身精力和财力的不足,它主要负责为公共危机治理提供一定的资金支持,负责传递与反馈有关危机的信息,关注弱势群体,为公众提供公共物品与公共服务。最后,对公民个人进行角色定位。公民可以作为一名志愿者,积极地参与到公共危机治理的处置与恢复阶段中来,可以为灾区人民提供救助物资或者灾后心理辅导。公众的参与既能够增加社会整体应对危机能力,又能提高政府自身效能,减少危机带来的损失。

2、建立健全公共危机治理法律制度。首先,适当地加大立法力度,进行各治理主体的角色定位。运用法律手段来清楚地界定公共危机多元治理主体的角色,为危机治理多元主体合法、有序、高效地参与提供一定的法律保障。其次,完善危机治理相关方面的法律、法规和制度,除了统一的、综合化的危机治理法律法规外,还应该制定一些有针对性的、专门化的危机治理法律法规。比如制定出相关单行法律法规,在这个法律法规中指出针对某一具体类型危机事件具体的行动方案或者执行方案。

3、完善公共危机治理的信息管理系统。以网络信息技术作为支撑,不断地完善公共危机治理信息系统。首先,政府应搭建危机信息的收集、整理与分析平台。收集、整理与分析危机信息是一项基础性的工作,它能为政府正确决策,制定有效的公共危机治理方案提供信息保障。其次,建立畅通的危机沟通渠道。及时的信息传递是有效沟通的前提和基础,建立畅通无阻的沟通渠道的目的在于社会各方能够迅速地获取准确无误地危机信息,在各方掌握的信息对称的基础上进行有效的沟通,进而制定出有效的危机治理方案。最后,重视并完善公共危机信息的反馈系统。在危机处理阶段,政府应及时准确地向社会与这次危机相关方面的信息,使得多元化危机治理主体能够在这个公共危机治理信息系统中实现信息资源的共享,不断地进行沟通交流。完善危机信息反馈系统的目的在于及时地发现错误,纠正偏差,以期能够有效地预防危机、处置危机和消除危机。

4、拓宽公共危机治理多元化资金渠道。政府在公共危机的预防与预警阶段、处置阶段和恢复重建阶段都需要大量的资金投入,而这些资金大部分主要来源于国家的财政拨款,危机处理的资金筹集渠道过于单一。因此,政府在公共危机治理的过程中,应不断提高拓宽政府危机治理的资金来源渠道,不仅仅依靠国家的财政拨款,还可以依靠其他社会力量的捐赠,比如非政府组织、企业或者个人等社会性捐款资助,这样做不仅能使政府在恢复重建阶段拥有充足的应急物资保障,而且还有利于减轻政府的财政压力。

5、提高多元主体参与公共危机治理意识。注重思想文化教育,培育危机协同治理文化。首先,政府应努力做到与时俱进,不断更新自身的观念,逐步实现管理理念向协同治理理念的转变。其次,政府应加大对公民危机治理的宣传教育力度,尝试着减少公众对政府的习惯性期待或者过度依赖,提高公民的自我保护意识和参与危机治理的意识。最后,实行物质奖励与精神奖励相结合,激发多元主体参与危机治理的积极性、主动性与创造性,政府部门与非政府组织、公众志愿者等在公共危机协同治理网络中相互监督、相互制约、相互协调,通过采取一系列的措施和手段来消除危机。

四、总结

传统的仅靠政府力量的单一治理公共危机的方式已经难以适应经济社会发展的需要,迫切需要构建符合现阶段发展需要的新的危机治理模式。政府应切实转变自身观念,培育和发展非政府组织、民间组织,提高公众的主动性,运用法律手段保障公共危机治理中参与主体的多元化,最大程度地吸纳多元化的社会性力量,多渠道筹集资金和资源共同应对公共危机事件,构建协同治理组织体系,提升政府公共危机治理能力。

参考文献

[1] 康伟:我国公共危机协同治理的路径选择[J].学习与探索,2009(4).

[2] 沙勇忠、解志元:论公共危机的协同治理[J].中国行政管理.2010(4).

[3] 刘丽君:灾害性危机治理中政府与NGO功能协调研究[D].华中师范大学,2011.

公共治理能力范文第3篇

【摘 要】国际旅游岛;公共危机;协同治理

一、公共危机协同治理的内涵与特点

公共危机的协同治理“是指在以网络技术为代表的信息技术的支持下,政府、非政府组织、企业、公民个人等社会多元要素参与合作、相互协调,针对潜在的和当前的危机,在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动,以期有效地预防、处理和消弭危机,最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。”作为一种新的治理模式,公共危机协同治理有自己的特征:

第一,多主体参与。公共危机的协同治理,强调的是“协同”,这意味着政府不再是公共危机治理过程中的唯一主体,政府必须与其他社会主体,如市场、第三部门、公民一同参与到公共危机的治理过程中,扬长避短,群策群力,共同协作,实现公共危机治理中的效率、手段最优化,效益最大化。

第二,合作共治。公共危机的协同治理要求“参与合作”、“相互协调”,这就要求治理过程中的权力共享,分权与合作。在危机的治理过程中,政府既然已经不是唯一的主体,也就不再是唯一的权威来源,政府就不能拒绝其他社会主体的参与,而是应该在平等的基础上,相互合作、相互制衡、相互监督,形成合作共治的多中心治理格局。

第三,重视“信息化”。现代信息技术使信息实现快速无缝隙传播,这对于极为重视信息资讯的公共危机治理意义重大。公共危机的协同治理,则强调必须以现代信息技术的支持为支撑,利用信息技术手段,实现多主体的亲密合作,第一时间掌握、共享危机动态的信息并及时做出相应的决策,从而为公共危机治理赢得主动权。

第四,以维护和增进公共利益为目的。任何危机的治理,都是以实现对危机有效管控,维护社会秩序为直接目的,然而,传统的公共危机治理只强调实现管控,秩序的恢复,并不反思如何更好的借用危机来增加公共利益。而公共危机的协同治理,则是多主体共同参与的前提下,充分发挥各自的作用,既做好危机的预防和治理,又强调治理过程中的社会主体之间的相互信任、合作,从而提升社会资本,实现社会稳定与和谐,增进公共利益。

二、海南公共危机协同治理的可行性分析

海南地处热带北缘,在我国南端,是国土面积(海陆面积)第一大省,属热带季风气候。其地理位置决定了其地理优势,也决定了其需承受更多的自然灾害,根据有关资料估算,海南年需承受近8个台风灾害,这种频发的自然灾害,给海南经济、社会发展带来严重的危害。除去各类不可避免的自然灾害,海南还面临各种各样人为的公共危机,比如2007年的“毒香蕉”,2008年和2012年爆发的宰客门事件,2009年的“感城事件”、2010年海南临高县博厚镇龙富村群众集体到省政府上访等等,虽然人为的公共危机事件不会造成如自然灾害那么大范围的危害,但其所造成的社会影响更为恶劣。这种不断发生的公共危机,给海南国际旅游岛的建设带来了严重的负面影响。

为了应对多发的公共危机事件,海南不断强化公共危机防治机制的建设。比如制订了《海南突发公共事件总体应急预案》、《海南省旅游突发公共事件应急预案》等涵盖自然灾害、公共卫生、社会安全等方面系列专项预警方案并组建了与国务院应急管理办公室相对应的涵盖农业、公安消防、交通等多部门的应急管理办公室,设立了专门的网站――海南应急网。此外,海南在公共危机宣传以及相应的防治工程的建设方面都投入了大量的人力和物力,并取得了不错的效果。

然而,2013年的回扣门、台风“海燕”、2014年发生的三亚多人持械打砸事件,证明了建设国际旅游岛过程中公共危机的治理的复杂性和艰巨性。实际上,随着国际旅游岛建设的深入,人与自然、外来游客与本地居民的矛盾会更加的突出,公共危机的防治形势更为严峻。这要求海南投入更多资源。但是,公共危机的政府一元化治理并不必然是高效、效率和效益的结果,实际上,在现代公共管理理论看来,政府并不能垄断公共事务治理。一方面,政府也是一个理性经济人,政府也会存在各种失败;另一方面,公共事务日益复杂与膨胀,使得政府对公共事务一元主体的治理方式的弊端逐渐暴露:“公共物品供给效率低下,公平与效率的矛盾日益尖锐,政府管理成本无限增长,公共财政负担不断加剧;、衙门作风盛行,寻租腐败问题难以遏制。”这表明“社会公共事务的复杂性和多样性对治理主体提出了新的要求……政府并不是国家权力的唯一中心。”简言之,政府已经不能满足也不能有效的实现对现代公共危机的一元治理。

“公共危机协同治理是治理公共危机的理想模式。”公共危机的协同治理,要求政府与非政府主体在平等的基础上,借助先进的信息技术手段,共同参与,共同维护地方的社会秩序稳定,维护和增加地方的公共利益。实际上,经过努力,海南也逐渐具备了公共危机协同治理的条件。一方面,海南各类制度供给日渐完善;另一方面。海南的经济快速发展,非政府组织也不断成熟,有资料显示,自2005年以来,海南的“社会组织以年均增长16.67%的速度增长”,而海南的公共基础设施日渐完善,经济增长快速。此外,海南地方政府的锐意改革、地区民众受教育水平不断提高,海南智能岛的建设,电子政务的完善,都为海南公共危机的协同治理提供了必要的基础。

三、国际旅游岛公共危机协同治理模式的构建

(一)公共危机协同治理的思想原则

第一,必须以人为本。即政府在公共危机治理过程中必须始终以人民的利益为决策和行动依据,把保障人的生命与基本生存条件放在危机防治的首位。国际旅游岛的建设,依托的是本地居民和外来游客的信任、支持和参与。因此,必须中坚持“以人为本”的原则,坚决维护地方居民和外来游客的合法权益、人身安全,从而获得公民的理解、支持和参与,促进危机协同治理网络的形成,维护国际旅游岛的良好形象。

第二,必须公平平等。公共危机的复杂多样性、政府效能的有限性,决定了政府只有与其他主体合作才能够积极应对公共危机。而协同治理在主体上涉及政府与非政府主体,虽然不同主体的力量不同,所掌握的资源和应对公共危机的方式不同,却都关乎危机治理成败。因此,在公共危机协同治理过程中,各主体应做到公平平等,实现不同主体之间的坦诚、交融、合作和互助,形成合力,实现资源、信息共享,共同应对公共危机。

第三,必须坚持合作共治。协同治理主张治理主体和权力结构的多样化,这决定了公共危机治理过程中不同主体之间需合作共治。协同治理主体和权力中心的多样化的出现,使得以国家(或政府)为中心的危机治理方式逐步让位于以国家(或政府)与其他主体合作共治为中心,政府、市场、第三部门和公民成为了公共危机治理中的共同主体和共同力量,因此,面对复杂多变的公共危机,政府、社会、市场、公民等任何主体都必然相互依赖,相互依存,合作共治。

(二)组织角色与责任

第一,政府的角色与责任。在传统的公共危机治理过程中,政府一直都是公共危机的唯一治理者,然而在公共危机协同治理过程中,政府已经不再是唯一的治理主体,而是与其他非政府主体共同协作,共同治理。但政府作为公共权力的行使者,在公共危机防治过程中,政府始终具有其他社会主体无法比拟的优势和能力,如国家强制力、财政支持力、指挥协调力以等等,因此,政府始终是公共危机协同治理过程中的主导者,这也决定了公共危机的协同治理中,政府必须担当起主要的责任,并向公民负责。

第二,非政府主体的角色与责任。在公共危机的协同治理过程中,“非政府主体角色定位的首要原则是保持自主。非政府主体保持不依赖于不受限于政府的独立性和自主性,才是协同的前提。没有独立性和自主性,就谈不上与政府的协同合作。”在保持自身独立与自主性的前提下,非政府主体在公共危机的协同治理过程中,应当积极配合政府完善和执行相关危机治理的规划和决策,并在力所能及的范围内,提供资金、技术和人才支持和必要的公共产品与公共服务,从而最大限度的维护社会秩序,确保公共利益不受损害。

(三)资源保障

第一,信息网络支持系统。一方面,现代信息网络技术已成为公共危机协同治理的基础,现代网络技术能够提供全方位的,更强、更快的交流手段,帮助决策者第一时间获得相关讯,从而使各主体能够根据形势变化及时做出决策。另一方面,充分利用互联网和移动通信等先进技术形成的网络来协同公共危机治理可以“最大限度的调动协同治理网络中各个组成部分的积极性、主动性,在保证规范性和治理目的的前提下,消弭危机,维护和实现公共利益。”第三,完善的信息网络,可以帮助各主体建立一种联动机制,更好的沟通与合作,并及时的沟通交流公共危机管理的信息、观点与治理方式、治理机制的检视与完善等等,从而助力于公共危机的协同治理。

第二,物质资源保障系统。具备良好、顺畅的信息网络还是不够的,此时,还应该建立一套物质资源保障系统。在公共危机发生之时,社会系统处于停顿状态,物质供应趋于短缺,物质供应不足,资源配置混乱,往往限制了地方第一时间展开公共危机治理。然而,这种公共性质的支出,又不可能完全由非政府主体承担,所以,应该以政府为主导,根据海南国际旅游岛建设过程中可能面临的各类型的公共危机,建立一套包括物质储备、物质调用、危机爆发之后的物质应急规范等组成的完备的物质资源保障体系,从而确保在危机发生之后,能够以最短的时间供应危机治理所需要的应急物质资源。

参考文献

[1] 沙勇忠,解志元.论公共危机的协同治理[J].中国行政管理,2010(04),72.

[2] 李文钊.国家、市场与多中心――中国政府改革的逻辑基础和实证分析[M].北京:社会科学文献出版社,2011.

[3] 张惟英,姚望.当代中国利益表达机制构建研究[J].科学社会主义,2007,6:73-77.

[4] 张立荣,何水.公共危机协同治理:理论分析与中国关怀――社会资本理论的视角[J].理论与改革,2008(2),37.

[5]吴文娜.海南社会组织建设方兴未艾[EB/OL].海南省人民政府网,http:///data/news/2010/03/98561/,2014-05-02.

[6] 孙骅宣.公共危机的协同治理[D].中央民族大学,2012 (05).

公共治理能力范文第4篇

【关键词】风险社会;治理;治理现代化

中图分类号:D62

文献标识码:A

文章编号:1006-0278(2015)02-053-02

根据世界各国经济社会发展进程的规律,当一个国家或地区的人均GDP处于1000-3000美元的阶段时,往往是社会容易失序、经济容易失调、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建的关键时期,也是各种危机的高发期。目前,我国社会正处于这样一个急剧转型期,“被制造出来的风险”和“社会改革的风险”急剧积累,社会冲突和社会矛盾日益尖锐。“乌坎事件”“什邡事件”以及“瓮安事件”等一系列频发预示着我国己步入“风险社会”,甚至可能进入高风险社会。

在社会风险急剧增加,社会危机频发的背景下,十八届三中全会颁布了《中共中央关于全而深化改革若干重大问题的决定》,首次在国家政治层而明确提出国家治理体系和治理能力现代化的重大命题。在现实背景下,分析风险社会形成的原因,探究治理失效的原因,进而寻求排除风险、化解危机的治理之道,是当前亟待解决的问题。

一、风险社会与治理现代化的内涵

1986年,德国社会学家乌尔里希・贝克在其著作《风险社会》中首次提出“风险社会”的概念。在贝克看来,风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全的方式。

风险具有两而性。一方而,风险的发生可能造成灾难和痛苦,如人员伤亡、公共设施受损、公众不安全感上升。以什邡事件为例,虽己过去两周年,但“严重动摇了企业家信心”,致使什邡的城市发展陷入低谷。另一方而,风险也可能带来发展和创新。如果应对得当,风险所导致的影响和压力就可能转化为变革的推动力和催化剂。瓮安事件之后,瓮安开展多项举措,2013年,瓮安群众对公安机关的满意度达到98.02%,连续二年位居全省第一。

正是由于风险的两而性,以治理现代化水平和治理能力的提升转“危”为“机”,才显得尤为重要。什么是国家治理现代化?胡鞍钢教授将其定义为国家治理制度和治理能力的现代化.即治理制度和治理能力作为现代政治要素,不断地、连续地发生由低级到高级的突破性变革的过程。一是国家治理体系更加完备、更加成熟、更加定型;二是在这一治理体系下,治理能力的运用能够更加有效、更加透明、更加公平。这两者相辅相成,构成一个有机整体。

基于我国的国情,我国的公共治理应采取国家治理的方式,即国家主导下的多元主体的共同治理,强调“国家”与“治理”的双重意涵。要实现国家治理的现代化,就要促进国家治理体系和治理能力的现代化,就必须厘清政府在公共事务治理上的施政范围与功能职责,发挥社会组织和公民的积极性与能动性,发挥市场在资源配置中的决定性作用,建立起“政府市场社会”多元治理体系。

二、我国治理失效探因

(一)政府公共性不足,协调不畅

政府官员作为公权力的代表,理应以公共利益为先,以公共利益为重。而我们的政府官员却往往以经济利益为先,甚至将个人利益凌驾于公共利益之上。拆迁问题中,往往是官员因个人利益践踏公众利益,由此引发官民冲突。同时,对普通公众而言,司法救济因其专业性较高,显得高不可攀,而制度又在实践中名存实亡。合法救济渠道受阻,最终酿成白焚、武力冲突等悲剧。

就公共行政部门内部协调而言,我国各级政府尽管建立了专门的应急管理办公室,但尚不足以统领各个部门的危机应对措施。危机爆发后,各公共行政部门之间因缺乏强有力的中枢机制,而导致权责不清、问责不明,经常协调不畅。就政府与社会之间的组织协调而言,长期以来公共安全治理由政府大包大揽,尚未充分协调政府与社会之间的关系以共同应对公共危机问题。公共危机的治理本身需要政府与社会的联合,而政府在危机治理中的垄断地位极易导致社会资源配置低效、腐败等社会问题。

(二)社会组织发育不健全

与西方发达国家相比,我国的社会组织缺乏深厚的培育土壤,发展受到诸多限制。如社会组织登记门槛过高、社会组织行政色彩浓重,独立性不足等等。

社会组织的能力有限,不能真正承担起社会责任,甚至其自身也易成为风险源。我国是典型的大政府小社会,市场、公民社会等现代治理机制正在形成之中,尚存在诸多缺陷,不仅难以充分发挥治理功能,还容易产生和诱发新的危机,从而对社会治理能力的构建和提高带来挑战。

(三)公众参与积极性与参与能力过低

治理的最终目的是善治,善治的实现有赖于公民社会的日益壮大。博克斯把公民角色分为“搭便车者”“看门人”和“积极参与者”。中国的公民参与大多是盲目而无知的,对公共责任的感知较少,他们更倾向于做一个“搭便车者”,悠闲地等待公共问题的解决,在万不得己的情况下才会去充当“看门人”,消极地参与危及白身利益的公共事务。积极参与者不足,也就失去了公民治理的基础。

公共安全危机应对知识教育的匮乏限制了公众的参与能力。2014年7月,广东社评院联合益派咨询和问卷网,对北京、上海、广州等人口众多的大城市中的2057名公众进行“公共安全意识专项调研”的在线调查,结果显示59.3%的人从来没有参加过公共安全培训或演练,公众在危机应对和生存急救等方而接受的教育明显滞后。白救意识、自救能力的不足,易导致危机的进一步扩大。

四、提升治理现代化的措施

“无论是国家、市场还是被许多人寄予厚望的公民社会,都无法单独承担应对风险的重任,因为他们本身也是风险的制造者。若仅依靠政府或国家,会使公共危机的治理失效。”要突破治理失效的困境,必须要建立健全国家主导下的多主体共同参与的公共治理体系,提升国家治理能力。

(一)加强和巩固党和国家的元治理地位

福山在评析治理运动时说,“政府软弱、无能或者无政府状态,却是严重问题的祸根。”建立健全多主体共同参与的公共治理体系,不是放弃政府的主导地位。在当前社会组织和公众幼小且不成熟,在国际社会复杂多变的背景下,党和国家强而有力的领导尤为重要。我们要秉着公共治理的精神,坚定不移地实行党和国家主导的治理模式。

(二)转变政府职能

政府不是全能的政府,政府应当掌舵而不是划桨,这己在学界达成共识。政府应当从万能型、官僚型政府转变为有限型、服务型政府。作为扶助者,政府应为多元治理主体提供制度安排,准许其参与共同体的公共治理,帮助其实现白主治理。作为服务者,政府应提供公共治理的协商平台,确定公民参与的程序,提供必要的行政资源,教授公民参与的能力和技巧。作为执行者,政府应忠实地履行合法的政策决定,提供公共物品和公共服务,解决公共问题。

(三)提升治理法治化水平

从治理机制上来说,国家治理现代化的特征是法治化治理。治理的法治化通过规制政府的权力与活动边界,能充分调动市场与社会的积极性,弥补政府的不足。应以法治规范政府的权责范围,严格依法行政,通过法治剔除公共权力的寻租与腐败。

(四)激活社会组织

社会组织在提供公共服务、反映利益诉求、扩大公众参与、增强社会活力、促进社会发展等方而发挥着积极作用,是构建社会治理新格局的重要力量。为激活社会组织,一方而,应简化社会组织申请登记程序,减少限制条件。另一方而,要积极创造条件,使社会组织承担基层社会治理过程中的管理与服务职能,发挥社会组织在基层社会治理过程中的优势作用。

(五)构建公民权利保障体系

构建公民权利保障体系,首先要建立公民权利实现的程序保障制度,如在房屋拆迁、环境污染等涉及公民切实利益的领域,既要明确公民有哪些权利,又要明确实现这些权利的正当程序是什么。在执法中,必须尊重公民权利,防止以公共利益的名义牺牲或侵害公民的合法权利。其次,要畅通公民的维权渠道,健全权利救济机制。通过出台行政程序法、修改行政诉讼法,严格执行国家赔偿法等,加强对行政执法的司法监督,畅通公民维权的司法救济渠道,引导和鼓励公民更多地选择法律维权。同时也要加快改革制度和行政复议制度,提升行政救济执法质量。最后,要提升公民的合法维权能力,变公民“无序化”的维权为“合法化”的维权。

(六)健全社会风险预警和应对体系

风险并不一定会转化为危机。健全风险预警和应对体系,就是要将风险扼杀在摇篮中。首先要构建多样化的社会矛盾化解调处机制,以人民调解、行政调解、司法调解协同发力的“大调解”系统加强源头治理。其次,要健全社会风险的预警与评估机制。科学运用风险管理的工具和方法,制定中国社会风险评估指标体系,构建符合国情的社会风险评估体系,提升社会风险的识别能力和预警能力。再次,建立网络舆情和社会心态监测系统,把握舆情和社会心态演变机理,及时化解社会焦虑,变负能量为正能量。最后,完善应急管理体系,提升应急反应效率,及时发现危机处理危机,防止危机扩大。 五、结语 “现代性孕育着稳定,而现代化过程却滋生着动乱”。风险是普遍存在的,风险是可以被治理的,这是我们对风险应有的认识。国家治理现代化是一项长期而复杂的系统工程,其全而推进必须依赖于国家治理体系的完善,治理能力的全而提升。联合国经济和社会事务委员会认为好的治理应该包括8个主要的特征:参与、共识、责任、透明、回应、有效和高效、公平、不排斥任何团体或个人、法治。如何实现国家治理现代化?这为我们提供了努力的方向。

参考文献:

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[7]杨雪冬全球化、风险社会与复合治理[J]马克思主义与现实,2004(4)

公共治理能力范文第5篇

[关键词]民主治理;公共治理;公共利益

[中图分类号]D035

[文献标识码]A

[文章编号]1006-0863(2015)05-0017-06

一、民主治理的本质与价值

“民主”从其诞生之日起就是一个政治概念。在占希腊语里,民主意即“人民的统治”。古典政治学家亚里士多德在其《政治学》中认为,一人执政是君主制,少数人执政是贵族制,多数人执政是民主制。无论是直接民主还是代议制民主,民主的本质就是要解决少数人执政和多数人利益及权利之间的关系问题,就是要解决国家权力的来源、制衡与归宿问题,就是寻求一种能够确保大多数人的利益及政治权利实现的有效途径或形式。因此,简单地来讲,民主就是全体公民平等地行使并参与国家决策和治理的权利实现方式及其制度化途径。

“治理”与民主有着内在的关联。从某种意义上来看,治理与民主可以说是同义语或同一个概念。治理代表并体现着民主的精神与理念,治理本身所强调的民主、参与和协商,就是民主的一种重要形式和途径。对于治理,联合国全球治理委员会和世界银行已有大量研究。结合人们对民主和治理所赋予的内涵与使命,笔者认为,所谓的民主治理(democratic governance)就是强调并促进公共治理过程中各治理主体之间的平等对话与协商,是构建并形成一整套能够确保和实现公共治理过程及治理体系的参与性、透明性、法治性、可靠性、有效性及公平性的机制或规则。民主治理的本质与核心就是要真正落实和实现“人民”的原则与“人民当家作主”的社会理想。作为一种能够有效促进“善政”与“善治”目标实现的重要机制与途径,当代民主治理的基本价值与目标追求为:

(一)民意的回应与广泛参与

在民主化的浪潮与环境背景之下,对民意的积极同应以及构建相应的回应机制可以说是当代民主治理的重要特征与价值体现。民主理论家罗伯特・达尔认为,民主的主要性格是政府对公民的偏好不断做出回应这就需要政府和公民之间能够形成良好的“偏好一回应”关系,就需要官僚体系的运作以及公共治理的体制机制及绩效结果,均能及时、有效、积极地回应公民的偏好和诉求,就需要更加广泛而有效的公民参与。民主治理的功能就在于它强调公共治理中的公民导向,强调政府政策制定及成效对公民诉求的及时、有效与满意回应,强调公民参与对公共治理品质的价值与意义。

(二)公共利益的维护与增进

民主不仅涉及和关心个体权利的保障与实现问题,也涉及和重视对共同利益和公共利益的维护与保障。作为一种集体生活的方式或规则设定,民主治理必然涉及到个人利益、普遍利益和公共福祉的维护、平衡与实现问题。民主治理的主旨就在于倡导政府、市场、社会、公民在公共事务治理中的良好合作、协商与互动,以期更加有效地增进和实现公共利益的最大化和公共福祉的实现。民主治理的过程不仅是各方利益博弈的过程,也是各方利益平衡与协调的过程,民主治理的价值与功能就在于它能够建立并运用协商、合作、互动的方式去引导、控制、协调和规范各种社会力量及其活动,能够运用更加开放、透明、畅通、平等的意见表达机制来促成各方利益的表达、意见的沟通与整合,从而有助于共同利益的形成与维护。增进和促进公共利益的实现,是当代民主治理的重要理念与目标。

(三)公民权利的保障与实现

民主从它诞生之日起,就具有确保和保护个人权利的美意与目的。“民主所要解决的主要问题就是少数人执政和多数人利益及权利的关系问题”,肯定并承认公民的主体地位和基本权利是民主制度建立的一个重要理由。民主制度的好处就是它承认并尊重人类普遍具有的自由、平等与尊严,强调公民权利的保障与实现,反对偏私与特权。正如罗伯特・达尔所言,民主有助于避免独裁者暴虐和邪恶的统治,有助于保障它的公民享有许多的基本权利,有助于保障公民拥有更为广泛的个人自由,有助于维护人们自身的根本利益。作为一种社会治理机制,民主治理重视和强调公共治理中民众法定权利的行使及其义务的履行,强调和重视重大事项及重大政策制定中公民的知情权、参与权、决定权和监督权。民主治理的本质与终极目的就是要以法的形式确认公民应有的权利并确保公民的政治权利、经济权利和社会权利的真正实现。

(四)公共价值的形成与确立

民主是人类社会追求和实现美好生活的一种方式与途径,也是人类社会文明与进步的象征与产物。民主源于人们共同生活的需求以及成员间相互关系的约束与调整,民主对人类集体生活的形成及共同目标的实现具有积极意义。作为一种参与式、互动式、合作式的公共事务治理方式,民主治理必然要涉及到群体成员共同价值与理念的确立问题。从价值层面而言,公共生活的维系与治理,一方面需要一种共同的信念与价值作支撑,另一方面它对公共价值的确立与形成亦具有型塑作用。公共生活应当表达并强调公共生活的道德规范,应当型塑公民的公共品质,这些价值规范与公共品质包括对公共利益的维护与促进、对公共事务的热忱与责任、对宪法与法律的尊重与服从、对人与人平等权利的理解、认同与包容等等。民主治理的过程无疑有助于良好社会价值的确立与公共精神的形成,有助于公民公共品质的培育与养成,确立并形成良好的公共价值与理念就成为当代民主治理的一个重要目标与使命。

(五)社会的繁荣与稳定

人类共同体形成、存在与发展的一个重要前提与理由就是它可以通过群策群力以及集体的智慧来弥补个体能力的局限与不足。民主就是人类社会发明和设计的、用以维持社会良好运转并实现美好社会理想的一种机制设计与规则选择。民主的优势和好处就在于:一是它能够通过集思广益的方式来凝聚群体成员的智慧,形成良性的发展循环,有助于经济社会的可持续发展;二是它能够通过协商讨论的方式来决定优先事务和资源配置,确保公共政策的科学性、公正性和代表性,有助于公共利益的维护、增进和人民福祉的实现;三是它能够通过多元化的途径来实现民意的诉求与畅通表达,形成良好的公众利益表达机制,有助于社会矛盾与社会冲突的预防和化解。“民主”的本质是“民治”,民主治理就是要体现和发挥民众在公共事务治理中的主人翁地位及其聪明才智,因此,民主治理对于提升政府治理的能力与智慧,对于调动公民参与的积极性,对于社会冲突的预防与化解具有积极意义。促进经济社会的繁荣、稳定与进步,实现人民福祉是当代民主治理的一个重要内容与目标追求。

二、当代民主治理的困境与挑战

在如今更加复杂、多元、动荡与竞争激烈的社会环境下,社会治理必然遭遇诸多的社会难题,众多纷繁而复杂的社会问题与矛盾,更加开放、透明、自由、民主的社会形态与环境,使民主治理面临着理想与现实之间的巨大鸿沟,面临着前所未有的压力与挑战。在当今的社会现实下,民主治理主要面临以下几个方面的困境与挑战:

(一)多元利益间的矛盾与冲突

利益问题是涉及人类社会生活的根本问题。人类生活中的社会关系可以说都是建立在利益关系之上的。马克思曾经说过,“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”。利益是不同治理主体参与治理活动的动因之一。在民主治理的过程中,治理主体的多元化就必然意味着利益诉求的多元化及需求偏好上的巨大差异,而不同的利益诉求与需求偏好就必然导致不同利益主体之间的矛盾或冲突。例如,在社会治理中的某项政策选择以及相关利益分配中,由于不同治理主体所代表的阶层或利益集团不同,其利益诉求必然会以自己所代表的阶层利益或集团利益为归依,就容易导致或出现个人利益、集团利益、公共利益等诸多利益间的相互矛盾甚至冲突。著名政治学家罗伯特・达尔在《民主及其批评者》一书中曾经明确指出,理想的民主秩序首先需要满足以下条件,即“公民利益之间必须足够和谐,以便他们能够分享并按照一种强烈的普遍善的感觉行事,这种普遍善不会与个人的目标或利益存在显著的矛盾。”“公民之间必须具备高度的同质性特征,否则就会产生政治冲突并在公共善方面产生明显的分歧。”事实上,在当今社会分化日趋明显与阶层固化更加严重的现实环境下,不同利益主体之间的利益博弈日渐激烈尖锐,且“由于利益冲突和现实社会中存在的公民美德的区域性匮乏使得民主程序主要满足了特殊利益,而无法实现共同善”。因此,在民主治理的过程中,如何既保障公民个体利益,又兼顾特殊群体利益,还增进和实现公共利益,是当代民主治理中必须直面的一个难题和挑战。

(二)多权力中心与政府权威的矛盾与冲突

民主制度建立及其程序设计最重要的目的之一就是防止和避免权力的过分集中或权力专断并防止由此而引发的种种问题和弊端。人类社会的民主进程与民主实践也充分证明了民主的好处与价值。权力分化和充分授权是实现民主的重要工具,也是实现多元参与的重要途径。权力分化和充分授权能够调动社会各方参与社会治理的积极性与能动性,对实现良好治理具有积极意义,但不可否认,权力分化或过度分散,会产生或出现如下问题或不良后果:一是会出现多权力中心,会对政府权威产生威胁。当代治理的重要特征就是改变了传统的单向度的、自上而下的、以政府权威为中心的权力运作模式,形成了多向度的、上下互动的、多中心的权力运作模式。在这一多权威、多中心、分散化的权力体系中,如若处理不好各权力之间的关系,尤其是处理不好各权力主体与政府权威之间的关系,就会对政府权威带来威胁,影响甚至减弱政府的控制力。对此问题,瓦尔多在1952年时就曾明确指出,“如何适当地结合人类对民主的渴望与对权威的需要”是民主行政理论的核心议题。因为民主化会带来国家权威的下降和控制力的减弱;二是由于权力的分散化和多权力中心的形成,极易出现在一些重大问题的决定或解决上,由于“众所纷纭”而导致“议而难决”,由此影响问题解决及其治理绩效,甚至有时还会损害到公共利益。这点希尔斯曼在谈到权力集中和权力分散所导致的后果与问题时就明确指出:“许多问题(如水、环境污染)得不到解决的一个重要原因就是权力分散。要采取积极行动必须意见一致,而过多的权力中心使这一点很难做到。因为,“几十个权力中心中任何一个站出来反对,就能否决一项措施,而要实行一项积极的改革,却必须使大量的权力中心取得一致意见。权力分散在这么多权力中心之间,以致在纠正不公现象、或制止破坏环境、有损健康的行动方面,美国社会只能缓慢地,效率很低地取得某些进展。”因此,在民主治理的过程中,如何调节和平衡政府权威与其它治理主体之问的关系,如何解决权力集中与权力分散的矛盾和冲突,如何既能维护政府权威又能充分发挥和调动各权力主体的积极性和能动性,是当代民主治理面临的一大难题和挑战。

(三)权利与责任的矛盾与冲突

多元主体对社会公共事务的合作共治是当代民主治理的重要特征,但多元共治的模式容易产生和出现权责界限的模糊和问责上的困境。首先,多元权利主体因其迥异的文化背景、各异的价值追求而有着不同的偏好或信仰,自然就会从各自的道德立场或偏好出发,提出不同的权责要求及划分标准,使得各治理主体之间的权责划分标准难以确定;其次,社会问题的多元性、复杂性和交互性,使得各治理主体之间的利益关系及利益诉求容易出现相互交叉、相互重叠甚至相互矛盾或相互冲突,因此,不同治理主体到底应该行使多大的权利,承担多大的责任,很难给出一个清晰且明确的边界或合理界定,容易出现权责利界限的模糊化,进而导致问责上的困难;最后,多元决策、多元负责,极易陷入“人人负责”却“人人都不负责”的状态,容易导致公共治理的“碎片化”或“空心化”,也容易导致原本应有政府承担的公共责任面临缺失的危险。民主强调权利,治理要求责任。因此,在民主治理中,必须在权利与责任之间寻求一种平衡,即既要满足多元主体的权利实现,又要明确并坚守各自应当承担的公共责任,如何调和与平衡二者之间的关系并寻找出最佳的平衡点是当代民主治理面临的一个课题与挑战。

(四)民主与效率的矛盾与冲突

效率是公共治理中无法回避的一个价值诉求,但效率与民主之间始终存在着复杂的关系。民主更多的关注平等权的保护、机会的均等、个人权利的实现,较多注重程序上的设计与规范,强调平等、自由的价值观,而不太关心和关注结果、成本及效率,故效率低下便成为人们对民主政治的最多指责与批评。民主治理强调和注重公共治理中的公民参与,强调公共治理中多元利益的表达及其实现,由此容易或者说可能会引发以下的潜在风险与问题:一是集体行动会对政策执行及其效率产生影响;二是集体决策容易导致决策成本攀升,进而影响公共治理的绩效;三是部分民众对公共事业的冷漠以及参与能力的不足,也会影响和制约公共治理的绩效。正如奥尔森在《集体行动的逻辑》中分析集体行动的困境时所指出的那样“集团成员的数量越大,组织成本就越高,这样在获得任何集体物品前需要跨越的障碍就越大”,此外,由于成员众多以及相互监督的复杂化,也极易导致执行效率的低下或集体行动的失败。公共治理是需要体现和实现社会和经济的效率,但多元治理的格局则会对效率产生一定的影响,因此,如何解决多元参与可能引发的行政超载或成本攀升问题,如何平衡和兼顾好民主与效率之间的关系问题,是当代民主治理中必须思考和面临的一个重要课题。

(五)虚拟社会与现实社会的矛盾与冲突

在当今社会,互联网在人们的社会生活及公共生活中扮演着越来越重要的角色,它不仅为人们的商业活动及人际交往提供了便捷通道,也为人们参与公共事务治理,实现公民民利提供了良好的平台与途径。众所周知,以互联网为核心纽带的网络社会(或称之为虚拟社会)具有开放性、匿名性、自由性、无时空界限等特点与优势,成为推进和实现民主治理的重要活动领域,但不可否认,也存在着一些潜在危险与问题:一是虚拟社会的自由性和隐蔽性,容易出现网民政治参与主体的虚拟化,容易导致大量的非理性参与,容易影响和干扰网络参政的真实性、客观性及其参政质量;二是虚拟社会的开放性和匿名性,容易出现网民在个人言论上的不负责任或不道德行为,容易出现所谓的“网络暴力”问题。而网络暴力或网络谣言,不仅仅会误导公共舆论,混淆视听,甚至还会引发网络,导致社会不稳定;三是虚拟社会所存在的数字鸿沟和信息不对称问题,容易出现所谓的“信息霸权”或“话语贵族”,容易导致网络参政机会的不平等;四足虚拟社会超越地域及时空界限的信息传递特点,容易出现网络信息的爆炸和泛滥,容易导致公共政策执行的困难甚至无所适从。网络社会是一个复杂而神奇的社会,它改变了公民与政府的互动模式,改变了政治系统的运作方式,因此,如何解决网络虚拟社会与现实社会的落差与矛盾,如何实现网络虚拟社会与现实社会的对接与良性互动,如何引导、调控和发挥网络民意在民主治理中的价值与作用,如何建设一个民主、透明、有序的网络治理体系,是互联网时代共同面临的一个难题,也是当代政府治理面临的一个巨大挑战。

三、实现民主治理的社会基础

民主治理的本质与终极目的就是要实现“善治”的目标,即实现孙中山先生所说的“人民有权,政府有能”的社会治理理想。作为能够促进人类美好社会实现的一种重要机制或途径,实现民主治理是需要一定的时空条件以及相应制度的配套与支持。从民主发展的历程以及当代公共治理的实践来看,以下的制度建设与社会基础是实现民主治理不可或缺的条件保障。

(一)有效的民主制度

有效的民主制度不仅是实现民主治理的重要社会基础,也是确保民主治理及其成效的重要载体。民主是由一系列的规则、程序和制度构成的,民主的程序及其框架设计是民主治理有效运作及目标实现的重要依托和行动规范。学者Riemer认为,民主制度安排主要解决三大问题:一是如何建立政治统治中心;二是如何解决统治阶级与非统治阶级间的流动;三是如何解决地域差异所产生的治理问题。民主从其诞生之日起,在相关制度设计上就涉及到行政与立法、选举制度、公民权利、中央与地方关系等重大议题。尽管民主有着其自身的一些缺陷并在运作中存在着诸多问题,但与其它的制度设计相比,民主制度至今仍是大家公认的最合乎现性的政治形式,民主理想依旧是人类理性的最好产品之一。有效的民主制度在民主治理中的价值与作用在于:(1)保障公民权利的实现。民主制度的设计,不仅仅强调在程序上要尊重多数人的偏好,而且要在实质上确保和实现每一个人在集体意志之下的自然权利。作为实现公民权利的重要舞台,有效的民主制度能够从程序上确保公共治理中公民基本权利的体现与实现。(2)控制和约束政府权力。民主理论告诉我们,政府与人民之间存在着严重的地位及权力的不对称,约束和控制政府权力就成为民主制度建立的一个重要理由,正如罗伯特・达尔在总结民主制度的好处时所言,民主有助于避免独裁者暴虐和邪恶的统治,故有效的民主制度有助于控制和约束政府权力的膨胀、专断甚至滥用,有助于民主治理中政府权力的规范行使与运用。(3)建立透明开放的政府。增加政府的透明性和开放性足当代民主治理的重要目标。马克思认为,腐败与无能的根源在于官僚体制的封闭性,在于国家政府与社会的对立。开放政府“不仅仅意味着政府的信息公开,而是意味着政府能够积极地倾听民间的呼声,以保证公民的声音能够在公共决策的制定和执行中受到重视。”有效的民主制度,有助于政府的透明与开放,而透明开放的政府对实现民主治理中政府与公民社会的良好合作与互动至关重要。(4)实现社会正义。自由、平等、公正是社会正义的核心,也是民主治理的重要目标。显而易见,民主制度的这些优势和价值对维护和实现社会公平与正义无疑具有积极意义。

(二)高效的行政体系

公共行政是实现人类需要的最为有效的工具,作为国家治理体系的重要组成部分,高效的行政体系不仅是实现国家目的与政府责任的重要机制,更是实现民主治理的制度与社会基础。行政体系本身的设计、运作效率以及变革对民主治理以及绩效有着不可忽视的影响。摆脱传统封闭的、刻板的、低效率的、不负责任的、低能的官僚体制,转而建立开放的、富有弹性的、高效率的、负责任的、有回应能力的行政体系,是政府治理现代化和实现民主治理的体制机制保障。高效的行政体系在民主治理的功能与作用为:(1)落实政府责任。民主政治乃责任政治,责任政府是现代政府治理最基本的要求之一。政府产生与存在的一个重要理由与目的就是通过政府权威来有效维持社会秩序,就是通过组织的力量来弥补个体能力的局限与不足,正如美国总统林肯所言:“政府的正当性目标,是为社区民众作其所希冀完成的工作,但却无法以其个人能力所能完成或做的完善者”。在当代社会,政府承担着社会秩序的维护,资源与利益的分配,各种矛盾和冲突的调节与解决,公共服务的提供与传递等重要功能。高效的行政体系有助于政府职能的履行及政府责任的有效落实;(2)回应民意诉求。对民众的需求做出迅速、积极、适当的回应是公共行政的应有责任与义务。当今公共行政运作的焦点之一就是要回应并落实民主制度所展现出来的民意并以其专业能力维护民众利益。高效的行政体系不仅有助于政府对民意的积极响应.更有助于政府良好回应机制的建立和回应能力的提升;(3)实现公共利益。促进公共利益(common good orpublic interests)或者公共福祉最大化是公共行政的根本目的,也是政府行政体系建立的依据及其合法性的基石。“行政是政府的核心,但公共才是国家的重心”。公共行政的重要使命就在于维护并创造公共利益并有效实现公共目标。高效的行政体系有助于坚守并保护民主政治所守护的自由、平等、正义等价值,有助于增进、维护和实现公共利益和人民福祉。

(三)品德崇高的公民

公民是民主治理的实践者与参与者,品德崇高的公民对实现民主治理至关重要。民主理论家罗伯特・达尔将公民美德视为解决多元民主困境和实现“共同善”的一把钥匙。“公民美德可以存在于某些人类集合体当中,只要每一个参与制定集体决策的人都坚定地按照实现集合体中所有人幸福的有意识的目标行动。要么利益的冲突不会产生;要么即使产生,公民也会优先考虑公共幸福。”弗雷德雷克森教授也将“品德崇高的公民”(virtuousCitizen)看作是实现公共行政“公共性”的必备要件之一,认为品德崇高的公民具有四个方面的基本特征:一是能够理解立国的重要文件,能够对那些促进公民一般利益和特殊利益的公共政策,以及和宪法相一致的公共政策做出哲学判断;二是有信念,即公民必须坚信其所处政体的价值是真实的和正确的,并认同和接受这些价值。哲学家将这些价值称为“天赋人权”;三是公民能够承担起个人的道德责任能够随时随地行动起来捍卫这些价值;四是有操守,即具备宽容、容忍的态度和品行。迈克尔・桑德尔在论述“德行的重生”中亦指出,现在的社会评论家们“逐渐意识到各种各样的公共问题只有在它们被看作源于品质塑造的缺陷时,才能得到理解――甚至应对”。因此,品德崇高的公民对实现良好治理具有积极意义:(l)品德崇高的公民能够自觉地尊重、关心和爱护公共服务;(2)品德崇高的公民乐于贡献自己的才智并积极参与公共事务治理;(3)品德崇高的公民有助于共同目标和公共福祉的实现。(4)品德崇高的公民具有高度的公民意识和公民精神;(5)品德崇高的公民具自力更生的能力,能够实现自我教育、自我管理。总而言之,品德崇高的公民是实现民主治理的重要精神与伦理基础。

(四)良善的法律与法治

法律是治国之重器,良法是善治之前提。法治是人类社会文明与进步的重要标志,是治国理政的基本方式。良善的法律与法治能够为民主治理创造一个稳定的运行与发展空间,是实现民主治理必不可少的基石与社会基础。良善的法律和法治在民主治理中的角色与价值在于:(1)规范政府权力。法治从一开始就重视和强调对政府权力的规制,良善的法律和法治有助于规范政府权力的行使,防止政府权力的扩张或滥用,有助于政府权力运行的公开化、规范化和制度化;(2)赋予公民权利。国家治理是以人民为主体的治理,作为一种治理模式,法治能够有效地将人民的意志通过法律制度的形式加以确认,法治能够充分保障人民所享有的选举权、知情权、参与权、表达权、监督权,能够从根本上保障人民民利的实现;(3)调节社会关系。明确各社会主体的行为规范及活动边界并以法的形式加以确认是法律制度建立的重要意图与目的之一。法律可以有效保障规则的统一性和明确性,更具有平等性、确定性和可预期性,法律秩序和法治有利于实现各个领域的协同与配合,有利于各种社会关系的平衡与调节,进而有利于良好社会秩序的形成与构建;(4)形成法治文化。法治强调法律至上,强调法律面前人人平等。法治意味着人们对法律精神的认同和尊重,法治有助于全社会法治思维和法治文化的形成法治文化是民主治理不可缺少的文化基础。(5)维持社会秩序。法律与法治是一个社会长治久安的保障法治本质上具有稳定性和长期性的特质,法治有利于提升人们行为的可预期性,有利于良好社会秩序的形成,进而有助于社会稳定与和谐。

(五)以市场机制为核心与基础的经济制度

市场经济是商品经济发展到一定历史阶段的必然产物,是人类社会不断走向文明与进步的重要机制与推动力量。人类文明史告诉我们,任何民主治理的彤态都与商品经济和市场经济的发展存在着有机的内在联系,民主政治从来都是与市场经济相伴随。以市场机制为核心与基础的经济制度是实现民主治理的重要经济与社会基础。以市场机制为核心与基础的经济制度在民主治理中的作用和价值在于:(1)限制国家意志。市场机制存在的一个重要理由就是:一方面矫正和弥补政府失灵;另一方面限制和约束政府权力的无限扩张或不当干预。市场经济对财产权利的承认和保护实际上创造了一个不受国家控制的私人领域,而私人领域存在的本身就是对国家意志的限制:成熟的市场经济有助于对国家意志和国家权力的限制与约束(2)确立自由平等原则。“商品是天然的平等派”,它从根本上否定了血缘、门第、权利、地域、民族、国家之间的差别。商品交换是各商品所有者之间的等价交换,在商品的平等自由交换中,自由平等原则便成为了现实。正如马克思所言:“如果说经济形式、交换,确立了主体之间的全面平等,那么内容,即促使人们去进行交换的个人材料和物质材料则确立了自由。可见,平等和自由不仅在以交换价值为基础的交换中受到尊重,而且交换价值的交换是一切平等和自由的生产的、现实的基础。”市场经济促进了自由原则和平等原则的确立与实现,而自由与平等不仅仅是当代民主治理的重要原则,也是实现民主治理不可或缺的重要条件。(3)促进社会开放。市场经济是开放的经济,多元经济结构、多元利益主体和社会分工决定了市场经济的开放性。市场经济的开放性,不仅促进了资源和要素的自由流动,还增加了社会的透明度,促进了社会结构的开放。社会结构的开放与透明,无疑有利于民主治理的发展与目标实现。

(六)高度的社会自主与自治

民主治理的过程实质上是政府、市场与社会三者良性互动与合作的过程。当代治理理论认为,在许多的社会治理领域,皆存在着政府与市场的双重失灵,将社会自治纳入社会治理体系之中,则是解决此问题的一个有效途径。社会自主与社会自治在民主治理小具有重要的价值与功能:(1)实现国家权力向社会的回归。马克思主义认为,国家权力来自于社会,来自于人民,其最后的归宿必然是回归社会,回归人民。在马克思看来,社会自治的实质就是人民自己实现的人民管理制,它不再将社会管理的权力委托给政府机构,而是由人民自己掌握,在社会自治下,政府与社会组织的关系不再是指挥与服从的单向权力关系,而是尊重与协力的双向互动关系。发达的社会自治有助于促进国家权力向社会的回归,有助于真正体现和实现人民群众当家作主的治理理念;(2)实现更加广泛的社会参与。多方参与,共同治理是民主治理的基本原则。社会自治是人民群众参与公共事务治理的一种有效机制和活动平台,发达的社会自治有助于积极的公民参与,有助于在全社会范围内形成更加广泛的社会参与;(3)实现自主治理。自主治理乃民主治理的本意。自主治理的核心就是“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对‘搭便车’、规避责任或其他机会主义行为形态的情况下,取得持久的共同收益”。自主治理有利于增进合作的社会资本,使人们能够超越一己之利,自愿遵守其共同设计出来的规则,摆脱“公地悲剧”。总之,社会自主与自治,有助于推进社会的自主性与多元化发展,有助于社会自我治理能力的提升,是推进和实现民主治理的坚实社会基础。