摘要:“民本”观念是中华传统行政文化的精髓,也是当今世界各国行政改革普遍追求的价值目标。以人为本,是本届政府在政府管理思想方面的鲜明特征,是现代公共服务型政府的本质。以人为本的公共服务型政府应当具备以下六大要素:民主、责任、无私、效益、法治、透明。因此,建设公共服务型政府,必须塑造“权为民所用”的政府服务理念;强化“为市场服务”的政府角色定位;构建“顾客导向”型的政府行为模式;探索“以绩效为主”的政府评估机制。

党的十六届三中全会《决定》提出“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展。”这一新论断,突出强调了人民群众在政府工作中的中心地位,这是本届政府在政府管理思想方面的鲜明特征,也是新的协调发展观的根本要求和最终目的。这对深化行政体制改革,加快政府职能转变,建设公共服务型政府具有重要的指导意义。

一、公共服务型政府的本质就是以人为本

“民本”观念是中华传统行政文化的精髓,也是当今世界各国行政改革普遍追求的价值目标。公共服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。以人为本,是现代公共服务型政府的本质特征,也是建设公共服务型政府总的指导思想和指导原则。现代公共行政理论与实践表明,在追求公共服务型政府的过程中,在实现人民民主与人民主权的过程中,有三个必须体现与珍视的价值观,它们分别是基本人权、法治和民主原则,而这三点的核心出发点均是大写的“人”字。因此,鉴于政府管理在国家的公共服务型政府中扮演着核心与关键角色,那么将以人为本作为最重要的公共行政理念和价值观准则,既是政府管理的合法性要求,同时也是公共行政存在及使命的必然唯一选择。在经济全球化背景下,作为一个社会主义民主共和国的人民政府不仅应当是精简、高效、廉洁的政府,而且应当是民主、透明和创新的政府。笔者认为,以人为本的公共服务型政府应当具备以下六大要素:民主、责任、无私、效益、法治、透明。

1.民主———现代人本政府的前提条件。一个代表人民利益、以人为本的政府首先必须是一个民主的政府。没有这一点,公共服务型政府便无从谈起。从本质上说,主权在民而不在政府,人民是国家政治权力的最终来源,政府受人民委托行使权力。民主政府最鲜明的特点,就是权力的回归,坚持让民做主。因此,执政为民,是一个民主政府的起码要求。要确保政府永远是一个民主的政府,并且不断地提高民主的程度,最重要的是做到两条。其一,必须根据宪法和法律,确保政府的各级官员真正由公民通过自由而公正的选举产生,让人民按照法律最大限度去自由选择自己的管理者,从制度上保证政府官员成为人民利益的真实代表。其二,必须有一套公民约束和监督政府权力的有效机制,保证政府官员按照大多数选民的意愿办事,当政府官员违背大多数选民的利益时,公民能够按照法律和制度有效地剥夺违法的或不称职的官员的权力。

2.责任———现代人本政府的价值取向。民主政治与民主行政在本质上必然是对社会和公众尽职尽责,自觉承担责任并以此作为公共权力的行使平台和载体。这是人本政府应有的一种新的政治理念。因为政府的职能是服务,服务就意味着对服务对象的负责。这是由政府与人民之间的基本关系所决定的。法国启蒙思想家卢梭在《社会契约论》一书中说过:“就民主制这个名词的严格意义而言,真正的民主制从来就不曾有过,而且永远也不会有……我们不能想像人民无休止地开大会来讨论公共事务。”[1]于是,解决这一政治问题的普遍主张就是:国家通过一定的制度规则,按照人民的意志,产生出能够代表人民意志的国家权力主体来管理国家,人民与政府之间存在着一种委托与被委托的关系。政府接受人民的委托,行使管理社会公共事务的权力。正是存在这样一个基本关系,即权力的本源在于人民,所以作为受委托的政府在行使权力过程中,必须对作为委托人的人民负责。因此,一个责任政府,不仅要在公民对其提出直接的诉求时被动地有所作为,更要在公民没有直接诉求时主动地有所作为,创造性地履行它对公民所承担和许诺的各种责任。

3.透明———现代人本政府的行为方式。透明是现代政府的形象,也是公共服务型政府必须选择的行为方式。政府行为要透明,与现代政府的职能相称。因为现代政府的职能是服务公众。其服务是否公平、公正,必须让公众检验才行。与人都有正当的隐私权不同,现代人本政府的一切行为都应该是公开的。要根据公众的需要提供政务信息,落实公民的政治知情权。政府的透明程度直接关系到政府决策的科学化和民主化,关系到公民的有序政治参与,关系到公民对政府官员的有效制约,关系到政府自身的廉洁。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息,包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息,每个选民都有权获得应当由自己选举产生的政府官员的相关信息。透明政府要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知,以便公民能够有效地参与公共决策过程和有效的政治选举过程,并且对公共管理过程和政府官员实施有效的监督。

4.效益———现代人本政府的中心环节。政府是否高效运作,是建设公共服务型政府的关键。效益是判断一个公共管理体系是否优良的基本标准,同时也是判断政府是否有能力承担公共服务职能的主要标准。因为政府机构是整个社会管理的中枢系统、协调系统和控制系统,整个社会的生产效率均与政府机构运转效率紧密相关,因此,建立一套理性、精干、高效的政府行政机构被视为现代文明社会发展的重要标志。高效率和高绩效意味着公共部门能够充分地利用各种资源实现管理的目标,意味着公共部门和公共管理者要重视金钱的价值(符合经济的原则)、重视时间的价值(符合效率原则)、重视结果的价值(符合效能的原则)、重视服务的价值(公民满意原则)。因此,政府应当想方设法为公民提供更多的公共利益,但同时必须杜绝铺张浪费,杜绝所谓的“政绩工程”、“形象工程”,促进政府管理绩效的提高。除此之外,还必须采取具体对策与措施,比如,精简机构、整合流程、最大限度地降低管理成本等等,从而为绩效管理提供环境基础与制度保障。

5.法治———现代人本政府的重要保障。法治是现代行政的手段,用法律来规范自己,是现代政府的发展趋向,也是建设公共服务型政府的基本要求。人治的结果必然是人存政举、人亡政息。众所周知,建设服务型的政府需要一个责任政府,但如何才能保证责任政府抑制其权力使用的任性和张力,把权力的行使限制在合法的范围之内,不越界呢?法治是最好的保证。严格地说,责任政府必然同时又是法治政府。现代社会是一个有序发展的社会,法治的实质是秩序,一个政府,既是秩序的建立者,又必须是秩序的遵行者。政府遵循法律规范不仅有助于政府的行为自律,同时又有助于政府减少人治的盲目、随意行为,有助于决策的睿智和理性。法治追求的是发展的协调,是通过表达利益诉求和协调利益纷争,在整体上推动社会政治经济的发展。良好的法治是最好的投资环境。用法律规范政府的行为是营造良好法治环境的基础。因此,政府尤其是政府的执法部门,必须依法执法、规范执法、公正执法,自觉维护法律的至上尊严。

6.无私———现代人本政府的道德追求。无私,是现代人本政府的本质属性。具体表现为:一方面政府组织应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动。由此,衡量政府活动是否无私的基本标准是,公共政策及其执行是否坚持和维护了公民的基本权利,是否在舆论中充分体现和表达了公民的意志,政策与执行的出发点是否超越了政府的自利倾向,来考虑更为普遍的社群利益和社会长远利益等。如果一个政府有私人利益,属于公器私用,就不是一个公共服务型的政府。公器私用的渠道很多,如,政府开办大量的国有企业,大量地进入竞争性的产业,与民争利等。另一方面,政府官员必须奉公守法,清明廉洁,不以手中的公共权力谋取个人私利,政府公职人员不以自己的职权寻求额外的“租金”。政府公共权威的廉洁直接关系到社会政治的清明和治理状况的优劣。一个公共服务型的政府必须是一个无私的政府,古人云“公生明,廉生威”,只有一个无私的政府,才能以人为本,真正地代表人民的利益。

二、建设公共服务型政府的路径选择

建设公共服务型政府是在全新的政府理念下,对政府的再造,是一项复杂的系统工程。为了更好更快地推动中国经济和社会事业的发展,全面建设小康社会,根据国内外的经验,结合目前的实际情况,笔者认为,建设公共服务型政府必须从以下几个方面入手:

1.塑造“权为民所用”的政府服务理念我国国家的“一切权力属于人民”,人民是国家公共行政权力的权源。政府为公众服务是一种责任而不是恩赐,政府不是赐予者,而是被供养者。政府作为权力的受托者,要具有维护国家利益、人民利益和社会利益的责任感。因此,我们一定要解放思想,用全新的思路努力建设一个“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的公共服务型政府。一要树立依法治理,重在服务的管理观。政府的主要职责在于服务,而不在于“经营”,这是需要政府发动的一场自我革命,政府要动员社会各个方面的力量来监督自己,要放弃自己的既得利益。二要树立以提供公共服务为目标的政府观。建设公共服务型政府触及了立党、施政的根本问题,我们立党、施政的宗旨是“为人民服务”,为公众服务是政府存在、运行和发展的最终目的。当然,服务型政府不排除政府对公共事务的管理,也包括对经济的导向和宏观调控。三要在意识形态和文化领域,进行“反封建”的补课。我国从半封建、半殖民地社会直接进入社会主义社会,中国传统的官僚政治是一种特权政治,“升官发财”、“官本位”的思想影响深远,因此,实行市场经济,法制经济,以人为本,政府需要限制自己和官员的行为,树立为市场、企业和人民提供服务的理念。从这个意义上说,建设公共服务型政府,需要在意识形态和文化方面,进行“反封建”的补课。

2.强化“为市场服务”的政府角色定位随着经济体制改革的不断深入,为适应市场经济的发展,国家一直致力于政府机构的改革,政府职能的转变。但是,我国政府的改革还不完全能适应市场经济的发展,政府职能未完全转变,因此,以人为本,建设公共服务型政府必须转变政府职能,明确角色定位。真正做到中共十六届三中全会《决定》指出的,“切实把政府经济管理职能转到主要为市场服务和创造良好发展环境上来”。一要削减或转移部分职能,实行政府职能的分化。可参照西方国家的做法,把政府公共政策制定和执行职能分开。通过签订合同的方式把政策执行职能交由专门机构或政府外公共组织甚至私人机构承担,政府专司政策制定和执行的监督管理职能,“政府开始转向一种政策制定(掌舵)同服务提供(划桨)分开的机制”[2],从而改变政策制定与执行集中于一身的弊端,政府负责“掌舵”而不是“划桨”。这样,可以减轻政府负担,卸掉政府包袱,使政府从繁杂的事务中“抽身”,集中精力做好政府该做的事,履行好政府宏观管理职能,通过政府的“瘦身”,使政府更具灵活高效。二要加快行政审批制度的改革,减少政府规制。按照把全能管理的“大政府”逐步改造成有限服务的“小政府”的要求,大规模取消审批项目;将部分行政审批项目作改变管理方式处理,移交行业组织或社会中介机构管理;要制定《行政收费法》,进行一系列的制度创新。要将行政命令和审批收费型的政府,转变为公共服务和公共管理型的政府。各级政府及其部门要全面贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》,使行政审批走向制度化、规范化和法制化。三要在切实转变政府职能的同时,继续深化政府机构改革,实现金字塔式的科层结构向扁平式结构转变,使政府更能全面接触社会和公众,形成合作网络,加强政府的回应性。1998年以来,新一轮的政府改革取得了显著成效,但我们应时刻注意的是只有缩减政府职能才能防止规模“反弹”而再次陷入改革的“怪圈”。超级秘书网

3.构建“顾客导向”型的政府行为模式目前,我国政府机构中普遍存在工作效率低下、官僚主义严重的问题。公众对政府的服务态度、服务质量和工作效率普遍存在不满,“门难进、脸难看、口难开、事难办”现象大量存在。坚持以人为本,建设公共服务型政府,迫切需要政府摆脱生产者导向型的政府管理模式,确立“为顾客服务,对顾客负责”的管理原则。一要打破政府对公共服务的垄断,引入竞争性的公共选择机制。一方面要设立多个服务提供者,让顾客拥有选择的机会。服务提供者之间的竞争会促使服务提供者积极回应顾客的需要,提高服务质量和工作效率。另一方面要确保顾客选择的影响力。在公共部门中,大多数组织是垄断性的,它们是用官僚制度进行控制的巨型体系的一部分。要使顾客选择对公共组织行为产生真正的影响力,就必须将顾客选择与组织绩效、组织资源相挂钩。通常的做法是,将顾客满意作为衡量工作绩效的重要指标,或将组织资源分配给顾客,例如,向顾客发放代金券、凭单等。二要建立顾客信息系统。顾客只有在获取关于不同服务提供者的质量和成本等有用的、可靠的、明确的信息基础上,才能做出明智的选择。政府,作为公共服务的提供者或管理者,有义务向公众提供服务信息。政府应该及时公布政府制定的政策、规章、规范性文件、政务信息等,使顾客了解整个服务过程。还要建立顾客提供优质的信息服务,包括每个服务提供者的质量和成本、顾客获得服务的手续等信息。三要营造政府与社会的协作机制。根据政府与社会组织各自在公共服务中的角色定位,重塑政府与社会的合作互动关系,是公共服务改革的又一方向性选择。既然政府和公众之间是一种生产者与顾客的关系,政府就有义务就公共物品提供的相关事项向顾客做出承诺。社会服务承诺主要包括:服务承诺的主体、界定作为服务对象的顾客、规定服务承诺的主要内容(顾客服务标准、顾客服务质量保证、顾客申诉制度和顾客赔偿制度)。例如,南京市建立行政效能中心,其主要职能是受理各级行政机关及其工作人员履行职能的质量、效率和工作作风等方面的投诉[3]。就我国目前情况而言,在推行社会服务承诺时,通常只强调顾客服务标准,忽视顾客质量保证、顾客申诉制度和顾客赔偿制度。要有效地推行社会服务承诺制,就必须明确规定这四个方面的内容。

4.探索“以绩效为主”的政府评估机制概括地说,政府绩效评估就是根据管理的效率、能力,服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断,对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。政府绩效评估以绩效为本,谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间进行沟通与交流的广泛运用,谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接控制,谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一;它以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准,蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念;它以加强与改善公共责任机制,使政府在管理公共事务,传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。目前,就我国政府公共管理的整体价值理念而言,现代市场经济与民主政治所要求的服务行政还没有转变与形成,政府服务的提供尚未实行严格意义上的绩效管理。笔者认为,坚持以人为本,建设公共服务型政府,必须对政府的服务实行绩效管理与评估。一是要加强绩效管理研究,探讨设立适合我国政府公共服务特点的指标体系和测量方法,为政府实践提供理论依据和可操作性的方案。二是对绩效指标的设定不宜过于复杂,追求指标体系的完备,让人望而却步,尤其是在起步阶段,应当以简便易行为原则,随着经验的积累再增加量化指标。三是应当注重赋予、奖励报酬与服务绩效挂钩,形成激励机制。此外,还应当借助政府以外的压力,推动政府服务更加注重绩效。总之,政府公共管理的发展规律表明,人类社会越发展,特别是经济全球化,政府公共管理的具体目的就越趋于共同增进、维护与实现公共利益,提供公共服务,保障社会公平与公正。

参考文献:

[1]卢梭.社会契约论[M].北京:商务印书馆,1982.88.

[2]戴维•盖布斯.改革政府:企业精神如何改革公营部门[M].上海:上海译文出版社,1996.

[3]南京:行政效能中心有实效[N].特区时报,2002-08-28.