内容摘要:本文从宏观、中观和微观三个层次分析了我国官僚治理结构,并研究了官僚治理结构对公共财政效益的影响,以期为公共财政的研究提供一个全新的视角。

关键词:官僚治理结构公共财政效益

政府作为公共财政的主体,直接担负着公共财政资金的分配和使用,其行为模式对公共财政的效益有着决定性的影响。按照公共选择理论,政府并非是一个超脱于现实社会经济利益关系的万能神灵之手,它是由各个机构组成,而各个机构又是由各层官僚组成。无论是官僚还是政府机构,都有自己的行为目标即追求自身利益的最大化,这些行为目标并不是自然而然地与社会公共利益之间划等号。换言之,政府的行为目标与社会公共利益之间存在差异。公共选择理论提供了一个理解政府行为的全新视角。官僚治理结构影响公共财政的分配和使用,公共财政的使用效益在很大程度上取决于政府治理结构的安排与对官员的工作激励目标是否具有激励相容性,即治理结构的设计能否有效激励和约束政府官员们使其自利性行为能体现公共利益目标。本文对传统的官僚理论进一步深化,通过分析官僚治理结构,以及官僚治理结构对财政分配的影响,研究这种分配模式是如何影响官僚的行为,进而影响公共财政的使用效益,从而为我国建立合理的官僚治理结构,最大限度提高公共财政的效益提供政策建议。

我国官僚治理结构的三种模型

官僚治理结构可以分为宏观,中观和微观三种结构。我国的政府体制由中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府以及乡镇政府五个级次组成。与五级政府体制相适应,现阶段我国财政体制在五级财政的框架下界定了各级政府的财权和事权范围。宏观的官僚治理结构主要指中央政府和地方政府之间的责、权、利结构,中观的官僚治理结构指省级地市级政府和县乡政府之间的责、权、利结构,微观的官僚治理结构指各官僚组织内部决策层和执行层的责、权、利结构。

宏观官僚治理结构模型

我国当前的官僚治理结构在宏观上初步理顺了中央政府和省级政府之间的责、权、利关系,改革开放以来,我国官僚治理结构最引人注目的改革就是中央政府和地方政府的财政分权改革。我国从1979年就开始从财政分级包干的角度探索如何建立有效率的各级政府间的财力分配关系,到1994年,开始在全国推进分税制财政体制。财政分权改革不仅硬化了地方政府软预算约束,而且给地方政府提供了发展地方经济的强烈激励。我国财政分权改革直接给予了地方政府较大的税收份额,从而激励地方政府想方设法发展地方经济以增加税基。以分税制为基础的分级财政体制,相对规范了中央政府与地方政府之间的责、权、利关系,巩固了地方政府发展当地经济的积极性,提高了公共财政的效益。

中观官僚治理结构模型

在中观官僚治理结构上,我国当前缺乏一个合理的责、权、利结构,在省、地市、县和乡镇政府之间,一方面财权过分向上集中,使得基层政府财力十分薄弱,而另一方面事权过分向下集中,造成基层政府承担事权过重。从政府治理结构的角度看,地方财政体制在机制设计上的失败不仅在于它引致了县乡两级财政困境,而且还在于它在许多方面与地方基层政府的工作激励具有不相容性。

一方面,因为地方财政体制中对省级和地市级政府事权的界定与地市级政府官员的利益目标具有不相容性,省级和地市级政府将其财政更多地用于支持中心城市的发展,而不是促进县域经济的发展,结果加大城乡之间的分割和矛盾。尽管从资金使用的边际社会效益上看,在县域经济发展中增加一单位资金所创造的社会收益可能远远高于在城市经济发展中投入一单位资金所增加的社会效益,但是从地市级政府官员的利益角度看,投资于县域所带来的个人效用要低于投资于城市所增加的个人效用,因为在城市建立的政绩往往容易被观察到,而在县域建立的政绩不易被观察到。这样,地市级政府在财政预算决策中往往是重“市”轻“县”,以追求最优的政绩效应。

另一方面,县乡政府从政府职能上讲直接为农村居民提供公共服务的基层政权,承担了较多事权,然而其是最为薄弱的一级财政。上级政府必然首先考虑本级政府的财政利益,往往会利用其所拥有的体制决策权制定出按行政隶属或行业进行分税的财力分配模式,以便自己能够占有大税种和大税源。同时,也不愿意通过转移支付的形式向下级政府让渡自己的财力,结果导致地方财政的财力层层向上集中,使县乡政府的事权和财权极不对称。事权和财权的不对称刺激县乡政府巧立名目乱收费、乱集资和乱摊派,以摆脱财政困境。政府滥用行政权力表现在,一方面,会给企业经营带来额外的成本,从而削弱企业的市场竞争力;另一方面,盲目对地方企业投入财政信用资金导致政府或有负债增加,进而可能使其财政状况进一步恶化。

总之,在中观官僚治理结构上,我国存在着较为严重的体制性缺陷,导致了公共财政低效配置和浪费,极大损害了公共财政的效益。

微观官僚治理结构模型

我国微观的官僚治理结构是建立在科层制基础上的,科层制是一种横向专业职能,其分工明确、纵向等级层次重叠,依职能和职位进行分工和分层、以规则为管理主体的组织体系和管理方式。按照科层制建立起来的现代官僚微观治理机构,以其形式合理性和技术化的设计在现代官僚体制中取得了极大的成功,我国微观官僚治理结构的特点有:

首先,科层制组织是以层级节制式的组织形式来维护组织的权威性,以组织的规模和等级来体现官僚组织的优越性,但也可能导致组织规模的无限制膨胀。

其次,科层制就是建立在分工理论基础之上的。分工要求对官僚系统内部的一切工作加以划分,但操作起来,划分却不可能穷尽所有;而各项工作一经划分就会固定下来,成为刻板的东西。由此还会不断出现一些没有被明确指定由谁或由哪些部门管辖的事务,极易产生责任推诿问题。这种分工还可能会导致部门利益集团争夺更多的公共财政资源,从而影响公共财政的使用效益。

再次,科层制组织拥有一大批官员,其中对每个人的权威与责任都有明确的规定。各阶层的官僚形成一个个独立的利益群体,并总是在维持并扩张自己的行政地位和权力,以拥有知识和经验以及保密为借口而暗中为自己及其利益集团谋取特殊的利益,从而形成“文官专政”。当这种独立的力量在缺乏有效监督的情况下,就会滥用公共财政资源,并成为公共财政效益提高的主要障碍。

最后,科层制组织中组织的规则、程序是实现组织效率与价值的手段,但是,由于科层制组织的自我膨胀和对自身利益的追求,最终使得目的与手段倒置。这会给官僚的寻租行为打开方便之门,即他们能够非常方便地利用手中的行政规制权力提出某些不利于企业的行政决策作为威胁,迫使企业向之行贿。不仅导致公共部门运行效率降低,而且造成私人部门生产性资源投入的减少,从而在根本上影响公共财政的来源。

官僚治理结构模型对公共财政效益的影响

从三种官僚治理结构模型的分析可以看出,官僚治理结构直接影响了公共财政的效益。我国当前官僚治理结构中,宏观结构有了较大的改变,但中观和微观治理结构存在较大的问题,并直接影响了我国官僚体制的效率和公共财政的效益。本文以我国的中观和微观官僚治理结构来说明,当前我国官僚治理结构对公共财政效益的影响。

财力资源集中化倾向明显

由于财力分配的决定权在各级机关手中,因此各级机关为了实现部门利益的最大化,倾向于控制更多的财力资源。集权过度会带来许多问题,基层单位从职能上讲直接担负着政府的主要职能和任务,承担了较多的事权,然而却只掌握非常有限的经费。机关常常首先考虑本级机构的财政利益,往往会利用其所拥有的体制决策权制定出对其有利的财力分配模式以便自己能够占有较大的财政资源,同时也不愿意向基层让渡自己的财力,结果导致财力层层向上集中,使基层单位的事权和财权极不对称。事权和财权的不对称刺激基层单位挤占扶贫款等专项资金,侵害人民利益以摆脱财政困境。

行政成本持续膨胀

传统僵化的分工模式使机关越来越无法适应环境的变化,为了应付日益复杂的业务工作,按照传统科层制模式倾向于建立更多的部门和机构来应付新的工作和任务,导致机关规模日益扩大。机关规模的恶性膨胀导致行政成本持续攀升,严重影响了公共财力的使用效益。

职能部门权利过大

职能部门在直线职能制的结构中应属于参谋地位,其职权是在其职责范围内提供业务部门的服务和指导。当前我国各职能部门权力过大,掌握大量的财力资源,容易形成特殊的利益集团,不仅会导致公共财力资源的畸形配置和浪费,更可能干扰直线指挥命令系统,特别是影响直线业务的不平衡感和士气低落。

虚报部门预算支出

下级利用信息优势虚报本部门履行职能所需的预算支出,借以谋取部门利益。科层制体制中上级与下级之间是一种委托—关系,但上级和下级关于组织的实际运行成本的信息是不对称的,下级能够掌握更多的信息。因为官僚的权利、威望以及借此获得的控制权收益都是公共组织规模的递增函数,下级在预算谈判中会利用自己的信息优势力求增加本组织或本部门的预算,这种机会主义行为会使机构膨胀从而最终导致公共财力资源效益的下降。

财力分配体制影响员工士气

不合理的财力分配体制影响基层官员士气,这种财政分配体制不能做到“事权和财权”相适应,扭曲了对基层官员工作激励和行为约束。一方面,基层官员由于得不到有效的财力支持,在工作中常常影响正常工作任务的完成;另一方面,也打击了基层工作的积极性和主动性,更重要的是可能使官僚利用手中的权力进行寻租等活动。

总之,我国由于官僚治理结构的弊端,导致公共财力配置的不合理,比如有些职能部门经费较多、而任务有限,多数直线部门任务重,经费欠缺;各级机关占有和使用的财力较为宽松,基层占有经费少,使用紧张。改革现有不合理的官僚治理结构是实现公共财力资源优化配置的关键。

官僚治理结构和公共财政存在辩证关系,官僚治理结构影响财政分配结构,而财政的分配模式又影响官僚的行为,进而影响公共财政的使用效益。因此,建立合理的官僚治理结构,是最大限度提高公共财政的效益关键。

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