很多法学家都曾对行政法学的基础问题进行过详尽的分析，并提出或进一步发展了多种学说和命题，如公共利益论、管理论、控权论、平衡论。一般来说，总是将行政法“是什么”的实证理论，当作一个附属技术性问题来看待。如何看待行政法学的实证分析和规范分析，解决实证和规范问题是行政法学的抉择。

根据行政法“是什么”和“应当是什么”的逻辑结构，行政法学可以划分为事实判断的实证行政法学和价值判断的规范行政法学。划分实证与规范研究是社会科学方法论的一个基本要求。休谟关于“是”与“应当”的区别，在《人性论》中指出：“人们不能从‘是’推导出‘应当’这一命题”。马克斯。韦伯率先将“休谟判别法”引入整个社会科学领域，提出区分事实认识领域和价值判断领域是社会科学方法论基本要求。韦伯指出了二分法重大意义，“作为规范的实际绝对命令的有效性和经验事实命题的真理有效性，这两者是分属于绝对不同的领域的问题，如果人们无视这一点并且试图把两个领域强行合在一起，那么这两个领域各自的地位都会给毁了”。伯克利加州大学鲁宾教授指出：“法律学者采用的方法主要有两种，即描述性的方法和规范性的方法”。但这一划分是否成为了法学家自觉的共识，是存在争议的。

实证行政法学包括理论实证主义和经验实证主义两个维度的知识，前者旨在分析法律术语、探究法律命题在逻辑上的相互关系，后者关注的是各种现实因素是如何决定或影响行政法规则的形式和运作的。研究关于行政法“是什么”的问题，主要描述真实世界中的行政法是怎样存在的，解释存在原因，预测立法安排能不能实现既定目标，分析其实施后果是怎样的这类问题，着重于“是不是”、“怎么样”、“能不能”和“为什么”的研究。要求研究者在行政法的现象世界确立一种关于人类行为的实证理论，并以此为指导，在逻辑和事实上为行政法现象提供因果分析。理论实证最基本的研究规则是要求理论假设在逻辑上满足一致性标准，避免双重行为动机假设导致行政法分析基础的不一致性。经验实证是指对理论实证过程中提出的假设条件、理论假说的结论及其预测的检验。经验实证所利用的统计资料应具有充分广泛性和代表性，同时避免主观因素对数据和选择数据的影响。由于实证研究的客观性，一切实证命题和学说原则上都具有可验证性，从广泛的意义上看，它有三个争议性的标准：一、孔德传统实证主义的“经验上的可检验性”标准；二、石里克为代表的维也纳学派（逻辑实证主义）的“逻辑上具有可检验性”标准-命题在逻辑上具有证明的可能性即可，而不必在经验上具有证明的可能性，不是可证实性，而是原则上可检验性；三、是波普尔的“可证伪性”标准。第一、二个标准都隐含着归纳逻辑，波普尔认为，归纳法只能告诉人们过去，不能告诉人们未来。一切知识命题，只有在逻辑上能被证伪它才是科学的，否则就是非科学的。波斯纳说：“我们不应当忘记物理学的一个重要分支，天文物理学，就大部分不是一种实验科学；不要忘记还有其他非实验性的自然科学，包括地质学和古生物学；不要忘记科学中最重要的理论，明显的有生物学和地质学中的进化律，作为一个实践问题就不能被证伪；不要忘记实验也非常可能出错，因为一个被排除的变量也许就是这个实验试图测定的真正的原因，而实验发现为原因的变量也许只是与真正原因相关联的事物。”因此人们对实证行政法学的命题和学说可做出真伪判断，凡有争议的地方，均可进一步澄清，最终在事实和逻辑分析上，可望达到一致。例如对“政府规模越大、经济增长越快”这一实证命题，原则上是可以通过调查分析和逻辑分析确定真伪。

规范行政法学研究任务是如何在一些基本价值共识前提下，发展出表述和实现行政法价值观的命题和学说。规范行政法学旨在说明行政法“应当是什么”问题，它涉入两个领域研究：一是纯粹的价值判断领域，探讨行政法应当做什么，不应当做什么之类问题；二是具体制度选择领域，或者称“行政法制度学”。这种研究涉及制度运行中人类行为动机、信息和激励等机制设计中复杂的问题。涉入行政法“应当是什么”或“如何改进”等规范问题的讨论时，分歧就会出现。因为对不同立法规则的选择及其实施的福利后果的影响，通常会对一些人有利，而对另一些人有害。对问题的讨论，必然涉及“价值判断”和“基本价值判断”之类的概念。规范行政法学只能深究到基本价值判断为止。在研究规则上面临的基本约束是它能否从一个或几个简单的基本价值判断出发，依据不同的事实假定，建立起一系列表述和实现行政法价值观的，在概念上得到明确界定，在逻辑上具有内在等级序列的命题和学说。规范行政法学的目的就在于发现一个由规范或规则组成的等级系列，这一系列的最高点是一个或几个价值原则，其较低水平的规范或规则可以用较高水平的来加以解释或“证明”。但最好的制度安排是以制度可执行性为前提的，因此研究者有义务对自身提出的立法建议做有说服力的实证研究。

针对价值判断具有多样性和主观性的特点，价值命题无法证实或证伪，在维也纳学派里提出了一种激进的看法认为：“一种价值或规范的客观有效性不可能（甚至按照价值者的意见）用经验方法加以证实或从经验的命题中推论出来；因此，它甚至不可能有意义地加以断定”。因此也就不存在真伪判断标准。基本价值判断上的分歧具有浓厚的伦理解释色彩，是不能通过事实和逻辑上的讨论强制达到一致的。人们可以提出多个规范命题并且自圆其说，但永远不能因此自视为真理的代言人，并将自己的价值判断强加在别人的身上，因为这种做法实际上是将规范命题混同为实证命题。但这不否认人们在非基本价值判断上的分歧可以通过事实和逻辑上的讨论最终达到一致的看法。由于知识和信息的不对称性、不能完备性，往往会发生这样的情形：两个在相同的基本价值判断的基础上进行推理的人，最终却产生了分歧。这种分歧主要源于对事实的主观判断的不同。

对实证行政法学和规范行政法学的区别，是建立当代行政法学术规范的关键。将规范命题误当作实证命题来评判，学术研究就会缺乏宽容，并可能滥用语言；相反，将实证命题误当作规范命题来看待，学术研究就丧失了严谨性。这两种现象频繁地出现于近年关于行政法理论基础的学术争鸣中。

划分实证行政法学和规范行政法学在逻辑上是成立的，并在研究规则的区别上有重大意义。但这一理想类型色彩的划分并不否认实证与规范研究在现实世界中的相互联系。“每一事实都含有价值，而我们的每一价值又都含有某些事实。”任何人在进行实证分析时，总持有一定的价值判断标准，他选择这样的行政法现象加以分析而避开其他问题，这本身就反映了价值判断。“因为事实陈述本身，以及我们赖以决定什么是，什么不是一个事实的科学探究惯例，就已经预设了种种价值。”一方面既接受法学规范理论和实证理论的区分，同时又指出在“是”和“应当”命题之间缺乏一条明确的界线。规范分析离不开实证分析，以基本价值判断为前提的规范分析要有说服力，就必须使自身奠基于实证分析的基础上，它实质上应当是纳入了一定的价值标准，更带有建议性的实证分析。正如富勒所言，“由于每一条法律规则都旨在实现某种法律价值的目的，因此我们必须同时把目的既看成是一种事实，又视作一种判断事实的标准。”霍尔断言，法律乃是“形式、价值和事实的一种特殊结合。”实证

和规范研究的相互联系表明，这两个领域的划分不是孤立的和绝对的。正因为每个行政法问题都同时呈现出实证和规范的二维空间，法学家的职责就不仅是提出价值判断和立法建议，而且更重要的是必须阐明行政法“是什么”或“如何存在”的知识，并揭示出行政法进行变革的可能性和限度。

由于法学家认识上的分歧，导致了迄今为止行政法学领域的现状：重规范分析，轻实证研究。能否认识到这一现状，并接受实证和规范在行政法学研究上的挑战，是重新评价和重建当代行政法学的基本抉择。