一、救助管理制度是社会治安防控的积极手段

社会治安问题的预防、控制，应把工作重心放在社会矛盾的化解上，以防重于治的策略展开相关工作。其中，建立健全以救助管理制度为中心的矛盾梳理体系，便是其中要务之一。社会治安防控的价值目标是“通过社会治安防控体系构建、运行界定个体行动领域，以防止和减少侵犯行为和社会冲突等失范行为，由此创建和维持一定良好的社会治安秩序”，①最终实现社会的和谐与稳定。社会治安防控的方法是多种的，其中最重要的是经由社会制度的作用而实现防控。马克思在揭示资本主义制度为何大量地产生犯罪等社会治安问题时指出：“如果在一种社会制度下，光是增加自己的财富，而不减少贫困现象，并且犯罪现象比人口数目增长还快，那么在这样的社会制度中，必然有某些腐朽的东西。”②为缓解不断增加的贫困及犯罪问题，自1601年起，西方国家相继建立社会济贫法规，由政府承担责任，为贫困者提供培训、就业机会，收容老人、患病者和孤儿。此举在一定程度上救助制度保障资本主义社会的安全，促进了国家的发展。我国处于社会转型时期，利益主体多元化，贫富差异大，新贫困人群和贫困现象不断增加，社会矛盾加剧，充分暴露社会主义初级阶段社会制度不尽完善的问题，严重影响了社会的和谐发展。2003年8月1日，我国政府颁布并施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(下称《救助管理办法》)，由国家和社会按照法定的程序和标准对城市生活无着流浪乞讨人员提供现金、物资或其他方面的援助与支持。其价值目标是推动城市资源的公平配置与使用，最大限度地体现公平与正义，保障流浪乞讨人员的基本权利，防止和化解社会危机，促进社会治安的和谐稳定。

二、救助管理制度在社会治安防控中的功能特征及优势

中外救助管理制度的确立与发展表明，实现公平正义、化解社会矛盾是其在社会治安中发挥预防与控制功能的核心举措。作为一种制度性的社会治安防控-Y-段，救助管理制度表现出其独特的功能特征及优势。

(一)救助管理制度在社会治安防控中的功能特征

1．主动性

社会治安防控的主动性表现为对“高危群体”③进行及时预测、判断，并自觉通过制度化的防控手段进行干预和调节，将影响社会治安的不稳定因素加以抑制、削弱和调整，引导遵从社会规范，消除潜在违法犯罪行为。处于转型期的我国社会，经济制度的调整带来了利益结构的变化，大规模的弱势群体出现，加速了阶层的分化，激化了社会矛盾与冲突。由于经济贫困，生活拮据，处于社会弱势地位者往往因生活的无依，心理上出现悲观、焦虑、无助，进而为了生存抛弃个人的尊严，沦为流浪乞讨者。尊严被生存所取代，人失去了最后的精神支撑，要不就自暴自弃，自我沉沦；要不就突破道德与法律底线，破坏秩序。于是跪叩乞讨、强追乞讨、拦路乞讨、扶灵乞讨不绝于目；贩卖人口、残害儿童，控制乞讨，收买老弱，欺骗利诱乞讨、偷盗乞讨等更是明目张胆。救助管理制度的出台，通过引导救助、即时救助、昼夜救助和流动救助等形式，为社会治安提供了主动的预防和控制系统，使政府得以借助公平、正义制度积极承担济贫的职责，给予社会底层的流浪乞讨人员提供救助，为其提供必要的生存保障，还尊严于弱者，帮助其自觉修复心理失衡，减少自我沉沦与突破法律底线行为，引导流浪乞讨群体回归正常社会秩序。

2．防范性

保障城市的安全前提是保障包括流浪乞讨人员在内的一切城市人口的生存安全。救助管理制度，为其提供物质保障与就业可能，帮助无所依归的人口回归正常的生活轨道，以疏代堵，以救代驱，防止因穷困导致心理失衡，因心理失衡导致社会失序的危险，这才是社会治安防范的上策。

3．长效性

救助管理制度强调政府责任的主体性，设置专门的机构、专业人员、资金，运用统一的甄别标准与规范的程序，以公民的权利保障为基础，对陷于困难的城市流浪乞讨群体进行分类救助、分类管理，为其生存及后续的发展提供必要的援助制度，是一种相对稳定的、长效的运作机制。对流浪乞讨人员的救助制度有别于传统的行善施恩。传统的行善施恩，是建立在个体主义贫困观的基础之上，认为贫困与乞讨是个人好吃懒做的结果。

在我国，这种个体主义贫困观曾得到广泛的认同，勤劳节俭持家是优良传统，贫与富是自己的家事，坚持“多劳多得，少劳少得，不劳动者不得食”。于是，对贫困者、乞讨者的救助往往是一种施恩性、随意性的慈善之举。相反，救助管理制度对流浪乞讨人员等社会弱势群体的救助，是基于结构贫困观的基础之上，认为贫困、因贫致乞是社会制度和社会结构的产物。以马歇尔为代表的改良主义者认为，为维护社会公平，国家对公民的福利应当承担某种责任，应当“透过就业、教育和文化机会的平等使阶段之间的冲突削弱，将资源的再分配同公民享有福利的社会权利加以结合，使福利国家成为一种扩大公民权范围的手段”。①依据结构贫困观，我国建立起了流浪乞讨人员救助管理制度，实现从个体贫困观向结构贫困观、从施恩论向权利论的转变，体现国家对于弱势群体救助的责无旁贷，以规范的、长期的制度约束保障一国公民平等权利，维护社会公平，实践社会正义，对获益较少者进行积极的补偿，为减少贫困，降低阶层冲突，维护社会的安全，实现社会和谐提供持久的制度保障。

(二)救助管理制度在社会治安防控中的功能优势

1．政府作用的主体性

社会治安防控212作的开展需要依赖丰富的物质基础，救助管理制度的施行也依靠优先发展的物质资料为前提，政府是承担这两大职能的主体。一方面，政府通过系统性、法制化的社会政策，为社会治安防控和救助管理提供强大的人、财、物、信息等物质保证和组织保证，促进两者的有效运行。另一方面，政府主导各职能部门的分工协作，动态地调节救助与管理的力量，有利于形成整体联动、综合治理的工作机制。政府在立法的基础上，对因贫、因灾的原生型流浪乞讨者及突遇困难、无家可归等流浪乞讨者，设置专门的机构、人员进行主动的分类救助。尊重受助者的尊严，保障他们的基本权利，自觉为他们提供基本的生活条件、缩小贫富差距，从而帮助受助者减少经济压力和心理负荷，降低潜在的社会风险，稳定社会的秩序。而对于存在违法、犯罪行为的恶性乞讨、职业乞讨群体，则强调城管、公安的介入。启动行政和法律手段予以约束和控制。政府自觉的动态协调与支配下，救助管理与社会治安防控能有机互动，达成资源的有效配置，降低行政成本，提高防控效能。

2．公众参与的广泛性

现代政府管理能力的建设，强调对社会力量的培育与引导，从而提升社会自治能力和水平。虽然救助制度的出台较晚，但我国民间慈善救济力量早已存在，扶危济困一直是我国传统美德。救助管理制度强调政府救助的主体性的同时，设置了激励公众参与的机制，合理地引导自发的、零散的民间慈善力量有效地组织和发展起来，将传统的救济私情上升为一种制度、法规去理解与行动。壮大了救助力量，增加筹措资金的渠道，提高社会救助的专业化水平，为慈善行为提供一个正常的通道，使真正陷于困境的弱势群体得到及时的救助保障。而对于操控未成年人乞讨，欺诈性乞讨，有组织的团伙乞讨，指使、教唆、胁迫、诱骗他人乞讨恶性乞讨群体，破坏城市环境、威胁城市社会公共安全，出于维护社会的公平正义、保护公共利益的需要，在政府激励机制作用下，社会公众往往能广泛参与社会治安的防控工作中，加强对违法乞讨行为的监控。从而，既降低社会管理成本，保证救助机制的有效运行，也能延长社会治安防控的阵线，拓宽社会治安防控的阵地，促成社会治安防控力量的协同。

3．预防手段的可靠性

教育是社会治安防控中适用对象最广泛的措施。教育使人自愿接受、自愿服从、自愿控制、自愿追求，是从根本上影响人、改造人的手段。贝卡利亚在他的著作《论犯罪与刑罚》中说：“预防犯罪的最可靠的，但也是最困难的手段，是改善教育。”①救助管理制度在日渐成熟的运行中建立起“助人自助、助人自强、助人自立、助人自尊”②的价值理念，以立体的教育模式实现分类、分层救助。对遇临时困难而致乞讨的群体，按程序和标准予以临时性的物质、生活救助。对反复救助者及职业乞讨且有劳动能力者，通过深入的思想教育工作及心理引导，在接受帮助的过程中体验尊重、责任、归属，激发自醒、自尊意识，并提供一定的资金援助、劳动能力开发等救助服务，帮助有条件者自立与自强。对于长期滞留于救助站的未成年人，则提供教育开发、心理健康促进、劳动技能培训等救助，为其成年后回归社会创造条件。对于精神疾病者、智力障碍等无识别能力者，则为他们提供长期安置并提供基本的生活技能教育。救助管理已是关注教育功能的长远影响，对曾经违法犯罪、沾染社会不良习气及职业的乞讨者等进行多维度、多效能、针对性较强的发展性教育救助，挽救失足，矫治行为，帮助其自助、自强、自尊、自立，实现自愿接受、自愿服从、自愿控制、自愿追求，放弃违法犯罪甚至流浪乞讨，回归社会，有效地贯彻了社会治安防控教育为主的核心手段。

三、救助管理制度

在社会治安防控中功能的实现条件救助管理制度在社会治安防控中具有特殊的功能特征和优势，而要真正发挥其积极的预防与控制功能，还需要在救助管理制度的价值取向参与机制、科学手段等方面进行完善。

(一)平衡“管制”与“救助”的价值取向

2003年我国废止《收容遣送办法》，施行《救助管理办法》，由“由收容遣送”到“救助管理”，标志着对流浪乞讨人员的价值取向由原来的以社会控制为立足点，转向以人的自由权利为立足点，强调限制政府对国家权力的使用以及对弱势群体救助责任的担当，体现制度人性化的精神。然而，以尊重受助者自由意志和防止国家权力滥用为核心，旨在救助流浪乞讨人员的《救助管理办法》并没有得到乞讨人员的欢迎。调查显示，城市流浪乞讨人员数量剧增，职业化倾向明显，操控乞讨、欺诈性乞讨等带有违法犯罪的乞讨行为不断呈现，严重危害了城市社会治安秩序，人民群众反映强烈。可见，“‘强制收容’片面注重政府权力的运用，信奉权威主义价值观，忽视了对个体自由权益的尊重，是蕴涵于旧制度中的价值理念的失衡；‘自愿救助’片面追求个体自由权益的尊重和满足，高扬自由主义价值理念，而弱化了政府在合法前提下的管理职权，导致价值理念的再度失衡。”③现实证明，无论是政府权力的无限扩张还是过度自由主义倾向，均不利于社会秩序的形成和社会发展的进步。为此，保证救助管理制度在社会治安防控中的功能实现，必须在制度安排上作出适应现实社会发展需求的设计，既要尊重流浪乞讨人员个人自由，但同时也要发挥政府的积极主导功能，对超出个人自由权利的乞讨行为实施必要的干预和限制，履行政府对社会的管理责任。从而促进国家权力的使用与个体自由权利的尊重两种价值理念的融合，使“管制”与“救助”功能实现动态平衡，共同服务于有序社会的构建。

(二)构建政府主导社会参与的实现平台

现实救助制度的操作过程中，无论是救助对象的数量范围还是救助的质量要求都远超出《救助管理办法》的规定。救助范围上除《救助管理办法》所界定的对象范围外，生活困难，被骗、盗、抢、丢，务工不着、寻亲不遇、刑满释放、无钱还乡的困难群体，以及有吸毒史、精神病、传染病、危重病、上访分流、群体事件安置、公安待查证人群等特殊性、高风险性群体在实践中已成为城市救助机构临时救助的对象。相应的，救助质量也由《救助管理办法》所提出的10天临时性常规救助，转变为流浪乞讨未成年人的强制救助和长期救助、职业乞讨者的限制救助、临时安置困难群体的特殊应急救助。救助人员的复杂、数量的庞大，求助形式的多元化，是《救助管理办法》出台时始料不及，也反映了救助管理工作的灵活性与挑战性。当前，我国各种社会力量不断发展，各种社会组织在制度变迁中的影响和作用不断增强，尤以慈善为目的的组织日益增多。但是，真正自主性的社会并没有发育成熟，自我管理与自我组织能力较弱。“现代政治文明水平不仅表现在依法治理和依法救助上，而且还表现在作为中介组织和社会团体参与的人治理和救助。这样可以在国家与市民社会之间设置缓冲体和政治回旋空间，扩大政治的社会参与面和合法性基础，协助实现政府的目的和意图。”①为此，面对救助数量的剧增，救助人员构成的繁杂性、救助需要的多样性等问题，政府以救助机构为载体，加强最低生活保障部门、社会福利救助机构、劳动保障部门及社会维权机构、安全稳定网络、城管等机构的合作，对流浪乞讨人员进行分类救助，体现其责无旁贷的同时，还必须重视发挥其主导功能，通过规范的制度，激励和引导志愿团体、地方教育部门、民间组织、新闻媒体等社会力量参与救助管理。在庞大的人力、物力等资源的支持下进行分类、分层救助，形成救助的延续性链条，提升救助的实效性，从而建立起政府主导社会参与的立体的救助模式，为实现社会治安防控中的有效功能提供操作平台。

(三)打造救助管理科学化的实现手段

救助管理是社会管理的重要组成部分。以救助管理的功能实现社会经济的健康发展，保障社会秩序的良性运行，需要导入社会管理科学化的规范，达成救助管理的科学化。社会管理科学化“主要就是使我国的社会管理更加实事求是，更加符合社会管理的规律性，更加体现以人为本，并使它们转化为有可操作性的社会管理体制和机制，落实为有可行性的社会政策，从而保证我国社会发展成果真正惠及全体社会成员”。②现行的救助管理制度以自愿为原则，对面临临时困境的主动求助者予以统一的无区别临时生存救助，是一种被动的、补救性的救助，容易出现“救助一回乡一返贫一救助”的失效怪圈。这种补救性的救助不但弱化了救助管理的效能，而且降低了公共资源有效配置的能力，难以体现救助管理在社会治安防控工作中的“防范”功能。为此，救助管理在社会管理科学化的要求下，应由补救性救助逐步建立起科学性救助体系，在深入研究救助对象的特点与需要的前提下，提炼救助工作的规律，运用科学的管理理论和先进的方法手段，对救助管理工作进行计划、组织、指挥和协调控制，最大限度地实现救助管理的效益。

首先，引入质量管理模式与标准，为救助管理科学化建设提供技术手段。“救助”与“管制”是救助管理制度的两大核心要务，救助与管制的对象从生成角度有其共生性，但从对社会治安的影响角度而言有其性质的差异性。实现精准的救助与管制，需要引入质量管理体系，以制定精细的救助管理工作规范与标准，将质量管理体系的原理运用于救助管理的各个环节，提高救助工作的系统性、操作性、可控性。其次，依靠管理者素质的发展，实现以人为本的救助管理理念。“主流的社会工作观点认为，社会工作专业人员是帮助服务对象解决问题，并实现政府救助目标传递的合格人选。”③合格的社会工作专业人员，不仅要具备纯粹行政性的业务素质，而且需要有专业伦理道德、专业沟通技巧和知识基础。为此，要加强救助管理人员的系统训练，以社会工作专业的标准，培养救助人员真诚、接纳、关怀的职业理念，提高其分析、判断、计划、干预和评估的职业能力，为救助对象无条件地提供优质的服务。最后，运用制度的自我调适功能，优化救助管理的职能体系。当前，流浪乞讨群体具有流动性大、性质构成复杂、职业化趋向显明等特点。实现救助管理科学化，需要以现实为依据，及时调整救助管理的手段与职能，发展应急救助、特殊救助等多元救助模式，满足救助对象的不同的需要，提升救助工作的预见性与实效性，为救助管理制度在社会治安防控中的功能实现提供科学的救助手段。