策划规划的区别范文第1篇

第四,做好地区经济工作,推动区域经济加快发展,是全面落实科学发展观,丰富和完善宏观调控的有效手段。在这次应对国际 金融 危机冲击过程中,中央实施的一揽子计划,不仅包括财政、货币政策,以及以十大产业调整振兴规划为标志的产业政策,而且其中一个突出的亮点,是以若干区域规划为代表的区域政策发挥了不可替代的重要作用。区域政策不仅可以保证区际发展的公平,更重要的是能够保证国民经济综合开发效率的最大化。从这个意义上讲,做好地区经济工作,推动区域协调发展,对于丰富和完善宏观调控体系,加强国家对经济生活的调节,同样具有重大意义。

(二)进一步明确2010年地区经济工作的基本思路和重点任务

第一,围绕重点地区开发开放,继续组织编制区域规划和政策文件,使区域空间开发格局更加系统和完善。自2000年中央正式提出西部大开发战略,到2006年完整地提出四大板块的促进区域协调发展战略以来,在中央的高度重视下,区域政策不断细化实化,对欠发达地区的支持力度不断加大,区域互动加强,开创了区域协调发展的新局面。宏观政策的基本面是要保持稳定和统一,不必要也不可能“一地一策”,但是宏观政策又必须体现区域差别,做到区别对待,避免“一刀切”。实践证明,近年来出台的区域规划和政策性文件,把国家战略意图与地方实际需要有机地结合起来,不仅有针对性地提出了一些政策和措施,更重要的是,明确了特定区域发展的功能定位和总体思路,这对于统一区域内干部群众的思想、凝聚民心民力,把中央的意图转化为更有效地促进区域发展的强大动力起到了不可替代的作用。

地区经济工作有四大目标,合理缩小地区发展差距;充分发挥各地区比较优势;促进基本公共服务均等化;实现人与 自然 和谐发展。实现上述目标的基本手段就是区域规划和区域政策。我们必须站在统筹全国区域发展大局的高度,立足实现国民经济综合效益最大化,立足于完善优化我国区域空间开发格局,对于那些具有全局重大影响的、确实需要予以特殊支持和重点开发的典型区域,继续在国家层面有重点地组织开展区域规划和区域性政策文件的研究制定工作。

第二,围绕规范区域管理方式,扎实推进区域规划和区域性政策文件的实施工作,着重在狠抓落实上下功夫。制定规划和文件仅仅是开端,真正把规划和文件中提出的目标和任务落到实处才是目的。要落实分工,扎实推进规划和政策实施,加强动态监测、定期评估和方案修订等工作。具体讲,一是抓紧督促地方和有关部门按照规划的部署,严格按照规划和政策性文件确定的功能定位、发展思路和发展重点,规范和有序推进区域开发工作,从而使区域开发活动有章可循、有规可依。二是在实践中认真评估和检验我们当初确立的定位、思路、目标、任务是否准确,是否符合区域发展实际,建立适时有效的调整完善机制。三是以此来促进我们研究制定区域规划和政策文件的能力与水平进一步提高,促进地区经济工作能够波浪式前进,螺旋式上升。

第三,围绕推进形成主体功能区,研究制定相应的区域政策,不断完善区域政策体系。推进形成主体功能区是在充分考虑资源环境承载能力的基础上,优化我国国土开发格局、推动区域协调发展的有效途径。主体功能区规划与区域规划二者并行不悖,相互不可替代,是相互依存、互为补充、相得益彰的关系。区域规划不能取代主体功能区规划,它的制定必须以主体功能区规划的基本理念来引领;主体功能区规划也不可能取代区域规划,它应通过区域规划来加以细化和落实。因此,二者需要同时推进,在此基础上形成具有 中国 特色的区域管理模式。研究制定符合主体功能区理念的区域政策体系,积极推进不同类型区区域政策研究制定工作,是提高区域政策的针对性和有效性的必然途径。我们要围绕促进形成优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区,抓紧研究制定与之相配套的,包括产业政策、人口政策、土地政策等。

策划规划的区别范文第2篇

名位专家，同志们：

为了配合西山风景名胜区总体规划编制，使规划出的西山风景名胜区更具操作性和实用性，今天，我们在这里召开西山风景名胜区旅游策划专家评审会。参加评审会的有市内外旅游和规划方面的专家、相关市级领导和市级部门负责人。首先，请允许我特别介绍莅临评审会议的全国著名旅游和规划设计专家：杜一力国家旅游局计划财务司司长

魏礼开中关村产业基地总工程师、教授

樊晟省规划设计院院长、教授级高工

庄裕光古典设计院总工，教授级高工

彭远翔重庆市规划设计院副总工、教授级高工

杨玉培成都市园林局原局长、教授级高工

邀请到的市内专家有：龙显钊、徐邓耀、张正义、杨辉和、夏建平、罗运淳、陈传乐、徐晓阳、吕茂庄

今天的评审会会期一天，主要议程有：一、由参与竞标的中建西勘九鼎建设项目管理有限公司和成都大全旅游策划投资管理有限公司分别作西山风景名胜区旅游策划方案介绍；二、与会市内外专家对两套策划方案进行点评；三、相关市级领导和市级相关部门作简短发言；四、与会的市内外专家进行投票表决。

下面，进行会议的第一项目议程，请参与策划的两家公司作项目介绍。

首先，请中建西勘九鼎建设项目管理有限公司介绍；

接下来，请成都大全旅游策划投资管理有限公司介绍。

刚才，两家公司分别为我们演示了景区旅游策划方案，总的来说，两家策划公司在较短的时间内，策划出的方案花费了大量心血，在此，我代表南充市七百二十六万人民对你们的辛勤劳动表示感谢。上午的议程到此结束，下午，我们将对两个策划方案进行专家点评和票决，散会！

名位专家、同志们，西山风景名胜区旅游策划评审会继续进行下午的会议议程：

下面，进行会议的第二项议程，请市内外专家点评：

有请市外专家发言：

接下来，请市内专家发言：

刚才，市内外专家对两家公司作出的策划方案分别进行了精彩点评，指出了方案的优点、存在的不足，并提出的可行性的建议。他们的意见和建议，是一笔不可估量的财富，将对我市西山风景名胜区旅游开发产生重要的影响，相信对最后中标的策划公司进一步完善策划方案有很好的借鉴意义，也会对在座各部门领导的思维启迪产生积极影响。

下面，进行会议的第三项议程，请相关市级领导和市级部门发言（时间不超过5分钟）。

刚才，各位领导和部门针对市情和西山的实际发表了自己的看法，有的部门还表了态，相信大家一定会同舟共济、协调配合，心往一处想、劲往一外使，群策群力建设好美丽的西山！

下面进行会议的最后一项议程，与会专家投票表决：

策划规划的区别范文第3篇

关键词：主体功能区划；城乡规划；区别；立法；实施

中图分类号：F291.1文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)06-0024-05

1．引言

2006年3月，在我国“十一五”规划纲要中明确提出：“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”[1]。另外，2007年10月，《中华人民共和国城乡规划法》的通过，也标志着中国正式进入“城乡规划时代”。主体功能区划的提出和城乡规划体系的建构，同时反映了在国家宏观层面上和城乡区域中微观层面上，对国土空间的约束与管治更加具有战略性和时代性。也预示着，科学发展观指引下的国土资源管制、发展战略建构、公共政策制定和城乡空间规划彻底抛弃了计划经济条件下的粗放发展模式，而步入市场经济条件下的以资源和空间“紧约束”利用为核心的集约发展模式。并且，以主体功能区划为基础的国土空间调控政策与策略必将趋于成熟。

在从“城市规划”走向“城乡规划”的时代，在强调全面、协调和可持续发展的背景下，形成主体功能区划、城乡规划以及相关规划为手段的国土空间多重调控的局面①，具有重要的时代意义。应当指出，主体功能区划与城乡规划在对空间约束与调控的方法思路上有较大的区别。这些区别主要体现在理论方法上、时空范畴上和运作实施上。同时，对于主体功能区划与城乡规划二者之间在立法与管理、实施与衔接等若干重大问题上亟待理顺和明确。

2．主体功能区划与城乡规划的区别

区划与规划并不一样，前者是对现实空间状况的类型界定，而后者则是对空间发展前景的一种预测与政策建构[2]。所以，主体功能区划与城乡规划也是不同的，本文将从方法定位上，时空范畴上和运作实施上对二者的不同之处进行探讨。

2．1 理论方法的区别

主体功能区划与城乡规划在理论方法上的区别表现在两个方面，其一是理论渊源不同；其二是方法定位不同。

2．1．1 理论渊源不同。区划的方法来源于地理学与空间经济学，亦即建立在对空间的基本认知与解释基础之上。区划的类型包括：经济区划、自然区划和行政区划等。经济区划的方法论以及理论基础，来源于18世纪的英国古典政治经济学。其创始人亚当・斯密（Adam Smith）从工场手工业看到了分工的利益，于是联系到整个社会，论证了劳动地域分工，经由大卫・李嘉图（David Ricardo）和俄林（Bertil Ohlir）的理论提升，直到前苏联著名经济地理学家巴朗斯基（N・N・ Baranshiy）提出了比较系统的地域分工论。他认为劳动地域分工就是社会分工的空间形式。经济区划则是对这种社会分工的空间投影。自然区划则是指对自然特征基本相似的自然地理单元进行类型界定，如长江三角洲、黄土高原、四川盆地等；行政区划属于上层建筑范畴的政府管制与管理划分，如我国的省、县、乡等的划分[3]。显然这些区划均是根据区域的经济、自然、政治、社会等客观存在，按一定的标准与价值尺度划分空间区域，并确定区域的主导性质的行为。而现代“规划”肇端于近代工业革命后产生的严重的城市问题以及阶级对立。自英国的埃比尼泽・霍华德（Ebenezer Howard）作为一个社会活动家，提出“田园城市”理论，人们一直在探索城乡发展的真正道路。继埃比尼泽・霍华德（Ebenezer Howard）之后，刘易斯・芒福德（Luis Mumford）、伊里尔・沙里宁（Eliel Saarinen）、勒・柯布西埃（Le Corbusier）……，他们的知识传统以及对空间规划的认识继承了“物质形态”理念的主流。1945年以后，战后的重建也延续了这种传统；直到1960年代以后，开始反思“物质形态”规划的弊病，社会参与、经济调控以及系统方法在规划中的应用等成为城乡规划中的热门话题。从学理上讲，规划是人类对相对完美、理想的经济、社会、文化以及国土空间的一种预测与建构。无论是硬质取向的物质形态规划，还是软质取向的社会与经济规划，其理论实质都是具有前瞻性和指导性的。正如托马斯・莫尔（Thomnas More）在《乌托邦》中所期望的那样，将“社会、政治、经济方面折磨人类的各种罪恶根除”，建立一种理想社会（只不过莫尔的“理想社会”脱离了当时的社会现实罢了）[4]。因此，主体功能区划与城乡规划的理论渊源并不相同，主体功能区划也并非来源于现代西方空间规划。

2．1．2 方法定位不同。主体功能区划是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力这三个基本要素对人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局进行区划，并落在国土空间上，形成优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。其具体技术路线即继承了传统的区划思路，又突破了传统的诸如经济区划、自然区划和行政区划的单一模式。其核心实质是对经济、社会、文化和国土空间的一种综合性的，但又是基本的描述性划分，是国土空间演化与发展的依据；与此同时，更是对国土空间未来图景的理性展望与发展趋势的建构，这一点是与传统“区划”最大的不同之处。而当代的城乡规划则必须依托人类发展的多元要素“生命之网”[5]，对人类发展与国土空间进行政策与物质的多元建构，是综合考虑当地的自然、经济、社会等条件，选择最适合的方向、目标，提出相应的措施和策略的过程。这个过程立足于现实，高于现实，并指导现实的演化与发展，具有建构性与指导性。因此，从方法论上讲，主体功能区划相对于城乡规划，其最大的特点是立足于现实，作用于现实，强调描述性的多元空间划分，并进行发展方向定位以及空间前景的展望，是城乡规划运作的现实基础；而后者则以区划的定位为依据，对空间进行指导性的多元政策与策略建构。二者的关系可用图1来描述。

2．2时空范畴的区别

主体功能区划与城乡规划在时间与空间范畴上的不同之处，主要有四个方面，即空间范畴、运作单元、运作时序和实施年限等差异。

2．2．1 空间范畴不同。区划从范围上一般覆盖整个对象区域②，且在空间上具有排他性，即同一个地域空间一般不能有多种功能定位。主体功能区划中界定的优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区的界线是明确清晰、不复相参的，某一区域不可能同时具有多种功能。在《国家“十一五”规划纲要》中，界定了大小兴安岭、长白山、川滇森林等22个限制开发区域。另外，界定了243个部级自然保护区、31处世界文化遗产、187个国家重点风景名胜区、565个国家森林公园、138个国家地质公园为禁止开发区[1]。这些界定都是刚性，不可变的。然而，城乡规划的空间范畴是多种职能与功能，甚至多种控制手段的复合。比如城市通常具有政治、经济、文化、交通等多种职能，在功能上是第二产业和第三产业的集中地，这是空间的职能与功能范畴的复合。

2．2．2 空间单元不同。主体功能区划以地级单位（设区的市、地区、自治州）、县级单位（市、县、区）作为主体功能区划的单元，并把“县”作为主体功能区的基本单元。主体功能区划中提出“适度突破行政区划”的原则[6]。依托“行政区”，基本单元精确到“县”，或许是行政区经济与行政区划“潜规则”下的无奈之举。因为，即使存在着跨行政区的主体功能区划分，具体实施起来也会遇到很多困难，如果奢望上级政府的强力干预与调控，则会使市场的自发调节作用减弱。当然，对于这种划分的科学性下文还有论述。相对于主体功能区划，城乡规划的基本空间单元从全国城镇体系规划一直到村镇规划具有空间的纵向体系化与层次化。空间基本单元从宏观视角上可以精确到城镇与乡村，从微观视角上可以精确到城乡空间中的具体地段。城乡规划的空间单元系统是一个复合型的多元交叉系统，对空间发展的预测也是多层次的。比如城市是城市体系和区域的一个部分，乡村是城乡空间系统的一部分，空间单元中有小有大，级别各异。

2．3 运作时序不同。主体功能区划具有基础性，是城乡规划的空间现实依据。这个问题是一个“先有鸡，还是先有蛋”的问题。二者的逻辑关系可用(图2)来表示，其中t0为现实空间状况，t1、t2分别为近远期空间状况。从对国土空间运作的时间顺序上，主体功能区划应该在前，并为城乡规划提供依据。比如，主体功能区划中划定的“重点开发区域”的城乡规划要立足于“重点开发”的总体要求，对土地使用、基础设施以及城乡的空间形态等重大问题进行深入的研究，以实现资源的集约利用与投入的节约。但是，在区划实施的初期阶段，会出现区划与规划的时间错位，这是我国区划与规划体制不完善与不成熟的基本历史状况造成的，必然存在那么一个发展完善的过程。

2．2．4 实施年限不同。主体功能区划具有相对的长期性。《国家“十一五”规划纲要》中虽然提出要“推进形成主体功能区”，但是对主体功能区的实施年限也没有具体的规定。因此，主体功能区划一旦划定，则具有长期性、持久性，也无目标年限之分。而城乡规划立足于对空间图景的建构，有清晰的年限要求，以及近远期之分。比如城市总体规划的目标年限是20年，在这期间城市总体规划可以也应该根据城市面临的发展、变化和客观条件进行不断的修改完善。目前修改时间一般是以5年为一个修编周期，特殊情况也可缩短或延长，以科学合理的引导空间的发展。

2．3运作实施的区别

主体功能区划与城乡规划在运作实施上的区别，主要有两个方面，即约束效力不同，运作实施中的主导部门不同。

2．3．1 约束效力不同。区划和规划均具有一定的约束性，二者的约束效力并不同。主体功能区划应该具有很强的约束力，对四类开发区的划分以及政策建构具有强制性，但是《国家“十一五”规划》和《国务院办公厅关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》中并没有对主体功能区划的约束力以及法律效力等问题做出详细的规定③。关于约束效力的问题，我们可以参考国外的一些成功经验。比如，美国田纳西河流域开发中，通过立法，对流域的自然资源进行管理，实现了政府对流域空间的约束力，并于1933年颁布通过了《田纳西河流域管理局法》，以对各类自然资源的开发与管理活动，如水利基础设施，电网，农业发展等问题进行详细的规定和法律约束[7]。主体功能区划中也可以对各类主体功能区作出明确的法律规定，并由国家立法机构审议通过，成为强制性的国土公共政策，一旦确定，在相当长的时期内不宜变更。城乡规划则是以主体功能区划为基础的，其内容与运作都具有很强的弹性与兼容性。城乡规划本身对城乡国土空间未来的发展情形与市场状态的预测就带有不确定性，其既有很强的空间约束效力，又有很强的可变性，规划的调整与变迁可以通过法定程序在短期内实现。虽然主体功能区划与城乡规划对国土空间都具有约束力，但是前者对国土空间的约束是相对刚性的，而后者是具有弹性的。

2．3．2 主导部门不同。由于全国主体功能区划规划编制涉及范围广，工作任务重，技术难度大。为加强组织和领导，成立了全国主体功能区划规划编制工作领导小组，以协调解决规划编制中的重大问题。领导小组由发展改革委主要负责人任组长，发展改革委、财政部、国土资源部、建设部有关负责同志任副组长，科技部、水利部、农业部、环保总局、林业局、中科院、地震局、气象局、海洋局、测绘局有关负责人为成员。可以看出，主体功能区划的主导部门是一个多元部门参与的一个“协调机构”。应当说，对于这种具有重大战略意义的国家空间政策的制定，必须实现多部门的意见与策略整合，以保证空间政策的正确性。在欧洲，“欧洲空间一体化规划”的运作中也引入谈判与协商等协调机制，对国家与国家、部门与部门之间与规划有关的价值取向进行理顺[8]。与之相比，城乡规划的主导部门是建设部。另外，国家发展与改革委、国土资源部、水利部、农业部等也参与其中，并扮演了重要的角色。城乡规划本身涉及的利益也较多，一个部门或者若干部门的主导显然不够，应该在充分协调与吸收多部门意见的基础上进行规划运作。实际上，我国现行的城乡规划行政与运作体系具有部门封闭性的特点，缺少协调机制。国外很多国家和地区都在公共管理体系中设立了规划的协调机构，以保证规划的多元“博弈”。例如，澳大利亚（维多利亚州）在州一级设立了协调委员会和规划咨询委员会等协调多种与规划相关的行政事务，以保证规划的合理性[9]。这值得我们学习和借鉴。

3．主体功能区划与城乡规划之间的若干问题分析

在明确主体功能区划与城乡规划区别的基础上，二者之间也存在着一系列的潜在问题。这些问题在理论探讨的过程中值得关注，主要包括两个方面：一个是二者的立法与管理问题需要建构和理顺，另一个是二者的实施与衔接问题需要规范和明确，现逐一分析。

3.1 二者的立法与管理关系需要建构和理顺

主体功能区划的提出面临的第一个需要解决的问题就是立法与管理的问题。立法问题应该引起广泛的重视。虽然包含“主体功能区划”的《国家国民经济和社会发展‘十一五’规划纲要》在2006年获得了全国人大的批准，但是，其中对“主体功能区划”的规定也只是指导性的和框架性的。显然，“主题功能区划”缺少一个全国性的用以规范区划编制、管理与实施监督的法律以及相关的法规，对主题功能区划的详细编制技术路线和具体的实施办法作出明确的界定。例如，“十一五规划纲要”所提出的划分主体功能区的依据是“资源环境承载能力和发展潜力”，但是对其进行“量化”缺少一个统一的操作路线，各地在实施起来难免会流入主观和混乱。有关“主体功能区划”的宏观政策出台以后，各地（主要是省、市、区）也在探索符合地域资源要求的“主体功能区”模式。但是，国家层面的“全国主题功能区规划”与省区市层面区划的在编制的时序上、空间定位上存在着“错位”问题。应当说，城乡规划领域有《城市（乡）规划法》等法律对相关规划的编制、实施、管理和监督进行规定。并且，城乡规划形成了相对完整、统一的编制与运作技术路线。但是，在科学发展观的视野下，城乡规划（城镇体系规划、城乡总体规划、城乡详细规划等）对空间的界定、政策的导引、发展的思路等方面的建构亟须“主体功能区划”等上位规划的引导，以明确开发导向（比如限制与优化的区别）以避免规划运作流入“虚假前提”和地方领导专断。更进一步，这里就涉及到一个统一的“国家空间规划体系”建构的问题，亦即“上位规划”与“下位规划”必需建构在同一个框架下，才具有可操作性和科学性。也就是形成以主体功能区划为“上位终端规划”以城乡规划为“下位终端规划”，其间通过国土规划、区域规划等传导的完整统一的“国家空间规划体系”。在立法上要建立国家《空间规划法》以实现规划整合，将“规划错位”的制度消除。

3．1．2 统一的中央与地方级的区划与规划协调管理机构的建立也需要引起重视。正如上述，主体功能区划与城乡规划的管理部门是不同的，但是都存在着一个多部门参与，核心部门主导的问题。对于主体功能区划的运作，张可云（2007）提出建立“区域管理协调委员会”[10]，但是笔者以为这还是“主体功能区划”内部的制度性整合。现在亟待解决的问题是如何将区划、规划等空间目标导向具有一致性，且运作需要“多部门协调”的职能进行整合，并实现制度化。亦即，建立统一的具有“区划”与“规划”行政管理与运作职能的协调管理机构，这和上述法律体系改革的思路也是一致的。对于机构整合问题，同志在十七大报告中提出，“要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，要“减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”[11]。这为我们研究现行区划与规划运作中的问题，探索统一的区划与规划管理协调机构指明了道路。“区划与规划”的大部门体系能够在制度上有效消除国家空间政策的混乱、重叠与错位。

3.2 二者的实施与衔接问题需要规范和明确

在主体功能区划与城乡规划实施与衔接的过程中，存在着一系列的问题需要规范和明确。

3．2．1 在时间上，主体功能区划与城乡规划之间的对接需要一个“磨合期”。从空间规划运作的近期来讲，主体功能区划是对现行城乡规划的“事后追认”。因为从区划与规划的逻辑关系上讲，主体功能区划应该在前，并为城乡规划编制提供空间功能定位以及发展思路定位。但是，在近期来讲，现有的城乡规划无法实现与主体功能区划的对接，只有在修编的时候进行调整。这显示了，主体功能区划的静态性和城乡规划的动态性，两者在运作上的理顺是需要时间的。那么，在这个二者整合的阶段，如果现有的城乡规划对城乡发展的定位出现了与主体功能区划的严重不协调。比如，在现有城乡规划中确定的城市性质、规模、发展方向、产业定位、土地利用模式等与主体功能区划所确定的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的取向严重不统一，应该如何处理两者之间的矛盾？应该按照主体功能区划对空间的定位进行操作，及时地调整、修编城乡规划的基本思路，直到两者的运作出现理顺，整合就实现了。在这个过程中，国家和省级政府应该以主体功能区划为基础，提出相关的过渡政策以规范地方政府的行政行为，确保区划与规划有机衔接。

3．2．2 在空间上，主体功能区划的划分模式与城乡规划的承接模式，需要探讨。在主体功能区的划分过程中，国外的一些例子值得我们借鉴。美国经济区划的一个显著特点就是在区划的每个层次都有很明确的数量和划分，而且层次、数量和范围随着经济的发展时期不断的调整，以适应经济发展的需要；既有综合性的经济区划，又有针对不同经济发展水平而划定的特殊类型经济区（Problem Region，或者Trouble Region）[12]。我国的主体功能区划虽然在近期没有苛求国土空间的全面覆盖，但是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力三个要素，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区未免过于“整齐划一”，层次、数量和范围都需要细化和探讨。从空间的整体发展来讲，主体功能区划的空间构想只有通过城乡规划的公共政策手段才能逐渐落实到具体的国土空间上。如果主体功能区的划分是硬性的，那么，地方政府在组织城乡规划运作时，出于地方利益，不执行甚至抵触“区划”的状况很难避免。“区划”恐怕会出现“有名无实”的尴尬。当然，主体功能区划相对于过去笼统地“东、中、西”划分已经有了很大的进步，但是从对城乡规划的具有可操作性的层面分析，上述划分模式略显简单，应该增加划分层次和数量，形成多元的划分层次。另外，主体功能区以“县”为基本单元划分，则与城乡规划在空间对接上有潜在的冲突。由于我国东、中、西差距极大，县与县之间的差别也是很大的，常常西部地区的一个县的县域面积是东部一个县的好几倍。例如新疆于田县面积39 095km2，人口22万（2004年），山东省高青县面积830 km2，人口36万（2004年）。这种同级行政地域下不同现实状况的情况是客观存在的，合理的选择空间的基本单元显得异常重要。假设按照“县级”单元划定主体功能区，那么，如果在“相对匀质”的以“县”为基本划分单元的某一主体功能区内，存在着发展水平和发展潜力不同的“镇”，又该如何定位？这些不同发展水平的乡镇的城乡规划思路都要立足于先行确定了的其所在“县”的“主体功能”吗？如图3所示，A1、A2为以“县”为基本单元的主体功能区，B1、B2、B3、B4为不同发展类型的城镇（乡镇），二者在政策传递上存在着潜在“错位”。因此，笔者还是倾向于以“乡镇”为单元划分主体功能区，这更接近“以城带乡”以及政府主导下的城乡发展的实际，更有利于实现主体功能区划对城乡规划的科学导引，实现主体功能区划与城乡规划的有机对接。即使存在着“乡镇合并”、“撤乡并镇”等精简基层政府的行政区划改革，主体功能基本单元也是“划细”更好；合并后的“乡镇”可以在新的“乡镇”域内，按不同地域以多种思路进行城乡规划运作。

4．结语

主体功能区划的提出从另一个侧面反映了城乡国土发展所面临的空间开发无序、地区差距扩大、落后地区发展困难等诸多问题。也反映了传统的以“国土规划、区域规划、城乡规划”为系列的空间规划体系以及以“城乡规划”为法定规划的空间调控与约束机制在统筹城乡与国土发展上，的确力度有限，并面临着一系列的制度与运作尴尬。明确主体功能区划与城乡规划的区别更利于我们从宏观、中观和微观等多元视角上，对城乡国土空间以时展的价值重新进行审视。正如魏后凯（2007）所说，主体功能区划并不能“包治百病”[13]。主体功能区划必须与其他的区划、规划协调配合起来，共同对国土空间进行约束、调控与

引导。另外，除了主体功能区划与城乡规划的关系外，其与经济区划、海洋区划、国土规划、区域规划等区划和规划的关系也需要进一步的梳理，这就面临着一个国家空间区划与规划重新整合的问题。

注 释：

①这里的相关规划包括：国民经济与社会发展规划、国土规划、区域规划等。

②考虑到我国的国情和总体发展状况，本次主体功能区划仅要求国土的部分覆盖，但是，远景会实现国土的全面覆盖。详见，高国力，关于我国主体功能区划若干重大问题的思考一文。

③我们期待，在2007年报请中央审议的《全国主体功能区划规划》中会有论述，我们在这里暂如此做理论阐述。

参考文献：

[1]编写组. 中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要[R].北京:人民出版社,2006.

[2]徐伟金.关于主体功能区划有关问题探讨[J].浙江经济,2006(10).

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[4][英]托马斯・莫尔.乌托邦[M].北京:人民日报出版社,2006.

[5][美]大卫哈维.希望的空间[M]. 南京:南京大学出版社,2005.

[6]高国力.关于我国主体功能区划若干重大问题的思考[EB/OL].，2006-09-01.

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[8]谷海洪,诸大建. 公共政策视角的欧洲空间一体化规划及其借鉴[J]. 城市规划,2006,(2).

[9]赵民. 澳大利亚的城市规划体系[J]. 城市规划,2000(6).

[10]张可云. 解读主体功能区[J]. 中国科技财富,2007(4).

[11]. 高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗――在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[R] 北京：人民出版社,2007.

[12]吴殿廷. 区域经济学[M].北京:科学出版社,2003.

[13]魏后凯. 对推进主体功能区的冷思考[J]. 中国发展观察 2007(3).

［作者简介］王金岩（1981-），男，山东兖州人，北京师范大学地理学与遥感科学学院博士研究生。专业方向：城市与区域规划。

策划规划的区别范文第4篇

为进一步深入加强重点项目的整改力度，对来年工作作出更好的规划，今天我们召开的项目谋划工作会议十分重要，事关全区“十二五”规划的编制、完善和实施，事关未来的发展。刚才，同志对项目谋划工作作了很好的部署，去年月，区发改局下发了《关于组织预报列入<区“十二五”重大建设项目规划>的重大项目的通知》，今年月日又下发了《关于区“十二五”重大项目库建设实施方案的通知》，成立了“十二五”规划编制领导小组。今天的会议重在动员和部署全区项目谋划工作，也在于贯彻市委市政府召开的项目推进工作会议精神，希望这次会议能达到思路开阔、方法多元、鼓励敢想的效果。

下面，我讲四个问题：

一、何为谋划项目

项目的“项”字，左“工”右“页”，我们可以理解为要下一番苦功夫，在项目谋划、项目实施、产业发展和人民生活水平提高上翻开新的一页。谋划项目作为项目工作的起始阶段，其本质就是出谋划策，就是想人之未所想、思人之未所思、见人之未所见、言人之未所言。全区各级各部门的操作型人才、参谋型人才都要学习项目谋划的相关知识、规划和政策，提高项目谋划能力；各级领导干部要善于将零碎、细小、分散的信息进行分析整合，通过民主集中制，集思广益，经过几轮加工，形成项目概念和相关基础文件和材料。谋划项目具有三个基本特征：一是前瞻性。项目谋划本身就是从无到有，无中生有的，要鼓励“异想天开”。项目谋划不是孤立和静止的，是在吃透上级相关政策文件、国家的产业政策导向以及一些突发性应急事件的基础上，科学判断未来区域经济社会发展趋势的基础上，进行的超前性开发、前瞻性储备。因此，在谋划项目时要放远眼光，开拓视野，选准角度，深入研究。二是创造性。项目谋划工作是一项创造性很强的工作，往往是“灵机一动、眉头一皱、计从心来”，按照书记的话就是“脑袋一拍、项目出来”。做好项目谋划工作不可能一蹴而就，要滚动地推进项目的生成。三是科学性。要用辩证的眼光看待项目谋划的科学性，它是指在项目谋划的总体规划中，尤其是在项目谋划的中后期阶段就需要强化科学性，要综合考虑技术要素、政策要素、环境要素等，但在项目谋划初始阶段无需一味强调科学性，而是鼓励“异想天开”。

二、为何要谋划项目

实践充分证明，抓好项目谋划特别是大项目、好项目的谋划工作，对于巩固和保持经济社会加快发展的良好局面，具有重要的意义。

1、谋划项目是实施项目、拉动投资的首要前提。谋划项目是整个项目工作的“水龙头”，没有项目谋划，项目投资就成为一纸空谈。发展是第一要务，投资增长是拉动现代经济社会发展三驾马车中的第一要务，而重大项目建设是投资增长的第一要务，项目谋划又是重大项目建设的第一要务。因此，经济社会各项工作都要项目化，项目无处不有，项目无时不在。今年，全区谋划、实施了个区级重点项目，对拉动投资，促进发展起着举足轻重的作用。当前及今后一个时期，我区经济发展特别是投资能否持续增长，关键在于后续项目能不能跟上、新项目能不能及时补充。

2、谋划项目是编制“十二五”规划的基本要义。年是编制“十二五”规划的一年。我们把全区“十二五”总体规划和个专项规划工作按责任体系分为“十二五”总体规划纲要编制组、农业农村规划纲要编制组、工业纲要编制组、社会事业纲要编制组、服务业纲要编制组、城市发展纲要编制组以及其它纲要编制组。“十二五”规划的编制要依靠个专项规划支撑，专项规划则需要具体的项目来支撑。因此，若项目没有谋划好，“十二五”规划就难以很好地编制和实施，我区追赶跨越发展的成效就要打折扣。

3、谋划项目是承接各级扶持政策的主要载体。不论是招商引资，还是对接政策和争取项目资金，都是以项目为承载的。如果我们不挖掘项目、不谋划项目，无论国家和省、市出台多么优惠的政策，无论有多么良好的投资机遇，我们也只能望洋兴叹，甚至是错过重大的发展良机。特别是我区财政相对比较薄弱，而且总量做大需要有个过程，解决全区资金不足的主要途径就是要在自力更生的基础上争取外援。因此，我们要以项目谋划为抓手，加大争取外援的力度，积极鼓励向上争取资金、政策，并要适时开展向上争取资金评比活动。

4、谋划项目是支撑追赶跨越发展的重要基础。对于过日子，老百姓常讲的一句话是：“吃不穷、穿不穷，算计不到才受穷。”这里所讲的算计，固然有勤俭节约的良好习惯，但我觉得更为关键的，还是支撑一个家庭稳定的经济来源。对于全区来讲，支撑未来发展的稳定财源就是项目，如果我们没有新的项目做支撑，再能“算计”，将来也还是要“受穷”。今年我们二上苏北，大家感受很深刻的就是“大干项目、干大项目”。因此，我们要谋划一个大项目、跟进一批配套项目，进而实现生成一个大产业、推动一次大发展的工作成效。

三、谋划什么项目

各部门要按照“需求弹性高、产业关联度大、资源依赖度低、生态环境影响小、生产力带动上升快”的要求，用超前的思维、长远的眼光、更高的高度，全方位、多层面、广领域挖掘和谋划今后一段时期重点领域内的重大项目。具体要通过五个“围绕”谋划项目：

1、围绕宏观政策谋划一批。国家政策决定着国家投资方向和投资重点，也是谋划项目的“风向标”。一要“吃透”政策精神。要进一步学习了解《国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》、《国家高新技术产业发展指导目录》等产业和技术目录，进一步弄清中央新增投资方向是重大基础设施、农村设施及民生工程、社会事业、生态建设、节能减排、产业结构调整和优化升级等大领域的项目，做到谋划项目有根有据。二要把准政策变化。近两年来，国家宏观政策的变化还是比较大的，年上半年实行“防过热、防通胀”的“双防”政策，三季度调整为“保增长、防通胀”的“一保一防”政策，四季度开始至年，又调整为积极的财政政策和适度宽松的货币政策，把着力点放在“保增长、调结构、扩内需和惠民生”上。年，财政政策更加注重“调结构”和“惠民生”，把投资重点放在改善民生、加强“三农”、推进基础设施、生态环保和结构调整等方面。应该说，每一次政策的变化和调整，都是一次较好争取投资的机遇，在这一轮扩大内需投资中，我区在争取国家投资上取得良好成效，尤其是年全区累计个项目列入中央新增投资计划，争取中央投资万元。三是围绕政策谋划项目。一方面，要根据中央扩大内需“十项措施”等明确的投资重点领域，有针对性地谋划一批交通、新农村建设、生态保护等基础设施和医疗卫生等民生领域项目。另一方面，要围绕科学发展从推进节能降耗、科技进步、改造高耗能、高污染企业生产技术、提升工艺水平等发展低碳经济中谋划培育一批项目。

2、围绕产业规划谋划一批。以规划定项目，以项目争投资，这是国家安排项目的基本要求。国家投资管理部门明确要求把调控的重点放在规划上，今后国家审批项目首先要审批规划。所以说，我们不但要编好规划，而且要与各级产业规划做好对接，尤其要围绕国家十大产业振兴规划（钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造业、电子信息、物流业等十个重点产业调整和振兴规划）和省政府主导型投资计划，超前谋划一批具有前瞻性、对全局有重大带动作用的大项目。在具体工作中，我们一定要特别注意两个方面：一方面，要区别对待。对不同特点的项目要采取不同的方法、途径挤进国家和省、市的相应规划。如：规划对象涉及的是公路、铁路、管道、电站等大型建设工程的，应争取将这些工程项目纳入到相应的国家或省级的专项规划中；既包括工程建设项目，又包括生态、扶贫等方方面面建设重点的综合性项目，应争取把支撑规划目标实现的一批重点建设项目纳入到相应的综合性规划中去。另一方面，要主动出击。不管是哪一类规划，归根到底都要落实到每一个建设项目上。因此，在谋划项目时，我们要注重研究拟建项目是否符合国家、省、市经济社会发展中长期总体规划和行业建设规划，主动“出击”，逐级上报，勤汇报、勤衔接，务必使项目规划与国家、省、市规划相衔接。

3、围绕重点领域谋划一批。近年来，区委、区政府深入实施“四大战略”、加快推进“三化建设”，把工作的着力点放在加快推进新型工业化、新型城市化、新农村建设、民生社会事业上。我们在谋划项目时，要突出这些重点领域：一是谋划一批新型工业化项目。一方面，要围绕“3+新”主导产业，立足拉长、拉宽、拉高产业链，谋划一批产业性发展项目，加快产业做大做强，切实增强主导产业对全区发展的贡献度。另一方面，要围绕培育战略型新兴产业、发展低碳经济谋划新型工业化建设，并围绕高层次的重点企业谋划技术创新平台项目、高新技术产业项目、现代服务业项目和节能减排类项目。相关部门要认真测算实施“十二五”规划所需要的工业用地面积，按照“着眼长远、规划年、启动年、确保当前”的目标要求，统筹谋划空间布局和工作方案，全力打造市区一体的承接新一轮产业转移先行区、低碳经济试验区和区域合作示范区。二是谋划一批新型城市化项目。我区城市化率相对较低，城市功能还不完善，承载能力还不强，城市品位还不高，老城改造和新区开发的潜力巨大。要围绕中心城镇特色化、基础设施网络化、产业人口集聚化、人居环境生态化谋划新型城市化建设，并按照“兴物流、建市场、强旅游”谋划重大生产业和生活业项目。要围绕打造市区一体的四省边际现代物流基地与生产业集聚区，着力解决体制不顺、政策不明、税收分成、操作同步性等问题，切实谋划一批物流项目；要围绕新区建设，谋划一批电网、城市防洪防水、天然气管网、城市综合交通枢纽、市政设施、商贸流通服务业等城市项目，加快城市化进程；围绕东港工业园区和经济开发区企业集聚，谋划一批优势工业品物流中心、汽车交易中心、汽车零部件交易及汽车维修市场项目；要围绕旅游业发展，积极谋划一批如莲花镇温泉、现代农业观光园等一批旅游项目。要加快推进江心岛项目，目前已经向市委市政府报送两个方案，希望相关部门抓紧对接，积极推动这个项目的落成实施。三是谋划一批新农村建设项目。要围绕农业对外综合开发区和台湾农民创业园这一平台，谋划一批设施农业、循环生态型农业项目；围绕柑橘、生猪、毛竹、粮食四大主导产业，谋划一批农产品精深加工项目；围绕农村社区化，谋划一批农村饮用水安全工程、农村公路改造、农村沼气、垃圾处理、重大水利设施、环境综合治理等项目；围绕农民非农化和城乡资源要素市场一体化，谋划一批改善人居环境、打造城乡特色的项目。四是谋划一批社会事业项目。紧扣民生社会事业建设谋划重大项目，突出城乡联动发展，致力打造统筹城乡发展先行示范区。①在就业方面，围绕中央、省扶持就业、重视农民工工作的政策导向，策划包装争取一批技能培训和职业教育发展项目；②在医疗卫生方面，以医疗卫生体制改革和我区在全省率先实行医疗限价服务为契机，在公共卫生服务、区乡医院和村级卫生室标准化建设等方面谋划一批项目；③在养老保障方面，积极应对老龄化社会，在城乡居民养老、社会化养老等方面谋划项目；④在教育方面，围绕中小学校舍改造、新城区教育“三百工程”谋划一批项目；⑤在住房建设和房地产业方面，要积极谋划城中村改造、新农村住房建设、脱贫小区建设和新区房地产项目。

4、围绕区域特色谋划一批。义乌市围绕小商品市场产业链发展实施项目，永康市围绕小五金产业链的关联配套延伸来谋划项目，特色突出，效益明显，是依托特色资源和优势产业谋划项目、实现快速发展的先行者。我们要立足比较优势和区域特色，因地制宜，突出特色，按照区域经济发展的思路、目标和定位来谋划一批项目。一是依托产业特色谋划项目。我区的高档特种纸、机械装备制造业以及医药等产业具有一定的基础和加速壮大的潜力，我们可以依托这些优势，激发本地企业创业热情，在壮大、完善主导产业中引进、谋划一批支柱项目。二是依托生态资源优势谋划项目。要围绕我区独特的、丰富的生态资源，尤其要依托部级湿地公园、和丰富的竹炭资源，林业部门和库区乡镇要研究谋划一批生态建设类、环境保护类项目；依托丰富矿产品资源谋划一批特色产业类、资源综合利用类项目，如钙产品深加工、矿产品节能环保开发等项目。三是依托区位特点谋划项目。我区是东区，更是四省边际中心城市的重要组团，在区位上具有得天独厚的优势，我们可以围绕这一地理位置，发挥边际效应，着力在交通、物流、旅游、信息通讯等领域谋划一批项目，尤其要加快汽车东站项目的谋划、实施。

5、围绕功能配套谋划一批。要立足实际，对接各方，着力谋划一批功能配套型项目。一是围绕服务产业谋划项目。要围绕工业园区、物流园区、文教生活区、新城区，加快谋划配套一批基础设施、污水处理、地下管网等功能配套型项目。二是围绕服务市区谋划项目。区是市区的重要组团，我们要牢牢把握“东区”这一城市定位，积极谋划一批为市级服务的、共建共享的类似市综合物流中心、农贸城、汽车东站、航运开发工程等项目及其衍生项目。三是围绕服务全省谋划项目。主要是围绕承接省级产业梯度转移，积极谋划山海协作配套工程，尤其要紧抓资源-产业协作战略中的三年三百亿产业转移的机遇，积极争取产业园区分区落户我区，实现税收共享，开辟我区工业平台拓展新途径，不断推动经济发展。此外，要以《十二生肖传奇》在我区拍摄的契机，积极谋划一批文化影视产业项目。

四、如何谋划项目

要以加快建立“局部领先、特色鲜明、条目清晰、动态管理”的区级项目谋划储备库为目标，敢想、多想、善想，切实为我区追赶型跨越式可持续发展创造更多、更好的项目支撑。

1、要敢想。项目谋划，首先要敢想，敢想才能敢干，敢干才能创新，创新才能突破，突破才能发展。要有“一切皆有可能”的理念。要树立“不怕做不到，就怕想不到”的观念，按照“思想更解放、胆子更大、步伐更快、效果更好”的要求，用创新的眼光审视现实条件，立足一切皆有可能，大胆去想、放手去搏、求是去干，敢于异想天开，勇于标新立异，以扩张性思维提高项目谋划能力。要有“无中生有”的灵感。要随时捕捉项目信息和投资意向，超前做好项目策划工作，善于“捕风捉影”，学会“借鸡下蛋”、“无中生有”、“有中生优”，切实增强项目谋划的预见性和超前性，力求谋划的项目不仅能拿出来就实施，而且能支撑既定领域发展目标。要有“逆向思维”的勇气。坚决突破思想的保守性、思维的陈旧性、思路的局限性，更加注重从全局的高度、用更宽的视野谋划项目，努力实现项目谋划“三个转变”，即：由单个项目谋划向项目集群和产业集聚谋划转变，从实际出发科学谋划，改变过去单打一模式；由以项目单位为主谋划向职能部门、项目单位和社会各界共同谋划转变，要群策群力，发挥各方面作用；由依靠本地谋划项目向注重借鉴发达地区经验转变。

2、要多想。我们所有的党委（组）书记都是项目书记，所有的局长、乡镇长、主任都是项目局长、项目乡镇长、项目主任，只要齐心协力，多想、多谋，用项目的理念指导工作，项目谋划就能精诚所至、金石为开。要时时谋项目。要在活动期谋划项目，坚持开展“项目谋划月”活动，集中时间、集中精力、集中资源，确保谋划出一批具有战略性、系统性、可操作性的项目，为我区今后一个时期储备项目。要在调整期谋划项目，当前主要以“十二五”规划为契机，按照《关于区“十二五”重大项目库建设实施方案的通知》（区委办发[]号文件）要求，全力谋划更多重大项目列入“十二五”项目库。要在平时谋划项目，在日常工作中把项目谋划与招商引资同步抓，注重信息收集、注重各条线政策变化，灵机一动，生成项目。要处处谋项目。哪里有需求，哪里就能生成项目，需求催生项目；反之，项目的生成又会增加新的需求点。因此，我们要坚持需求导向，充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用，敢于打破传统的区域界线，拓宽视野，伸长触角，围绕区内发展、市区联动、全省盘子寻找和创造需求，在经济、社会、文化等各个领域谋划一批项目。要事事谋项目。无论是经济工作，还是社会、文化、生态工作，都要用项目化的理念去指导，用谋划项目的思路去谋划，用项目工作的方法推进落实，着力推进各项事业在项目的谋划、实施中健康、持续地发展。

策划规划的区别范文第5篇

进入本世纪第二个十年，一场划分片区、多管齐下的扶贫“整体战”打响了。

2011年11月29日，中央扶贫工作会议召开，《中国农村扶贫开发纲要(2011―2020年)》(下称《纲要》)随后公开。扶贫新战略的重点，部署在14个特殊片区。

在这14个扶贫主战场中，、四省(青海、四川、云南、甘肃)藏区、新疆南疆三地州此前已被明确实施特殊政策，其他11个则属新“捆绑”出现的“连片特困地区”，包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山―太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区。

国务院扶贫办主任范小建对记者说：“把连片特困地区作为主战场，既是对以往工作思路的继承，也是一个创新。”

中国国际扶贫中心副主任、全国贫困地区干部培训中心主任黄承伟表示，在多年扶贫开发中，国家探索出“整合力量、连片开发，集中攻坚、综合治理”的成功经验，划定片区、实施连片扶贫攻坚是很有必要的。

基于连片特困地区全国扶贫对象最多、贫困发生率最高、扶贫工作难度最大等特点，扶贫部门采取先行试点、逐片制定扶贫开发规划、分期分批推进的方式实施。

2011年11月15日，国务院扶贫开发领导小组在湖南省吉首市召开武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动会，会议之前，国务院已批复《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011―2020年)》，这是11个片区中首先完成的规划。其他10个片区也将在2012年年底前完成规划制定，分批组织实施。

为什么是现在

范小建对记者说，我国的贫困分布带有明显的区域性特征。上世纪80年代也曾划分过18个片区，后来逐步调整为扶贫工作重点县。经过近30年的发展，面上的贫困有了较大缓解，但发展不平衡的矛盾却显得比较突出。特别是一些连片特困地区的生态环境脆弱，生存条件恶劣，自然灾害频繁，基础设施和社会产业发展明显滞后，贫困程度深，已越来越成为我国全面建设小康社会进程中的最大障碍，是短板中的短板，改变其落后面貌必须举全国之力打一场攻坚战。

随着国家经济实力的增强，进一步强调把连片特困地区作为主战场，符合实现全面建设小康社会目标的客观要求。范小建强调解决好这些地区的贫困问题，对于新形势下政治稳定、民族团结、边疆巩固、社会和谐、生态安全都具有特殊的重要意义。

2011年初全国人代会通过的“十二五”规划纲要即已提出，“加快解决集中连片特殊困难地区的贫困问题”，中央政府工作报告也强调要“启动集中连片特殊困难地区扶贫攻坚工程”。到2011年年底《中国农村扶贫开发纲要(2011―2020年)》，11个连片特困地区最终得以明确并进入公众视野。

对片区扶贫理论及规划体系有多年研究的黄承伟分析，过去十年扶贫规划的目标任务如期完成之后，留下的难点就需要有更具针对性的举措。中国的绝对贫困人口在分布上表现为大分散、小集中态势，且主要集中在一些连片特殊困难地区，根据这一现实国情，把集中连片特殊困难地区作为扶贫开发的主战场，帮助连片特困地区在2020年和全国其他地区一起进入全面小康社会，便成为未来十年扶贫开发战略及路径的必然选择。

多次参加《纲要》草案讨论的中国社科院农村所贫困室主任吴国宝对记者表示，需要从历史和现实背景来理解新时期的片区扶贫，现在国家财力大幅增长，有能力、有条件对片区进行集中规划和治理。

改革开放新时期中国第一次大规模扶贫开发政策调整是在1986年，确定了开发式扶贫方针，制定了划分贫困县的标准，并划定了273个部级贫困县。这一年也提出了18个贫困片区，有关部门已经注意到贫困人口呈现出一些区域集中的局面，但18片贫困区覆盖人口众多，受限于当时的国家财力和管理能力，片区主要是做研究分析之用，在规划、管理以及决策方面发挥的作用有限。

1994年，国家开始实施“八七扶贫攻坚计划”，扶贫开发政策第二次调整。重新调整后的部级贫困县增至592个，更多的贫困县连接在一起，为日后的连片扶贫打下了基础。

吴国宝说，根据过去的扶贫经验，政府扶贫在解决片区所面临的基础设施和社会发展问题方面成效显著。据此设立片区目标，既包括增加贫困农户收入、巩固温饱成果等内容，也重在解决片区发展所面临的基础设施建设约束。

新的十年扶贫规划一举把国家扶贫标准提高92%至农民人均纯收入2300元(2010年不变价)，与每天一美元的国际扶贫标准线差不多，根据测算，到2011年年底，中国对应的扶贫对象规模约为1.28亿人。黄承伟表示，按划片扶贫的方式，特困地区内贫困人口占总人口的比例估计不会低于30%，因此，片区内不仅要实现人口和群体脱贫，其公共服务等水平也应达到和国内其他地区基本持平的水平，这关系全面小康社会宏伟目标的顺利实现。

哪些县能进入

据受访人士介绍，11个片区的划分，是在充分认识贫困区域分布规律的基础上，系统分析不同区域自然地理特征，按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则实施。

各片区区划以县为单位计列，确定过程中有两个重点考虑因素：一是在全国的经济排名比较低，二是可连成一片。吴国宝介绍，过去的592个贫困县，分布有的相对集中，有的则相对分散，此轮片区包含680个县(包括、四省藏区和新疆南疆三地州)，另有其他国家扶贫工作重点县不在其列。

黄承伟介绍，按照全国所有县倒序排名的办法，排名最后的600个县中，有88个没有进入到片区，主要因为这88个县没有与其他贫困县相连，无法构成片区。

另外还存在“开天窗”的情况。黄承伟表示，在片区中有个别县并非贫困县，但也纳入片区一起规划，只不过不享受连片特困地区的扶持政策。比如在武陵山区，区域发展扶贫攻坚规划覆盖71个县，但实质上享受片区政策的贫困县为64个，有7个县因不完全满足指标开了“天窗”。

片区内发展约束、发展条件的类似性是片区划分的又一重要考虑。“如果仅仅是一些挨在一起的县，而彼此之间却没有什么关系，那么片区划分就没有什么意义了。”吴国宝说。

具体到划分的指标上，基本依据为2007～2009年县域农民人均纯收入、县域人均财政一般预算收入和县域人均国内生产总值三项指标的三年平均值，并与西部地区同三项指标平均值相比较，低于西部地区平均值的县进入片区初选县名单，再排除不集中连片的县，最终确定进入片区县的名单。

实际操作中，除了以前述三项指标为基础外，还考虑了革命老区、民族地区和边境地区等因素，采用不同权重进行测算，研究比选了多个方案，最终在全国划分出11个连片特困地区，加上中央已经明确实施特殊扶持政策的、四省藏区和新疆南疆三地州，一共14个片区被确定为扶贫攻坚主战场。

黄承伟介绍，这次划分的片区多数都跨省区，从社会角度看，多为革命老区、民族地区、边疆地区；从自然地理角度看，包括青藏高原、沙漠化区、黄土高原和西南大石山区等自然条件特别恶劣地区；从发展阶段看，集中体现为基础设施薄弱、社会事业滞后、公共服务欠缺、产业发展不足的地区，部分地方社会稳定问题也比较突出。

根据记者了解到的权威数据，初步估算，新划分出的11个片区包括505个县，国土面积139万平方公里，总人口2.2亿，其中农村人口约1.9亿。如果把、四省藏区、南疆三地州加进来，国土面积高达339万平方公里，人口2.36亿。

按2007～2009年三年平均计算，这些地区的县域人均国内生产总值6650元，县域人均财政一般预算收入262元，县域农民人均纯收入2667元，分别相当于西部平均水平的49.1%、43.7%和73.2%。

有什么好处

为落实《中国农村扶贫开发纲要(2011―2020年)》，财政部、国家发改委和国务院扶贫办专门修订了《财政扶贫资金管理办法(试行)》，于2011年11月印发《财政专项扶贫资金管理办法》。

新规明确规定，中央财政专项扶贫资金主要投向国家确定的连片特困地区和扶贫开发工作重点县、贫困村，其中新增部分主要用于连片特困地区。中央财政专项扶贫资金分配坚持向西部地区(包括比照适用西部大开发政策的贫困地区)、贫困少数民族地区、贫困边境地区和贫困革命老区倾斜。

除专项扶贫资金外，中央扶贫开发工作会议还要求：中央和省级财政大幅度增加对这些地区的一般性转移支付。

在2011年12月6日关于《纲要》的新闻会上，财政部部长助理胡静林表示，财政部将按中央部署保持财政专项扶贫资金快速增长，进一步健全财政专项扶贫资金稳定增长机制。2012年，中央财政用于农村扶贫开发方面的综合扶贫投入将继续保持大幅度增长，其中，财政专项扶贫资金的增幅将在20%以上，并且按照政策要求，把新增的部分主要用于“11+3”片区的发展。

中央扶贫开发工作会议和《纲要》提出的政策保障还包括：加大贫困地区基础设施建设、生态环境和民生工程等投入力度，国家大型项目、重点工程和新兴产业优先向符合条件的特困地区安排，尽快实现贫困地区金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖，国家新增社会保障投入向农村尤其是贫困地区倾斜，农村义务教育学生营养改善计划率先在连片特困地区的680个县(市)试点，等等。

范小建指出，连片特困地区是全面建设小康社会进程中的短板，把这块短板的问题解决了，全面建设小康社会的目标就能够更好地实现。国家将在连片特困地区加大在教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生方面的支持力度，培育壮大特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变这些地区的落后面貌。专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的工作格局将发挥更大作用。

“可以预见，随着《纲要》的逐步实施，到2020年，一幅‘稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房’的美好图景将展现在国人面前。”范小建说。

发展与扶贫双目标

目前，除先行试点的武陵山区外，其他10个片区都在赶制区域发展与扶贫攻坚规划，以待实施。

黄承伟表示，由于片区的特殊性，比起常规做法，其对于扶贫政策的综合性、差异化的需求更高，对于扶贫政策及其他政策的实施效果需求更高。

他认为，片区扶贫规划首先需要体现出扶贫与发展的联系和区别。如果片区规划定位于发展，则更像是区域发展规划，而不是带有特定扶贫目标的扶贫规划。如果片区规划仅仅满足于扶贫，甚至大扶贫的要求，就难以实现片区贫困问题的最终解决。

其次，“片区扶贫开发规划更需要加强行业之间的相互衔接、更需要体现对片区整体新的扶贫开发需求的回应、更需要为动员全社会支持扶贫提供平台。”黄承伟由此认为，片区扶贫开发规划的编制和实施，不仅对于扶贫部门是项新挑战，对于“大扶贫”涉及的各相关部门也同样是新的挑战。

依据当前要求，片区扶贫规划以省为单位、以县为基础制定和实施，片区发展既要有综合性规划，也要有专项规划。片区扶贫规划的定位是统筹解决片区内与贫困村和贫困人口脱贫致富直接相关的问题，是对未来一定时期扶贫攻坚的统筹安排和部署，是扶贫开发资金安排、项目审核、监督考核的主要依据。

其原则是与新十年《纲要》确定的目标一致，突出两个核心：一为减贫，即减少贫困人口；二为增收，即提高贫困人口的收入和能力，缩小发展差距。同时，还需制定基础设施建设、社会事业发展、产业发展、能力建设和生态环境保护等方面的子目标，要围绕目标提出行业扶贫、专项扶贫和社会扶贫具体的建设任务、投资估算和资金整合方案，分解落实相关部门的具体任务。

黄承伟还分析，资源、人口比例失调和资本短缺造成的生产要素难以有效结合是导致区域经济发展停滞、部分人口陷入贫困的根本原因，反贫困的对策在于促进区域内外要素的流动，协调区域内资源、人口关系，同时积极借助外力如资本、技术、组织制度推动资源配置效率的提高，促进区域经济增长。

他认为，片区扶贫最终需要完成六大任务：建设区域发展骨干(基础)工程；发展特色产业群；改善农村基本生产生活条件；发展社会事业；加强生态建设和环境保护以及人力资源开发。

内外协调

“片区虽已基本划定，但一个片区横跨几个省，如何建立有效的协调机制成为最突出的问题。谁来协调，如何协调，规划如何编制，由谁审批，如何加大投入和相关政策的支持力度，都需要深入探索。”黄承伟说。

范小建介绍，连片特困地区扶贫攻坚的组织实施主要在现有行政体制下进行。需要跨省协调的重大事项，可以从以下4个层面加强协调：一是国务院扶贫开发领导小组作为扶贫攻坚协调小组，负责总协调；二是根据国务院批复要求，国务院扶贫办、国家发改委将加强对片区规划实施的指导、协调和督促检查工作；三是国家已经明确，每个连片特困地区都有一个联系单位，负责协调推动规划的组织实施；四是片区所跨各省在中央指导下，建立跨省协调机制。

除片区内部协调之外，片区与片区外的协调也要统筹。在针对片区的支持政策日趋明朗的当下，未划入片区的原重点县的担忧也逐渐表现出来。

吴国宝根据他的调研情况说，有片区之外的贫困县存在不能享受同等政策的担心。个别地方还出现了这样的情况，如A县原来是贫困县，享受贫困县政策，现在A县和片区中间隔着B县，这使得A县没进入片区，所以A县就想让B县也进入片区，以让自己能享受到片区待遇。

据吴国宝观察，片区内部在三大基础指标方面存有较大差异，如果确定比较低的标准来划分片区，针对性更强，但可能就难以连成片，目前的状况实际上是围绕规划和管理上的规模经济性，淡化了一些内部县与县之间的差别。

他表示，未纳入片区的贫困县担心不无道理，比如14个片区680个县实施农村义务教育学生营养改善计划，不在片区的原重点县就未规定享受这一待遇。根据目前的政策指向，新增的扶贫资金主要用到片区，2012年的扶贫资金按照中央已确定原则，增加的比例不低于2011年，即在2011年270亿的基础上增长21%左右，也就意味着增加的50亿～60亿主要都用于片区。