一、国家权力与农民民主良性互动的政治解读

行政管理与村民自治的良性互动从更加广泛的角度看就是国家权力与农民民主的衔接问题。对于什么是国家权力与农民民主的良性互动及其实现方式,不同时期有不同的解读。是从政权建立的角度认为,应该依靠农民获得政权,巩固政权,建立包括广泛村民在内的人民主专政。“还政于民”是他认为可以跳出中国历史上治乱继替的周期率的最好进路。有研究指出,1949年以后,最大规模地动员贫苦农民群众积极参与,仍然不过是中国共产党重构农村社会的基本手段之一。[1]自1953年开始的合作化运动,尽管在实际运作中采取了各种强制性的手段,但在当时的各种政策文本中不仅规定采取自愿加入的原则,而且在合作社成立以后也强调坚持民主办社的原则,以保证农民参与民主管理的权力,从而实现国家管理与农民民主良性互动。在邓小平的视野中,国家管理与农民民主的良性互动体现在国家为农民民主建设提供稳定局面以及法制保障。在论述国家与农村基层民主建设问题时,他指出,“在基层政权和基层社会生活中逐步实行人民的直接民主”①主要方式是“要推动中国农村的发展”“必须首先调动我国几亿农民的社会主义积极性,必须在经济上充分关心他们的物质利益,在政治上切实保障他们的民主权利。”同时强调,“调动积极性是最大的民主,至于各种民主形式怎么搞法,要看实际情况。”“民主只能逐步地发展”民主化“要一步一步地前进”“民主只能逐步地发展……必须在安定团结的条件下有领导、有秩序地进行。”“所谓有秩序,就是既大胆又慎重,要及时总结经验,稳步前进。”“没有一个安定团结的政治局面,就安不下心来搞建设。”[2]关于两者关系的思想主要是建立村级民主管理制度以及改善党群关系、干群关系。他认为:“农业、农村、农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的首要问题。要“加强城乡基层单位的民主建设”,“切实保障人民群众依法管理国家事务、经济事务、社会事务的权利和其它民主权利。”②要“重点要抓好村级民主制度建设,依法健全三项制度:一是村民委员会的直接选举制度,让农民群众选举自己满意的人管理村务。二是村民议事制度,村里的大事,都要经村民大会或村民选出的代表讨论,不能由少数人说了算。三是村务公开制度,凡是群众关注的问题,都要定期向村民公开,接受群众监督。”③就国家和农民的关系而言,“各级党委和政府要高度关注群众反映强烈的热点问题。要形成一套解决社会矛盾的工作机制,做到早发现、早解决。”“要认清形势,坚定信心,转变作风,扎实工作,努力使各级干部的作风有一个大的转变,工作有一个新的气象,党群关系、干群关系有一个新的改善。”[3]

21世纪以来,农村改革轮廓日渐清晰,同时也出现较多具体问题。从国家行政体制改革与村民自治的实践出发,领导人对于国家管理与农民民主关系的解读有了进一步的具体化,即直接关注乡镇行政管理与村民自治的衔接与互动。例如,2003年的一号文件《国务院关于全面推进农村税费改革试点的意见》明确,乡镇机构和村级组织要通过精简机构,转变职能,减少财政供养人员,大力压缩开支,确保正常运转。应加强村级组织建设,完善村民自治制度,大力压缩村级开支。在此基础上,村级三项费用不足部分,财政要给予适当补助。不得把经费缺口留在基层。2004的年一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》从经济的角度指出,国家应该加强农村基层组织建设、精神文明建设和民主法制建设,做好农村其他各项工作,为农民增收提供有力的组织保障、智力支持和安定的社会环境,要推进乡镇企业改革和调整。又如,2006年一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提到,要在全国范围取消农业税,通过试点、总结经验,积极稳妥地推进乡镇机构改革,切实转变乡镇政府职能,创新乡镇事业站所运行机制,精简机构和人员,5年内乡镇机构编制只减不增。加快农村义务教育体制改革,建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制,中央和省级政府要更多地承担发展农村义务教育的责任,深化农村学校人事和财务等制度改革。对乡村债务进行清理核实。2007年的一号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》则要求,有条件的地方要在全省范围内开展乡镇机构改革试点,从乡村实际出发转变乡镇政府职能,完善农村基层行政管理体制和工作机制,提高农村公共服务水平。再如,2008年的一号文件《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》强调,要深化乡镇机构改革,加强基层政权建设。加快转变乡镇政府职能,着力强化公共服务和社会管理,为农村经济社会发展创造有利环境。从建国以来各个不同时期对行政管理与农民民主的关系的解读可见,随着社会发展,由人民民主政权的建立到惠农方针政策的实施,由转变乡镇政府职能到乡村关系改革,实现两者有机衔接和良性互动的路径日益具体化。但是同时也应该看到,以上这些具体的改革路径中,不少在乡村治理实践中尚未立竿见影,有些甚至在改革中出现较多负面影响,最为典型是在乡镇政府精简机构以及人员的过程中,相当地方将人员向乡村分流,这可能造成对村民自治管制的进一步强化。问题的存在使得学者以及实践者不断拓展相关的学术研究和实践探索。

二、乡镇行政管理与村民自治良性互动的学术思考和实践探索

在学术研究中,大多数学者都强调实现行政管理以及村民自治良性互动的重要性,但对于如何实现两者良性互动这一问题仍然有待进一步深入探讨。在这种研究背景之下,徐勇教授以及金太军教授的观点非常值得关注。徐勇教授认为应出如下几方面入手:一是创造有利的宏观环境。他指出,乡政管理与村民自治的关系不甚协调,并出现一定程度的脱节,重要原因在于农村发展的宏观环境而临新的矛盾和问题,即农业在市场经济发展中处于弱势地位,农村和农民处于不利地位,要从根本上解决乡政管理和村民自治的脱节问题,必须在现代化进程中高度重视农业,农村和农民问题,为农村发展创造有利的宏观环境。二是合理划分权限。《村组法》对乡政府和村委会的职责权限范围缺乏明确具体规定,从制度上合理划分乡政府和村委会各自的权限是促使乡政管理与村民自治良性互动的重要环节。三是规范政治行为。他主张,根据有关制度规定,乡政府有权管理本区域的事务,村委会亦有权自主处理本村范围的事务。但村在乡的管辖范围内。由于对乡政管理和村民自治的对象缺乏明确具体的规定,以致管理行为的人为性、随意性较大,容易出现偏差。因此,无论是乡政管理,还是村民自治,都必须建立相应的法律制度。四是改进工作方式。首先是以思想教育、利益驱动等方式积极引导村民和村民自治组织的活动。其次是积极指导村民和村民自治组织在实践中学,运用民主。再次是对村民自治的运作进行必要的督导。[4]金太军教授提出了如下方案:一是将村委会与乡镇人大衔接起来,可以考虑从组织上将二者衔接起来,即规定:村委会委员原则上应是乡镇人大的代表,村委会主任、副主任则是其当然代表,从而将村委会“巧妙”地纳入国家权力系统内,使之由完全的“体制外”力量变为一定程度上的“体制内”力量:一方面,作为乡镇人大代表的村委会成员可以通过制度化的渠道在乡镇一级国家权力机关表达和体现村民的愿望和要求,使乡镇人大通过的各项决定更充分地反映广大村民的意愿;另一方面,乡镇人大对作为人大代表的村委会成员又有一定的组织上的约束力,使之更主动、自觉、积极地协助乡镇人大的执行机关———乡镇政府开展工作。二是改革乡镇政府政绩考核指标制定制度。特别是要改革那种单纯由上级制定的数字化指标考核乡镇领导的做法。广泛征求村民意见,这样制定的考核指标才易于赢得村委会和村民的理解和支持,也才切实可行。三是明确乡镇政府与村委会各自的职责权限。四是进一步提高乡村干部和农民群众的素质。[5]可见,徐教授的观点包括宏观以及微观的方方面面。对于金教授观点,值得质疑的是,乡镇人大代表的数量是有限的,而村委会成员的人数在一个乡镇之中往往几十个甚至更多,这样,实践中有没有可能使所有村委会成员都成为代表就首先是个问题;而且,即使是村委会的成员或者村委会的主任与副主任当然地成为了乡镇人大代表的成员,但是,从人大代表的构成上看,过多的村干部代表这一事实会不会使人大无法体现广泛性和代表性?可见,这一项的可行性有待进一步探讨。和上述相似但又不完全相同的是,还有分析者认为,目前由于法律的不完善、行政体制关系未理顺及管理主体素质不高等原因,致使乡镇行政管理和村民自治之间难以实现有机衔接和良性互动。

因此,必须从建立和完善法律制度、深化行政管理体制改革、转变观念、改进工作方法、培养村民的民主意识、加强村民自治组织建设等方面入手,促进乡镇行政管理与村民自治的良性互动。[6]就在研究界对这一问题予以高度关注的同时,在村民自治实践中,一些地方以有效的行动促进乡村之间,甚至是与县级政府之间的衔接与互动,进而推动具体事务的贯彻落实。就村务与政务公开问题,陕西省眉县推行“政务、村务公开”四级联动制度。现时,全县共建立村务公开栏181个,小组公开栏883个,县机关政务公开栏26个,县事业单位政务公开栏48个,乡镇政务公开栏18个,七站八所政务事务公开栏83个。全县整体上形成了县、乡、村、组四级联动,政务村务组务齐公开的工作格局。村务公开的深化,推动了县乡的政务公开;村务公开的细化,延伸到了组务公开;政务公开促进了村务公开,组务公开完善了村务公开。[7]除此以外,还有一些属于联合办公性质的互动与衔接。例如,安徽省巢湖市苏湾镇政府通过乡村联动的方式推动计划生育工作的落实;[8]贵州省正安县通过乡村联动的方式保护环境;[9]海南省湘潭县通过乡村联动的方式解除纠纷。[10]以此同时,也有较多的地方逐步试行或者正在实行乡镇干部的“公推直选”,以扩大农民的决定权。

三、实现乡镇行政管理与村民自治良性互动的若干建议

应该看到,以上学者的研究观点无论是营造宏观上的有利环境,明确乡镇之间的职权;还是规范管理行为,改进考核办法等都值得决策者考虑。但从村级组织发展的角度出发,我们试图作出几方面的补充。就当前村民自治中行政部门和村级组织的关系现状而言,实现行政管理与村民自治良性互动的核心应是规范行政权力在农村的运作,扭转乡村之间“大腿”与“胳膊”的关系格局。为此,我们认为,总的来说,可以考虑从健全纠错机制,明确乡村之间指导及协助的具体内容,完善责任制度,增加行政行为的民主性等方面促进乡镇行政管理与村民自治的互动和衔接。

(一)健全纠错机制,规范行政部门的违法行为

在《村组法》修改的过程中,北京、四川等地的民政部门建议,在村民自治中,凡是涉及乡镇政府违法的问题,由上级人大处理。按照这种观点,人大就成为规范行政权力在农村运作的一个纠错机制。在我们看来,建立以人大为主的纠错机制时,应该考虑到:其一,纵观现时《立法法》第88条以及《地方人大以及政府组织法》第8条和第9条的规定,人大对行政行为确有纠错职能,但是,这种纠错职能一般只针对抽象行为,而不针对具体行为。而实践中,行政主体对村民自治的各种指导大多数都以具体行为的方式作出,所以,对于政府部门对村民自治实施的这些具体行政行为,人大的救济可能是不及的。其二,各级人大并不是如法院等司法部门一样的专门纠纷处理机构,因而在程序的规范性以及操作的专业性上就有可能存在不足,进而影响效果以及公信力;其三,更为重要的是,人大作为一个权力机构并非如行政部门一样天天聚集开会办公,这样,针对行政部门与村民自治的纠错职能就没有时间以及精力上的保证,最终转由其常务委员会处理,而由此同样应该考虑的就是其常务委员会在上述方面存在的缺陷。基于上述原因,我们认为,各级人大不应该成为规范行政权力中最值得倚重的主体。在此前提下,还应该看到的是,目前,按照我国相关的行政立法,无论是在行政部门的内部还是在某一特定行政部门的上级主管部门都设有针对本部门,或者下级部门的督察机构,用以纠正同级或者下级部门的不当行为。从这些部门所处的环境上看,它们有足够的“地利”以及能力及时发现和纠正行政权力的运作错误。所以,今后,发挥这些部门的纠错作用,将是促进乡村良性互动可依赖的手段之一。

(二)明确乡镇政府与村委会之间指导与协助的具体内容

《村组法》第4条的规定,乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项;村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。然而《村组法》并没有具体指明乡镇政府究竟应指导村委会哪些工作,村委会又应如何协助乡镇政府实施职能,这进而为乡镇政府随意干涉村民自治留下较大的空间。我们认为,可以考虑在《村组法》中增加相应条文,对指导以及协助事项和方式作出具体规定,以使两者之间的权利和义务关系具体化。通观各地立法经验以及村民自治的实践情况,我们认为,乡镇政府指导村委会的事项应包括:(1)指导村委会正确理解和贯彻执行宪法、法律、法规和国家政策;(2)指导村民委员会建立和坚持村民自治的日常各项工作制度;(3)指导村民委员会建立和健全有关工作机构;(4)指导和督促村民委员会的换届选举工作、正确实施村务公开以及各项民主管理工作;(5)指导村民委员会搞好宣传教育工作,开展多种形式的社会主义精神文明建设活动;(6)指导村民委员会正确处理对内对外的各种关系;(7)法律、法规和规章规定应该予以指导、支持和帮助的其他事项。村委会协助乡镇政府开展工作的内容可界定为:(1)协助乡(镇)人民政府做好与本村直接相关的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。(2)协助乡(镇)人民政府完成国家下达的各项任务。(3)协助乡(镇)人民政府了解农村情况,帮助其改进工作、正确决策。(4)协助乡(镇)人民政府开展属于乡(镇)人民政府职权范围内但又与本村直接相关的其他工作。

(三)增加行政行为的民主性,完善责任机制

在行政部门作出的涉及村民自治的行政行为中增加民主性是实现两者良性互动的最有效措施。例如,就村干部考核办法的制定、根据考核结果对村干部的处理,村庄规划、村组合并等事宜,行政部门在指导以及实施管理的过程中都应该尊重村民的意见,至少设有让村民理解相关情况、表达意愿的渠道。就与村委会的关系而言,尤其应该注意的是,不能要求村委会在任何情况下都必须接受乡镇政府的委托,协助其开展工作,立法应为特殊情况下,村委会基于合理的事由提出免责申请留有余地。责任是以违反法律中的规定为前提的不利后果,是权利行使与权力规范的必要补充。在考察中央以及各省立法过程中,我们发现,立法大量存在要求村民或者村委会服从行政部门指导的条文,但是对于行政权力在农村的运作却普遍缺失责任条款,从而导致乡镇政府非法干预村民自治的行为不能及时纠正。在法律文本中补充相应的责任条款,使乡镇行政权力受到法律的法律责任的约束是规范行政权力运作以及实现村民自治与行政管理良性互动的关键所在。