一、中央与地方政府治理权的划分

首先涉及的是国家政制结构问题，即国家权力纵向的配置问题，是单一制还是联邦制，是集权制还是分权制，是单一中心的政治秩序还是多中心的政治秩序。在美国，联邦政府与州政府之间权力的划分由宪法明确规定，根据分权与制衡原则，形成了权力划分上的联邦制。一方面联邦政府享有宪法列举的权力，如全国的征税权、对内对外贸易权、邮政权、外交权、国防权等，而州政府在本州范围内享有征税权、经济调控权、社会管理权、治安权、州际交往权、与外国政府或民间团体交往权等。另一方面，宪法未列举的权力归州所有，各州在范围内享有充分的管理权，各州政府的职能有完整运转的自由、各州在不违反联邦宪法、法律和条约的前提下行使其保留权力，联邦政府也必须在确认各州自主的基础上行使其权力。这一模式也随着国家与市场的互动而不断发展，联邦政府权力经历了扩张与收缩的反复。

其次，中央与地方政府执法权的配置还依赖于政府职能范围的科学界定。中央与地方关系的建构，必须以一种系统论的观点来考虑，基于的前提是实现政府职能转变。在我国，长期以来中央与地方权限不清，其中深层次原因在于政府职能模糊。政企不分、政府机构效率低下、地方政府组成与运行方式不合理、党政不分等都是这一问题的突出表现。政府实际上就是垄断税收提供公共物品的大型集团。经济学家诺思与托马斯指出：“我们可以把政府简单地看成是一种提供保护和公正而收取税金作为回报的组织。”因此，政府职能主要是提供公共物品，而不应该参与市场，中央政府与地方政府权力不清在某种程度上是因为政府与市场纠葛不清，追逐甚至争夺市场利益而导致的。

再次，中央政府与地方政府权限的配置只有在法制的框架内进行，才有可能将这种配置予以稳定。长期以来，我过规范中央政府权力与地方政府权力配置的主要手段是政策、文件，或者某个领导人的谈话内容，因此随意性强，极不稳定，也容易产生争执而无法解决。从法律上规定中央与地方政府事务管理范围和相应拥有的权力，必须依赖法制的手段进行，这是处理中央与地方关系的前提与基础。另外，最关键的也就是中央与地方政府的财政权配置问题。任何分权最终都会落实到人事与财政两方面，而财政分权则是其关键与核心。1994年进行的分税制改革普遍被认为是向地方分权迈出了关键性的一步，地方拥有独立的财政权是地方自治的前提和基础。

二、政府部门之间的权力关系

政府内部各部之间的权力关系，同样在行政管理体制法治化中占据非常重要的地位。在行政管理集权划分上，往往按照社会事务的类别和产品的类型来设立管理权及相应的机构。这就引发了诸多行政主体方面的问题：首先是行政组织设置混乱，一是行政组织数量众多，难于统计。有常设机构，有临时机构；政府下有部门，部门下还有部门；既有独立的部门，又有综合的部门。“有关部门”似乎是一个万能的部门，发生什么事，“有关部门”都能解决。二是虽一时可统计。但是数量增减不定、变化无常。

其次，政府各部门之间权限划分不尽科学、合理，职能交叉，权限冲突，权责空白现象比较普遍。据不完全统计，由于国务院各部委职能交叉重叠，导致地方政府部门之间执法发生矛盾和冲突，在有些省就出现28对，涉及56个部门。部门职能不清和部门利益纷争更助长了部门主义。又如各地长期存在着“多龙治水”局面，水利部门只管水源和饮水，公用事业管理部门只管城市用水及城市规划区地下水开发和利用管理，市政工程管理部门只管市政排水和污水处理，环境保护部门只管地表水的质量检测，形成了管水源和防洪的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管污水处理的局面。环保部门只管排污收费，不管环境治理，无论是污染多么严重的企业，只要交钱，就能获得相应排污的豁免，这已经形成了一条不明不白的潜规则。对于有利可图的问题，大家“积极有为”，争抢行政权限；对于无利可图的事情，则“消极无为”，相互推诿或者放任不管，致使行政责任难以落实。部门主义已经成为损害政府形象的主要原因，引发了诸多难以估量的严重后果。一是增加了行政成本，降低了管理效益；二是丧失了执法公正，减低了执法效力；三是影响了政府的形象，损害了政府权威；四是侵害了公民权益，亵渎了公共利益。最终破坏的是法治的精神，部门主义完全能够使一个国家的法治仅有一个空壳，而没有实质。

作者：严婧单位：兰州大学法学院