行政执法
行政执法范文第1篇
【关键词】行政执法依法行政依法治国
绪论
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国的要求：一切政府机关都必须依法行政，切实保障人民权利，实行执法责任制和评议考核制。因此，探讨依法行政的问题，严格依法行政，实现国家行政管理的法治化，对于贯彻实施依法治国方略，具有重要意义。
1依法行政是法治国的关键
依法治国，建设社会主义法治国家，是一项复杂的社会系统工程。它包括完善法律体系，健全民主监督，严格依法办事，增强法制观念等诸多内容。其中，依法行政是依法治国的关键。
1.1从国家权力分工的一般来看
依法行政是依法治国的关键。在国家权力中，行政权是最活跃、最具主动性的部分。（1）与立法权相比，行政权最活跃，在我国行政机关是权力机关的执行机关，全国人大及其常委会制定的法律，绝大部分要由行政机关来执行。行政机关在我国国家机关序列中，所占的比重最大，拥有的部门的最多，人数最众，涉及面最广，因此，在纸上的法律变成现实生活中的法律，主要在于行政机关的依法行政，（2）与司法权相比，行政权最具主动性。司法权的运用奉行“不诉不理”原则，不是给予当事人和主管机关请求，司法机关不得径自审判，因而司法权具有被动性；而行政权的运行则具有主动性，它必须从人民群众的整体利益、根本利益和长远利益出发，积极主动地满足人民群众各方面的要求，可以说，没有行政权的积极主动运行，依法治国就失去了主要产支柱。
1.2从行政机关与公民、法人的关系来看
1.2.1依法行政是依法治国的关键
行政法律关系与民事法律关系不同，在民事法律关系中，公民与公民、公民与法人、法人与法人这间的法律地位是平等的；而在行政法律关系中，行政机关与公民、法人之间的法律地位实际上是不平等的
1.2.2这种不平等主要表现在
（1）在行政管理活动中，行政机关和公民、法人之间是命令与服从的关系，而非平等协商关系
（2）在行政管理活动中，行政决定具有单方面性，即在多数情况下，行政机关的决定并不需要征得公民、法人的同意
（3）在行政管理活动中，行政机关的决定具在先进性，即公民对行政机关的决定不同意，虽然可以提起行政复议和行政诉讼，但这并不影响决定的执行。由此可见，在行政管理活动中，二者在事实上处于不平等的地位。行政机关处于“强者的地位，公民、法人处于“弱者”地位，这容易出现“强者”侵犯“弱者”的情况。因此，要维护公民、法人和合法权益，保障行政权的正当行使，就必须把行政管理活动纳入法制轨道，做到依法行政。
1.3从推动整个社会法治化进程的需要来看
（1）依法治国，就是依照国家的宪法和法律来治理国家，即国家的政治、经济、社会生活和从们生活的各个方面都要依照法律来进行。这就要求整个社会文明程度的极大提高，要求全体公民法律意识的普遍提高，要求在整个社会范围内形成以知法、懂法、遵法、守法的社会氛围。
（2）行政机关是社会公共事务的管理机关，通过行政机关及其公务员对整个社会生活规范化的、文明的依法管理，不仅能使法律法规得到全面实施，同时也能在全社会起到很好的尊重法律、执行法律和遵守法律的示范作用，有助于公民法律意识的普遍提高，有助于树立起法律至高无上的权威，从而推动整个社会法制化进程。
2目前我国行政执法中存在的问题
坚持依法治国，建设社会主义法治国家，关键在于把国家的行政活动纳入法制轨道，即法律的规范性、民主性、科学性来约束行政行为的随意性、集权性、主观性，建立依法行政的执法体制。
2.1国家行政机关与人大的权限范围划分不清。
主要表现在两个方面：一是行政机关过多地行使应当属于人大的立法权。例如全国人大常常通过授权决定将某些立法权授予国务院，而实际上国务院也常常行使属于全国人大的立法权。二是人大的重大事项决定权和行政机关的经济管理的权限划分不清。按照宪法规定，国家和地方的重大事项，应当由人大及其常委会决定，但实际上许多重大事项常常是由行政机关决定的。
2.2机关职能转变
行政机关的职能、管理机构和从事制度还没有完全转变为与社会主义市场经济相适应。当前我国正处于计划经济向市场经济转型的阶段，在这个过程中，传统的管理模式已远远不能适应市场经济的发展需要，而新的适应社会发展的管理模式还在探索中。各级政府建立了庞大的经济管理部门，形成了政企不分的体制。其次，是政府部门庞大，工作人员众多，办事效率较低，各部门的权力责任时常难以界定，从而导致办事程序过多，部门之间相互扯皮、执法机关权限重复交叉等。
3严格依法行政的措施和对策
依法行政就是各级行政机关要依据法律规定行使行政权力，管理国家事务。法律是行政机关据以活动和人民对该活动进行评价的标准。依法行政是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则，是现代国家行政管理的基本特征，是实现由人治向法治转变，建立社会主义法制国家的基本要求，各级行政机关及其工作人员必须树立依法行政的正确观念和意识，加强和改善行政执法，建立行政决策合法性论证制度，切实推进行政机关的依法行政。
3.1要树立依法行政的观念和意识
由于“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以来，我们也没有自觉地建立保障人民民利的各方面制度，法制很不完备，也很不受重视。”建国后实行高度集中的计划经济体制和与之相应的高度集权以及主要靠政策、行政命令、长官意志办事的方式根深蒂固。因此，依法行政必须进行一场深刻的观念更新。严格依法行政，要求我们各级行政机关及其工作人员必须牢固树立下列观念和意识：
3.1.1权力观念
权力是法律规定并保护公民本身所具有的权益。社会主义法治国家，必须把保护公民的权利作为一切工作的出发点和归宿。党的十五大报告要求“一切行政机关都必须依法行政，切实保障公民权利”，这就说明，保障公民权利是依法行政的根本目的，权利和义务是互相联系，不可分割的统一体。没有列权利的义务，也没有无义务的权利。在权利和义务这一统一体中，权利总是基本的，占主导地位。因此，在行政管理中，如要公民履行义务，首先要满足公民的权利要求，这并不是行政机关的恩赐，面是行政机关不可推卸的责任。
3.1.2程序观念
程序是按照一定的时限和顺序构成的行为过程。行政机关在行政管理活动中采取的方法、措施，应当有时间上的限制，并按照一定的时间先后顺序进行，如果超过了法定的时限，违反了先后顺序，则构成程序违法。依法行政要求行政机关的一切行为都要纳入法制程序的轨道，即用行政法律程序来约束行政，“无程序行政”，这是大多数国家认同的原则。
3.1.3监督观念
权力不受监督和制约，必然导致专断和滥用，必然导致腐败。绝对的权力导致绝对腐败，这是人类历史上早已证明的真理。早在党的十五大报告中就指出：“共产党执政就是领导和支持人民掌握国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，”整个报告中有五处提到“民主监督”，这决不是偶然的。民主监督是克服权力腐败的天敌，这也是人类历史早已证明了的真理。因此，严格依法行政，要求各级行政机关及其工作人员必须树立监督观念，自觉接受人民群众的监督。
3.1.4服务意识
为人民服务是我们党和国家一贯的宗旨。依法行政要求政府及其工作人员更应增强服务意识，现代法治国家，已经由“行政统治”演进为“行政服务”。西方早期资本主义时代宣扬“最好政府，最少管理”的原则，适应当时自由资本主义时代的要求。现代资本主义为了克服经济危机和缓和阶级矛盾，转而主张“最好政府，最多服务”，要求政府在某些社会领域进行积极干预，以增进人民的福利，因而提倡“服务行政”，是值得我们借鉴的。我国过去在行政观念上较多地存在把行政管理当成是“管老百姓”的，而较少当作服务，往往点到“主仆”关系，随着政府职能的转变，政府及其工作人员都应转变观念，增强服务意识。
3.1.5责任意识
有权力就要履行义务，同样，有权力就要承担责任。行政机关同公民、法人一样，也应当对自己的行为负责任。严格依法行政，就是要求行政机关及其工作人员要树立责任意识，使行政管理做到权责相统一。由于我国封建社会历史漫长，封建传统在现实生活中并未彻底根除，在行政机关及其工作人员中，应对自己行为负责任的观念还未成为普遍的意识，结果造成了行政管理活动中有权力无责任的现象较为严重。因此，各级行政机关及其工作人员树立责任意识。
3.2要加强和改善行政执法
行政执法是依法行政的关键。随着政府职能的转变，行政执法将成为政府机关的主要工作任务。严格依法行政，要求机关必须加强和改善行政执法，实现国家行政管理的法制化。
3.2.1强化执法监督，健全执法监督体制
执法监督是严格依法行政的重要保证。如果没有有效的执法监督，就难以保证国家机关及其工作人员完全按照人民的意愿和利益办事，就难以保证国家行政管理的目标，因此各级行政机关必须加强对执法监督的检查指导，建立执法检查责任制，完善监督机制，加大监督力度，提高监督效果。①完善行政机关内部监督机制，需要进一步建立和完善行政许可、行政复议、行政处罚、行政强制等制度。②加强司法监督。一方面，司法监督需要进一步完善行政诉讼法。另一方面，也要适应中国加入WTO的需要，建立司法审查制度，这就不仅要对具体的行政行为加以审查，也要允许对抽象行政行为加以审查，以于违犯宪法和法律规定，损害公民、法人合法权益的抽象行政行为，公民、法人也有权力到法院提起行政诉讼。③进一步完善国家赔偿制度，即在国家机关和国家工作人员的违法行为损害公民财产权和人身权时，公民有权请求赔偿。进一步加强新闻舆论监督的力度，使行政机关的执法活动更加公开化、透明化。
3.2.2加强执法队伍建设，提高热潮人员素质
行政执法工作的好坏，很大程度上取决于有没有一支高素质的执法队伍。加强执法队伍建设是改善行政执法状况的重要环节，必须建立一支忠于人民、熟悉法律、有高尚道德和敬业精神的行政执法队伍。①建立健全行政执法人员资格和岗位培训制度，不断提高他们的执法水平。②实行执法机关领导干部定期交流和重要岗位轮换制度。③建立严格的考核奖惩制度，对成绩突出者给予奖励，严格实行错案追究制度，对不适应执法岗位的坚决清除。
3.3要建立行政机关决策合法性论证制度
保证行政机关决策合法有效，切实推进行政机关依法行政，实现国家行政管理法制化。行政决策是行政管理的前提和基础，是依法行政的重要环节。行政决策的正确与否，关系着国家行政管理的成功与失败。因此，行政机关必须根据宪法和法律的基本原则及有关规定，建立依法决策和重大行政决策的听证制度，克服违法决策现象，避免决策失误，保证决策合法、科学与民主。切实推进行政机关的依法行政，实现国家行政管理的法制化。
行政执法范文第2篇
第一条为加强行政执法工作，保障法律、法规、规章的正确实施，促进行政执法机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会秩序和公共利益，根据国家有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条本条例所称行政执法，是指行政执法机关在行政管理活动中执行法律、法规、规章的行为。
本行政区域内的行政执法工作均须遵守本条例。
第三条行政执法必须做到有法必依、执法必严、违法必究，坚持合法、公正、公开、及时的原则。
第四条行政执法活动依法接受国家权力机关的监督。
第五条县级以上人民政府（含行政公署，下同）领导所属工作部门和下级人民政府的行政执法工作，负责本条例的贯彻实施。
上级人民政府所属工作部门指导或者领导下级人民政府相应工作部门的行政执法工作。
县级以上人民政府的法制工作机构负责本条例实施的具体工作，其他有关部门应当配合。
第二章行政执法机关
第六条本条例所称行政执法机关，是指依法行使行政执法职权的行政机关和法律、法规授予行政执法职权的具有管理公共事务职能的组织。
第七条行政机关依照法律、法规、规章的规定，在法定权限内可以委托符合法定条件的事业组织履行行政执法职责。
行政机关委托行政执法应当采用书面形式，明确委托的事项、权限和期限，并报同级人民政府备案。
行政机关对受委托的组织的行政执法行为进行指导和监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托的组织不得再委托其他任何组织或者个人实施行政执法。未经行政机关依法委托的组织不得行使行政执法权。
第八条行政执法机关和受委托的组织履行行政执法职责的人员，是行政执法人员。行政执法人员应当具备有关的法律知识和专业知识。行政执法机关应当对行政执法人员进行有关的法律知识和专业知识培训。
行政执法人员必须持有按照国家和省有关规定发给的行政执法证件方可上岗。
第九条行政执法机关之间应当相互配合、相互支持，共同做好行政执法工作。
第十条行政执法机关和行政执法人员依法履行行政执法职责受法律保护。任何单位和个人不得拒绝、阻碍行政执法人员依法行使职权，不得违法干预行政执法。
第三章行政执法行为
第十一条行政执法必须以法律、法规、规章为依据，并遵守下列规定：
（一）符合法定权限；
（二）依照法定程序；
（三）证据确凿，事实清楚；
（四）正确适用法律、法规、规章；
（五）处理公正、适当。
第十二条县级以上人民政府及其所属行政执法机关应当建立行政执法责任制。
行政执法机关法定代表人是本机关行政执法工作的第一责任人。
县级以上人民政府应当对所属行政执法机关的行政执法工作定期进行考核和评审。
第十三条制定规章不得与法律、行政法规、地方性法规相抵触。规章必须予以公布。
县级以上人民政府及其所属工作部门和乡镇人民政府、街道办事处制定的规范性文件，必须符合法律、法规、规章的规定，不得设定行政处罚和行政强制。
第十四条行政执法机关收取行政事业费，必须依照《*省行政事业性收费条例》执行，不得违反该条例的规定加收其他费用。
第十五条行政执法人员进行执法检查或者查处违法行为时，必须出示行政执法证件，说明执法依据和理由；国务院规定统一着装和佩戴标志的，应当着装和佩戴标志。
依照有关法律、法规、规章的规定需要对物品进行抽样检查的，行政执法人员不得少于两人，抽取的样品不得超过规定数量，不得违反规定重复抽样。
行政执法人员违反前两款规定的，公民、法人和其他组织有权拒绝。
第十六条行政执法机关查处违法行为依法需要给予行政处罚的，必须依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定执行。
第十七条行政执法人员在行政执法时，应当做好对法律、法规、规章的宣传，文明执法，尽职尽责，遵守职业道德。
第十八条行政执法机关和行政执法人员不得有下列行为：
（一）超越权限、；
（二）索贿受贿、敲诈勒索；
（三）弄虚作假、徇私枉法、庇护违法人员；
（四）故意推诿不履行法定职责；
（五）庇护本地方、本部门、本行业的不正当利益；
（六）其他损害国家利益和公共利益的行为。
第四章行政执法程序
第十九条行政执法机关对公民、法人和其他组织依法可以提出申请的事项，应当公开申请的条件、程序、期限。对受理的申请，行政执法机关应当及时审查，有规定期限的，从其规定；没有规定期限的，一般应当在30日内作出决定，不得拖延。
申请人对行政执法机关不受理申请、逾期不答复申请或者不批准申请不服而提出申诉，行政执法机关应当及时复审，并在15日内答复当事人。法律另有规定的，从其规定。
第二十条行政执法人员在行政执法时，依法需要当场暂扣财物的，必须向当事人讲明有关法律、法规的规定；对暂扣的财物必须进行登记，列具清单，由当事人阅核后签名或者盖章。对暂扣的财物应当妥善保管，并及时向机关负责人报告，依法作出处理。对违法暂扣财物造成损失的，应当依法赔偿。
第二十一条行政执法机关和行政执法人员依法对当事人作出行政处罚或者采取行政强制措施时，应当告知当事人享有下列权利：
（一）陈述权、申辩权；
（二）依法要求举行听证；
（三）依法申请行政复议或者提起行政诉讼以及复议、诉讼的时限和地点；
（四）因违法给予行政处罚或者行政强制受到损害可以依法要求赔偿。
第二十二条行政执法人员有下列情形之一的，应当回避，当事人也可以申请回避：
（一）是本案当事人或者当事人的近亲属；
（二）与本案有其他直接利害关系。
行政执法人员的回避，由行政执法机关负责人决定；行政执法机关负责人的回避，由同级人民政府决定。
第二十三条行政执法人员依法采取行政强制措施或者作出行政处罚，应当报请行政执法机关负责人决定。法律规定可以当场作出行政处罚决定的除外。对重大违法行为给予较重行政处罚的，行政执法机关的负责人应当集体讨论决定，并报同级人民政府备案。
第二十四条公民、法人或者其他组织对行政执法机关的具体行政行为在法定期限内不申请行政复议、不提起行政诉讼又不履行的，行政执法机关可以申请人民法院强制执行或者依法强制执行。
第五章行政执法监督
第二十五条本条例所称行政执法监督，是指县级以上人民政府对本行政区域内行政执法工作的监督，上级人民政府工作部门对下级人民政府有关工作部门行政执法工作的监督，以及同级人民政府有关工作部门依法对其他行政执法机关行政执法工作的监督。
第二十六条行政执法监督的主要内容：
（一）法律、法规、规章的宣传贯彻；
（二）规章和其他规范性文件的合法性；
（三）行政执法主体的合法性；
（四）违法行为查处以及行政处罚、行政强制措施的合法性和适当性；
（五）行政复议和行政赔偿；
（六）行政执法机关法定职责的履行；
（七）行政执法队伍建设和行政执法证件的管理使用；
（八）法律、法规、规章规定需要监督的其他事项。
第二十七条县级以上人民政府应当建立规范性文件备案审查制度。下级人民政府制定的规范性文件应当在文件后30日内向上一级人民政府备案，其所属工作部门制定的规范性文件应当在文件后30日内向本级人民政府备案。
备案机关经审查发现规范性文件有下列问题之一的，应当作出撤销或者限期修改的决定：
（一）与宪法、法律、法规、规章相抵触的；
（二）越权设定行政处罚、行政强制和行政收费的；
（三）不符合制定程序的。
第二十八条县级以上人民政府应当建立法律、法规、规章执行反馈制度。在法律、法规、规章后3个月内，负责实施的行政执法机关应当将实施方案、步骤和措施，书面报送同级人民政府。
县级以上人民政府及其所属工作部门应当对执行法律、法规、规章的情况自行组织检查或者重点抽查。
各级人民政府应当于每年第一季度将上年度行政执法的情况书面报告上级人民政府。县级以上人民政府所属工作部门应当于每年第一季度将上年度行政执法的情况书面报告同级人民政府和上级人民政府的有关主管部门。
第二十九条县级以上人民政府应当建立行政执法督办制度。本级人民政府发现所属工作部门、上级人民政府及其所属工作部门发现下级人民政府及其所属工作部门不履行或者拒绝履行其法定职责的，由人民政府发出《督办通知书》，责令限期纠正。
县级以上人民政府对在行政执法监督中发现的违法行政行为，以及公民、法人和其他组织举报、控告的违法行政行为，应当及时组织查处或者依法责成有关部门查处。举报人、控告人要求保密的，受理机关应当依法保密。
第三十条县级以上人民政府应当建立行政执法争议处理制度，其所属工作部门之间行政执法中的争议，应当协商解决，协商不成的，由同级人民政府或者共同的上一级人民政府依法处理。
第六章法律责任
第三十一条违反本条例第七条规定的，由本级人民政府或者上级人民政府主管部门责令改正，对违法委托的，予以撤销；造成管理秩序混乱的，由本级人民政府或者有关主管部门对法定代表人或者有关责任人员给予行政处分。
第三十二条违反本条例第十一条规定的，由本级人民政府或者上级人民政府主管部门责令改正，执法明显不当的，决定变更或者撤销；本级人民政府或者有关主管部门可以对有关责任人员给予行政处分。
行政执法范文第3篇
关键词：行政执法、行政管理、行政行为、行政体制、行政执法机制
一、伟大的转变：从“管理”到“执法”
长期以来，人们一直将行政等同于管理。我国古书中所谓“召公、周公行政”，即指国家政务管理 1。《汉语大词典》对行政的释义有二：其一为“执掌国家政权，管理国家事务”；其二谓“机关、企业、团体等内部的管理工作” 2。可见，无论古今，行政均指管理，管理无论内外，均可谓之“行政”。在许多外国学者的著述和词典、辞典中 3，通常也将行政与管理等同，如德国学者平纳特在其所著《德国普通行政法》一书中说，“行政”一词常用于超出公法的其他地方，例如“家务管理”、“财产管理”等形式。这里提到的行政（作为行政法依归的行政），乃是国家机器及其组织的“公共行政”（公共管理） 4。原苏联行政法学者更是不仅将行政等同于管理，而且将行政法定义为“管理法” 5。
行政虽然长期以来一直被人们视同于管理，或谓公共管理、国家管理。但在西方资产阶级革命以前，行政通常指国家整个政务管理，是指管理整个国家事务，而在西方资产阶级革命以后，立法、行政、司法三权分立，行政则仅指除立法、司法以外的国家管理。西方许多传统的行政法学家都曾这样给行政下定义：所谓行政，乃除立法、司法以外的一类国家（及其他公权力主体）职能（作用、活动、行为） 6。至于作为行政的国家职能（作用、活动、行为）的实质和内容，则可归结为执行与管理。所谓执行，可包括执行法律、政策、命令、指示、决议、决定，等等。所谓管理，可包括组织、指挥、命令、禁令、实施许可、征收、进行监督、检查、对违规者给予处罚、强制，等等。
执行并不等于执法。执法在执行中的比重决定行政的性质。古代的行政虽然可界定为国家整个政务管理，但这是就广义的行政而言。在古代，同样存在狭义的行政，狭义行政不包括宏观决策，宏观决策是作为最高统治者国王（皇帝）的行为，而狭义行政则是国王之下的官僚机构执行国王的命令、指示，下级官僚机构执行上级官僚机构的命令、指示，对国家具体事务进行管理的活动。古代社会虽然也存在某些法律（一些国家的法律可能多一些，一些国家的法律可能少一些，却不可能存在完全无法律的国家），但是，数量无疑很少（主要是刑法），而且，古代一般没有由人民选举产生的，反映人民意志的专门立法机关（像我国这样的东方国家更是如此）。因此，古代官僚机构的行政主要是（或基本上是）执行最高统治者和上级官僚机构的命令、指示，而不是执行法律。即使其中有一星半点的执法因素，它也完全不能影响古代行政的整体性质。古代行政整体上只能是行政管理，而不可能是“行政执法”。
在现代，国家事务有了立法、行政、司法等的分权或分工。从理论上说，行政作为执行和管理，其执行主要应该是执行法律，其管理主要应该是依法实施法律。当然，除了法律以外，行政还要执行中央政府和上级政府制定的政策，执行本级行政机关所作的决议、决定，执行行政首长的命令、指示等。行政的职能和任务是多方面的。但不管有多少职能和任务，执法应该是现代行政的基本要素。但是，从事实层面说，由于各国的国情不同，民主法治的水平不同，执法在各国行政中所占的比重仍然是很不一样的。有的国家执政者重视法治，在各个方面、各个领域都制定了比较完善的法律，因此，这些国家的行政主要是执法，其行政管理实质即是行政执法。而在另外一些国家，执政者轻视法律，他们习惯于以政策代法、以命令代法、以言代法。这些国家虽有立法机关之设，但多只重其形式而并不寄希望它发挥多大作用。这些国家自然不可能有完备的法律，既使有一些这样那样的法律，也并不准备真正使之付诸实施。因此，这些国家的行政主要不是执法，而是执行领导人的命令、指示，执行执政者的政策。其行政的实质是依领导人、执政者的随心所欲，且往往是反复无常的意志管理社会，管理相对人，而不可能是行政执法。
我国在计划经济时代，国家机关也有立法机关、行政机关和司法机关之设，但作为立法机关的人民代表大会很少立法，甚至很少开会，很少制定和决议、决定。从而行政的基本职能和任务不是执法，不是执行人民代表机关的决议、决定，而是执行党的政策，执行政府的计划，执行领导人的指示，执行上级的命令等。行政的依据主要是红头文件和行政长官的指示、命令。直至七十年代末八十年代初，我国行政各领域（公安、工商、交通、城建、税务、海关、贸易、商检、环保、质监、计量、医药、卫生、文化、教育、科技、体育等）尚处于基本无法，甚至完全无法的状态，此时的行政还只是“管理”（行政管理），而不是“执法”（行政执法） 7尽管这个时期的行政管理与半个世纪或一个世纪以前的行政管理在内容和范围上已经有了很大的变化，但性质上并没有根本转变。我国行政从“管理”到“执法”的转变（即性质上的根本转变）是从八十年代中期开始的。1984年，当时的全国人大常委会委员长彭真同志在一次与新闻界人士的座谈会上明确提出我们国家要开始一个历史性的转变：“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事” 8。此后，国家立法，特别是行政领域的立法，明显加快了步伐。1984年至1990制定的法律和重要行政法规就达几百件之多。其中：
涉及公安管理的有：《公民出入境管理法》、《外国人出入境管理法》、《集会游行示威法》、《保守国家秘密法》、《治安管理处罚条例》、《消防条例》、《居民身份证条例》、《道路交通管理条例》、《民用爆炸物品管理条例》等；
涉及工商、税务管理的有：《企业法人登记管理条例》、《广告管理条例》、《工商企业名称登记管理暂行规定》、《城乡个体工商户管理暂行条例》、《私营企业暂行条例》、《投机倒把行政处罚暂行条例》、《农业税条例》、《工商统一税条例》、《产品税条例》、《增值税条例》、《营业税条例》、《资源税条例》、《盐税条例》、《国营企业所得税条例》等；
涉及外经、外贸管理的有：《外资企业法》、《中外合作经营企业法》、《涉外经济合同法》、《进出口商品检验法》、《进口货物许可制度暂行条例》、《边境小额贸易暂行管理办法》、《技术引进合同管理条例》等；
涉及医药、卫生管理的有：《国境卫生检疫法》、《传染病防治法》、《药品管理法》、《公共场所卫生管理条例》、《医疗事故处理办法》、《学校卫生工作条例》、《化妆品卫生监督条例》、《品管理办法》、《医疗用毒性药品管理办法》、《管理办法》、《放射性药品管理办法》等；
涉及海关管理的有：《海关法》、《关税条例》、《海关法行政处罚实施细则》、《海关工作人员使用武器和警械的规定》等；
涉及农业、林业管理的有：《草原法》、《森林法》、《渔业法》、《野生动物保护法》、《种子管理条例》、《家畜家禽防疫条例》、《兽药管理条例》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》等；
涉及土地、水、矿产资源管理的有：《土地管理法》、《水法》、《矿产资源法》、《河道管理条例》、《土地复垦规定》、《矿产资源勘查登记管理暂行办法》、《矿产资源监督管理暂行办法》等；
涉及城建、环保管理的有：《城市规划法》、《地名管理条例》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《风景名胜区管理暂行条例》、《环境噪声污染防治条例》等；
涉及交通、邮电管理的有：《邮政法》、《水路运输管理条例》、《航道管理条例》、《公路管理条例》、《渔港水域交通安全管理条例》、《铁路运输安全保护条例》、《铁路交通检疫管理办法》、《民用机场管理暂行规定》、《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》等；
涉及教育、科技、文化、体育管理的有：《教育法》、《高等教育管理职责暂行规定》、《普通高等学校设置暂行条例》、《扫除文盲工作条例》、《高等教育自学考试暂行条例》、《学校体育工作条例》、《幼儿园管理条例》、《广播电视设施保护条例》、《水下文物保护管理条例》、《关于严禁物品的规定》、《专利法》、《技术合同法》、《科学技术进步奖励条例》、《关于技术转让的暂行规定》、《关于进一步推进科技体制改革的若干规定》、《实验动物管理规定》、《国家体育锻炼标准施行办法》等；
涉及国防、外事管理的有：《兵役法》、《中国人民军官军衔条例》、《中国人民现役军官服役条例》、《军事设施保护条例》、《征兵工作条例》、《中国人民现役士兵服役条例》、《外交特权与豁免条例》、《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》等。
至上世纪九十年代以后，我国进一步加快了行政法的立法步伐，不仅部门行政法逐步趋于完善，而且开始逐步制定和健全作为行政法基本体系架构支柱的基本法，如《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政监察法》、《立法法》、《国务院组织法》、《地方组织法》以及即将出台和正在制定的《行政许可法》、《行政强制法》、《行政程序法》等。
作为行政法基本体系架构支柱的基本法不完全同于部门行政法。首先，部门行政法只适用于相应行政管理部门或领域，而行政基本法适用于所有或多个行政管理部门。如作为部门行政法的《治安管理处罚条例》只适用于公安管理的治安管理领域，而作为行政法基本法的《行政处罚法》则适用于所有行政管理部门（公安、工商、海关、税务、文化、教育、科技等）的行政处罚，作为行政法基本法的《行政程序法》更是不仅适用于所有行政管理部门的行政处罚，而且适用于所有行政管理部门的所有行政行为。其次，部门行政法通常只为各行政部门的行政管理提供法律依据，而行政基本法同时为整个行政法制监督、行政责任和行政救济提供法律依据，例如，《行政监察法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》即为对行政行为的监督，对行政机关及其工作人员违法、失职行为责任的追究，对合法权益受到侵犯的行政相对人的救济提供了法律依据。第三，部门行政法为行政从“管理”转化为“执法”提供了直接的动力和条件，没有部门行政法，执法即失去了前提：相应部门，相应行政领域没有法，无法可执，则只能按政策办事，按长官指示办事，“管理”不可能转化成“执法”；而行政基本法则为部门行政法的健全、完善提供了动力和条件，因为行政复议、行政诉讼、国家赔偿启动了对各部门行政行为的合法性审查，如果某部门行政法不健全、完善，败诉，赔偿的压力就会促使该部门尽快去健全、完善该部门行政法，而《行政程序法》一类的行政基本法亦可以指导部门行政法的健全、完善。
改革开放二十多年来，我国各个行政管理部门和领域都已陆续出台了不少法律、法规和规章，虽然尚未达到健全、完善的程度，某些部门（如新闻、出版、结社等）可能还很不完善，但整体上应认为已初步实现了有法可依。就行政基本法而言，作为构成行政法体系的支柱的基干法律，现在大多数也已制定出来了，并且由这些法律设计的制度（如行政复议制度、行政诉讼制度等）也已陆续开始运作。因此，我国的行政在整体上应认为已初步实现了由“管理型”到“执法型”，由“人治型”到“法治型”的转变，“行政管理”在很大程度上已转化成了“行政执法”。
行政由“管理”到“执法”的转变是一项具有重大历史意义的转变。首先，这一转变反映了民主政治对行政的要求。民主，意味着人民当家作主，政府和政府机关工作人员是人民的公仆。政府执行行政职能不应是以“主人”的身份“管理”人民，而是受人民的委托，根据人民的意志办理国家内政外交事务。因此，在民主制度下，行政的实质是执行人民的意志，而人民意志的集中体现是法律，故民主制度下的行政的实质即是执法。其次，这一转变反映了现代科学对行政的要求。科学行政，意味着行政要尊重和遵循事物的客观规律性，避免主观武断，随心所欲，而法律则通常是通过严格的立法程序，通过慎重讨论，广泛听取各方面意见，尽量反映民意，尽量反映客观规律的产物。因此，政府和政府机关工作人员依法律行政，即能使其行为较好地符合客观规律，防止重大失误，并避免因主观随意性造成重大失误而给国家和人民生命、财产和利益造成重大损失。第三，这一转变反映了市场经济对行政的要求。市场经济是法治经济，政府与市场主体的关系是法律关系，政府必须依法对市场进行干预和调节，政府不能像在计划经济时代一样，随意给企业发号施令，随意命令企业做什么，不做什么。在市场经济体制下，政府要求市场主体做什么和不做什么都必须有法律根据。从而它向市场主体提出这些要求即是“执法”，而不同于计划经济体制下“命令－服从”式的“管理”。第四，这一转变反映了现代文明（政治文明和精神文明）观念对行政的要求。一国行政的模式－—“管理”模式还是“执法”模式，或者说“人治”模式还是“法治”模式－—首先决定于一国的国体和政体，决定于一国的政治制度和经济制度，但它同时也决定执政者的文明（政治文明和精神文明）观念。执政者具有专制、独裁的观念，必然极力推行人治，推行“管理”型、“统治”型行政，执政者具有现代民主观念，必然努力实行法治，实行“执法”型、“服务”型行政。我国行政逐步由管理”到“执法”的转变可以认为正是我们的执政者观念逐步转变的体现。
二、行政执法的涵义：行政行为之全部或一部？
关于行政执法，目前我国法律实务界和学术界对之内涵和外延有不同的界定。有的将之等同于行政行为，谓行政执法乃行政行为之全部；有的将之区别于行政行为，谓行政执法仅为行政行为之一部。至于一部之大小，又有各种说法，有仅指行政行为中的行政处罚的，有指行政监督检查加行政处罚的，有指行政监督检查加行政处罚再加行政执行（主要指强制执行）的，还有认为行政审批亦应属行政执法范畴的。总之，有关行政执法的概念，存在着广义、较广义、狭义、较狭义的不同认识和主张。
许崇德、皮纯协教授主编的《新中国行政法学研究综述》归纳了行政执法广义论的观点：“行政执法是就国家行政机关执行宪法和法律的总体而言的。因此，它包括了全部的执行宪法和法律的行为，既包括中央政府的所有活动，也包括地方政府的所有活动，其中有行政决策行为，行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管理的行政执行行为”。 9
罗豪才、应松年教授主编的行政法教科书《行政法学》提出了行政执法较广义的观点：“行政执法是行政机关执行法律的行为， 是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对一方权力义务的行为；或者对个人、组织的权力义务的行使和履行情况进行监督检查的行为”。 10
杨惠基先生所著《行政执法概论》一书对“行政执法”的界定则是较狭义的：“行政执法是指行政机关及其行政执法人员为了实现国家行政管理目的，依照法定职权和法定程序，执行法律法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为”。行政执法不包括“行政机关制定行政法规和规章等行政立法行为”以及“解决和处理争议和与行政管理密切相关的民事争议的行政司法行为”，“行政执法是与行政立法、行政司法相对应的”。 11
国务院办公厅2002年10月11日转发中央编办的《关于清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的意见》中使用的“行政执法”显然是狭义的涵义，即仅指政府部门监督检查、实施行政处罚等职能。该文件提出，要“将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能（即行政执法）相对分开”，“将监督处罚职能（即行政执法）与技术检验职能相对分开”。也就是说，行政执法不包括制定政策、审查审批和技术检验，而仅指监督检查和实施处罚。 12
原国家经贸委法规司2002年7月23日完成的《关于国家经贸委行政执法职责调查情况的报告》中使用的“行政执法”则属较广义的范畴，“具体包括行政许可、行政处罚、行政确认、行政裁决和行政强制等职责”。 13
交通部科技教育司、体改法规司和上海海运学院2002年12月20日完成的《交通行政执法综合实施模式研究报告》中使用的“行政执法”概念的内涵似乎更丰富些，外延似乎更广泛一些：“行政执法是行政机关为实现行政管理职能，依据法律、法规、规章以及其他规范性文件的规定，通过命令、许可、提供指导、订立合同等方式，针对特定事物所作的影响相对人权利义务的行为”。 14
北京市海淀区人民政府2003年1月16日提出的《综合执法改革思路》中使用的“行政执法”概念则主要指行政处罚及与之相关职能，原则上不包括行政审批。《思路》中有一节专门阐述执法与审批的关系，提出处理二者关系遵循下述五项要求：（一）凡按照权限实行层级管理的审批事项，原则上谁审批谁负责；（二）如果是审批与执法（处罚）相分离的，执法部门对审批事项有知情权，审批机关要通过正常的工作机制通报执法部门；（三）凡涉及海淀区域内有关事项的市级审批，区政府有知情权；（四）对已知审批项目，执法部门要及时行使监管职权，审批不当，执法部门有监督反馈建议权；（五）在审批与管理和执法的关系上，区政府与街乡（镇）的关系和处理原则同上述要求。 15 可见，《思路》是将审批与执法并列，而不是将审批纳入“执法”范畴之内的。
以上关于行政执法概念的理解、认识、界定和实际使用，何者正确，何者是错误的呢？我们能否在其中找出或归纳出一个关于行政执法的唯一正确的，能为学界和实务界普遍接受，并能适用于任何时间、任何地点的普遍性的定义呢？恐怕不能。因为社会科学不同于自然科学，人们研究的许多问题往往不是或不只是“是什么”的问题，而是或主要是“应该是什么”的问题。对“应该是什么”的问题往往难于有唯一正确的和普适的答案。人们对这类问题虽然也能达成共识，但这种共识往往是以特定时间、地点和条件为前提的，离开了特定时间、地点和条件，其共识就可能不再存在。就“行政执法”这一概念来说，在不同的场合，针对不同的事物，人们对它的内涵和外延会有不完全相同的界定。这种不完全相同的界定在社会科学中，在法学中应该是允许的。当然，在特定的场合，我们使用任何概念必须确定。否则，我们就会出现形式逻辑混乱，人们之间就无法进行思想的或学术的交流，说话者就不可能说清楚任何问题和不可能让别人明白你所说的任何问题。
人们通常在下述三种场合使用“行政执法”，并赋予其以相应的涵义：
其一，为说明现代行政的性质和功能而使用“行政执法”。此种场合使用这一术语，旨在强调，（一）行政是执法，是执行法律，而不是创制法律，因此，行政从属于法律；（二）行政是执法，是依法办事，而不是和不能唯长官意志是从；（三）行政是执法，是基于法定职权和法定职责对社会进行管理，依法作出影响行政相对人权利义务的行为，而不能对相对人任意发号施令，对相对人实施没有法律根据的行为。在这种场合，在这个意义上，“行政执法”即等于“行政”。
其二，为区别行政的不同内容而使用“行政执法”。在行政法学研究中，许多学者习惯于将行政的内容一分为二或一分为三。一分为二即将行政的内容分为两类：一类为制定规范行为（行政机关制定规范的行为在性质上不同于立法机关的立法行为，在实质上仍属行政而不属立法）；一类为直接实施法律和行政规范（包括行政法规、规章和其他规范性文件）的行为。前者谓之“行政立法”，后者谓之“行政执法”。一分为三即将行政的内容分为三类：一类仍为制定规范行为，另两类即将前述“行政执法”行为再一分为二：一类为直接处理涉及行政相对人权利义务的各种事务的行为；一类为裁决行政相对人与行政主体之间或行政相对人相互之间的与行政管理有关的纠纷的行为。在这两类行为中，前者仍谓之“行政执法”，后者则谓之“行政司法”。在这种场合，在这个意义上，行政执法只是行政行为的一类。
其三，作为行政行为的一种特定方式而使用“行政执法”。行政行为有各种各样的方式，如许可、审批、征收、给付、确认、裁决、检查、奖励、处罚、强制等。在行政实务界，人们一般习惯于将监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施一类行为方式称为“行政执法”。某种行政行为方式被确定为“行政执法”并无完全统一的标准，大致的依据有：（一）法律、法规或规章对这类行为的条件、标准、程序以及相对人的权利、义务和违法责任通常有比较明确的规定，便于理解和适用。从而实施这类行为一般较为快捷，许多情况下是当场发现问题，当场处理。而行政机关实施许可、审批、征收、给付行为，往往需要较多时间：几天、十几天、几十天，甚至更长时间；（二）这类行为的目的通常是直接维持某一行政管理领域（如治安、交通、城建、环境、卫生、文化等）的秩序，而行政征收、行政给付等行为的目的并不直接与秩序相关，更多地是为了保障公正，协调国家、社会公共利益与私人利益的关系；（三）这类行为通常由相应行政机关中一个相对独立、相对专门的机构（如执法局、执法处、执法大队等）行使，而行政审批、许可等行为通常由相应行政机关内的一般业务主管机构办理；（四）这类行为通常在行政机关办公室之外进行，执行公务的地点往往是流动的和不固定的，而且实施此类公务的人员一般统一着装（人们戏称为“大盖幅”）和佩戴专门标志，而行政机关公职人员办理其他公务通常在固定的办公地点进行，一般也不要求统一着装；（五）这类行政行为与行政相对人关系最为密切，最经常、最广泛地涉及相对人权益，也最易于侵害相对人权益。因而这类行为的实施最直接影响人民对政府的评价，对政府的信任。也正因为如此，政府对这类行为特别重视，通过制定很多规范性文件（如中央编办《关于清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的意见》及国务院办公厅2002年10月11日转发此《意见》的通知）对之加以规范。根据各级政府规范性文件的规定和实践中的作法，归入“行政执法”的行政行为方式大致包括：检查、巡查、查验、勘验、给予行政处罚、即时强制、查封、扣押及采取其他强制执行措施等。可见，在这种意义上，行政执法只是行政主体采取特定方式实施的部分行政行为，其范围不仅小于第一种场合使用的行政执法，而且也小于第二种场合使用的行政执法。
因此，我们在探求“行政执法”的涵义时，一定要明确使用者是在什么场合使用这一概念。只有明确了使用者使用该概念的场合，我们才能比较准确地把握其所使用概念的内涵和外延。同样，我们自己在使用“行政执法”这一概念时，也应首先明确自己使用的场合，然后再决定自己在何种意义上使用这一概念，以不至于发生逻辑混乱。
本文多在第一种意义上使用“行政执法”，但有时也会在第二、三种意义上使用。各种场合具体使用赋予该概念的涵义，作者将在上下文中予以明确。
三、行政执法的改革：方式变革或机制转换？
自上世纪七十年代末以来，中国进入了改革的时代：经济改革、政治改革、行政改革，以及文化改革、教育改革、科技改革，等等。改革席卷了中国社会的各个领域，改革使中国社会发生了翻天覆地的变化。
什么是行政执法改革，行政执法改革与其他改革是什么关系，行政执法改革包括哪些内容，是管理方式、方法的变革，还是行政管理体制、行政执法机制的转换？从“管理型”、“人治型”行政到“执法型”“法治型”行政，这显然不只是一个单纯管理方式、方法变革的问题，尽管其中包含着管理方式、方法的变革，并且，管理方式、方法变革在整个行政执法改革中也占有重要地位。
中国在二十世纪末开始，二十一世纪仍方兴未艾的行政改革是涉及行政目标、行政体制、行政职能、行政作用方式、行政程序等的全方位的改革。在这种全方位的改革过程中，整个行政执法机制在逐步转换。
中国的改革是从经济领域开始的，经济体制改革孕育和催生了政治体制、行政体制和中国整个社会的改革。就行政体制来说，其与经济体制有着极为密切的关系：与计划经济体制相适应的必然是“管理型”、“人治型”行政，而与市场经济体制相适应的只能是“服务型”、“法治型”行政。
在计划经济体制下，行政的中心任务和目标是保证国家计划的实现。计划就是政治，计划就是法律，行政必须以计划为出发点和归宿。根据这种计划逻辑，人的权利、自由和幸福只是第二位，是从属性的。因为计划是党和人民政府制定的，党和人民政府天然代表了人民的最根本利益，人民无疑应该相信党和人民政府，相信、服从、执行党和人民政府制定的计划。行政的中心任务自然应是领导和组织人民在各个领域，各个部门、各个单位实现国家计划，如企业实现生产计划，学校实现教学计划，科研机构实现教学计划。至于这些计划是否科学，是否符合客观规律，是否能产生预期的经济和社会效益，是否能增进人民的福祉，行政是无须过问的，行政也没有法律责任采取相应形式、途径、程序（如论证会、听证会等）保证相对人对计划的参与，以保证计划的民主性和科学性。总之，行政就是一层一层、一级一级地贯彻和执行上级指示，一层一层、一级一级地贯彻和执行上级的计划。
在计划经济体制下，行政的范围几乎是无边无际的，政府几乎无所不管，一切企业、事业组织、社会团体和公民个人的一切活动、一切行为几乎都直接或间接地被置于政府和单位（单位实质是“小政府”）的管辖之下。政府管企业的人、财、物、产、供、销；管学校、医院、研究所的吃、喝、拉、撒、睡；管公民个人穿什么衣服（如不准穿喇叭裤），留什么发型（如不准烫发），恋爱谈什么对象（如干预党员和积极分子青年与“四类分子”子女谈恋爱），等等。政府和单位如同一个传统家庭的家长，个人的一切他都要过问，都要干预。小平同志曾经说，在那种体制下，各级领导机关“管了很多不该管、管不好、管不了的事” 16，政府无所不能、无所不管，结果导致整个社会失去活力，经济停滞，政府失灵。
在计划经济体制下，行政主体与行政相对人的一般关系是命令－服从的关系，行政更多地具有管理、命令、强制的色彩，而较少有服务、指导、合作的理念融入其中。政府通常直接向企业、事业组织、社会团体，乃至公民个人发号施令。个人附属于单位，单位附属于政府。政府不仅通过计划对国家实行宏观管理，而且通过各种红头文件、命令、指示对单位实行微观管理，单位对个人实行直接控制。这种管理体制对于保障和维护“秩序”也许是有效的（那时很少需要现时这种狭义的“行政执法”来维持秩序），但是那种“秩序”是以牺牲人的个性、权利、自由，抑制人的主动性、积极性、创造性，从而窒息社会的活力，扼制经济发展的潜力，阻碍生产力的发展为代价的。
很显然，计划经济体制下形成的，且适应计划经济体制的上述行政管理机制不可能适应市场经济。要建立和发展市场经济体制，就必须改革和转换整个行政管理机制，即不仅要改革行政管理的方式、方法，而且要改革行政管理的体制，转换行政管理的职能，乃至改变行政对社会、经济、文化作用的目标、范围和方式。
首先，市场经济体制要求政企分开，企业对自己的生产、经营必须享有自，政府不能直接干预企业的人、财、物、产、供、销。为此，行政必须变以直接管理为主为间接管理为主，尽可能以宏观调控代替微观干预。政府更多地需要运用法律手段，而不是运用红头文件、行政命令对相对人发号施令。市场经济体制下的行政管理方式具有以下特征：其一，以法律规定行政主体和行政相对人各自的权利义务，使二者的关系由纯行政上的命令－服从关系转化为法律上的权利义务关系；其二，既然双方权利义务是法定的，行政主体对相对人的管理就应当依法进行，依法行政、依法执法是市场经济体制对行政的必然要求；其三，行政相对人有权通过多种途径和形式参与行政管理，行政主体实施任何涉及行政相对人权益的行政行为，都必须事前通知相对人，听取相对人的意见，除非法律、法规有相反的规定；其四，行政执法要遵循正当法律程序，即公开、公正、公平的程序。行政主体实施行政执法，事前要向相对人公开相应执法行为的标准、条件和其他有关资讯，执法过程中要遵循回避、不单方接触、平等对待（如通过招标、投票、拍卖等实施有关行政执法行为）和信赖保护、比例原则等要求；其五，为行政相对人提供有效的救济途径，任何行政执法行为，无论事前设定了多么严格的程序要求，仍难免发生这样那样的偏差和瑕疵，给行政相对人的权益造成这样那样的损害。因此，法律为相对人提供各种有效的救济途径（如行政申诉、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等）是必要的。市场经济体制下的行政管理与计划经济体制下的行政管理的区别不仅在于法律是否为行政主体实施行政执法行为设定了事前、事中的严格的正当法律程序，而且，还在于法律是否为权益受到行政主体行政行为侵犯的行政相对人提供了有效的救济途径。
其次，市场经济体制对计划经济体制下政府的地位和目标提出了挑战。在市场经济体制下，政府不仅是管理者，而且更是服务者。管理相对于服务只是手段，服务相对于管理乃是目的。政府管理的目的不仅是秩序，而且更是企业、组织的效益，个人的自由、幸福。管理相对于效益、自由、幸福只是手段，效益、自由、幸福相对于管理乃是目的。政府的此种地位、目标是由市场经济体制所决定的，而政府的此种地位、目标又决定着政府行政执法的整个模式：政府对于行政相对人不再是高高在上的，不再被神化为人民利益的天然代表，不再能随意向相对人发号施令。政府对于市场来说，其作用只是为了弥补市场的缺陷、失灵而对市场提供一定规制，为了克服市场的“信息不对称”和“外部性”而向社会提供某种“公共物品”。政府对于公民来说，政府只是公民为了获得秩序和保障其权利、自由而创造的一种设施，一项工具。政府的创设是为公民、为市场服务的。政府为了实现公民和市场主体创设政府的目的，在执法过程中有时要对特定市场主体，特定公民个人采取强制措施，实施行政处罚等，但这种强制、处罚不是目的，而是手段。行政主体如果为强制而强制，为处罚而处罚，甚至为了自己的利益而实施行政执法行为，或为了实现某种“秩序”而无视和侵犯行政相对人的权益，那就是政府“异化”。事实上，在健全的市场经济体制下，这种“异化”现象虽然难以避免，但难于形成“气候”。因为市场主体有强大的财力支持，公民（分别构成不同的利益团体）有强大的代表机关支持，他们在认为自己的权益受到行政主体违法侵犯时，会随时向行政主体讨“说法”。甚至直接“抵制”其侵犯，而不像在计划经济体制下那样，人微言轻，个人只能服从集体，服从单位，服从政府，服从国家。集体，单位，政府、国家的利益就是个人的利益，个人是为了集体，单位，政府、国家而活着，而不是集体，单位，政府、国家为了个人而存在。
再次，市场经济体制下行政管理的范围和权限发生了重大的转变。前已述及，行政由“管理”转变为执法，这主要是行政方式的转变。行政由主要追求“秩序”，主要追求集体，单位，政府、国家利益转变为主要追求效益、权益，主要追求为相对人服务，这主要是行政目标的转变。就整个行政执法机制而言，除了目标、方式以外，还有一个重要要素就是其作用的范围：行政究竟管哪些事，不管哪些事，其权限的界限在哪里。市场经济体制下行政的范围和行政权的界限与计划经济体制下是很不相同的。计划经济体制下，政府万能，行政无所不管。而市场经济体制下的政府是“小政府”、“有限政府”，政府只行使为消除“外部性”和“信息不对称”等而提供“公共物品”等必要的和有限的公共职能。那么，政府在计划经济体制下原有的那些职能到哪里去了呢，是不是完全废弃或全部被送进了历史博物馆了呢？显然不是。传统行政管理体制（或称“行政国家”体制）下政府的职能有许多确实是不必要的，是属于行政相对人自由、自主、自治的范畴。这些事政府就不该管，不仅政府不该管，其他公共组织、社会团体也不应该管。对于这些政府职能，当然只能废弃，只能送进历史博物馆。但是，传统行政管理体制下政府的某些职能，对于现代市场经济体制下的政府来说，可能是不必要的，但对于社会来说，却仍然是必要的。如果社会没有一定的组织来管理这些事务，社会的某一领域可能会出现“无序”，市场和社会的运转可能会出现“失灵”。在这些方面，政府职能和行政权不是完全消失，而是向社会转移，或与社会分享。例如，农村村民的公共事务、公益事业管理、民间纠纷调解、村民生产的服务和协调、村民集体所有土地和其他财产的管理等职能就转移给农村基层自治组织??村民委员会行使，而有关农村社会治安维护等职能，则由政府和农村基层自治组织共管，政府为主，村民委员会协助。 17城市社区居民的公共事务、公益事业管理、民间纠纷调解、社区服务活动、服务事业的兴办、相应财产的管理等职能就转移给城市基层自治组织??城市居民委员会行使，而有关城市社区内社会治安维护、公共卫生、计划生育、优抚救济等职能，则由政府和城市基层自治组织共管，政府为主，居民委员会协助。 18又如，在行业管理方面，政府将传统上由政府主管的许多行业管理职能转移给行业自治组织（如律师协会、医师协会、注册会计师协会等），如市场准入、职业资格确认、监督检查、投诉受理与处理、纠纷裁决乃至对组织成员的处罚制裁，都可能逐步转移给行业组织行使，或在完全转移之前先由政府与行业自治组织共同行使。另外，在资源和环境保护领域，在社会救济领域，许多社会团体、组织（如绿色和平组织、慈善组织、工会组织等）分享了政府的相应职能。总之，在现代市场经济体制下，政府传统行政职能中的许多职能（全部或部分）已经或正在转移给社会。这些职能并没有废弃，这些事还得有人做，但不能再由政府做，至少不能再全部由政府做。因为实践已经证明，政府做这些事不仅做不好、效率低下，而且滋生腐败。
综上可见，我国自上世纪后期开始，现在仍方兴未艾的行政执法改革（广义的行政执法改革即相当于行政改革）是一次全方位的改革，其不仅涉及到行政管理的方式、方法，而且涉及到行政的范围、国家行政与社会公行政的关系，进而涉及到行政的目标、宗旨，是机制的整体转换。当然，这种转换不是一天两天、一年两年能完成的，而是需要一个长时期的过程，我们现在的改革正处在这个过程中。
注释:
1 参见夏书章主编：《行政管理学》，山西人民出版社1985年版，第1页。
2 参见罗竹风主编：《汉语大词典》，汉语大词典出版社2000年版，第915页。
3 参见《新英汉词典》，上海译文出版社1985年版，第15页；《俄华大辞典》，时代出版社，1956年版，第11页。
4 参见［德］平纳特著，朱林译：《德国普通行政法》中国政法大学出版社1999年版，第15页。
5 参见［俄］瓦西林科夫主编，姜明安等译：《苏维埃行政法总论》北京大学出版社1985年版，第1－4页；
［俄］波巴瓦伊著：《苏维埃行政法总论》，法律文献出版社1982年版，第1页。
6 参见［美］古德诺著《政治与行政》，［德］奥托．迈耶、萨尔魏、阿恩特文、弗莱纳等人所著德国行政法著作以及［日］南博方、室井力、盐野宏等人所著日本行政法著作。
7 “行政管理”与“行政执法”在字面涵义上并非是对立的，在现代，行政管理应该和必须通过行政执法实现，行政执法就是实施行政管理。但是这里使用“行政管理”与“行政执法”是将二者作为行政的两种模式，赋予了二者某种对立的涵义：“行政管理”是指人治状态下的行政，此种行政以长官意志为依归；“行政执法”是指法治状态下的行政，此种行政以体现人民意志和利益的法律为依归。
8 见《人民日报》1984年4月8日第一版。
9 许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社1991年版，第293页。
10 罗豪才主编，应松年副主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1989年版，第133页。
11 杨惠基著：《行政执法概论》，上海大学出版社1998年版，第1－3页。
12 参见该《意见》第二、三项。
13 见该《报告》第一部分。
14 见该《研究报告》中“主报告”部分的“引言”。
15 见该《改革思路》第五部分第三节第四项。
16 见《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第328页。
行政执法范文第4篇
行政权的经典定义是建立在资本主义“三权分立”理论基础之上的,是对应于立法权、司法权的一种权力。在中国大陆,行政权虽然没有立法权和司法权那样对法律影响深远,但是它却广泛的影响到公民的生活和工作。在浩若烟海的法律法规中,行政法的数量占据了八成以上。因而,依法行政的落实,对依法治国方略的正确实施,影响可谓大矣。
一、行政执法监督的必要性
我们发现现代行政权的日益扩展,行政事务的渐趋复杂,行政职能越来越广泛深入地介入公民生活,造成公民权利受到影响和侵害的可能性也越来越大;行政权在社会主义条件下也有腐蚀和异化的可能,不仅成为理论上的一种推演,而且也为社会实践所证实。虽然近年来依法行政的口号之下,行政机关的办事效率和合法程度已经较以前大大改善,但是由于多种原因,百姓的抱怨声还是屡屡见诸报端。现实生活中,我们经常从各类媒体,特别是网络上看见对行政执法权力滥用的揭露和批判。权大于法、情重于法、贪赃枉法的现象在行政执法中的确常有发生,这不仅损害了党和政府在人民群众中的声誉和形象,而且严重破坏了法律的尊严,危害社会主义法制建设。在历届“两会”热点问题中,网民最关心的也就是腐败问题。中央也一直强调反腐工作关系到我党的兴衰存亡。而解决依法行政问题,才能从根本上解决腐败问题。
二、行政执法监督的现状
目前我国的行政执法监督主要有人大监督、自身监督、审计机关监督、舆论监督等形式。人大及其常委会作为国家权力机关,它的监督是最高层次和最具效力的。人大对行政执法的监督,主要是审查政府规范性文件是。要建立政府及其行政部门及时向人大报送规范性文件的制度。人大要以有关法律法规为依据,及时组织力量审查政府报送的规范性文件。一旦发现有与法律法规相违背的,要迅速向政府提出监督意见直至撤销该规范性文件,以便从源头上堵塞违法行为。但是人大的监督有触及不到的地方,特别是对基层行政机关的具体行政违反行为,在执法过程中的犯法行为,监督力量无法达到。现实情况表明,某些违纪违法的行政执法事件,采取诸如纪律处分、通报批评等内部处理形式,往往会触动不大,甚至对某些有关部门及责任人来说,还会无动于衷,过后依然我行我素;而事件一旦被报纸、电台、电视台等新闻媒体公开披露后,就会产生一连串的震动效应:当事人会受到社会舆论的谴责、组织的处理甚至被追究法律责任;当事人所在单位会迅速采取补救措施整改工作,以尽快消除负面;有关行政执法部门也会以此为鉴,开展活动,抓好防范工作。但是宣传舆论部门也有可能被一些主管宣传的行政部门影响,对一些较大的案件或者关系到关键负责人的案件不予报道。单独看任何一个监督形式都无法独立完成监督功能。
三、行政执法监督的有效开展途径
要遏制行政执法中的腐败现象,确保行政执法走上“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”法治轨道,就必须建立一种从内到外、从上到下全方位的监督制约机制。
(一)思想上防微杜渐,警钟长鸣
法治的大敌是人治。在行政执法中出现的以权压法、以情轻法、贪赃枉法等腐败问题,主要是根深蒂固的封建专制思想在作祟。行政执法的主体是各级领导干部以及各级行政机关的工作人员。因此,依法行政至关重要的一点,就是加强对领导干部和行政机关工作人员的思想教育,为他们构筑一道法律至上的思想防线。
(二)建立严密的内部监督机制
固本方能培元,本在于行政执法系统本身,只有行政机关本身做到刚正不阿,才能从根本上解除违法行政的滥用。建立严密的内部监督机制,正本清源,防微杜渐。一是要严格执行收支两条线。全面推行行政执法部门的执法经费由财政部门核拨,行政部门在执法中的罚没收入和行政性收费全额上缴财政,并纳入财政预算管理的制度。彻查部门设置的小金库、小钱柜,以期从源头上堵塞乱收费、乱处罚。二是要建立和实施执法责任制和错案(执法过错)责任追究制。要根据宪法和法律的要求,将行政法律法规分门别类,按其确定实施的行政机关,并层层分解落实到各有关职能部门及岗位,明确执法职责,促使执法工作规范化、制度化,全面提高执法水平。三是要加强执法队伍建设。要把好进人关。通过公开招考,选拔、录用执法人员,努力建设一支思想素质、法律素质、业务素质过硬的执法队伍。执法机关的负责人要定期交流,重要岗位执法人员要定期轮换。流水不腐,户枢不蠹。第四,要加强监察、审计监督。监察、审计部门同属政府行政机构序列。在建立行政执法的内部监督机制中,要充分发挥监察和审计部门的作用。
(三)政务公开,接受外部监督
政务活动如果搞成“阳光政务”,接受群众监督,那么等于又是一道强有力的节制。在不少行政纠纷案件中,人民群众最不满意的就是某些行政执法人员在执法过程中没有充分陈述行政收费、行政执罚的依据和标准,认为他们是在搞“暗箱作业”。这种行政执法缺少透明度的做法,说轻些是有关人员素质低下、态度生硬,说严重点是执法人员剥夺了人民群众的知情权,不敢接受人民群众的监督。这是与我们党全心全意为人民服务的宗旨相违背的,也是与依法治理的基本原则背道而驰的,我们必须高度正视这个问题。行政公开,是依法行政的一项重要原则。实践也充分证明,政府行政部门只有无条件的全面地推行行政公开,将所有行政执法行为置于全社会和广大人民群众的监督之下,才有可能做到依法行政、公正执法。
(四)高效调查和处理违法行为,以儆效尤
对违法行政案件进行认真查处,给人民群众一个满意的交代,表明行政机关的工作作风和工作态度,是出现违法行政行为之后,行政机关需要立即采取的行动。人非圣贤,不怕犯错。但是有错必改,有错必纠,才是一个负责任的行政机关的作为。查清案情真相,对责任单位和责任人进行客观公正的处理,才能经得起人民群众的检验。调查往往涉及多个部门和个人的行为,调查中必然会遇到各种各样的抵触和人为设置的障碍,如果只是在浮在表面查,很难查到案件的真实情况,必须深入进去刨根问底,方能查清案件的来龙去脉,确定责任单位和责任人应负的责任。不查处或查处不力,执法犯法、徇私枉法就难以从根本上杜绝,个案监督就会半途而废,就起不到和警示作用。及时查处违法行政案件,不仅增强了个案监督工作的刚性和实效性,在人民群众中树立了良好的形象。
综上所述,对行政执法的监督应该是一个由多方面组合起来的系统工程。如果能够把这个在党委的领导下的以内部监督为基础、以人大监督为主体、以社会监督和舆论监督为辅助的全方位的立体监督体系建立起来,多管齐下,形成合力,那么,行政执法活动就一定会朝着健康、有序的方向。
参考文献
行政执法范文第5篇
行政诉讼是我国一项基本的法律救济制度，对公民、法人和其他组织等行政管理相对人的合法权益是最直接、最实际的保护。近年来，消防行政执法在推进依法行政的进程方面，取得了长足发展和进步，但同时不可避免地有一些行政诉讼案件发生，通过这些案件进行理性分析，不难发现一些问题和规律。
一、消防行政诉讼案件的主要特点
1、
数量上偏少。据辽宁省消防部门统计，1998年至2001年3年间，全省各级公安消防机构共检查单位22.7万个，整改一般火灾隐患
299624项，办理行政处罚案件21336起，其中警告4732起，罚款处罚12230起，责令三停处罚4052起，行政拘留322
人。与上述消防行政执法行为相比，同期全省仅发生行政诉讼案件7起，在具体行政行为总数中所占比例极小。与工商、税务、城管等大多数行政部门相比，甚至与治安、交通等警种相比，行政诉讼案件数量要少很多。
2、
行政处罚决定和火灾事故调查结论是诉讼热点，其中针对火灾调查结论的诉讼案件占很大比例。据统计，1998年《消防法》颁布实施以来，辽宁省共发生行政诉讼案件13起，主要是当事人不服消防部门做出的行政处罚、行政许可和火灾事故调查结论，其中当事人不服火灾事故调查结论引发的行政诉讼案件就有8起，占发案总数的62%；不服行政处罚决定引发的行政诉讼案件有3起，占发案总数的23%。
3、
行政诉讼案件的发生大都与民事诉讼有关。许多当事人提起火灾行政诉讼，大都是为挽回民事诉讼中败诉责任而提起的，当事人认为民事案件败诉主要原因是由于消防部门出具的火灾原因和火灾事故责任认定结论不利于自己，便在提起上诉或者申诉期间，试图通过提起行政诉讼，消防部门的结论，从而达到在民事案件审理中占据主动，直至胜诉的目的；也有的是担心在今后的民事诉讼中，依据消防部门出具的火灾事故调查结论，可能要承担败诉责任而提起的诉讼。此外，在对行政许可不服提起的诉讼案件中，出现了新苗头，如：大连市民刘某因对所购商品房不满意，为达到退房的目的，在采取其他办法无效的情况下，以消防验收合格这一具体行政行为错误为由，将消防部门告上法庭。
4、
从案件审理结果看，消防部门胜诉较多。截至目前，辽宁省发生的13起消防行政诉讼案件中，裁定中止诉讼1起，维持消防部门决定5起,驳回原告4起，正在审理3起，辽宁省消防部门尚没有在行政诉讼案件中败诉，全国其他地方消防部门胜诉率亦很高。
二、消防行政诉讼中存在的主要问题和解决对策
1、
火灾事故调查结论是否可以列入行政诉讼案件的受案范围，法律规定之间有冲突，各地法院的做法亦有所不同，客观上造成了一定程度的执法紊乱。
火灾事故调查结论是否可以列入行政诉讼案件的受案范围，不但理论界存在争议，在法律规定之间也同样存在冲突。《公安部关于对火灾事故责任认定不服是否属于行政诉讼受案范围的批复》（以下简称公复字[2000]3号文件）对此明确作出了否定的答复，《火灾事故调查规定》也规定，“火灾原因，火灾事故责任重新认定为最终决定”。但在2000年03月10日，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》后，人民法院开始受理火灾事故调查结论的行政诉讼案件。
此后，虽然全国各地因不服火灾事故调查结论而引起的诉讼案件不断发生，但是各地人民法院的处理却各有不同。如发生在四川叙永县的一起案件，法院以火灾事故调查结论属行政确认行为，进行了受理和审判，同时提出《火灾事故调查规定》及公复字[2000]3号文件均非法律，并非《行政诉讼法》第十二条第四款所指的：“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”，而在人民法院司法审查的范围之外。此外，在贵州云岩也发生了一起类似案件，法院却在终审判决撤销《火灾事故责任重新认定决定书》之后，又通过审判监督程序，根据公安部公复字[2000]3号文件，再审驳回了当事人的。2002年10月22日，宁夏自治区盐池县人民法院审理全区第一起当事人不服火灾原因、火灾事故责任认定引起的行政诉讼案件，经法庭陈述和调查，盐池县人民法院以火灾事故调查结论不是具体行政行为为由，当庭驳回原告了诉讼请求。
法律的冲突，使原本很严肃的执法过程出现了随意性，实践中不但当事人不知所措，人民法院也无所适从。
2、消防体制特殊性带来的弊端已波及到行政诉讼
我国实行的消防体制非常特殊，特殊性在于主体具有两重性，一方面作为中国人民武装警察部队，担负保卫国家、集体财产安全和公民生命、财产安全，扑救火灾的神圣使命，另一方面作为公安消防机构，具体履行政府消防管理的职责，《中华人民共和国消防法》与此对应，分别规定了“公安消防队”和“公安消防机构”两个法律主体概念。1998年辽宁省出现了全国第一例状告119的行政诉讼案件后，这种两重性带来的一些弊端开始引起人们注意，实践中，全国范围的法院极少受理这类案件，尚未出现明显问题，但在理论界对于火灾扑救行为是否属于行政行为、是否可诉等方面出现了不同的观点，一种观点认为火灾扑救行为不是具体行政行为，不应纳入行政诉讼受案范围，另一种观点则认为火灾扑救行为是行政救助行为，应当纳入行政诉讼受案范围，对火灾扑救中出现的不作为，应当进行国家赔偿。在这方面，尚无权威性的定论，或许这个问题的解决需要同理顺消防体制一并考虑。火灾扑救是否可能形成类似火灾事故调查结论那样的诉讼难点还不得而知，但是这一点恰恰是最让人忧虑的，为避免重蹈教训，应当理论和实务上予以重视。3、个别执法人员不能善待原告和自觉接受司法审查
个别执法人员存在法律意识不强，素质不高的问题，错误地认为提起行政诉讼的老百姓是刁民，对其歧视甚至敌视，总想找机会惩治其一番；对人民法院依法审查具体行政行为有抵触情绪，认为行政诉讼是将司法权凌驾于行政权之上，不愿主动配合、协助人民法院对具体行政行为进行审查；甚至以弄虚作假、规避法律等手段阻挠公民、法人行使诉权，使其不敢告、不能告、或告后又撤诉。
4、当事人不敢诉和滥诉的现象并存
公民、法人不敢大胆行使诉权，能忍则忍，能不告则不告；有的前面告了，后来又撤诉。很多人认为：“县官不如现管，赢官司只一次，受气是一辈子。”与此相反，有的当事人滥用诉权，案件历经一审、二审和再审等阶段仍不罢休；有的在提起民事赔偿诉讼败诉后，又以不知诉权为由向法院提取诉讼等等。
毋庸讳言，上述问题应予彻底解决，然而在现行法体制的制约下，无疑又是在短期内难以解决的艰巨任务。既需要国家重视和决策，又需要全社会的广泛关注和参与，更需要立法机关、行政机关、司法机关以及行政法学界的通力协作和不懈努力，从立法，行政程序，司法制度及法制宣传各方面，共同研究采取切实可行，能够治标又治本的有效措施。现时期，国家不但要消除法律之间的冲突，还要加快消防工作改革和体制创新的步伐，尽快理顺消防体制在运行中表现出的不合理方面；消防部门要全面推进依法行政，不但应当建立健全制度，提高执法质量和服务质量，规范行政措施制定工作，完善行政执法责任制和执法过错责任追究制度，
更要摆正自己的位置，接受法律的监督，依法履行自己的诉讼义务；各级领导和执法人员要加强学习和培训，增强依法行政的意识和观念，提高依法行政的自觉性和主动性。各级人民法院要强化宪法和法律意识，坚持法律效果和社会效果的统一，确保司法公正。
三、今后消防行政诉讼发展趋势的预测
1、消防行政诉讼案件数量将上升
我国行政诉讼法实施以来，行政诉讼案件逐年以两位数的百分比上升，而在去年的约10万起行政诉讼案中，老百姓胜诉率达到40％（即4万件）左右。更为重要的是，更大数量的违法行政行为，由于有了行政诉讼而被制止在萌芽状态，或被纠正在行政机关内部。随着公民法律知识和依法维权的意识不断深入人心，随着WTO规则对政府依法行政的约束，今后，越来越多的公民、法人都有可能将与消防部门的争议诉诸于法律，除涉及行政处罚、火灾事故调查结论外，还将涉及消防行政许可、检查、强制、命令等方面具体行政行为及部分抽象行政行为，那样一来，消防行政诉讼案件的数量也将逐年上升，这是符合客观规律的。
2、消防行政诉讼案件难度加大
近年来，国家对消防工作特别是消防行政执法工作进行了较大的改革，随着改革的进一步深入，行政争议往往同出现的新问题交织在一起，出现复杂的趋势。无论作为当事人的消防部门和原告，还是作为裁判者的人民法院，都需要适应可能出现的新变化。随着消防体制的改革的深入，火灾扑救是否可诉终有定论。
