摘要：政策终结不仅意味着旧政策的结束，同时代表新政策的开始，是公共政策生命周期的重要一环。其所处环境十分复杂，因此要终结一项政策必定会受到多方因素的制约。文章主要从组织内与组织外两大方面简要分析其制约因素，并在此基础上提出几点解决对策。

关键词：政策终结　制约因素

我国知名学者陈振明将政策终结定义为：政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以中止那些过时的、多余的、不必要的、或无效的政策或项目的一种政治（或政策行为）。政策的终结一般有两种情景：第一，政策完成自身使命，完美收官。第二，政策失败，继续存在有害无利。这往往是因为政策本身有问题或者是政策所处的环境发生重大改变，难以继续执行，因而终止。因为政策牵扯的方面众多，终结一项政策时常常受到来自各方面的制约，使终结难度增大。

一、制约因素分析

1.组织的内部制约因素。

1.1组织机构。

组织机构处于运行状态，具有很强的惯性，轻易不会因为环境的改变、新问题的产生接受机构终结。想要终结政策的执行机构即政策的载体，必须借助于国家强制力。组织机构是由国家设立，它的终结也必须由设立机构通过法定程序予以实施，否则会遭到它本能的抗拒。同人一样，当政策终结来临时，组织机构会想方设法延缓甚至打破政策终结的进程，使政策终结难以实现，比如我国的行政机构在改革中难以克服膨胀的现象，这是由其导致。

1.2组织成员。

即政策的制定者和执行者。首先，对政策制定者而言，政策完成使命进而终结自然是好事，但是如果因为他所设计的政策与现实环境不适应，要局部或全部废止，这时，政策制定者易产生抵触情绪。由于现代社会瞬息万变，政策与社会需要不太符合实属正常。然而，这对政策制定者来说很难接受。政策的执行者作为一线人员，为了政策的执行付出很对心血。终止政策，执行者已做的工作将付诸东流，抵触情绪显而易见。而且，执行者如果是因执行某项政策而特地招聘的，那么，政策的终结是不是意味着他们将失去工作，这会使其产生强烈的抵触心理。其次，从组织内部的受益情况来看，组织中许多成员或者从政策的效果或者由于实施某项政策而获益。为了不使即得利益受损，他们会联合起来采取各种措施抵制或延缓政策的终结。

1.3成本代价。

有三个方面：原有政策已经消耗的沉没成本、继续投入的新成本、新政策需要重新投入的成本。其一，政策投入大量成本但并没有获得预期收益时，政策决策者往往面临两难困境：继续投入，情况是否会有所改善。如果失败，继续投入的成本难以收回，沉没成本更多；不再投入，前期投入的所有成本将全部落空。其二，要终结一项政策也需要投入成本。建立新组织，招募新成员，做好舆论准备，对终结政策的利益受损群体进行补偿，这些都需要成本投入。其三，政策终结标志着新政策的产生和开始，新的资源需要重新投入，但是并不一定带来更好的结果。也就是说，政策终结的后果具有不确定性。面对这样的成本代价，许多决策者往往会放弃对于政策的终结，使政策“有始无终”。

1.4法律程序。

对于已经上升为法律的公共政策，它的终结更为复杂。法律具有程序性，要终结一项上升为法律的政策，在履行程序的过程中，可能会耽误政策终结时机。

2.组织的外部制约因素。

2.1利益集团。

由于公共政策涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然千方百计地影响公共政策。当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的即得利益集团为维护既得利益，必然会采取各种合法或非法的途径（如游说、行贿等），以阻止政策终结。

2.2社会舆论。

社会舆论在政治生活中有着极其重要的作用。实践表明，当舆论对政策终结持积极态度时，政策终结容易实现；相反情况出现，就会阻碍政策终结的进行。在我国，随着新媒体的蓬勃发展，网络舆论力量不断增强，成为社会舆论的重要组成部分。如何有效利用舆论为政策终结披荆斩棘也是值得我们重视的一个问题。

二、对策分析

1.开展宣传工作，运用媒体舆论。

通过有效的宣传教育，使政策制定者了解政策终结并不意味着个人前途的丧失，使执行者了解工作努力并未白费，使在终结中可能利益受损的人明白政策终结只是改变不利环境、谋求更好发展的新机遇。通过宣传教育，利用大众媒体，营造良好舆论氛围，减少民众心理阻力，从而促使政策终结顺利进行。同时，对于宣传教育一定要把握好度，切莫适得其反。

2.进行利益补偿，解决后顾之忧。

缺乏利益补偿机制是政策终结的一个巨大阻力。政策的实施应具有连续性，公共政策又往往是对利益价值的分配，终结它会打破连续性、改变原有的利益格局。因此而受损的个人或团体会团结起来，影响政策终结。因此必要的利益补偿是应该的，也是减小阻力的有效方法。利益补偿办法包括对利益受损者的经济补偿，对组织被撤销人员的工作安排等等。

3.规范终结程序，减少制度障碍。

首先，规范政策终结程序。现在的政策终结程序不一，有些对于政策终结的程序规定又会限制政策的终结，因此要规范并简化政策终结程序，使其具有科学性、可行性、简洁性。其次，加大在政策终结中工作人员的培训。使工作人员的工作方法更加合理，工作方式更加灵活，同时具有敢于克服困难的勇气。再次，加强对于政策终结人员的监督，防止寻租的出现。

4.保障政策连续，缓解终结压力。

由于公共政策牵扯的面较广，民众担心政策的终结会带来一定的波动，未来的状况带有很大的不确定性，从而影响自己的生活状态，因此对于政策的终结产生巨大的恐惧心理。因此必须保障政策的连续性，防止政策断层的出现。所以必须要在终结一项旧政策的同时，推行替代性的新政策，通过新政策的出台来缓解旧政策终结所带来的压力。转移人们的视线。这样就可以很好地实现新旧政策的对接，避免政策空白的出现，从而有效控制局势走向。

5.寻求利益平衡，降低终结成本。

如果政策终结遭遇强大阻力举步维艰，这时，采取必要妥协不失为一种聪明的办法。每个人的利益价值取向不同，对同一问题也会有不同的关注角度，难免会在同一问题上产生不同看法，要使每个人在政策终结问题上态度完全一致尤为困难，因此可以通过妥协与折中来实现目标。因此，在公共政策终结过程中，政府不得不以有条件的妥协，来获得一部分目标的达成，即实现公共政策的部分终结。但需要特别强调的是，妥协也是有度的，切勿没有原则随意妥协，必须有政府的底线。

6.适当强制推行，把握终结时机。

终结任意一项政策，都会造成一部分人利益受损，一部分人获益，这种情况在所难免。如果一些小的细节上难以达成一致，而又必须终结政策，稍有迟疑就会错过有利时机，这时只能以实现集体利益为价值取向了。政策终结的执行者可以采取强制措施，运用强制力迅速实现政策终结。当然这种做法往往需要付出巨大的人力、财力、物力甚至形象等方面的代价，可能还会给政府带来不小的负面影响。因此可以将其看作最后的方式。

参考文献：

[1]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社,2003.390.

[2]詹国彬.试论政策终结的障碍及其对策[J].江西行政学院学报,2003,第5卷(1).

[3]范绍庆.论公共政策终结的启动障碍[J].广东行政学院学报,2012,第24卷(1).

[4]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社,2003.397.

[5]柳祥.公共政策终结的障碍及其消解策略[J].兰州交通大学学报,2008，第27卷(5).

作者：郭晓鹏 单位：延安大学公共管理学院