县域经济行政管理革新模式
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一、壮大县域经济是“省直管县”体制改革的重要战略目标
县域经济是指在县级行政区划的地域范围里，广大农村依托县域和中心镇，通过县级政府调控，优化配置资源要素，合理布局生产力，以市场为导向，以非农产业为主导，协调发展一、二、三产业，形成的具有地域、人文特色的区域经济形态。［1］县域不仅是工业原料重要的生产基地，而且是消费品最具有潜力的市场。县域经济处在城镇经济与农村经济的结合部、工业经济与农业经济的交汇处，宏观经济与微观经济的衔接点，是统筹城乡经济社会发展的基本单元，是国民经济的基石，它的地位和作用不言而喻。县兴则国富民强，县稳则国泰民安。随着我国市场经济体制的日益成熟和完善、行政治理环境也在发生变化，根植于计划经济下的“市管县”体制暴露出越来越多弊端。在分税制改革后，省级以下政府常常出现财权上收，事权下移，有些地方甚至出现了“省级财政越办越强，县级财政哭爹喊娘”的现象，不同程度地制约了县域经济的发展。薄贵利、周天勇、张占斌等学者均先后指出，“省直管县”体制改革是激发县域活力，推动县域经济发展的有效手段，是实施统筹城乡协调发展的重要举措。［2］因此必须进行管理体制改革。对此，国内学者主要从两个方面进行了探讨：一方面，从县域经济发展历程的角度，剖析市场经济体制背景下“市管县”体制日益凸显的种种弊端，揭示了“省直管县”改革的必要性、可能性与紧迫性（朱柏铭，2006；王承宇，2008；张占斌，2009）；另一方面，通过对“省直管县”体制改革试点县与“市管县”体制下县域经济发展状况的比较，总结“省直管县”体制下县域经济发展的成效与经验，认为“省直管县”体制对县域经济发展具有较强的体制保障和激励机制作用，应进一步推进和完善“省直管县”体制，促进县域经济又好又快地持续发展（卢廷春，2007；凌学文，2008；刘福刚等，2009）。总之“省直管县”体制已成为我国体制改革的大势所趋和县域经济发展的希望所在。
二、推行“省直管县”体制改革背景下腾冲县域经济发展的实证分析
县域经济是国民经济的基本单元，是国家综合经济实力的重要体现，在经济社会发展中具有基础和关键的作用。原云南省委书记白恩培认为：县域经济是云南经济发展中的薄弱环节，已经成为影响云南经济快速发展的最大制约，成为与发达省区的最主要差距。［3］云南省为了发展县域经济，结合本省的实际情况，2009年出台了《关于开展扩权强县试点的实施意见》和《云南省人民政府关于开展省直管县财政改革试点的通知》，在保持现有行政区划不变的前提下赋予试点县（市）与地级市相同的部分经济管理权限。2010年2月云南“省直管县”财政改革试点正式启动，腾冲县、宣威市、镇雄县首先进行财政改革试点，原由市级审批或管理的经济事项，原则上改为由试点县市自行审批、管理等；省对下各项转移支付补助直接分配到试点县市，试点县市年终财政结算项目由省财政直接办理等。
（一）腾冲县域经济发展的区位优势及要素禀赋状况
腾冲位于云南西部边陲，总面积5845平方公里，辖18个乡镇，总人口约65万人。腾冲与缅甸山水相连，国境线长约148公里，境内现有国家一类口岸猴桥，还有滇滩等16条边境通道。腾冲历史上商贾云集、贸易繁荣，首开世界翡翠加工先河，是东南亚珠宝玉石集散地，被誉为“中国翡翠第一城”。腾冲物产资源丰富，境内森林覆盖率达70%，木材储量居云南第二位；矿产资源和水利资源丰富；是著名侨乡。腾冲旅游资源得天独厚，是“中国优秀旅游名县”，是云南省六个精品旅游区之一。
（二）推行“省直管县”体制改革下腾冲县域经济发展的状况
腾冲先后被国家发改委确定为全国60个发展县域经济联系县、云南47个发展县域经济试点县、以及目前财政管理体制改革“省直管县”试点县之一。腾冲围绕全面建设小康社会目标，始终突出科学发展、加快发展，不断完善发展思路，增强发展优势，提高发展质量。2010年实现生产总值68.9亿元，比上年增长16.6%，年均增长14.6%。实现财政总收入9.5亿元，比上年增长29.3%，年均增长25.2%；一般预算收入6.57亿元，比上年增长31.3%，年均增长33.9%，产业结构由“十五”末的32.3:23.3:44.4调整优化为26.0:30.5:43.5。其中：农业增加值17.9亿元，年均增长8.9%；工业及建筑业增加值21亿元，年均增长22.1%；服务业增加值30亿元，年均增长13.9%,［4］取得的成绩有目共睹。
（三）“省直管县”体制改革下腾冲县域经济发展的主要成绩及经验
腾冲县围绕“建设县域经济强县，争当云南桥头堡建设的排头兵，打造中国走向南亚第一县”的目标定位。按照“农业稳县、工业立县、贸易活县、旅游兴县、文化名县”的发展思路，充分发挥区位、资源、文化优势，着力培植工业、旅游文化、特色农业、经贸、城建等支撑产业，使全县经济社会步入快速发展的轨道。其主要做法是：一是把工业摆在经济发展的首要位置，积极培植优势特色工业群体。立足于将腾冲建成云南面向南亚、东南亚的出口加工贸易基地，在全县规划建设“一园四区”；二是坚持解放思想，完善基础设施，改善投资环境，突出抓好招商引资。始终坚持可持续发展战略，全方位、多领域招商、全民招商，项目安商，拉动县域经济加速发展；三是大力发展旅游文化产业，让腾冲成为云南旅游二次创业的新亮点。按照政府主导规划、企业投资开发、市场模式运作的原则，吸纳各类社会资本，全力打造腾冲旅游文化品牌；四是以工业化理念谋划农业发展，特色农业产业群体进一步壮大。将农业作为工业化生产车间，通过扶持龙头企业带动农民增收，通过基地建设促进农业增效；五是坚定不移地走出去，让腾冲在建设中缅印国际大通道中成为云南面向南亚开放的前沿。近年来，腾冲多次与缅甸、印度等国家相关地区实现互访，达成了能源开发、农业合作、旅游合作等多项共识，彰显了腾冲“桥头堡”建设的区位优势。
（四）腾冲推行“省直管县”体制改革下县域经济发展的对策建议
腾冲在云南桥头堡建设中有着特殊和不可替代的地位和作用，主要表现在历史优势、区位优势、基础设施优势、合作基础、口岸建设、产业优势、华侨优势等七个方面。［5］一要以实施“桥头堡”建设为重点，实行“走出去”战略，大力发展外向型经济。腾冲经济结构、商品结构、自然资源、旅游资源、发展潜力等方面与南亚、东南亚国家具有很强的互补性，因此在加快发展中要以旅游、矿冶、电力、建材、食品加工、生物资源开发、转口贸易、翡翠等为主导产业，着力培育外向型加工服务产业；二要以强化经济结构调整为重点，促进发展方式新转变。全面贯彻落实科学发展观，强化公共服务，坚持加快发展、创新发展、开放发展、绿色发展、和谐发展。进一步转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，切实把经济社会发展转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道；三要坚定不移地加快城乡一体化进程，大幅度提高城镇化水平，统筹区域协调发展。统筹产业升级、特色农业产业化、基础设施、城乡一体化、旅游文化项目和生态环境建设等，加速实施腾冲提出的“一核两带四区四板块”空间战略布局，壮大传统产业，培育新兴产业，提高市场竞争力；四要以投资拉动为重点，全力推进基础设施建设，破解交通瓶颈，为腾冲经济社会发展的提供加速度。腾冲距缅甸密支那仅200公里、距印度雷多602公里，腾冲与南亚国家的地缘优势凸显，集中力量推进中缅印国际大通道，保山—腾冲、昆明—腾冲高速公路、腾冲机场建成及改造提升为口岸机场、通往腾冲猴桥铁路建设等，构建公路、航空、铁路立体交通网络，改善制约腾冲加快发展的基础设施条件，成为带动腾冲经济腾飞的动力引擎。要把良好的区位优势转化为县域经济发展的优势，将腾冲建设成为一个信息交汇、商机无限的区域中心；五要以旅游产业提质增效和转型升级为重点，着力培育会展经济，打造滇西边境金融中心，加速发展现代物流业等现代服务业。始终坚持“做活口岸、做足文化、做大旅游”，实现从旅游资源大县向旅游经济强县的历史性转变。同时，积极争取央行支持，试行人民币区域性跨境结算，形成多层次、多功能的现代化电子金融合作体系；积极培育股票、债券、保险等金融市场，推动区域金融发展。
三、云南推进“省直管县”体制改革背景下县域经济发展战略选择
从总体上看，云南省129个县（市、区）经济呈现以下特点：县域经济不发达，区域差距大，多数县是农业弱县、工业小县、财政穷县，具有债务负担过重，经济结构不合理，多数县没有形成特色支柱产业，体制和机制障碍突出等特点。目前全省129个县（市、区）还没有一个县（市）进入全国综合经济实力百强县，截止2004年，仍有73个县被列为国家级重点扶持县，7个省级重点扶持县，116个县要靠省级财政补贴保证工资发放和机构运转，［6］呈现出典型的“讨饭财政”现状。
（一）实行“省直管县”是云南县域经济发展的必然选择及重要举措
从总体上看，当前云南县域经济发展中，存在着经济基础薄弱，发展极不平衡。云南县域人口占全省总人口的80%，2007年20个市辖区和州(市)行政中心所在县国民生产总值占全省国民生产总值的46.92%，而其余109个县国民生产总值仅占全省的53.08%。一方面导致云南省对“省直管县”这一制度有着较大的需求；另一方面，又会导致不同情况的县区市对于“省直管县”这一制度有着不同的需求。［7］总言之，县域经济发展严重滞后，已极大地制约了云南经济、社会的发展。在这种历史和现实状况下，发展县域经济是一项涉及方方面面的复杂系统工程，是合理开发利用自然资源，实现社会长治久安的必然要求，是统筹城乡协调发展、解决“三农”问题、推进社会主义新农村建设和全面建设小康社会的一项重要战略举措。
（二）在“省直管县”背景下云南县域经济发展战略的挑战
云南省发改委、云南财经大学和云南省统计局的多位专家在专题研究基础上认为，云南县域经济发展活力不足、进展缓慢，主要表现在以下七个方面的困难和问题：思想观念落后；贫困面大，劳动者素质低，脱贫难度大，自我发展能力差；县级政财失衡；县级财源建设项目效果欠佳，未形成新的支柱产业；城镇化水平低，城乡二元结构矛盾突出；工业化进程缓慢；个体、私营经济和外向型经济弱小。［8］种种问题使得县域经济发展任重道远。有些地区县域经济落后并不是县级政区权力过小的原因，有其它诸如地理、观念等原因的制约，不是只靠扩大县的权力就能解决的。张占斌教授指出，发展县域经济特别应注意以下问题：一是县域经济跨越式发展不具有普遍性。二是要走出“干部经济”的误区。三是“经济大拼盘”不具有竞争优势。［9］因此要把握好本省省情，理性思考，科学决策，遵循“宜工则工、宜农则农、宜旅（游）则旅”的原则，因地制宜，分类实施，探索适合云南实际情况的县域经济发展新战略。
（三）云南推进“省直管县”体制改革下县域经济发展新战略
县域经济发展总体思路，就是以科学发展观为指导，以市场化和城镇化为导向，以农业现代化为基础，以工业化为主导，以特色产业和服务业为支撑，以农民增收和农村经济社会的繁荣稳定为目标。县域经济的发展大体经历了三个阶段：一是自由（培育）发展的传统阶段；二是特色优势产业逐渐凸显的整合发展阶段；三是创新发展的一体化阶段。［10］从百强县域经济发展的成功经验来看，科学地选择发展战略和路径，对县域经济发展至关重要。
1.按比较优势原则发挥县域的要素禀赋，实施特色经济发展战略，拉动县域经济发展的竞争力。县域发展竞争优势的获得，关键在于对自身要素禀赋的认识和比较优势的把握，而特色是经济发展的生命线，是县域产品走向市场的通行证。特色经济是由县域差异性、市场竞争的需要所决定的，是县域经济的灵魂。它有利于调整产业结构、有效防止和解决重复建设、产业趋同的难题；有利于促进农业产业化经营，提高农业综合效应；有利于发挥比较优势，形成商品优势，尽快增强县域经济实力。［11］在发展县域经济的战略决策中，应始终注意自身的有竞争力的经济要素，以获得组合的比较优势，实现特色发展战略。因此县（市）要根据自己要素禀赋，按照“县域经济特色化、特色经济产业化、产业经济规模化”的发展思路，坚持从实际出发，充分发挥传统产业和特色资源，积极主动承接东部发达地区的产业梯度转移。唱好地方戏，巧打特色牌，着力培育一批特色产业和拳头产品，注重实现资源价值链的延伸，不断调整、改善和提升产业结构和发展能力。
2.实施以项目带动、支柱产业重点培植的发展战略，培育县域经济发展后劲。没有项目，县域经济发展就没有后劲，就没有依托。项目集聚，形成产业，县域经济的发展离不开产业，没有产业的支撑就无县域经济可言。要把项目作为一项全局性、牵动性工作来实施，以项目建设拉动固定资产投资持续快速增长，用项目扩张优势配置资源，聚集资金，推动发展，不断夯实县域经济发展基础，促使支柱产业的形成和成长是加快县域经济发展的主要任务。云南经济发展较快的县域，正处于支柱产业培育阶段和成长的时期，坚持“优势优先，扶优扶强”的原则，对投资规模大，发展前景好，市场效益高的企业和产业，在资源配置，资金支持和培植等方面要给予重点扶持。一方面，采取制定优惠政策方式，通过招商引资，积极引进国内外大型领先企业，协调移植企业与本地企业、原料基地的关系，确保转移产业转化为县域支柱产业；另一方面县域应采取鼓励和扶持本地企业开发县域特色资源型产业、发展带动作用大的市场流通产业等方式，培育和壮大龙头企业，促进县域支柱产业的形成和成长，带动县域经济发展。
3.实施结构调整战略，转变经济发展方式，发展集群经济，推动县域经济跨越发展。集群经济是县域经济发展的重要形式，具有外部经济效应、节约交易成本、学习和创新效应及品牌与广告效应，产业集群的竞争优势与县域经济发展具有紧密的关联。县域必须充分发挥自身优势，加快经济发展结构调整，要围绕支柱产业和特色产业，通过改善环境、政策扶持、招商引资等办法发展配套产业和服务业，把支柱产业和特色产业变成主导产业，着力把主导产业做大，通过产业聚集，把单一产业变成集群产业，把孤悬的点状企业转换成链条产业；着力优化工业布局，引导企业向工业园区集聚，提升产业层次，打造有竞争力的集群经济，努力使县域经济朝着科学、持续、健康方向发展。
4.高瞻远瞩，以“桥头堡”建设为重点，加强区域合作，实施“走出去”战略，大力发展外向型经济。云南紧邻当今世界资源富集、市场发展潜力大的东南亚、南亚国家，拥有4000多公里的边境线和众多口岸县（市）。作为中国—东盟自由贸易区建设、大湄公河次区域经济合作、孟中印缅合作前沿阵地，其天然的、独特的区位优势更加突出，要抓住历史性发展机遇，充分利用“两种资源”，有效开发“两个市场”，全力发展外向型经济，合力拓展向外发展的空间，加快“走出去”步伐，使云南成为国际区域合作的桥梁和枢纽。一方面，加快国际大通道、泛亚铁路、湄公河国际航运等基础设施建设，改善河口、磨憨、瑞丽、腾冲等口岸县（市）基础设施，提升口岸综合功能，在边境沿线县（市）设立边境经济合作区，建立物流产业园，促使县域经济发展壮大；另一方面，坚持合作共赢，全面拓展对外贸易和经济技术合作。从全省产业结构调整要求出发，针对东盟国家的发展阶段和市场需求，各县（市）选择具有相对优势和互补性强的产业，加强对外合作，大力发展外向型经济，提升经济发展潜力和竞争力。总言之，云南推行“省直管县”体制改革下，各级政府应不断调适自己在市场经济发展中的角色，加快政府职能转变步伐，切实将政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理与公共服务上来，不断改善基础设施和区域发展软环境，积极推进管理制度创新，不断优化政府间的权力配置，调动县（市）政府发展县域经济的积极性和主动性。这是一项复杂的系统工程，既涉及政府和社会改变观念上的困境与操作上的技术性难题，也面临着在体制转轨过程中的惯性和障碍。与此同时，我们在给县（市）放权、推进县域经济发展的同时，如何从制度上有效利用现有地级市经济中心的聚集功能，保障地级市经济社会的正常发展和嬗变，这都是迫切亟需深入研究的重大课题，需要学界和政界人士坚持不懈的理论探索和积极总结实践经验，为云南县域经济的壮大与腾飞做实践上的先导。
