信访是广大民众实现政治需要的一种手段,是他们对国家经济状况、政治环境、社会服务等现状进行评价并表达的途径。信访制度作为我国民主政治制度的一个重要组成部分，在促进群众与党和政府的良性沟通，尊重和保障人权，实现政治和社会稳定等方面都起到了巨大的作用。然而，近年来，随着公民权利意识的不断提高，由于社会急剧转型而引发的各类矛盾快速增加，使信访制度面对了前所未有的尴尬和危机。如何在新形势下正确看待和定位信访制度，如何在现有基础上对信访制度进行改革和创新，如何将信访制度真正地纳入法制化、规范化的轨道，是本文试图分析和解决的。

一、对我国信访制度的基本认识

信访，新华字典解释为：“是用写信的方法向党政领导机关反映或申诉冤屈。也指亲自到领导机关了解和反映情况或申诉冤屈。”《信访条例》如是界定信访：“指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”而信访制度则是关于信访活动各类法定行为规则的总称。

信访是我国宪法赋予公民的一项政治权利，是“从群众中来，到群众中去”指导思想的法制化和具体化。信访制度是一项极具中国特色的政治参与制度，是除人民代表大会制度以外中国民众参与面最广、参与度最深的一项民众参政制度，也是“人民当家作主”宪政原则在具体法律法规中的被确认和被适用。设立信访制度的预期目标是促进执政党、政府与人民的联系，从而增强人民对执政党和政府的信任，巩固政治认受性（又称政治合法性，指的是公民对于政府或执政党的主动认可）。从现有情况来看，信访已成为很大部分民众尤其是认为自身受到不公平待遇的民众表达意见和愿望，寻求自认公平而最经常选择的方式。如果按照法律和规章制度，严格执行合法程序，它会是一项的合理且有效的补充性救济措施，但是在实际中，尤其是近几年，信访制度却遭遇到群访、缠访、串连访、暴力访、信访洪峰等困境。本文试图从了解中国信访制度基本情况入手，分析信访制度所面临的困境，并尝试寻找原因，提出几点改进建议。

（一）中国信访制度的沿革

信访制度是中国共产党成为执政党之后创造的一种特殊的人权救济方式。新中国成立后，政务院*年6月7日颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》一般被视为信访制度正式确立的起点。信访制度的演变经历了三个阶段：一是*年6月至*年1月的大众动员型信访。这一阶段的信访受到政治运动的制约，每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发他人的问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里，反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多；二是*年1月至*年2月的拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置，信访的人数之多，解决问题之多，都是史无前例的，主要内容是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案；三是*年2月至今的安定团结型信访。随着国家在*年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。

（二）对信访制度的宪政分析

我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是通过民主选举产生的国家和地方各级人民代表大会；人民享有依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的权利。由此可知：1、表达意见和愿望是社会公民的基本民主权利；2、公民有对国家事务享有监督权利；3、根据“一切权利属于人民”的宪政思想，公民自身权益在收到挑战甚至侵害的时候，国家有倾听意见和提供救济的义务和责任。信访制度的设计初衷和现实功用正是基于这样的宪政思想和国家体制，它所主要保障的公民表达意见的权利在宪法中是得到明确确认并要求应予以保障的。根据我国参政议政的基本制度即人民代表大会制度，公民参政表达意见和愿望的方式是选举能代表自身利益，能表达自己心声的代表，但由于现实生活中，代表的选举尚存有诸多程序和实体上的漏洞，部分公民的意愿和情绪无法通过这一途径得以表达和宣泄，因此他们自然而然地选择了较易达成的收益与成本比最大的方式，就是信访。

从信访制度的性质来分析，它是一种行政救济措施，既不是法制国家的法律诉讼程序，也不是民主国家的人民代表制度，虽然它的产生和构建有其宪政基础，也有其现实意义，但它毕竟是更多的是将问题纳入了行政的范畴，而不是司法的轨道，从某种程度上它是对司法功能的弱化或虚置，是对法制国家法律为权利保障最后一道防线的越位。这也是造成司法裁判公信力下降，政府工作受认性降低的原因之一。

（三）对信访制度的定位

信访制度在我国政治制度架构中是且只应是沟通国家机关与人民群众的补充性救济渠道，是解决社会矛盾、判断是非对错的一个制度性途径，它应起到的是平衡民众与国家间信息流转和交换的功能，在社会变革和制度转型的过程中，有效地平衡国家与个人的利益矛盾，并通过沟通维持两者间的信任关系，从而在法制框架下，及时有效地解决部分社会矛盾冲突，提高政府执政能力与政治受认性，推动社会的健康和平稳发展。

1、信访制度是除人民代表大会之外人民群众积极、主动参政议政、表达意愿、实施监督的一种制度性方式，是维护和实现人民群众经济利益和民主权利的重要补充性渠道。

2、信访制度是公民监督行政权力和司法权力的重要途径，可以成为党有效监督地方基层干部的重要渠道。

3、信访制度是党和政府密切联系群众，了解社情民意的重要手段，对群众反映的问题，政府部门和干部通过调查了解至最终解决的过程体现的是对“为人民服务”承诺的践行，体现的是党和人民群众的血肉亲情关系。

4、信访制度作为一项行政性补充救济制度，通过政府与群众的互动，对于解决一些社会突出矛盾，缓和尖锐冲突有着不可或缺的作用,它提供了多样化解决途径。

5、信访制度在解决社会矛盾、维护社会稳定中处于位次保障，相当重要，但也不可越位。法治国家中法律才是公民权益的最高和最终保障。

（四）我国信访的主要类型和特点

简单概括，我国目前的信访活动大致可以分为三种类型：参与类信访、求决类信访、诉讼类信访。

参与类信访。主要是指对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项。这类信访的出现，是跟改革开放以来中国民众有了更多的权利意识与言论民主分不开的，是民主政治发展的正面、积极反映。

求决类信访。这类信访在目前各级信访部门受理的信访事项中所占比例相当大。从拆迁征地、失业保障，到社区维护、邻里纠纷，都会找信访部门，以求解决。这类信访在某种程度上是政府工作的“晴雨表”，它反映了社会成员对于各项改革所能承受的限度和对建立与完善社会各项机制的迫切需求。

诉讼类信访。这类信访被一些学者认为是最特殊的信访类型。大量申诉案件是针对已经生效的法院裁判所提出的，也有相当部分是案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人就开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正司法。这一方面显示了中国司法权威及法院公信力面临危机，另一方面也表现出信访者的奇怪心态——寄希望于诉讼外某部门或某领导的批示能加重其在诉讼中的胜诉砝码。

在现实生活中，信访的后两者类型较前者量更大，反映的问题也更尖锐，容易引起更多关注。

二、我国信访制度面临的困境

（一）信访体制松散职责划分不清。《信访条例》第六条的规定，“县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构（以下简称信访工作机构）或者人员，具体负责信访工作。”因此，从中央到地方，各级党委、人大、政府、司法机关以及相关职能部门，均设有信访工作机构，有些社区居委会也设立有信访机构。这些信访机构从名称到工作流程，从职责归口到监督管理都不统一，也并未形成统一协调机制。上访者一个问题可能同时找几个机构，得到的答复和解决方案可能不一样，甚至相互矛盾；各个信访机构之间职能交错，职责不清，沟通和协调不畅，信访资源大量闲置。有群众就指出说信访办是“什么都管，什么都管不了；什么都不能不管，什么也都可以不管。”

（二）信访制度在实施中的错位。从信访制度设计的初衷来看，是让人民群众通过信访这种相对容易、相对简便的方式向国家机关提出有建设性的意见和建议，使国家权力始终处于被监督和检视的状态，不断推进法治化的进程。但在现实情况中，面对大量的群体信访或矛盾激化的个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，为求息事宁人，信访部门和工作人员在解决相当部分的信访事项时，以维护社会效果为由，很多时候不得已选择运用法治以外的方式，或强压，或妥协，加之一些部门本位意识的作用，信访制度在实际实施中就可能出现两种情况：一是信访机构突破其定位，在可能出现情况下将信访权力无限延伸且不受制约，甚至替代行使其他行政机关或司法机关的部分职能，这是权力的越位。二是信访机构将自己的工作限定在仅是对问题的归口转处，对实际处理流程和效果并不关心，这则可能导致多数信访群体对国家和政府产生更大的失望与不满，这是权力的不到位。无论是越位还是不到位，都是信访机构在具体落实信访制度时的错误。

（三）个案解决尺度不统一，使信访问题出现滚雪球效应。在“花钱买平安”、“稳定压倒一切”的口号下，领导处理信访大案要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制度的高压下，部分信访机构最后以明显违反现行法律法规的代价来满足信访人的非份要求，或以某些领导直接过问通过非正常行政手段来解决问题。如此虽然达到了息访的效果，却出现了更严重的问题，即个案的超标准、非正常解决，会通过舆论、口头等方式迅速地在群众中流传，这些个案的示范效应使一些上访人的目标和手段发生了扭曲，形成信访问题的恶性循环，使更大量的社会矛盾选择涌向信访渠道，信访方式也更极端化，使信访问题如滚雪球一般，越滚越大，成为当前影响社会稳定的一个突出因素。这些活生生例子比死板的规定更有影响力，使更多人宁信访而不信法，从而形成对信访的依赖，而这种依赖会使信访处于一个与法律权威相对抗的地位，造成对法律不信任。由此可见，若继续运用目前这种非法治化的体外循环手段解决信访矛盾，无论其结果是否得到真正解决，其对制度建设都是有相当的消极作用的。

（四）社会期望所带来的信访压力。信访部门因其作用的特殊，扮演的是“社会安全阀”的角色，发挥的是“民意通道”的作用，被政府部门和公民群众赋予了高度的期望。它通常是被民众认为是最后一道且成功率也相对较高的“制度内措施”。一方面，信访部门可以在制度内把很多矛盾解决在初始状态，避免更严重社会问题的出现；另一方面，信访部门通过对信访案件处理可以直接地了解到现时的民意焦点，为党政机关决策提供依据和建议。然而在实际情况中，这就形成了如此现象，将其它部门造成的所有民意问题都交给了信访部门，但信访部门本身并不具有能够解决所有问题的权力和能力，民意表达渠道呈现“大流量、窄口径”的状态，自然也就出现民意表达不畅的问题。

（五）信访人的心理因素也给信访工作带来相当难度。中国千年的法律文化，一个突出的特点就是将人塑造为法的代表、正义的化身，使老百姓长期以来在潜意识里就存有清官情结，认为清官才是创造正义的，而不是法律本身。此外，在很多群众心里，信访是一个包含了申诉、控告、检举以及批评建议等各种法律权利的“灵药”。它既可以表达自己的意见，也可以解决矛盾，它是得到正义的最强大武器，同时还具有强烈的轰动效应和强大的榜样力量。因此，很多信访群众执着于此，而无视于其他救济途径，以致信访问题迅速累积，而造成解决不及，矛盾加深。

（六）以法维权和以访维权的成本效益对比促使信访大量出现。虽然现在法院诉讼费标准大为降低，但综合来看，寻求法律援助的成本较之信访仍然过高。如复议申请、诉讼程序限制较为严格，程序相对复杂，必然会带来时间、物质的损耗，且未必能保证产生预料结果，而相比之下，信访无须烦琐的程序，可以将问题直接送达相关领导和部门，并可能得到问题的解决。相对而言，效率更快、效果更好。正是因为信访维权成本的相对低廉和可能出现的爆炸性效果，使很多群众信访而不信法，以致信访案件大量涌现。

三、我国信访制度的改革之路

在现行的制度条件下，信访制度与司法制度一起构筑了我国公民的权益救济渠道，是一项必要的替代性纠纷解决机制，是应当予以保障的。同时，信访制度在实际中面临的诸多困境也表明了变革信访制度是现实的迫切需要。

（一）理顺现有信访体制

1、整合现有信访资源，规范机构人员设置。一方面，应该整合现有信访资源，改变信访部门林立却缺乏协调统一的混乱局面，将众多信访机构纳入完整的体系，并建立信息共享和信息公开的平台，协调统一信访机构的工作方式和流程，降低信访处理的随意性。另一方面，对信访工作人员要有严格的职责规定，对机关领导人作为接受信访主体的责权也要加以明确，强化信访接受主体的责任感，杜绝推、哄、骗等不作为行为。

2、捋清与司法的关系。信访制度是一种行政救济渠道，也是一种补充救济渠道，它既不应也不能取代或对立于司法。这一点在处理求决类和诉讼类信访问题时尤其应当注意，对申诉、控告案件应引入司法渠道解决，减少对司法的消解作用，树立起民众对法律尊重，维护司法裁判的权威。

3、规范解决方式，统一解决尺度。解决信访问题，应该在法律框架内，依照合法程序进行，以法治访。如规范信访答复应具备的必要实体内容等；应对领导人的信访批示具体内容、时间、程序等设置具体规定，且明确规定不能以此作为信访处理的最终依据，而是应以查证属实的事实为处理基础；建立分类信访档案，按地区、人员、问题类型等依据分别进行整理归纳，务求对类似信访问题的解决作到尺度统一。

4、规范信访人的权利和义务。权利与义务是相对应的。信访人在行使信访权时也应遵守相应的法律规定，履行相应的义务。针对当前的大量非正常信访，应明确地加以规范和制止，引导人民群众依照法律规定的途径和形式依法进行信访，维护正常信访秩序。

（二）将信访纳入人大监督体系，建立新信访机制。

我国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，其他的一切国家机关都是由其产生、受其监督、对其负责。作为人民代表大会的组成人员的人大代表，也应“同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”人大的这种权力最高性和监督全面性，及代表人员构成的多样化和民意代表者身份都正适合了信访问题涉及面广、内容繁杂的问题，也与信访制度所需的权力合法性、监督的有效性、工作人员的代表性联系在了一起，是最适合的信访机制。与此同时，要将信访工作与行政和司法工作脱钩，避免以信访处理为由干涉行政与司法正常活动，使信访工作一开始就处于中立公正的起点。

在十届全国人大常委会第十一次会议上，吴邦国委员长在关于加强信访工作的指示中明确提出：“要把信访工作当作人大加强监督工作的重要内容，当作宪法规定的国家权力机关的重大责任，予以高度重视。”在实践中，虽然人大工作的开展有其自身优势，但是中国民众缺乏主动通过人大代表表达意见和建议的行为习惯，作为代表个体很难与群众建立起有效的沟通渠道。从社会政治生活的良性循环角度分析，民意表达的模式应是“人民—代表—政府—人民”，在公民与代表之间建立起委托与的关系，公民向选举出的代表表达自己的诉求，再由代表采取适当方式向相关部门反映，政府机构在收到这些诉求后作出迅速反应，制定相关措施，及时解决问题。这样的制度设计的好处在于：一方面可以使大量分散的、无序的民众意愿表达有一个常规化的理性释放渠道，避免矛盾长期积累可能引起的大规模混乱;一方面，如此解决方式向民众表现出的态度是柔和、亲切的，较之在信访部门模式化、硬板的接待方式更容易被公众所接受和习惯，也有利于平息其不冷静情绪，让问题解决的开始就处于更为理智状态。

当然，在现在实际政治生活环境中，有些条件还不是很成熟，如我们的代表选举还存在一定局限性，因此我们应该采取渐进的方式逐渐过渡。有意识地逐渐引导群众向所在选区的代表反映问题和情况，相关机构充分听取代表在信访问题处理上的意见，并由代表将结果反馈给信访人，由此来推动群众与人大代表之间的联系，以建立起持久而稳固的关系.