内容摘要：按照现行法律的规定，同级人民检察院不能够对同级人民法院做出的生效裁判直接提起抗诉因此，造成了基层人民检察院民事行政抗诉工作不饱和的现象；同时，基层人民检察院民事行政检察人员存在数量少和素质较低的现状。这两大突出问题在很大程度上制约了基层人民检察院民事行政检察工作的有效开展。通过推行检察工作一体化机制，能够在现有法律框架之内，及时有效地解决基层人民检察院民事行政检察工作不饱和以及优秀民行检察人员匮乏这两大突出问题。

我国目前正处于经济转型期、社会转轨期，人民内部矛盾凸现，大量社会矛盾和问题所涉及的利益协调、权益保障、矛盾调处大多以诉求表达的方式进入司法领域。虽然在过去20多年的时间里,法制建设成果辉煌,但依然存在着许多方面的问题，由于市场经济在某种意义上是法治经济,法律作为调控和维护市场经济秩序的重要手段,必须维护自由、平等、公平竞争的市场秩序。而民事行政检察这一具有中国特色的法律监督制度，直接关系到维护社会主义市场经济秩序,保护公民、法人的合法权益,同时影响着社会对司法机关的整体评价，对于促进司法公正、构建和谐社会有着举足轻重的作用。笔者拟就目前基层检察院民事行政检察工作存在的两大突出问题以及在检察工作一体化机制框架内如何改进基层检察院民行检察工作的途径与措施作如下思考。

一、基层检察院民事行政检察工作存在的两大突出问题

一是工作不饱和，线索来源渠道不畅。在民事行政检察监督工作中，按照现行法律的规定，同级人民检察院不能够对同级人民法院作出的生效裁判直接提起抗诉，只能够通过上级人民检察院提起抗诉。因此，上级院办理的案件多于下级院，尤其是省院、市院等上级院受理案件数量多，任务重，而基层院受理案件少，任务不饱和。如*5年武汉市民事行政检察部门共受理各类民事行政申诉案件430件，其中市院民行处受理264件，各区院民行部门受理166件，仅占受案总数的38.6%。[①]同时，正如湖北省人民检察院徐汉明副检察长在*7年3月22日全省民行工作电视电话会议中明确指出，目前基层检察院民行检察工作中普遍存在坐堂办案的状况，因此，仅仅依靠当事人的申诉而被动启动提抗程序，势必造成案件线索来源少，不利于对当事人的权益进行有效的保障。

二是人员数量和素质上不能够满足目前工作的需要。首先是在当前基层检察机关普遍存在“案多人少”的现状，而刑事案件发案率又逐年升高，如笔者所在单位*6年与*5年同期相比，办理审查批捕案件上升12％，审查批捕人数上升18％。审查起诉案件上升15.8%，审查起诉人数上升了17.2%。[②]在这样的情况下，多数基层人民检察院不得不将有限的警力向刑检部门倾斜，从而导致了基层人民检察院民行检察队伍不断萎缩，据武汉市人民检察院法律政策研究室公布的数据表明，*1年武汉市各区院民行干警共有71人，*5年就仅有48人，短短几年就减少了23人。[③]笔者单位同样如此，民事行政检察干警由原来的7人逐渐减少到3人，减幅达50%以上。

其次，目前基层检察院民行检察人员中，受过民商法、行政法以及民事诉讼法、行政诉讼法等专业训练的，所占比例很小，总体专业水平不高，尤其是缺少既懂法学理论，又精通司法实践的专门人才。同时，忽视民行检察业务的特殊性和重要性的现象也在一定程度上存在。某些单位的领导对民行检察工作重视不够，对民行检察人员进行的专门培训和教育不够。这也是基层检察院民事行政检察队伍业务水平总体不高的原因之一。由于民事行政检察人员的个人水平不高，难以发现生效的民事行政裁判中是否存在程序和实体方面的问题，从而不能够熟练适用法律，准确把握提抗的标准。因此，基层人民检察院的民事行政检察工作在解决了前些年“不敢抗”的问题后出现了“不会抗”的尴尬局面。

二、通过修改法律解决上述两个问题存在的不足

由于我国目前人民检察院不能够对同级人民法院的生效判决进行直接监督，而只能够通过提请上级人民检察院抗诉，以曲折、间接的方式实现监督，使得“民行抗诉案件一般要经过两级检察院审查，有的还要经过三级检察院审查，而且每一级检察院都要履行差不多相同的办案程序和许多审批手续，一起抗诉案件需要很长时间才能办好。”[④]造成了“抗诉案件拖延时间过长，不利于保护当事人的合法权利，甚至有的案件因为时间的原因致使本该胜诉的而败诉，降底了抗诉的意义和价值。”[⑤]大多数学者提出要修改和完善抗诉法律制度，“对目前不再适应民行检察需要的制度加以废除。应取消上级检察院抗诉制度，赋予同级检察院提起抗诉的权力。”[⑥]

虽然就从根本上解决目前基层检察机关民事行政检察工作中存在的问题来说，上述通过修改现行法律解决问题的观点有其理论上应然的积极意义，但是就目前面临的情况而言，缺乏实然的可行性。因为，就法的运行过程来看，这样的解决方法注定是一个相对比较漫长的过程。因此依靠等待立法机关修改相关法律看来是不能够迅速解决目前基层人民检察院民事行政工作中存在的、又亟待解决的两大突出问题的。

三、推行检察工作一体化机制是解决两大问题的捷径所在

在民行检察工作中推行一体化机制的法律依据是我国现行《宪法》第一百三十二条：“上级检察院领导下级检察院的工作”。其目的是通过整合上下级检察机关民行检察干警人力资源，达到提高提抗、建议提抗水平，确保办案质量。

检察工作一体化机制的概念从字面上理解，是指按照司法管辖的需要划分为不同层级、不同类别、不同区域的各个检察机关，以及组成检察机关的最基本“要素”——检察官，相互之间应该形成上令下从、相互协调、关系密切的统一的有机整体。其总体要求是“坚持在各级党委领导和人大监督下，依据宪法和法律规定，按照检察工作整体性、统一性的要求，实行上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹的检察工作一体化机制。强化上级检察院对下级检察院的领导关系，下级服从上级，上级支持下级；加强各地检察机关之间的工作协作，互通情况，加强沟通，相互支持与配合，形成合力；促进全省检察机关结成运转高效、关系协调、规范有序的统一整体，充分发挥法律监督整体效能。”[⑦]

通过检察工作一体化机制的总体要求的实现，我们认为，可以在既要兼顾下级检察院的工作量，又要实实在在地处理申诉案件，提高工作效率，且在不能够依靠等待修改立法来及时保障申诉人权利的同时，探索建立更加合理的工作机制，在现有法律框架下就能够找到一条解决基层人民检察院民事行政检察工作两大突出问题的途径，可以收到事半功倍之效。

（一）“上令下从”——缓解上级院压力

从理论上讲，我国检察机关具有独立于行政机关和审判机关的特定地位，上下级检察机关是领导与被领导关系，检察官具有相对独立性的同时还具有职务的继承性，因此，是可以将其组成统一组织体的。可以这样设想，对于不服维持一审裁判的二审案件的民事行政申诉案件，由二审法院的同级人民检察院安排一名检察官，和一审人民法院的同级人民检察院的检察官进行联合办案，以二审法院的同级检察院的名义办理申诉案件，对于符合抗诉条件的，直接提请抗诉，对于不符合抗诉条件的，以二审法院的同级检察院的名义直接息诉疏导。也就是说，在不服二审法院维持一审裁判的民事行政申诉案件中，一审法院的同级人民检察院的民事行政检察官可以办理这类申诉案件，但不是以一审人民法院的同级人民检察院的名义办理，而是以上一级人民检察院的名义办理，审查决定的法律后果均由上一级人民检察院承担。

这样，通过整合上下级民行检察部门办案资源，推行民行检察办案一体化机制，能够进一步理顺上下级民行检察部门关系，共同办好建议提请抗诉、提请抗诉以及抗诉案件。

如广东省云浮市人民检察院打破级别管辖与辖区界限，由市院检察长任命各县(市)区院民行科科长为市院助理检察员，赋予他们独立办理二审案件的权限，并报市中级人民法院备案，建立了“以市院为主体，县院为协助，省院指导把关”的办案体制，该院通过推行民行检察工作一体化机制，提请广东省人民检察院院抗诉的案件支持率，从*3年以前为零，到*4年为57%，再*5年为100%，明显提高了办案质量。这样就实现办案重心下移，既有效解决基层人民检察院民事行政检察工作不饱和的现状，又缓解了上级人民检察院民事行政检察人员超负荷工作的困难，还缩短了办案周期，提高了效率。

（二）“内部整合”——拓宽基层院案源

通过加强民事行政检察部门与其他有关内设机构的协作配合，可以大大拓宽案件的来源渠道和提升办案质量。如侦查部门在查办审判人员职务犯罪的过程中发现有枉法裁判的情况，应当在侦结后及时反馈给民事行政检察部门，从而可以增加案件线索来源和提高审判监督工作的质量。同样，民事行政检察部门在办理申诉案件的时候，发现有审判人员涉嫌职务犯罪案件的线索，可以按照规定进行初查、侦查，或经检察长指令移送并配合侦查部门查办。

如浙江省绍兴市人民检察院建立的诉讼监督与查处司法腐败互动工作机制很值得我们借鉴。该院将以往仅强调对事的监督转变为对人、对事监督并重，既要抗诉纠错，维护当事人的合法正当权益，又要注重发现、查处司法不公背后的职务犯罪行为。通过查处司法腐败来增强民行诉讼监督权威和实效，充分发挥民行检察部门熟悉民行诉讼规律的优势，注意分析、发现司法不公背后的职务犯罪线索，强化对审判人员职务犯罪的初查和侦查工作，纳入职务犯罪侦查工作一体化运作机制之中，实现了诉讼监督与查处司法腐败两者的良性互动。

（三）“横向协作”——增强兄弟院交流

同级人民检察院之间要加强协作，经常进行经验交流，相互取长补短。在业务方面检察系统还应当总体统筹，必要时，上级检察机关通过整合本辖区内的各种专业人才资源，进行跨区域调配使用。进一步加强民事、商事、行政等方面法律法规的培训和学习，通过办案实务、案例研讨、汇报等形式培养干警的独立思考和综合分析能力，不断提高民事行政检察人员的素质。

（四）“总体统筹”——提升民行工作水平

还需要在上下级检察院之间建立起良好的信息交流系统，上级人民检察院可以定期对下级检察院的依法办案进行检查，下级人民检察院应当定期向上级人民检察院定期报告工作情况。通过上级检察院的全局调配，总体统筹，对有规律性的问题进行分析、总结，从而能够在整体上对整个民事行政检察工作给予指导、提升。如我院于*5年1月21日受理的喻长利、喻伟、刘国华、姚天奇、章爱琦等五起申诉案件，就是通过同武汉市人民检察院进行请示、沟通，在市检察院专家的指导下，仅用2个多月的时间就完成了对五案的审查并提请市人民检察院抗诉，大大缩短的办案时间。

四、结语

司法环境作为经济建设的整个社会环境的一部分,对社会主义市场经济体制建立与发展具有重大影响。检察机关通过检察工作一体化机制建设，加强对民事审判活动和行政诉讼的法律监督，加大对民事审判活动、行政诉讼活动中审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等犯罪行为的打击力度,在很大程度上能够净化司法环境，有利于市场经济的健康发展，有利于保护平等市场经济主体的合法权益。

参考书籍：

[1]姜明安，行政法与行政诉讼法(第3版)(面向21世纪课程教材)，北京大学出版社，*7年版

[2]田平安，民事诉讼法学(修订版)(高等政法院校法学主干课程教材)，中国政法大学出版社，*7年版

[3]俞静尧，检察权的利益分析，人民公安出版社，*7年版

[4]李泽明，检察基础理论与实践，中国检察出版社，*6年版

[5]李志辉，民事行政抗诉案例评析(法律监督案例评析丛书)，湖南人民出版社：*6年版

[6]周其华：中国检察学，中国法制出版社，1998年版