本文作者：谭海波作者单位：中山大学

回顾公共行政的一百二十余年的发展，其价值的变迁历经传统公共行政时期的效率导向、新公共行政时期的公平导向和新公共管理的效能导向，科学主义和技术理性的分析进路始终是公共行政隐性的宏大叙事。现代性历史语境描绘了一幅人们为追求科学、效率和理性而开展公共行政变革的美好图景，但却无法掩饰工具理性本身的结构性缺陷，并最终妨碍公共行政形成终极性的价值追求。正如怀特和亚当斯所说:“技术理性似乎是公共行政中最持久的叙事方式，但却是一种混乱的叙事。”［3］现代性观照下的公共行政难以摆脱技术和工具理性的桎梏，因而在不同时期都呈现出其内在的困境。

效率迷思:传统公共行政范式的价值困境

首先，以效率为标尺判断行政的优劣，体现了效率至上的价值追求，这是科学分析和技术理性的产物。在这种价值倾向指导下的公共行政被简化成一套行政程序、管理技术和管理工艺，公共行政被视为远离政治的纯事务性的技术领域。也就是沃尔多所指的:“旧公共行政学的特征是相信行政实践是一个技术问题，其关键在于执行中的工作效率”。［9］自由、正义、秩序、公平、民主等，这些有广泛社会基础的价值信念被忽略和抛弃，从而使公共行政价值缺乏应有的社会关怀。其次，在公共事务上的应用，公共行政的功能大多被定位于政策的执行和内部的管理。人们不再把效率看作是实现目标的一种手段，而是逐渐将其本末倒置，变成公共行政的价值本身。这种只重“技术合理性”和“工具合理性”却忽视“目的合理性”的研究使公共行政学变成了一种纯技术性的学问，从而使公共行政面临着两大难题:一是行政领域的“寻租”现象，最主要的表现是市场等价交换的规则侵入公共行政过程之中，公共权力成为少数人谋取私利的工具和手段。二是公共权力的异化，突出表现在以实现公共目的的手段变成了目的本身，变成了自我服务的垄断性资源。最后，在传统公共行政中，这种效率至上的行政价值观强调非人性化和客观化的所谓理性效率，促使组织对人与人之间的互动采取机械性的控制。为追求高效率的完成组织目标，个人只能惯性的服从于工作程序，人与人之间变成了工具般的相互操纵。由此而来，个人则失去了自我反思和自我了解的主体意识，导致缺乏创造精神，甚至使个人的行政人格畸形发展，成为“效率机器人”。［5］最终会造成组织成员与社会公众之间的疏远和隔离，进而失去组织应该表现出的社会价值取向和公共责任感。

公平之“谜”:新公共行政范式的价值困境

首先，公平、民主和人道主义与现代性社会的主流经济价值观有着内在的冲突。利益的最大化、私有财产神圣不可侵犯、自由市场等为资本主义主流经济学长期奉行的价值圭臬与平等、社会责任感、普遍福利的社会价值观历来相互抵牾、难以兼容。公平价值的极端形式并不支持市场效率，反之亦然。并且这些相反的价值取向互相限制且同时为公民所欲求，公民既渴望市场和效率，但同样也需要秩序、公平和人权。这就使得如何在同一社会体制和政府框架里同时管理或保留市场与民主的权利成为一种两难选择。新公共行政倡导的“公平至上”的理念显然并没有找到整合两种价值观的最佳途径。其次，新公共行政主张的社会公平缺乏清晰和明确的定义。维克斯认为:“价值是抽象而明确的，规范则是具体而含蓄的，在一个理想化的组织里，我们期盼清晰陈述的价值，从中逻辑的派生出规范和规则”［3］。弗雷德里克森将社会公平定义为“一系列价值偏好，包括组织设计偏好和行为方式偏好的关键词语”，这显然使社会公平的概念过于宽泛而又模糊不清。另外，社会公平是否是指无须考虑种族、收入状况、政治倾向等因素都给所有人分配同样的权力或是给每人提供同样的机会?这些都需要明确的界定，而这些界定在新公共行政那里是找不到的。最后，新公共行政范式最大的问题还在于其价值追求缺乏执行的制度保障。尽管新公共行政对社会公平的价值追求意味着变革，弗雷德里克森也强调要建立适合社会公平实现的组织模型，清除妨碍社会公平价值实现的组织体制。主张从分配、整合、边际交换、情感训练四个方面建构开放灵活的组织理论，并推出了行政分权、邻区控制、矩阵、联盟、契约五种组织模型。但这些主张和模型似乎过于宏阔空疏，从来没有被广泛接受和具体运用。正如登哈特所说:“这一重要性主要体现在指出背离传统理论框架的异常之处，而不是提出新的解决方法。”［5］如果联系到新公共行政出现的背景，我们不难觉察到与其说新公共行政学有着恒定和深远的价值意蕴，不如说它是美国20世纪60、70年代动荡时期公共行政回应社会危机以维护自身合法性的临时性产物。其貌似激进的公平论调，仍然带有浓厚的工具色彩。以至于沃尔多后来不乏尖锐的评价道:“新的浪漫主义，其论据如果说不是不真实的，那么就是特设的和自相矛盾，孩子们的讨伐与青年运动从整体上并没有在文明的历史上写下愉快而光辉的纪录。”［10］

绩效崇拜:新公共管理范式的价值困境

首先，新公共管理把经济、效率和效能视为政府施政和改革的基本价值。这些基本价值往往强调企业的价值、理念和方法，充满了浓厚的工具理性色彩。登哈特认为，以经济、效率、效能为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段而忽略对目标本身的关切。在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值。过分强调对工具理性的追求，使公共行政无力反省其根本价值和目标，无力担负起公共行政捍卫民主政治价值的责任，也无法实现提升公民道德水准的使命。其次，新公共管理主张公营部门私有化，把公共部门与私营部门等量齐观，忽略了两者之间的本质差异。这种倾向很容易使政府改革走入误区，即认为市场化、私有化是解决公共部门弊端的万能药方和不二法门，从而在实践中助长政府放弃其提供公共服务和履行监管的职能，逃避应有的公共责任。此外，新公共管理强调的目标管理、绩效管理，并非一种新的方法和思潮，实际上是泰勒主义的现代翻版，体现了效率至上的价值取向，是对传统公共行政管理主义方法的复古。最后，新公共管理将顾客对企业的重要性比拟为人民—政府间的关系，认为顾客导向的理念会促使服务者直接对顾客负责。在新公共管理者看来，以顾客为导向的产出较能符合大众的需求，而且能够排除政治因素的不当干预。但是，“顾客导向”本身乃是一个值得怀疑的不当隐喻［11］。它模糊了公民既是公共服务的接受者，又是公共服务的参与者、合伙人和监督者这样一种多元角色，忽视了公民在民主治理中的主动性和创造性。