行政征用论文范文第1篇

关键词：行政征用普通行政征用征用程序行政征用法

中图分类号：D912.1文献标识码：A

目次：

事例

引

一、学说梳理和辨析

二、统一行政征用说的提出和展开

三、行政征用的立论根基

四、普通行政征用理念和程序的构想

一．法律依据

二．征用与被征用主体

三．征用程序

四．补偿理论

五．救济手段

六．“普通行政征用法草案大纲”

结语

结语的结语

事例：北京地坛医院是北京市卫生局指定的收治非典型性肺炎患者的定点医院。在北京市“非典”发病高峰期间，该院每天要为病人拍摄150余张X光片。由于现有的设备满足不了需要，医院便向人民医院借用了一台X光机。然而，问题出来了：没有任何一家搬家公司愿意帮他们将这台重达370公斤的救命仪器运回来。百般无奈之下，医院只好求助于公安局，一番波折后，车终于来了。但新的问题又出现了：搬运工人被搬家公司的指示不许搬运仪器。最后，是毫无装卸经验的医生和医院的保安冒着细雨将仪器扛上了车……1

引

运送医疗器械，是人命关天的大事，医院请搬家公司搬运却屡屡受挫。在这一事例中我们尽管可以在道德上谴责这些公司，但他们对于医院确实没有法律上的义务（双方没有合同也不受单方的强制），况且“恐非”心理作祟也无可厚非。但公安出面了事情还那么难办，最后找来了车却还是让大夫“自己动手，丰衣足食”，这就值得我们反思了。难道公安真的没有权力要求搬家公司服从其指挥？还是说理应有这个权力只是法律上有缺位2？甚至说法律本身没有缺位只是程序有缺陷？种种问题，都向我国的行政征用制度提出了“拷问3”。

一、学说梳理和辨析

行政征用制度在我国法律中有所显现，《宪法》第十条第三款规定：国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。然而，关于该问题的研究在中国行政法学中尚处于空白和半空白状态。在数十部以“行政法”命名的教科书中，谈及行政征用问题的不多，详细阐述的更为鲜见，至于专著更是没有。笔者就手头资料为限，对该问题进行了一番梳理，归纳出如下学说：

（1）广义说。行政征收系指国家通过行政主体对非国家所有的财物进行强制有偿地征购和使用。目前主要体现在国家对集体土地的征用上，此外还有国家对文物的强制征购，行政机关对船只的强制租用等4。

（2）狭义说。行政征用，主要是对劳动群众集体所有的土地进行的征用。集体土地的征用，是指国家为公共利益的需要，强制地将属于集体经济组织所有的土地收归国有5。

（3）包含说。行政征用是行政征收的一个种类，是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政管理相对人财产的单方行为。这里的财产既包括不动产，又包括动产。财产的性质不同，征用的法律后果也有所不同6。

（4）混同说。公用征收（用）与行政征收在我国相似点很多，程序也很接近。但是，行政征收是无偿的，而公用征收（用）是有偿的7。

其他如“公共利益说”、“特定公共事业说”等也多有赞同者，限于篇幅，不加以罗列8。

在以上诸学说中，广义说相对于其他学说才显示出其“广义”，事实上列举式定义必难逃挂一漏万的厄运，所以有必要将之推而更广；狭义说将行政征用局限于集体土地征用，尽管符合了我国的立法现状，但用发展的眼光加以衡量则是不可取的，因为无论在理论上还是在国外的立法中，行政征用确实不仅仅是土地征用，土地征用也不仅仅是集体土地征用，我们研究这一问题的目的也是要构建统一的行政征用体制；包含说把行政征用作为行政征收的下位概念，将两者的并列性篡改为包容性，更是不合适的。事实上，该说也赞同征用和征收在有偿和无偿性上的区别9，所以若将之理解为广义的行政征收概念10似更妥；混同说在形式上与包含说犯了同样的错误，故于此不赘。

二、统一行政征用说的提出和展开

鉴于以上学说的缺陷，笔者试提出“统一行政征用说”：行政征用是指国家出于公共利益的需要，通过行政主体依法、强制地取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务，并给予合理补偿的一种具体行政行为，包括特殊行政征用和普通行政征用。在这里，“统一”指的是征用目的（抑或称“征用之立论根基”）的统一，也就是公共利益。无论处于何种状态，平和或危急，洪水或战争，只要目的所需，措施必要，就可以启动征用程序，这便是“统一行政征用”理念。

“统一行政征用说”借用了“广义说”的合理思想，又克服了列举式定义所带来的弊端，同时还避免了其他学说所暴露出来的问题，特殊和普通的划分又使得学说内部条理清晰。根据行政征用程序展开的自然过程，归纳出其如下特征：

首先是必要性限制下的公益性和公共性

这既是行政征用的前提和基础，又成为限制征用的标尺。即国家可以且只能在公共目的下依靠公权力在其领土范围内不需要权利人的同意而将他人的财产转变为自己所有的财产，或是自己可得使用的财产。但是，权力有扩张的属性，因此这里的公共目的又是有严格限制的，限制的核心是“必要性”，必要的尺度是“现实而紧迫的公益危机或公用事业的必需”，即如果政府可以采取其他方法解决问题而不是必须采用征用财产的手段，政府应当采用其他措施11。

其次是法定性和限制性

这是依法行政原则在行政征用领域的具体要求，也是行政征用作为行政限权行为的题中应有之义。公益性本身是抽象的，因此有必要通过国家意志对其加以界定。根据《立法法》的规定，凡涉及公民最基本权利如财产权等只能由法律和法规加以规定，“无法律即无行政”是最好的概括12。

再次是补偿性

指的是国家对它所征用的财产的所有人给予补偿，补偿不必是对价的，但一定是合理的，因而成为侵害的必然结果。近代以来，人们的财产权利观念发生了历史性的变化，财产权利绝对的神圣不可侵犯性受到挑战。现代各国都在宪法中明确规定，政府基于社会公益之需，可以对公民财产进行征用或限制，但是须以公平补偿为前提。行政补偿制度的价值在于，它既充分体现了其对公民权利的保障功能，也充分体现了其对公共利益与个体利益的协调功能13。

复次是救济性

行政征用作为直接针对行政相对人财物之所有权抑或使用权的具体行政行为，其造成的侵害是重大而显见的，是典型的侵益行政行为，因此有必要通过法律设定全方位的监督和救济途径14。如根据最高人民法院的司法解释，当事人对土地征用的补偿决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

最后是强制性

即行政征用是一种国家的单方强制行为，不以被征用财物所有权人和使用权人同意为前提15，显具“兜底”特征。强制性的立论根基

在于国家的无上性，在给予补偿的条件下，一国的任何财产所有人都必须服从这一权力。强制性作为依职权行政行为的固有特征，其要义是政府守法，同时也要求政府必须具有足够的权威，真正做到令行禁止。

分类是对征用制度认识的深化和研究的精确化16。行政征用按不同标准可作不同分类，如按征用的原因不同，可分为“因国家全局利益的征用”和“因地方局部利益的征用”；按所征用的财产不同，可分为“对动产的征用”和“对不动产的征用”；按征用的对象可分为“对公民个人的征用”和“对法人的征用”等。统一行政征用体系不仅包含了土地征收、文物征收、车船征收，还将一切符合“现实而紧迫的公益危机或公用事业的必需”的财货和劳务纳入其调整范围，开放性和包容性学说本身的特征所在，但庞杂的体系也会带来复杂的问题，因此也有必要对该说进行内部划分。

分类的前提是抽象出诸多事物的共性，在共性的比较和择取中区分事物。然而哲学中每一次抽象过程往往会略去事物的某些个性，因此有必要通过多种途径加以抽象，尽量把共性多的事物归于同一类下17。土地作为不动产和人类社会最重要的财货18，其制度的规范显然是有必要特殊化的，这在物权法等领域已多有反映，在征用问题上更应如此；文物不仅是价值较高的特定物，而且其往往牵涉到专门的公法领域，所以也有必要独立。因此，若是从征用标的上作区分，我们似可以将土地、文物等与一般的财物分离；同样，行政征用有平和状态下的征用和紧急状态下的征用，而且后者所突显的问题更多，更有被重视的必要。

所以，我们区分特殊行政征用和普通行政征用，前者指的是平和状态下的，用于公用事业需要的征用，如国家为基础建设而征用土地，对文物的征用，为解决贫困地区儿童入学问题而征用私人房屋充当校舍；后者则是在“紧急公益危险所必需”状态下的行政征用，如“98洪灾”中征用抗洪船只，“非典”中征用车辆、宾馆，边境地区的战备状态下征用劳力运输战略物资等，此类征用更具普遍意义。下文拟探讨普通行政征用程序。

三、行政征用的立论根基

有必要先澄清一个问题，即行政征收和行政征用的关系。国内通说认为两者的区别在于法律后果、行为标的和相对人能否取得补偿，前者是财产所有权的无偿移转，后者是财产、劳务等使用权的有偿征购19。国外如德、法诸国则将行政征收界定为对财产权的侵犯，包括剥夺所有权和使用权，后者属于行政征用的范围20，所以是一种广义的征收概念。基于国情，我们还是应该将征收和征用加以区分，但由于两者在许多方面存在着共性，尤其是都以公益为目的而以强制方式获取相对人财产权益21，所以在研究中完全可以借鉴国外的学说。

西方关于征收制度（广义征收）的理论经历了从古典征收到扩张征收的变迁。伴随保障私有财产绝对不可侵犯理念，古典征收理论首先确立22。该理论在征收标的上一般仅限于土地及建筑物，至多也是有体物的所有权和他物权，且通常是将人民财产权由私用转为公用，以财产权“移转”到国家手中为其特色。古典理论还要求“公用”的目的必须是具体的，充足的，如有一个现实的公共事业抑或是公用事业单位存在23，并在全额范围内加以补偿——这显然是受到私法上损害赔偿理论极大影响的结果24。可见，古典征收理论“私”的出发点使它具有强烈的内敛性。

随着“夜警国”向“全能政府”的转变，以及后来出现的“福祉国家”，现当代国家承担了愈来愈多的任务，行政渗透到社会的每一个角落，这一现象在二战后表现得尤为明显。国家开始征收的私人财产权，并非全然为了公用，也是为了其他的公共利益，例如为了广大无屋可居的公民，国家利用的机会，征收地主土地来建筑住宅，并售予私人。伴随着公用转换成概括的公益，公用征收的名称也改成了公益征收。其内涵也由原来的“财产权剥夺”扩展为对财产权一个“合法、但有补偿义务的侵害”，这种进展可称为“扩张征收概念25”。其更多“社会化”的出发点使征收的严格限制弱化了。这一理论在魏玛宪法第一五三条第二项表现得淋漓尽致：财产征收，惟有因公共福利，根据法律，方可准许之。除了联邦法律有特别规定外，征收必须给予适当补偿，有征收之诉讼，由普通法院审判之。这似乎也反映了社会法和公益性在现代法中的优越地位，传统的各个部门法分枝表现出“广义的趋同26”。

古典征收理论和扩张征收理论相比，有着显著的差异。前者在概念上过于狭隘，使得人民财产权利的诸多方面暴露于法律的空白；后者实际上将几乎所有因公权力造成的侵害视同征收，不仅与现代行政法的法定、限权、比例等基本原则相符，还在更广阔的意义上保护了当事人对公权力的信赖，因此，“扩张”的是相对人的权利而非行政主体的权力。

在公益的界定上，应注意如下几个方面：其一，征用是由于公用事业需要或紧急状况。其二，征用虽非公用事业之需要，但其目的主要是实现政府职能和任务，尽管产生了有利于私人的间接利益，根据利益衡量原则，公益远远大于私益，应认为是可以征用财产的公益。其三，若既有直接的公共利益，亦有直接的私利益，如电力公司、电信公司、煤气公司等公用企业需获取集体土地的使用权以开展业务，一般不应允许采用财产征用手段。其四，直接服务于私人利益，但间接产生了有利于公众利益的情形，不应认为此属可予征用财产的公益27。

可见，即时强制的性质定位，以公共利益的存在和紧急迫切为起点，以平衡补偿的必然和保障为底线，加之对当事人以充分的“信赖保护”，成为现代行政征用制度的立论根基。

四、普通行政征用理念和程序的构想

任何事物的发展，一切活动的进行，都须依照一定的程序。程序不是消极反映行为的存在过程，而是在于有目的地对活动进行规制，使之公正、合理28。在英美国家首先确立的“正当法律程序原则”作为保障公民权利的一道屏障，已经为多数国家所效仿。行政征用程序的价值在行政征用行为的过程中同样是不可估量的。

尽管在适用法律、确定责任等方面存在区别29，行政征用仍属于行政强制法中的“即时强制”措施，将在行政强制立法中予以规范，而行政征用的程序将由行政程序法规范30。“即时强制”是行政强制的一个类型，是指行政主体根据目前的紧迫情况没有余暇命令，或者虽然有命令的余暇，但若命令便难以达到预期行政目的时，为了创造出行政上所必要的状态，行政机关不必以相对人不履行义务为前提，便可对相对人的人身、自由和财产予以强制的活动或制度31。

普通行政征用通常是行政机关在紧急状态下的征用，可以依据行政命令强制实施，如因抗击非典之需而紧急征用某些物资；特别紧急的甚至可以即时强制征用，事后按行政权限补办批准手续，如需要立即征用车辆运送非典病人、疏散健康人群等32。上述事例中公安机关对运送医疗仪器车辆即可用普通征用制度加以解决。以下拟结合事例对普通行政征用程序加以分析和构建33。

一．法律依据

现代行政法的比例原则和法律保留主义要求政府被严格限定在法律的框架内，尤其是那些可能对公民权益造成重大损害的限权行为。普通行政征用固然属于这一范围，因此也应当寻找法律上的依据。就本案而言，《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）第二十五条规定：传染病暴发、流行时，当地政府应当立即组织力量进行防治，切断传染病的传播途径；必要时，报经上一级地方政府决定，可以采取下列紧急措施：……（三）临时征用房屋、交通工具……县级以上地方政府接到下一级政府关于采取前款所列紧急措施报告时，应当在规定的时限内作出决定。尽管在最近出台的《突发公共卫生事件应急条例》中没有关于行政征用的规定，但许多地方的配套规章对此加有补充34。在SARS被政府界定为突发性传染病，且处于发病高峰期时，医疗仪器对病人康复和切断病源是必需而紧迫的，所以运送医疗仪器的车辆显然在被征用的范围之内。这使得征收有了法律的根基。

然而，现实中发生需要紧急征用的情况很多，我们不可能针对每一种可能的事件制定一个特别法，由此提出了对统一的《行政征用法》的强烈要求。这部法律首先要解决的问题是如何界定需要征用的状态，我们认为，既然行政征用是以公益性为立论根基的，那么公共利益的紧迫状态便是征用的必要条件。这里的公共利益包括公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环保、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业以及国家法律规定的其他公共利益。只要以上的任何一种公益处于现实的危险状态，就可以启动行政征用程序。

二．征用与被征用主体

主体，即行政征用过程中权力的享有者和义务的承担者。根据行政法理论，行政主体可分为职权性主体和授权性主体。前者是指根据宪法和有关组织法的规定，在成立时就当然获得行政职权的组织；后者是根据宪法和有关组织法以外的行政法律、法规的授权而获得行政主体资格的组织。《传染病防治法》中所指的“当地政府”当然是包括公安等行政机关在内的，而其在性质上属于授权性主体，可以对外独立承担法律责任，符合责权统一的思想，所以事例中的公安机关可以作为征用的主体。被征用者包括机关、团体、企业事业组织和个人，事例中的搬家公司符合这一范围。

事实上，行政征用权是国家基于而生的权力，由代表国家的行政机关行使。如抗非典中的“防治非典指挥部”；抗洪抢险中的防汛指挥机构；中的国务院，地方人民政府；国家安全机关的工作人员等。在这里要区分征用主体和征用执行主体，征用主体以享有法律赋予的征用权力为要件，而执行主体一般是公安部门，即有实际的强制执行力的机关。而相对方可以是财产的所有者或关系人，如被征用房屋、车船的所有人、使用人、抵押权人等，也可以是具有劳动能力的公民。有了较为明确的范围，就可以用恒定与不可转化的眼光来认定主体和主体行为。

三．征用程序

程序问题是行政征用的核心，包括事前的调查、审批和命令；事中的执行程序和当事人异议；以及事后的补偿。程序理念的中心问题是：不在于公民是否有某种权利，而是在行政机关行使权力对公民可能产生不利结果的时候，需要遵守一个公正程序35。

征用事关相对人的财产权，所以事先的调查和审批是不可或缺的环节。由于公益危险的紧迫性，所以在查审中无需也不可能听取和征求当事人的意见。尽管此与“公民有权利在合理时间以前得到通知”的程序原理有相违背之处，似有扩张行政之嫌，但在两个利益的衡量中我们显然会选择更为紧迫和重大者——公益。

查审之后是征用人以书面形式下达行政命令。当然，若是形势实在紧急以致书面下达命令也将陷于迟延，那么征用人可以在拟制命令的同时即执行征用，并采取口头命令方式，但征用人对此负有举证责任。命令中应当写明内容包括：征用事由，法律依据，征用机关，征用时限，对当事人相关利益加以保护的保证，概括的事后补偿范围，救济手段和责任承担方式等。这就保证了当事人了解行政机关的论点和根据的权利，那么是否有必要保障他辩护的权利呢？换句话说，是否应该设立一个听证的程序呢？我们认为，在此情形下，听证程序的展开显然属不必要之举，而且突发的危险必然牵涉行政机关的大量精力，事实上也无暇顾及听证事宜，由此原则上命令的决定和不适用听证程序。

但命令送达程序是不可少的，而且多在征用人执行的当时送达，此亦属依法行政的题中应有之义。至于执行人员有义务在执行中出示证件等实属常识，故于此不赘。

具体到事例中，公安机关在收到医院的求援后，可以通过调查选取离事发地较近的一家搬家公司，并书面通知其征用事宜，写明相关事项，尤其是对于公司搬运人员将不会被感染上非典的保证、补偿范围以及责任的承担，由此可以抑制一般民众的“恐非”心理，即使此钟心理未被克服，相对人提出异议，征用也造样进行，否则相对人应承担相应的责任，这体现了行政优益的原则。

四．补偿理论

在这一问题上主要有既得权说、恩惠说、社会职务说、特别牺牲说、公用征收说、公平负担说等多种观点，其别牺牲说逐渐占据主导地位。该学说认为：国家原有使人民负担义务之权力，人民有服从其命令之义务，唯如非加于一般之负担，而仅使特定人受特别牺牲时，自应予补偿，俾合于正义公平之原则36。

根据特别牺牲说自然地引出“合理补偿”理论。所谓"合理补偿"，是指补偿数额与被征用财产的实际价值或被征用人的实际财产损失相当，这是公平正义观念的产物。此处所谓的“损失”包含直接损失和间接损失两类，前者指因征用行为带来的具有直接的因果关系的物质损失，通常是财物被征用时的市价，目的在于回复被剥夺之权利，因此是客观价值的补偿，也称为“后果补偿37”。如事例中的被征用车辆的油费、司机的出车费、搬运工的劳务费都属此类；后者是由征用引起的，不能由实体补偿和后果补偿方式而给予任何补偿的损失。由于此类损害的不可计算性，各国一般都会给予估量的适当补偿，如日本就有生活权补偿、事业损失补偿、生活再建设补偿等细化的分类38。在事例中，该类补偿似乎也没有直接的显现，若我们假设车辆被征用后一般民众对该搬家公司产生恐惧之情，以为其工作人员在搬运过程中染上非典，均不敢与其发生业务，使得公司营业额直线下降，由此公司便有理由请求政府在其营业损失的限度内给予补偿，此处的补偿属于间接损失补偿。

五．救济手段

行政征用引起的纠纷，主要表现在两方面：一是征用行为是否合法引起的纠纷，主要包括征用主体、征用目的及程序等是否合法；二是因补偿问题引起的纠纷，有补偿费归属的纠纷和补偿费金额争议之分。对于以上纠纷引起的侵权行为，可以先申请行政复议，对复议裁决或决定不服，再向人民法院寻求救济。亦可不经过复议，直接向人民法院提起行政诉讼。事例中的搬家公司若在事后就上述问题有不服的，可以申请复议以审查行为的合法性与合理性，亦能够提出行政诉讼要求法院变更非法行为。

六．根据以上分析，在此试拟出“普通行政征用法草案大纲”

第一章总则

·为了规范行政征用行为，维护国家和社会公共利益，保护征用当事人合法权益，根据宪法，制定本法。

·规定普通行政征用适用于公共利益处于紧迫危险的状态下，包括公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业以及国家法律规定的其他公共利益均在此限度内。

·在中华人民共和国境内进行的行政征用适用本法。

·征用应当遵循法定原则、必要性原则、强制和预防相结合原则、协助执行原则、合理补偿原则。

第二章普通行政征用当事人

·行政征用当事人是指在行政征用活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括征用人、征用执行人、被征用人等。

·被征用人是财产的所有者、关系人和一切有劳动能力的人。公民，法人及其他组织均包含在内。

·征用人是依法进行行政征用的国家机关。必须具有法律、法规授权或者其他机关的委托；具有独立承担法律责任的能力；具有以及法律、行政法规规定的其他条件。

·征用执行人是受征用人委托执行行政征用的主体，一般是公安机关。

·征用人移转财产所有权、获得使用权，征用劳务，应该对被征用人加以平等保护，不得在征用过程中损害其他社会公共利益和个人利益。

·被征用人享有要求征用人和执行人出示征用决定书并说明理由、提出并保留异议、保护自己其他合法利益、要求合理补偿、提起行政复议和行政诉讼的权利；负担协助执行征用的义务。

·征用人和执行人必须依法征用，同时享有强制执行的权力。

第三章普通行政征用程序

·征用前需要经过调查、审批程序，若情况紧急，则无需听取和征求当事人意见。

·征用需要通过行政命令。命令原则上由行政机关通过决定的形式作出而不举行行政听证。决定书中应该载明征用事由，法律依据，征用机关，征用时限，对当事人相关利益加以保护的保证，概括的事后补偿范围，救济手段和责任承担方式等事项。

·执行人员在执行中应该出示工作证和书面行政命令。但若情况十分紧急可以在事后出示行政命令决定书。

·当事人在被征用中可以提出异议，除非其有明确证据证明征用纯属违法，原则上不中止执行。

·征用补偿遵循“合理补偿”原则，包括对直接和间接损失的补偿。

·直接损失指因征用行为带来的具有直接的因果关系的物质损失，以实际补偿为原则，且当事人无需举证；间接损失是由征用引起的，不能由实体补偿和后果补偿方式而给予任何补偿的损失，以适当补偿为原则，并应由当事人对其间接损失举证。

第四章监督检查与救济

·各级人民政府其他有关部门依法履行与行政征用活动有关的监督管理职责。

·被征用人对征用人的征用行为不服的，可以申请行政复议，复议期间除非申请人有确切的证据证明公共利益的危险状态不存在，不得以任何其他理由中止征用行为。

·被征用人对复议裁决或决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，寻求司法救济。亦可不经过复议，直接向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外。诉讼期间也不得以前述以外的理由中止征用行为。

第五章法律责任

·征用人在执行职务中，侵犯公民或者组织的合法权益造成损害的，应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》和其他有关法律、法规的规定给予赔偿，这里的赔偿是惩罚性的而非补偿性的。

·公务员在征用执行过程中有非法剥夺、限制他人人身自由；违法实施征用或者收取费用；，不履行法定义务以及其他违法乱纪行为的应当给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章附则

·不同紧急状态下的具体征用方式和程序适用全国人大其他法律的规定。

·本法自××××年×月×日起施行。

以上观点纯属一己之见，解决问题的根本还是建议国内尽早制定《行政征用法》。

结语

传染病的流行，将严重危及社会全体成员的生命健康，有必要对个人自由和权利的限制，既是为了社会，为了公众，为了他人，也是为了使个人更好享有自由和权利，两者是统一而不是对立的，这就是法治的人文精神所在39。限制的典型便是法律规定在紧急情况下，可以征用个人财产，这时法律所保护的社会利益、公共利益中，同样包含着被征用者的个人利益。而且，法律还同时规定，对被征用财产，必须给予补偿。这同样体现了法律对于被征用者的体恤。

但是，权力本身的扩张属性使我们不得不对其多加警惕。尽管在行政征用的立法、制度建设方面还不健全和完善，但我们可以在现实中寻求切合实际的依据，在法律的规范之内，以法律的公平公正价值为目标，合理使用自由裁量权力40。事前对权力的限制可能会在种种理由下而被突破；事后的救济往往为时过晚；由此，对内容最好界定的重任历史地落到了形式的肩上，行政程序的法治化要求自然成为百年不变之局。

[重要参考文献]

①应松年主编：《行政法学新论》，北京：中国方正出版社1998年版

②陈新民：《中国行政法学原理》，北京：中国政法大学出版社2002年版

③胡建淼：《行政法学》，北京：法律出版社2003年版

④姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京：北京大学出版社、高等教育出版社1999年版

⑤林纪东：《行政法》，台北：三民书局1993年版

⑥沈开举：《行政征收研究》，北京：人民出版社2001年版

⑦王克稳：《论行政征收》，载《行政法学研究》1994（4）

⑧叶必丰、何琳：《行政即时强制界说》，载《求是学刊》2000（1）

⑨张志泉：《行政征收与行政征用制度比较分析》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2001（6）

⑩思源：《公共危机处理中的公共利益的彰显与公民个人权利的消减》，载《清华大学法学院》（/）2003－6－15

1消息来源：京华时报2003—4—28

2也即拉德布鲁赫所说的“应然、欲然、实然”间的差异。

3“拷问”一词于“非典”期间在网上颇为流行，多有“拷问法治”、“拷问”等搭配，笔者在此加以引用。

4胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第263——264页

5张正钊、李元起等编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社1999年版，第132页

6马怀德主编：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年版，第321页

7应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第309——310页

8具体可参见：沈卫中：《我国行政征用制度的缺陷与完善——兼谈我国的土地征用制度》，载《兰州学刊》2002（3），第50页

9马怀德前揭《行政法与行政诉讼法》，第321页

10关于如何理解广义的行政征收概念，可参考：屈茂辉、张红：《论征收法律制度的几个问题》，载《法学评论》2003（2），第50——57页

11吴超云、孙东：《从财产权保障的角度谈财产征用中的公益涵义》，载《山东电大学报》2003（1），第41页

12张志泉：《行政征收与行政征用制度比较分析》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2001（6），第62页

13高景芳、章琴、张红曼：《论行政补偿的宪法基础》，载《甘肃政法成人教育学院学报》2003（3），第78页

14姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第220页

15胡建淼前揭《行政法学》，第264页

16高轩：《略论财产征用制度》，载《经济师》2003（2），第55页

17陈晏清、王南湜、李淑梅：《马克思主义哲学高级教程》，南开大学出版社2001年版，第128页

18参见拙作《从农地使用权到土地所有权》，载《中国农村研究网》（）2003—5—18

19王克稳：《论行政征收》，载《行政法学研究》1994（4），第17页

20陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第267——268页

21刘东生：《行政征用制度初探》，载《行政法学研究》2000（2），第28页

22古典征收理论以1874年的《普鲁士邦土地征收法》为典型。

23屈茂辉等前揭《论征收法律制度的几个问题》，第50页

24陈新民：《德国公法学基础理论》（下册），山东人民出版社2000年版，第421——422页

25陈新民前揭《中国行政法学原理》，第268——269页

26参见拙作：《广义趋同论——从<民法典草案>的人格看经济法与民法的合一》，载《法律图书馆》（law-/）2003—5—15

27吴超云等前揭《从财产权保障的角度谈财产征用中的公益涵义》，第42页

28沈开举：《行政征收研究》，人民出版社2001年版，第154页

29叶必丰、何琳：《行政即时强制界说》，载《求是学刊》2000（1），第73页

30袁曙宏：《非典时期关注行政征用》，载《中国法院网》（/）

31【日】原田尚彦：《行政法要论》（全订版），日本学阳书房1986年版，第200页以下，转引自姜明安前揭《行政法与行政诉讼法》，第235页

32袁曙宏前揭《非典时期关注行政征用》

33鉴于我国目前没有《行政征用法》，我们只能从《传染病防治法》、《人民警察法》、《国家安全法》、《法》、《水法》等相关法律法规的零星规定中寻求参照。

34如《山东省突发公共卫生事件应急办法》第三十四条规定：县级以上人民政府在必要时可以依法作出停工、停业、停课，限制或者停止集市、集会、影剧院演出或者其他人群聚集活动及临时征用房屋、交通工具的决定。

35董佩林：《试论我国现行的行政征用制度》，载《法学论坛》2001（3），第17页

36林纪东：《行政法》，三民书局1993年版，第408页

37姚梅镇主编：《比较外资法》，武汉大学出版社1993年版，第789——796页

38张强等编：《国际投资纠纷与预防案例分析》，山西人民出版社1996年版，第165页

行政征用论文范文第2篇

《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条、第8条亦作了相同规定。由此可见，我国土地所有权形式有两种，即国有和集体所有，国家为了公共利益的需要，可以征用或征收集体土地。土地征用是国家对农村土地的征用，对于城市土地，国家是无偿划拨和有偿转让。农村集体土地，是农民赖以生存和发展的重要物质基础，是不可再生资源。据资料查，截止2009年2月底，国土资源部清查各类开发区6015个，规划面积达3.54万平方公里，大大超过了现有城镇建设用地总量。大批耕地被乱占滥用造成了土地资源的无序利用和土地收益的大量流失，也导致失地农民生活无着，引发了大量土地征用纠纷。 一、农村集体土地征用现状及存在的问题 （一）为局部利益故意模糊“公共利益”的概念 根据《宪法》、《土地管理法》的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法征用或征收农村集体土地，但我国现行法规对公共利益的范围界定采取的均是概括式规定，没有一个明确界定。有的地方政府片面追求地方经济短期发展，打着“公共利益”幌子，以低价补偿强行征用农民集体土地。当农村土地被肆意征用，社会上便出现大批失地农民，他们“种田无土地、社保无资格、工作无岗位”，又未得到相应补偿，于是不断上访、告状，成了社会极不稳定因素。 不否认为了公共设施和公益事业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但当相当一部分土地被政府以低补偿从农民手中征用，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商，出现价格巨大反差时，人们不得不对土地征用中“公共利益”的界定和征地补偿产生质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平。该行为剥夺了农民赖以生存的基本生活资料，不仅严重侵害了农民的私权利，甚至危及到农民的生存。 （二）不严格履行征地审批手续，滥用农村土地征用权 《土地管理法》第45条规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在农村集体土地征用过程中最大问题却是不按审批程序进行。 农村土地虽属农民集体所有（通常即村集体所有），但依照《土地管理法》第10条的规定，由村集体经济组织或者村委会经营管理，通常是村委会或村民小组经营管理，村委会（组）是所有权代表人和执行者。村委会（组）虽是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，但实际上服从地方政府的领导，市、县（区）、乡、镇政府部门才是所有权主体的真正代表，同时又是土地征用的使用者和管理人，对农村土地享有绝对的权力。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，而在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以“公共利益”为名义实施商业征地。目前已查处的大量违法批地、占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”，根本没有按照《土地管理法》第48条的规定公布征地补偿方案、听取被征地农民的意见，失地农民没有主张权利的机会，其合法权益能否得到保护就可想而知了。 （三）征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障 《土地管理法》第47条规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”该条对征用耕地的土地补偿费标准规定为被征用前三年该地前三年平均产值的六至十倍，对安置补助费的补偿规定为被征用前三年该地前三年平均产值的四至六倍、最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。对被征地集体经济组织和农民进行征地补偿，既是世界通例，也体现了国家公共利益与土地所有者和使用者的生产利益、财产利益在矛盾中的必要协调。但关于倍数的规 定带有浓厚的计划经济色彩。以土地被征用前三年平均生产总值确定补偿标准，不能反映市场对土地及其附着物的真实评价，尤其是未考虑到农用地转为非农用地的土地价值升值，事实上土地征用价经常远低于市场价。该标准显然偏低，廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应农民的土地征收与土地转让之间的差价利益（有时候是巨大的），侵害了广大农民的利益。而又有相当一部分补偿款被确定为农村集体经济组织所有或被不公平分配，而未补偿到失地农民手中，使得农民的利益再次受到侵害。据权威部门统计，近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元，而其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？ 在笔者近期承办的一起土地补偿纠纷案件中，政府征用郊区菜地9.1691公顷，给予村委会土地补偿费2942171.1元、安置补助费4576710.6元、青苗补偿费165043.8元、地上附着物补偿费1977444.5元，各项合计9661370元，村委会实际支付安置补助费3970440元、青苗补偿费271044.30元，合计4241484.30元。被征用地的征用价远低于市场价（相差约两倍以上），而且其中被安置的农业人口和青苗补偿并非只限于失地农民，还有部分其他未被占地的农民也享有同样政策，失地农民真正得到的补偿不足总补偿款的三分之一。 （四）土地补偿款分配混乱使得矛盾加剧 征地补偿费是基于农村集体土地被国家征用后而产生的收益，是对因土地被占用的农民的经济补偿。国家因建设征用土地，必须对被征用土地的农村集体经济组织及其成员的生产和生活负责，依法给予补偿，妥善安置。《土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置的人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”由于被征用的土地均为农民集体所有，而非农民个人所有，国家在征用集体土地时，通常与村委会（组）签订征地合同，除被征土地上的附着物和青苗补偿费支付给所有权人以外，其他征地补偿费用按规定支付给农村集体经济组织即村委会（组），再由村委会（组）根据具体情况管理并决定征地补偿费用的具体使用。村（组）往往是将土地补偿费未用于补偿村民而另作他用，如偿还村集体历史欠债等。安置补助费则以货币形式发放给个人，安置对象和安置标准由村委会（组）提出方案，以村民代表大会讨论通过。村委会（组）在制定的安置方案中常以全村（组）“一盘棋”、“大局意识”为由，确定安置范围，使本已非常有限的补偿费成为农民争夺的目标，每个人都想分得最大利益，而排除他人参与分配，人为增加了矛盾。政府对于青苗费和地上附着物的补偿本应与所有权人直接核定并支付，但由于政府懒于与农户逐户核实和发放费用，为图省事以行政区域版图面积确定青苗费和地上附着物补偿，致使集体与农民个人之间所有权界限不清。而村（组）又故意混淆界限，引起部分村民误会，也导致村（组）集体与农民争补偿的纠纷不断。此外，在土地补偿分配中对“出嫁女”、“入赘婿”等人的非村民待遇，也是纠纷产生的原因之一。 笔者承办的上例土地分配纠纷案件，政府在四组、五组征地，与村委会签订征地补偿合同。村委会以被征地数除以全村人均耕地数（0.3亩/人），得出需要安置的农业人口数，再根据每个劳力服务年限确定安置补助费标准制定安置方案，安置方案在村民代表大会讨论通过，引起被征地农民的强烈不满。因为村委会确定的安置范围远远超过被征用地的农业人口数（四组、五组人均耕地数大于村人均耕地数），因此出现100多名未被征地的农民参与“分蛋糕”的情况，而村委会并未因此增加安置费用，实质上降低了被征地农民的安置标准。四组、五组被征地农民虽不同意安置补偿方案，但由于即或其村民代表全部不同意也不能形成多种意见，而其他组的村民代表或对其有利、或事不关己，都举手赞成，安置方案得以顺利通过并执行，似乎是民主自治，实际上假借集体名义侵犯了失地农民个人权益。当出现纠纷农民上访或诉至法院时，村委会则表示安置方案已被大多数人接受，不可能“翻盘”，而被征地农民以拒绝交地来对抗，致使纠纷的解决出现僵局，矛盾激化。 二、处理农村土地征用补偿费用纠纷中常遇到的几个问题 （一）土地补偿费的管理和使用 土地征用既非没收，也非等价交换，是国家利用强制力对土地的有偿取得。土地补偿费是对被征用土地农村集体经济组织的适当补偿，是土地征用收益，补偿的目的是为了不降低被征地农民的生活水平。依照《土地管理法实施条例》第26条的规定归农村集体经济组织所有，但对于如何管理和使用法律没有明确规定，各地做法不一。有的用于偿还债务，有的直接对村民进行分配，有的根据需要决定其用途等。 土地征用补偿费如何使用是广大失地农民非常关注的问题，法律虽未明确规定如何使用，但笔者认为应主要用于对失地农民的安置、帮助，而不是用于偿还村集体债务等，否则不容易为失地农民接受。此问题已引起部分地方政府的重视，如湖北省人民政府在鄂政发[2005]11号文《关于进一步加强征地管理切实保护被征地农民合法权益的通知》规定：“土地补偿费支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织，农村集体经济组织如不能调整质量和数量相当的土地给被征地农民继续承包经营的，必须将不低于70%的土地补偿费主要分配给被征地农民；土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费全部用于被征地农民生产生活安置。”该文件明确具体规定了土地征用补偿款的分配使用，反映了政府对土地补偿款立法本意的深刻理解和对失地农民利益的切实有效保护，为湖北省范围土地征用补偿费的分配提供了政策依据。由此笔者深感在司法实践征地补偿方面法律、法规的滞后。 （二）安置范围和安置方式的确定 安置补助费是政府为安置好以被征用土地为主要生活资料的农业人口生产、生活所需的补助费用。根据《土地管理法实施条例》第26条的规定，安置补助费必须专款专用，不得挪作他用；需要安置的支付给负责安置的单位，不需要安置的发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。在实际操作中大多是将安置补助费支付给村委会（组），村委会（组）确定安置范围和安置标准后发放给个人，其中的问题是安置范围和安置标准如何确定？ 农村土地实行集体经济组织内部家庭承包经营制度，承包经营的原则是“承包合同三十年不变”、“增人不增田、减人不减地”。尽管在土地承包经营发包时尽可能做到大致公平，但在三十年的承包经营过程中，因婚嫁生死等各种原因使每个农户人数发生巨大变化，村与村之间、组与组之间人均耕地数可能有很大悬殊，而安置补助费是根据被征用的耕地面积和人均耕地面积确定，导致安置补助费与被征地面积不成比例。当被征地农民看到村民之间征地面积不同而安置补助费一样、被征地面积少而安置补助费多、不征地也安置时，感到不公平，产生强烈抵触情绪。尤其是被征用土地面积大的农民，坚持要求按被征地面积大小确定安置补助费标准，不征地不安置，不同意将给村集体经济组织尽义务年限等作为确定安置补助费标准的条件之一。其理由是安置补助费是因土地征用而产生的收益，根据权利义务对等原则，被征用的土地大就应得到的补偿多（安置补助费也是补偿之一），如果没有征地行为的发生，那些不征地而安置的人员何从得到安置？在农村，前些年当兴起办企业热时，很多农民想办法进了企业，成了让人羡慕的“工人”，但并未办理“农转非”手续，告别的黄土地则被其他农民“脸朝黄土、背朝天”地辛勤耕耘着。如今经济格局发生变化，村办企业工人纷纷下岗回家（部分人买断工龄），因其农业人口身份在土地征用后享有村民待遇，也引起了被征地农民的不满。 笔者认为农村土地所有权、承包经营权明晰确定，以是否被征用土地确定安置范围、以被征用土地面积大小确定安置标准简洁直观，易于操作。而以人均耕地面积确定安置范围、以被征地农民的尽义务年限等条件确定安置标准，容易引发纠纷。当按人均耕地面积确定的安置人数多于被占用土地上的农业人口数时，多出来的受益主体由村委会随意决定，又引起新的矛盾。按征用土地面积大小确定安置，这种观点显然与现行的《土地管理法》第47条规定相悖。如何解决，有待立法专家斟酌。如果负责安置的单位只是简单的安置费转支付，甚至于是减少转支付，安置费又何必支付给安置单位。不如按不需要安置处理、将安置费直接发放给被征用土地上 的农业人口，岂不是更能保护失地农民的利益？！ （三）地上附着物和青苗补偿费的支付 地上附着物和青苗补偿费是农村土地被征用后、地上附着物和青苗的毁损灭失而对所有权人给予的一种补偿，对其权属不存在争议。 常见的纠纷是政府虽有对村集体、每个农户地上附着物和青苗等实物清点，但在实际操作中却是与村集体签订补偿合同、按行政区域版图捆绑补偿，将补偿费笼统支付给村集体，村集体再根据实际清点结果和农民承包土地面积对农民支付地上附着物和青苗补偿费，则政府支付的青苗费与农民得到的青苗费不一致。政府对捆绑补偿的解释是为了给失地农民多争取补偿，而实际上不仅未补偿给失地农民（补偿给了村集体），反而引起失地农民的误会，引发纠纷，而且笔者认为该行为的合法性值得商榷。法律虽没有禁止政府（土地征用人）就地上附着物和青苗费与村委会签订补偿协议，但由于地上附着物和青苗的所有权通过实物清点已经明确，土地征用人应与所有权人直接签订补偿协议和支付补偿费用，村委会只能就村集体所有的地上附着物与土地征用人达成协议、领取补偿款。而村委会将被征用的土地上所有的地上附着物和青苗补偿一并处分，因未取得其他所有权人的授权属无权，该合同部分无效。诚然，如果政府（土地征用人）在每次征地过程中都对每个所有权人逐户清点、签订补偿协议、支付补偿费，需要花费大量精力，但这是政府（土地征用人）的法定职责，不能因麻烦而不履行。此外，政府如想给失地农民多争取补偿，可参考市场因素依法适当提高补偿标准，而不宜简单扩大补偿，如对于道路、沟坎等非耕种部分也给予青苗补偿显然不符合常理。 （四）对交付土地强制执行权的立法建议 《土地管理法实施条例》第25条规定：“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”第45条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”按照该规定，征地补偿和安置争议不影响土地的征用，当被征用人拒绝交付土地时，土地征用人可以申请人民法院强制执行，从而有大批的土地行政非诉执行案件申请到人民法院。人民法院对申请人申请执行的依据（如生效的交付土地决定书等）进行一般审查后，依照《行政诉讼法》第66条、最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第93条的规定裁定准予执行，被执行人多为被征地农民。在执行过程中，被征地农民通常以村委会制定的安置补偿方案不合理为由拒绝执行。尽管有时也认为村委会在对被占地农民的安置上存在一定问题，但因属于另一法律关系和程序，人民法院又受行政非诉执行案件审查和处理范围的程序局限，不能解决被执行人提出的问题，更不能主动提供司法救济。一方面法院应予执行，且地方政府不断给人民法院施加压力，一方面被征地农民担心一旦将地交出后再无主张权利的筹码，从而和法院进行强烈对抗，大量矛盾集中到人民法院，人民法院成了矛盾的焦点，真正的责任人即安置义务人却逍遥无事。 《城市房屋拆迁管理条例》第17条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”笔者认为农村土地征用和城市房屋拆迁虽在行为对象、行为程序、法律依据等方面有诸多不同，但行为的法律性质却是相同的，能否在立法上参照城市房屋拆迁管理规定赋予县级以上人民政府行政强制执行权？如果是这样，则不仅减轻人民法院的压力，更主要的是敦促政府和安置义务人以积极的态度解决失地农民的征地补偿纠纷，还会提高执行的效率，取得最好的社会效果。也许会有人提出质疑，会否出现政府强行征地、动用公安武警等公权野蛮执行，岂不是更加侵犯了失地农民的合法权益。笔者认为这种顾虑没有必要，因为农村土地征用同城市房屋拆迁一样，相关法律法规均规定了行政裁决、行政复议及行政诉讼等程序，毋用担心权利救济问题。 土地资源是国家的垄断性资源，土地资源的商品化正在不断获得承认。处于法治社会中的农村土地征用问题正期待着国家给予公平合理的解决，农村土地征用不仅涉及到宪法保障的财产权和土地资源，而且涉及到整个社会的稳定、安宁。人民法院虽然拥有司法权，并可运用国家强制力实施权利救济，但其对农村社会的影响力远不如政府。对大多数村民来说，诉至法院是最后的迫于无奈且又微乎其微，而政府 的管理无处不在。因此，规范政府的土地征用行为是解决土地征用纠纷的根本所在。人民法院既要充分尊重行政权力、维护行政机关依法行政，同时又需要有超脱人事和财政受制于地方政府的勇气，在纠纷处理中保持中立，充分表达对法律的忠实理解和对行政行为合法性的正确判断，确保司法救济这道最后屏障。

行政征用论文范文第3篇

关键词：地方政府；道德风险；征地制度

基金项目：本文为国家社会科学基金重大项目“工业反哺农业与城乡协调发展战略研究”(05&ZD032)的阶段性成果。本文亦受宁波市传媒与文化产业研究基地资助。

作者简介：申其辉(1966－)，男，江西南康人，经济学博士，南开大学经济学院应用经济学博士后研究人员，主要从事产业经济学和媒介经济学研究。

中图分类号：F323.211　文献标识码：A　文章编号：1006－1096(2007)03－0106－04　收稿日期：2007－01－20

制度性因素是“三农”问题最深层的诱因。转型时期农民的贫困主要是制度性贫困。地方政府在与中央政府的制度变迁的博弈中，道德风险问题相当普遍。从核心制度的绩效来看，征地制度掠夺了农民两万多亿元的资产，已经成为农民资产流失的最大渠道，它对农民的掠夺已经超过了计划经济时期实行的“剪刀差”。地方政府道德风险造成征地制度生态环境恶化，引起社会动荡，危及和谐社会的构建。因此，如何防范和减少地方政府的道德风险，使“三农”制度变迁有利于农民，是当前的重大课题。

转型时期的市场经济存在各种各样的人的道德风险问题，但这些部属于低层次的市场交易类道德风险，其危害也多数是局部的。而真正危害既深又广的道德风险是制度变迁中地方政府的问题，它比食业管理中的道德风险的危害要大得多。地方政府的道德风险在“三农”制度变迁中起着关键性作用。因此，不仅要剖析征地制度本身存在的局限，还要分析“三农”制度的生态环境，并要充分考虑地方政府的道德风险，理论研究才能得到具有可操作性的政策建议。本文即是对这种研究思路的一个尝试。文章在系统地述评地方政府道德风险理论的基础上，试图从更深层次来分析征地制度的重大缺陷，并提出相关政策建议。

一、有关地方政府道德风险的文献回顾

信息经济学研究的两个核心问题是因事前信息不对称而导致的逆向选择和因事后信息不对称而导致的道德风险(Moral Hazard，也译作败德行为)。现代经济学意义的道德风险是指由于信息的不对称和监督的不完全，人所付出的努力小于他从委托人那里所得到的报酬。道德风险问题最早起源于保险行业，现在已经广泛地延伸到现实社会中，凡是涉及到契约的各个领域都存在。由于研究道德风险的文献众多，根据本文的主题，以下集中综述有关政府道德风险问题的研究。

1．地方政府道德风险的定义

本文所说的地方政府道德风险主要指一种经济行为。地方政府产生道德风险并不意味着地方政府缺乏通常意义上的道德，而是指地方政府缺乏相应的激励与约束机制。我国中央政府与地方政府之间实际上存在着委托关系。“当委托人赋予某个人一定的权利，那么关系就建立起来了(思拉恩・埃格特森，1996)。”转型时期中央和地方政府的道德风险经常不一致，它们之间存在部分利益冲突，也有组织的效用函数和风险态度等的差异(Hirshleifer J．and John G．Riley，1992)。由于信息不对称，中央很难掌握地方政府的实际行为。地方政府采取中央所无法观测和临督的隐藏性行动，为自己利益最大化而非为中央和农民的利益最大化而采取行动，导致了“三农”制度变迁中“劣币驱逐良币”现象。中央如果想防范地方政府的道德风险，关键问题是如何获得更多的关于地方政府的信息，并采取相应的对策来激励与约束地方政府。

2．地方政府道德风险的表现

地方政府道德风险主要表现在两个方面：一是偷懒行为，如不全力以赴，或称为努力不足，即所付出的努力不足以匹配所获得的报酬；二是机会主义，即地方政府作出的决策足为了增加自己的利益，而不是充分考虑到中央政府及农民的利益。例如过度投资；采取守成策略，使自己处于牢固地位；牟取私利，自我交易增加自己的收益(J．Tirde，2001)等。地方政府在制度变迁中很容易产生道德风险，因为地方政府既具有双向的功能，又有相对独立的经济利益，同时在与中央政府的博弈中具有信息优势。因此，地方政府必然会利用自己的优势，使“三农”制度变迁的路径朝着自己利益最大化的方向发展，偏离甚至违背中央的意图和农民的利益。

3．影响地方政府道德风险的因素

影响地方政府道德风险的因素主要有诚实履约的正常收益、道德风险行为被发现和查处的概率、贴现因子、道德风险行为的额外收益以及道德风险行为被发现后的次优收益(罗慧等，2005)。以下从信息优势和自由裁量权两个角度来具体分析。(1)地方政府拥有信息优势。作为主要决策者的中央政府与作为主要执行者的地方政府相比，地方政府拥有辖区内更多的信息。地方政府更接近信息源，中央政府所需的信息大多数是由地方政府提供的。如中央政府的统计、审计、财政和新闻媒介等部门所需的信息大部分来自地方政府。处于信息源地位的地方政府便能够控制信息的流量和真实程度。在“三农”制度变迁中，地方政府与中央、农民相比，拥有更多的关于制度变迁绩效的信息，中央无法及时和准确地了解“三农”制度实施的真实结果是由于地方政府的努力程度不足造成的，还是由于地方政府所不能控制的因素造成的。(2)地方政府的自由裁量权。转型时期地方政府的自由裁量权不断增加。我国行政领域存在多级的关系，随着行政授权层次增加，授权的模糊性也不断增加，基层政府很难知道确切授权者。在“三农”制度变迁中，中央政府有时只规定原则性政策，而由地方政府负责制订各种实施细则。地方政府实际上控制了许多“三农”资源，能够利用职权为自己谋取私利。很显然，自由裁量权也是道德风险的重要诱因。

4．主流经济学中的政府道德风险研究

从斯蒂格利茨等经济学家构建了信息经济学之后，道德风险和逆向选择的核心概念成了政策讨论的主要内容。在有关政府道德风险的文献中，应该特别关注斯蒂格利茨的研究成果。荣获2001年度诺贝尔经济学奖证明了他的理论贡献，担任克林顿总统的首席经济顾问，使他深入了解政府的实际运作机制，理论与实务在他这里得到了较好的结合。斯蒂格利茨考察了政府行为问题，详细论述了竞争和非竞争环境下的道德风险问题。早在20世纪70年代，斯蒂格利茨与阿诺特已经对道德风险和逆向选择下的随意性进行了讨论。《递增风险：定义》(1970)对风险的传统定义进行了总结，并提出

了新的定义方法，成为论述风险问题的经典文献。《递增风险：经济影响》(1971)进一步对递增风险的经济影响及其具体应用进行了论述。此外，他还有与阿诺特合著的《对道德风险的基本分析》(1988)、《道德风险与非市场制度》(1991)等文献。斯蒂格利茨和Weiss(1992)指出，在大多数情况下，信息不对称广泛存在，可能同时出现逆向选择和道德风险问题，均衡可以是完全混同也可以是部分混同。他在《政府在经济中的作用》中把信息不对称理论应用于分析政府行为。他认为，当存在道德风险时，无差异曲线和机会集合不具有通常的凸性。风险中性的地方政府官员会根据所能获得的长期效用来选择是否从事道德风险活动。分权与集权理论等当代财政学理论为研究地方政府道德风险提供了强有力的分析工具，也提出了一些颇有价值的观点。例如，有关分税制与地方政府道德风险的研究。分税制改革的弊端使得基层政府背负着越来越沉重的政策性负担，这是导致地方政府道德风险的重要原因。财权与事权的分配不合理降低了中央查处地方政府道德风险问题的可能性。由于中央对地方政府的财政活动缺乏有效的监督途径和手段，地方政府实际上具有很大的财政自(刘尚希，2004)。在既无风险分担机制，又没有健全的监控手段的条件下，势必会引发地方政府的道德风险，导致恶化全国财政风险状况。

二、地方政府道德风险对征地制度的影响

我国的征地制度已有系统的法律基础和政策基础。一般认为，征地的法律和政策的出发点是社会福利最大化。目前征地补偿问题主要是具体制度安排和操作环节存在缺陷。我们以征地制度的内容和特征为切入点，来分析地方政府道德风险对征地制度的影响。征地制度的主要内容和特征是：(1)征地的运作模式：征地一补偿一批租；(2)征地目的和范围。法律规定为了公共利益的需要，政府可依法征用土地；(3)征地补偿标准的确定。根据产值数倍法，法定的补偿标准最高不得超过30倍；(4)征地补偿金的分配。土地补偿费归集体经济组织所有。一般是先发到集体经济组织中，再按一定比例分配到农户中；(5)征地安置。目前征地制度及行为有五个显著特征：行政性垄断和强制性；征地和用地的随意性及弹性都很大；行政成本低，社会成本高；一次性货币补偿为主要方式；普遍实行低标准的补偿。

1．征地制度的缺陷

征地中最核心的问题是补偿标准太低。农民在征地博弈中资产流失严重，其自身利益难以得到保障。在分析征地制度的缺陷中，有两个方面值得深入研究，一是征地制度的法律缺陷；二是对“产值倍数法”补偿标准的检讨。目前征地的法律制度存在诸多问题，除了最主要的补偿标准过低外，还包括征地范围已远远突破“公共利益”的界限；征地程序存在着农地转用审批和征地审批等行政审批程序违法操作、对失地农民的公开性和参与性严重欠缺；征地后跟踪检查程序缺失，并由此导致土地征收权失控；征地补偿范围过窄；分配制度不完善，分配比例不合理；安置方式单一；解决征地纠纷的机制不健全；缺失行政法律救济的有效途径等。《土地管理法》是征地制度体系中的核心制度。新修订的《土地管理法》及其两个配套法规，对征地制度进行了重要改革。政府继续拥有独家征地权，农地转为非农业用地首先必须通过政府征收，使之完成从农地集体所有制向国有制的转变。国家的土地所有权得到r进一步强化。虽然2003年实施的《农村土地承包法》确认了保护农户的农地承包权和使用权的原则，界定了农户土地转让权，但并没有确认和保护农地用于非农业用途时的承包经营权。在上述征地制度的缺陷中，最受质疑的是补偿标准过低，即对“产值倍数法”补偿标准的检讨。现行的征地补偿标准具有计划经济时代特征；没有考虑到土地的级差地租；确定征地补偿标准的基本逻辑存在谬误；对被征土地本身的补偿标准并不能体现土地的全部价值，残留地与相邻土地损害赔偿常被忽视；没有重视农地的正外部性。

2．征地制度的危害

我国在解决征地补偿问题上进行了一些探索，并取得了初步成效，但征地问题的现状和发展趋势仍令人堪忧，不合理的征地补偿制度造成了许多危害。(1)它是当今社会动荡的主要根源。违法占用土地问题占部门接待量的70％以上，征地纠纷已成为当前农民最多的领域，容易诱发社会不稳定因素。(2)它是农民资产流失最严重的渠道，对农民的损害大于“剪刀差”。因征地标准过低对于失地农民所造成的损害，不仅在金额上大于工农产品“剪刀差”，而且征地制度掠夺农民财富的效率也超过了“剪刀差”。20多年来，农民因土地被征至少蒙受了20000亿元的损失，远远超过了农民因工农产品价格“剪刀差”被剥削的6000亿～8000亿元的水平(王海明，2003)。(3)征地补偿费远低于失地农民维持正常生活的费用。现行保障性的安置补偿存在的问题很多。从实际情况看，现行征地补偿标准不足以使失地农民保持原有的生活水平。(4)影响土地资源配置效率，造成耕地大量流失，严重威胁粮食安全。由于征地补偿标准由各级地方政府制定，没有真实地反映农地资源的稀缺程度，较低的征地费用为降低出让金提供了较大的空间。一些用地单位低价格拿到用地权之后，却长期征而不用，致使土地资源严重浪费。

3．地方政府的道德风险破坏了征地制度的生态环境

“劣币”制度更有利于地方政府寻租，而地方政府的道德风险又助长了“劣币”制度横行，因此陷入了恶性循环的困境。“劣币”制度不断地自我强化，严重破坏了“三农”制度的生态环境，影响其他制度(如农村合作医疗制度、农村信用社等)的演变。这样，好的制度不仅要变坏，而且要“坏”到一定的程度，才能在“三农”制度体系中生存。征地制度很不合理，但却具有强大的生命力，这是因为有适合它生存和发展的制度生态环境。征地制度是“三农”制度体系中的核心制度，通过对它的分析，说明了一个严峻的事实：“三农”制度的生态环境存在严重缺陷。某种制度本身有多少缺陷，并不是它能否生存和发展的决定性因素。换言之，某种“三农”制度是否对农民有利，并不是它能否在“三农”中得到延续和完善的决定性因素。地方政府作为制度的主要执行者存在的道德风险极易形成畸形的偏好，它偏好“劣币”制度，导致“三农”制度中“劣币”制度不断驱逐“良币”制度。地方政府的道德风险使制度变迁的路径发生了偏离。诺思(1991)认为，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”。制度变迁具有路径依赖的特征。“劣币”制度存在着报酬递增和自我强化的机制，不仅导致“三农”制度体系中出现“劣币驱逐良币”的现象，使“三农”制度的整体含金量下降，而且破坏了“三农”制度的生态环境，导致“三农”制度体系中的优良者不能生存，妨碍“三农”制度结构的良性发展。在修改制度或新建制度过程中，好的制度不得不向“劣币”制度效仿，使制度的含金量越来越低，乡村陷入大面积贫困之中。这种以牺牲农

民利益为代价的制度变迁方式，使农民的贫困出现了制度性的代际传递。还有，地方政府的道德风险使改革的过程中形成既得利益集团，他们力求巩固既得利益。目前的制度生态环境非但不能完善“三农”制度，反而会影响制度供给者的素质。

4．地方政府的利益偏好主导征地制度变迁的方向和进程

行为经济学认为，利益主体的偏好对其经济决策起着决定作用。地方政府已经是一个相对独立的利益主体，它会根据自己的利益偏好来影响制度变迁。补偿制度的变迁是一个利益博弈的过程。转型时期我国的个人利益、组织利益、政府利益、社会利益构成了一个结构整体。从理论上来说，政府不应该滥用行政权来偏袒少数人的利益而损害大多数人的福利，从而影响社会公平和稳定。但在实务中，政府有自己相对独立的利益，尤其是在现行的分权制的行政治理结构中，地方政府已经是一个相对独立的利益主体，它会理性地选择符合自己利益的“三农”制度。在实行土地有偿使用制度后，各级地方政府为增加财政收入，对行使法定的垄断性征地权具有强烈的偏好。法律性缺陷严重的征地制度安排激励了政府利用行政权力进行强制性征地的冲动。尽管中央政府为保证实现征地政策目标可以采取选择性激励制度，但由于征地政策执行合约存在一定的不完全性，地方政府会因此理性地利用政策漏洞谋取自身的利益，对征地政策作出符合本地政府利益偏好的变迁。强势的征地主体之间的合谋，虹吸了弱势农民的利益。政府部门在非公共利益目的范围内征地，实际上充当了经营性项目开发商的合谋者。一些地方政府以征地和贩地作为重要的工作内容，通过混合交易模式的上地资源运作，以地发财，利用不断增大的“土地价格剪刀差”来掠夺更多的征地租金。这种现象不仅在经济落后地区存在，在经济发达的地区也存在。目前地方政府主导的征地制度变迁偏离了农民利益最大化的政治理念，但仍还是在法律框架内运行。这说明，政治理念与法律实践存在较大距离。农地产权的保障程度太低，不足以支持农民与实力强大的地方政府进行土地利益博弈。近10年的实践表明，每次征地都注定了农民从一开始就是博弈的弱者。征地补偿标准由政府的自由裁量权来规定，农民在法律上失去了讨价还价的博弈机会。

三、治理地方政府道德风险，优化征地制度

地方政府在本质上是一种制度安排，是一定行政区域内合法垄断着强制力的制度安排。因此，解决农民的制度性贫困，必须从地方政府人手。在相当长的时期内，“三农”问题都是中国最基本的问题。因“三农”问题而引起的矛盾是当今社会动荡的主要因素，它还有扩大化的可能性。我国是一个农业大国，在相当长的时期内，土地是农民最基本的生活保障。而城市化和工业化已是政府发展战略的既定偏好，征地现象会长期存在。征地制度仍然像一根巨大的吸血管，吞吸着身体虚弱的农民血液。因此，必须尽快找到防范地方政府道德风险、优化征地制度的对策，营造适合“良币”制度生存的生态环境，促进和谐社会的构建。

1.多级委托下的激励与约束机制

征地制度实际上是一种多级委托契约，这表现在多个方面。例如，全国人民、中央政府、省级政府、地级政府、县级政府和乡镇政府之间存在着一个多级委托链条。由于信息不对称，各级别的人都存在道德风险。中央政府在主导征地制度变迁时，必须考虑这种特殊性，即我国政府体制是基于等级结构的多级委托关系，存在双向道德风险。从多级委托的理论看，地方政府道德风险的根源在于行政权力的委托机制的缺陷，使得道德风险行为的预期收益大于预期成本。规制激励理论认为，防范地方政府道德风险的关键在于能否设计出有效的激励与约束机制，使地方政府行为符合中央和农民的利益。由于中央与地方政府之间利益目标函数不一致、信息不对称等各种原因，征地制度变迁中地方政府不可避免地会出现道德风险问题，对它的激励与约束也就成为焦点问题。中央在构建多级委托下的激励机制时，着重点应是让征地制度的主要消费者(农民)享有更多的权力，同时壮大农民尤其是农民工的博弈能力。

2．给予征地制度的主要消费者(农民)更多的权力

目前对地方政府道德风险没有形成有效的约束与激励机制。中国农民处于散沙化状态，对地方政府缺乏约束力；而中央政府也缺乏有效的手段监督和惩罚地方政府的道德风险；“橡皮图章”的人大式权力制衡更是极其有限。地方政府的自由裁量权在不断扩大，机会主义行为就右能不断地损害农民的利益。因此，要在体制内的权力系统之外寻求监督者，引入公众参与机制。直接的监督、平等的监督和声誉都对防范道德风险起着重要作用。农民对地方政府的监督属于直接监督。农民参与监督地方政府有很多比较优势。农民作为乡村利益的最密切相关者，更有动力和能力去监督地方政府的机会主义行为。

各种征地制度是政府供给的公共产品，征地制度的主要消费者是农民。福利经济学认为，政府代表社会公共利益，其基本职能是实现社会福利最大化。豪斯曼(Jerry．A．Haus－man，2002)认为，消费者利益应该是政府政策的目标。市场化改革是中央政府的偏好。在市场经济条件下，政府的效用函数目标应该是在实现社会福利最大化前提下追求政府效用最大化。在市场经济中，消费者总是对的。在征地制度变迁中，中央政府的职能是保护农民的利益。地方政府会设法使征地制度的变迁符合自己的利益偏好。长期以来，征地制度是在地方政府的主导下执行的，而不论农民是否愿意接受和消费。如果让农民分享更多的权力，就有利于约束地方政府的机会主义行为。

3．农民工力量的壮大是新希望

行政征用论文范文第4篇

关键词：行政征用行政征用补偿

AnAnalysisofAdministrativeExpropriationCompensationSystem

Gaoling-hua

(EastChinaUniversityofPoliticsandLaw,Shanghai200042,China)

Abstract:Beginningwiththeadministrativeexpropriationindisputeinthetheoreticalcircle,Ianalysethecharacteristicsandshortcomingsofadministrativeexpropriationcompensationandproposesomesuggestionsonperfectingourcountry''''sadministrativeexpropriationcompensation.

Keyword:administrativeexpropriation;administrativeexpropriationcompensation

一、对行政征用行为的概述

为了更好的理解行政征用补偿制度，本文先行对行政征用作一阐述。我国学术界对行政征用的界定，主要有以下几种观点：（一）、广义的行政征收包括行政征用、行政征收、行政征调等。即把行政征用看作是行政征收的一种类型，认为行政征用是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政管理相对人财产的单方行为。①（二）、行政征用系指国家通过行政主体对非国家所有的财物进行强制有偿的征购和使用。目前主要体现在国家对集体土地的征用上。此外，还有国家对文物的强制征购，行政机关对船只的强制租用等。②（三）、行政征用是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制转移相对人财产所有权或使用权，并给予合理补偿的一种具体行政行为，是一种独立的法律制度。③（四）、行政征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性的取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。④笔者认为，上述前三种观点均能基本把握行政征收行为的实质，但各有缺陷。第一种观点把行政征用作为行政征收的一种，实际上以字面表述、而不是以本质内容来归类。行政征用与行政征收有共同特征,如：公共目的性、强制性、法定性、可诉性。但他们的不同之处更加显而易见：行政征用是有偿的、相对人是不可预知的，而行政征收则正反之。另外，上述三种观点中行政征用法律关系中客体的范围较窄。行政征用的对象非常广泛：包括物，⑤智力成果⑥以及劳务。笔者比较赞同第四种观点。此观点从本质上对行政行为进行定义，比较全面的阐述了其特征。

二、行政征用补偿制度

行政征用补偿是指行政主体的合法行政征用行为使被征用的公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损害，由国家承担的补偿责任的制度。其本意在于“对于因公益之必要，经济上蒙受特别牺牲者，为调节之补偿，以实现正义公平之理想，而期法律生活之安定”，以“为私有财产与公共利益之调和”⑦行政征用补偿的理论基础有多种，特别牺牲说⑧逐渐占主导地位。该说认为，国家本来有使人民负担义务的权力，人民有服从国家命令的义务，但如果是特定人承受了并非一般的负担而受特别牺牲时，国家应给予补偿，这合乎正义公平的原则。行政征用补偿是行政征用中最重要的问题之一，其立法水平、执行状况直接决定了行政征用制度的成功与否。我国有些行政征用制度常因补偿内容的不易执行而有沦为一纸空文的危险，⑨便充分说明了行政征用补偿的重要性。

(一)、行政征用补偿的特征

第

一、政征用补偿是由行政主体合法的行政征用行为而引起的。这与由违法行政行为引起的行政赔偿不同。这是对为了实现公共利益，而被剥夺权利或被限制权利者的损失补偿及利害调整。

第

二、政征用补偿的对象是权利被剥夺或被限制者的合法权益所遭受的特别损失。在行政征用补偿中，只有特别损失才可以补偿，而合法权益受到违法行政行为侵犯都可请求行政赔偿。

第

三、行政征用补偿是行政主体公法上的义务。行政主体在管理社会公共事物中，使权利被剥夺或被限制者承担了别人没有承担的义务，遭受了损失，是与“社会义务面前人人平等”的公民原则相违背的。因而，行政主体要承担行政征用补偿的义务。

（二）行政征用补偿的原则

世界各国根据自己的实际情况制定适合自己的行政用补偿制度，从而也形成各自不同的原则，有“正当”、“公平”、“公正”“、合理”等补偿原则。法国实行全部、直接、物质补偿原则。日本则实行“正当补偿”原则。美国按征用时市场上的公平价值补偿，这种市场价值，不仅包括征用时的使用价值，而且包括被征用财产的最佳使用价值，即财产因其开发潜力所具有的“开发价值”，体现为一种对于“预期利益”之保护。⑩在我国实践中，有“相应补偿”或“适当补偿”的规定。补偿标准较低，补偿利益小于损失利益，这与我国目前的国情密切相关，经济基础还很薄弱。但是给予更充分、更完全的补偿，同时又能配置资源，监控权力是不可逆转的大趋势。笔者认为行政征用补偿应遵守下列原则：

第

一、平合理原则，这一原则要求对被剥夺或被限制权利者受到的特别损失予以尽可能补偿。同时，应采取灵活的态度，使用不同的标准。如，征地建图书馆和建豪华别墅可采用不同的标准。后者标准可高一些。

第

二、偿直接损失原则，指行政征用补偿仅补偿与以公共利益为目的的行为之间有直接的因果关系的损失。如，因专利权被征用而不能专有专用的损失是直接损失。由于房屋拆迁被安置到离上班地点较远的地方居住，拆迁户因此增加了上班途中的时间和车票费用，这些损失被认为是间接损失。

第

三、补偿物质损失的原则，即行政征用补偿不包括精神上和感情上的损失，只补偿财产上的利益损失。这是因为行政征用行为是合法的且为了公共目的，不同于对行政违法行为造成的损害的行政赔偿。

第

四、补偿实际损失原则，即行政补偿只对已发生或将来一定发生的损失进行补偿，而不包括将来可能发生的不确定的损失。

（三）我国行政征用补偿中存在的问题

行政征用制度在我国建立较早，早在民主革命时期的《陕甘宁地区地权条例》中已有规定。但到目前为止，我国还没有较为系统的有关行政征用补偿的专门法律制度。笔者认为，目前我国行政征用补偿的不足之处有：

第

一、政征用无宪法依据。以宪法文件规定保护私有财产并适当限制的原则，是近代工业国家一致的做法。如，美国宪法第5条修正案：“人民私有财产，如无合理补偿，不得被征用为公用”；日本宪法规定：“私有财产，在正当补偿下得收为公用”；意大利共和国宪法规定：“为了公共利益，私有财产在法定情况下的有偿征收之“。而我国“重征用轻补偿或无补偿”的宪法模式，被建国后至今的四部宪法无一例外的采用。11尽管我国早已建立行政征用补偿制度，但却无宪法依据。

第

二、专门系统的行政征用补偿法。我国行政征用补偿制度规定分散在单行的各个法律中，致使补偿标准有很大差异，且不稳定。这样容易出现各个补偿规定的不协调性甚至排斥性，从而危害法律的可预见性和权威性。另外，一些法律、法规中的补偿标准十分模糊，可操作性很差。这样行政机关的自由裁量权便很大，其行使权力便会因无界限而无休止。权力的无休止行使带来的是权利的被侵犯。无专门系统的行政征用补偿法，还导致无补偿方式的统一规定。以金钱补偿为主，其它形式为辅是各国通行的补偿方式。如，法国，除货币补偿外，还出现实物补偿方式（如，为家庭耕作土地被征之家庭成员提供同样条件和设备的土地）我国也有金钱补偿、实物补偿、返还原物、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等形式。不同领域有不同的补偿方式，体现了补偿的灵活性的优点。但是，对不同领域中相同或相似情况出现不同方式的补偿，或者对不同或相差悬殊的情形予以相同的方式补偿，也是个不能忽视的问题。

第

三、行政征用补偿程序混乱。我国无序征用的现象较普遍。12除土地征用外，大多数征用行为均为无程序控制，或仅有非常简单的规定，如《法》规定：“实施征用应当开具征用单据”。没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障，13程序的混乱不清会造成权力的滥用，会加重人治色彩，从而权利会被侵犯的机率增加。一般的，行政征用补偿应先由当事人事先经协商达成协议，先补偿，后实施征用行为。

第

四、行政征用补偿救济手段不完善。此方面不足主要体现在司法救济被排除在救济手段之外。当事人发生争议后，主要通过行政系统内部解决，法院一直不予受理。有很多纠纷经过行政复议程序后，当事人仍对复议结果不服，但状告无门，目前，此状况亟待改变。一是因为法院对此类案件置之不理，不仅不利于保护权利被剥夺或被限制者的权利，也不利于监督行政主体行使权力，从而不符和依法治国的理念；二是因为我国已是WTO成员国，我国必须遵守WTO协议。成员国的立法要设定向司法当局的权利。如果行政机关做出最后裁决后，法院不能再复议，这显然和WTO的规定相矛盾。

（四）完善我国新政征用补偿制度的建议

本部分针对上部分中我国行政征用补偿制度中的问题做出对应的建议。

第

一、善宪法中的征用补偿条款。我国宪法应借鉴国外的经验，在宪法中明确规定“征用”条款，并着重突出“补偿规定”，从而为行政征用补偿确立宪法依据，明确基本原则。因为行政征用补偿是关系到基本权利的问题，理应由宪法来作规定，因为宪法是保障权利、限制权力的法。

第

二、定系统的行政征用补偿法。在宪法相关规定的指导下制定系统的行政征用补偿法或者在统一系统的行政征用法中转辟一部分规定补偿问题。这样，把本来各个零散的补偿规定集中到一块，便于条文之间的衔接和立法精神的协调，使补偿标准更明确，补偿形式更合理，更能防止出现漏洞或发生冲突。

第

三、使行政补偿有序化。源于英国1215年《自由大》的自然公正这一普通法的古老立法原则是听证制度的法哲学基础。它在普通法中确立了两个最基本的程序规则，其中一个是：任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。14我国行政征用补偿也应遵循这个重要基本规则。因为我国目前仍没有把听政程序作为补偿过程中的重要程序，具体权利的不到落实，权力滥用不能很好的被管制。我国应对补偿的制定过程，补偿的具体执行过程，告知补偿的救济途径等都作明确的规定，改变以往条款上的笼统抽象与无序。

第

四、应把司法救济作为重要的行政征用救济手段。法律应该明确规定，行政征用补偿经过复议后，如果仍不服复议裁决，可以向人民法院提起行政诉讼。经过审查符合受理条件的，人民法院应当受理。在案件审理过程中可以适用调解原则，调解不成，人民法院应当做出判决。

①熊文钊，《现代行政法原理》，法律出版社2000年9月第1版。

②胡建淼，《比较行政法---20国行政法评述》，法律出版社1998年7月第1版

③刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期

④张志泉，《行政征收与行政征用制度比较分析》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2001年第6期

⑤指土地、房屋、交通工具、通讯设备、粮食等。

⑥包括著作权、专利权。

⑦林纪东，《行政法》，三民书局1993年第5版，转引自刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期

⑧林纪东，《行政法》，三民书局1993年第5版

⑨董佩林，《试论我国现行的行政征用制度》，《法学论坛》2001年第3期

⑩刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期

11董佩林，《试论我国现行的行政征用制度》，《法学论坛》2001年第3期

12张志泉，《行政征收与行政征用制度比较分析》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2001年第6期

13杨海坤，黄学贤，《中国行政程序法典化》，法律出版社1999年8月底1版

行政征用论文范文第5篇

关键字：行政征收公共利益补偿

行政机关致力于管理和服务社会就必然需要一定的财产，这些财产主要是通过民法或行政法上契约的方式取得的，但是如果仅依靠这两种方式并不能满足行政上的需要。在某些特殊情况下，法律承认行政主体在必要时根据单方面意志而不是契约强之区的公民财产权，这种在行政国家时代所经常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一种国家公权力的运用，而该权力享有者主要是行政主体，所以征收又可称为行政征收。

受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。

一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。

（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。”这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。

2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。

（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。

2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。

3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。”（2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。

二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。

笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。

（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。”行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。

（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。

（四）补偿。在德国、日本等大陆法系国家，行政征收一般都被认为属于财产赔偿或行政补偿制度的内容，因为有征收必有补偿，补偿是行政征收这一国家侵犯私人财产权的行为具有正当性和为人们所接受的基础。因而，笔者认为在这一意义上，行政征收理论可以说是有关如何补偿的理论。