长期以来，我国农村社会保障都是以土地为基础的，农村土地不仅是经济生产的基本要素，也是农村社会保障的关键。对于农民而言，土地既是生活保障的来源，也是生产不确定性下的“失业保险”，同时具有养老保障的功能。拥有土地意味着拥有收入，就可以一定程度上保障家庭养老目标的实现。但是，随着城镇化发展和农村人口老龄化形势日趋严峻，土地经济的瓦解消减了农村老龄人口的家庭养老基础。而城乡经济社会发展的不均衡更是导致了农村年轻劳动力的转移，农村人口结构的转变带来严重的农村养老问题。如何实现广大农村人口老有所养已经不仅仅是农村社会发展的重点，也是我国城乡建设不可忽视的重要问题。经过多年探索和发展，我国农村社会保障体系逐渐完善和发展。其中，我国农村社会养老保险制度已经覆盖绝大部分农村地区，成为保障农村老龄人口生活的重要部分。但是，由于我国农村社会养老保险制度的发展经过了新老制度的更迭和衔接，在新制度设计和实施过程中仍然不可避免地存在一些问题，影响了我国农村社会养老保险政策的实施效果，不利于农村社会保障体系的完善与发展，故需要从农村社会发展实际着手，探讨政策可持续实施的对策建议。为应对日益严峻的农村社会养老问题，我国于2009年起开展新型农村社会养老保险（下文简称“新农保”）试点，并在2014年与城镇居民社会养老保险统筹归并为城乡居民基本养老保险制度。农村社会养老保险已成为农村老年人生活保障的重要组成部分，以新农保为代表的农村社会保障制度，承担着实现广大农村居民老有所养等一系列任务，政府和学界对依靠新农保解决农村居民的养老需求寄予厚望。

一、中国农村养老保险的发展与实施效应

（一）农村养老保险制度的发展

我国农村养老模式的改革是以土地经营权归属为基础的。新中国成立以后，农村集体经济下的土地经营权归属于集体所有，农村社会养老模式的主要基调是集体供养。改革开放后，农村经济体制发生变革，家庭联产承包责任制的实施改变了农村土地经营权，以家庭为主体的土地经济下，养老保障的集体供养模式逐渐消解，仅保留农村“五保”老人的基本保障。此后，为了解决各地区农村经济发展水平差异大导致的政策实施差别化和老龄人口生活水平差距大等一系列问题，我国开始积极探索农村社会养老问题。1985年，民政部针对农村社会保障问题提出了在农村实行社会化养老的思路，并于1986年开始试点实施，进而在全国大范围推行。此后，为了提高农村老年人的养老质量，民政部于1991年提出了农村社会养老改革，明确了农村基本养老保险的缴费结构为个人缴费与集体补贴，并建立个人账户储备积累制度；1992年，国家相关部门和各地区相继颁发各类实施指导意见与方案，成立主管部门和管理机构，推动该制度的推广与运行。但是，以当时的中国经济社会发展来看，农村经济的发展难以承担如此高覆盖率的农村社会养老保障机制，并且对农村养老保险金的管理与运营也存在各种问题，导致农村社会保险制度运行的风险增加。同时，当时农民的整体收入和养老意识使他们还不具备参与养老保险的意愿与能力，也存在农村社会养老保障水平较低的问题。农村社会养老保险制度的发展瓶颈难以短期内突破，农村养老保障的发展陷入了新的困境，我国开始了对农村社会养老保险制度的新探索。经过多年发展，我国农村经济取得了快速发展，城镇化推进下的农村人口老龄化形势越来越严峻，这也对农村养老问题提出了新的要求。2009年，我国开始新农保的试点工作，相比于老农保，新农保在缴费结构、缴费标准、养老金待遇支取等方面都做了改进与发展，更大范围地保障农村社会养老的质量与水平。而随着农村社会劳动力不断向城镇转移，城乡社会养老保障体系的二元分割状态又产生了新的问题，地区差异以及城乡差异不利于我国城乡统筹发展，因此，如何做好城乡社会养老保障的衔接与统筹成为当时亟需解决的问题。2014年，人社部、财政部等联合发文，对新农保和城镇居民社会养老保险的衔接与转换做出了明确规定。而随着农村土地经营权流转问题的不断深入探讨与发展，尽管土地在农村居民经济收入与保障中的作用有所下降，但是作为农民保障的基本来源，农村土地经营权流转后的收益仍然归农民所有，土地在农村社会保障中的基础性作用毋庸置疑。因此，针对失地农民的权益保障和养老保险问题，2020年我国新农保政策又做出了新的规定，即在原有政府补贴项目中，针对土地被征用的农民群体，新增失地农民养老保险，失地面积越大，纳入政府补贴的金额就越高，将来失地农民的养老金收入也会越高。与老农保相比，新农保无论是在资金来源结构还是养老金账户的设立与管理等方面，都发生了根本性变革，这也是新农保在保障农民养老权益方面的优势所在。试点以来，新农保发展迅速，数据显示，2013年农村参保人数已经基本全覆盖农村人口；到2018年末，城乡居民养老保险参保人数为5.24亿，覆盖范围进一步扩大。

（二）新农保政策实施的社会效应

尽管新农保在整体保障水平上仍然较低，但是，新农保兼顾了农村老龄人口不同收入和养老保障需求水平的现状，并与我国农村进程高度相关，最大限度发挥了农民土地权益在养老保险中的作用。首先，新农保政策的实施顺应了我国城乡社会发展变化趋势，是对农村家庭养老方式的部分替代，有利于改善农村老龄人口的养老水平。之所以说是部分替代，是因为新农保政策是基本养老保障制度，是对老龄人口生活水平的基本保障。如果不包含失地养老保险，从整体来看，若按照新农保最低标准缴费，农村老龄人口能够拿到的养老金在100元左右。因此，新农保并不能完全替代农村家庭养老，只能在一定程度上满足贫困人口的养老需求，改善老年人生活状况，降低老年人对家庭养老的心理依赖感。其次，新农保政策的实施降低了老年人对子女的经济依赖，减轻了子女的照料负担，对农村劳动力的转移产生深远影响。在家庭养老模式主导下，农村子女对老人仍然存在较高的赡养压力，农村劳动力的转移受到了较大程度的制约。而新农保政策的实施则在潜移默化中改变着农村养老观念，提升了社会养老在解决农村养老问题中的重要性。最后，新农保政策的实施是我国农村社会保障体系不断完善的过程，降低了城乡二元体制带来的城乡社会差距与矛盾，推动了城乡一体化发展进程，这也是社会主义新农村建设的重要成果，有利于农村社会稳定与繁荣发展。

二、新农保政策实施存在的困难与风险

虽然我国新农保政策的实施取得了较好的成效，对农村经济与社会发展产生了深远影响，但是，由于农村处于发展变革期，新农保的政策措施也在不断发展与完善中，而农民对新农保的认识也受收入水平与思想观念等各种因素的限制，新农保政策实施过程中显现出来的风险与存在的问题不容忽视。

（一）参保积极性不足参保积极性不足，象征性缴费削弱了养老保障功能

大多数农民对于新农保的认识不足，特别是很多地区年轻劳动力向城镇转移，留守老人难以理解新农保的运行机制、缴费方式等一系列问题。参保缴费是以现在的成本付出获得未来的收益，而部分农民往往认为，与其从未来的不确定性中获取收益，不如将钱放在自己手里，对未来的担忧与沉没成本让农民对新农保的参保积极性并没有那么高；并且，由于信息获取和流动不足，农民对新农保政策的认知有限，加上受家庭支付能力的影响，大多数农民往往以最低缴费标准缴纳保费。因此，尽管农村参保率很高，已经覆盖了大部分农村人口，但是，保费缴纳金额较低，这影响了养老基金的财务发展能力与代际平衡能力，也导致农民养老金收入较低，难以发挥新农保对农村老龄人口的养老保障作用。从长远来看，随着消费水平与消费质量的提高，新农保象征性缴费导致的低养老保障还会影响新农保的社会吸引力与影响力，不利于农村社会保障体系的全面发展。

（二）政策实施基础薄弱政策实施基础薄弱，不规范现象增加管理风险

在城乡发展过程中，农村劳动力流动带来了新农保实施的现实困境。一方面，农村经济发展的滞后导致农村缺乏必要的基础设施建设和人力资本，不具备新农保实施所需要的基础设施与信息化工作支撑，增加了新农保实施的成本与困难。大部分地区由村干部统筹新农保的参保工作，然后提交至相关工作人员和后续流程，工作流程的增加提高了参保信息的沟通成本，并出现很多信息错误与漏洞，给后续管理工作带来较大困难，甚至给农民养老保障权益造成不可逆转的损害。另一方面，农村流动人口的增加往往导致新农保参与过程中的不规范现象，由于目前社会养老保险还没有完全实现地区间的互联互通，存在各种信息孤岛与信息割裂，代缴、漏缴及重复缴纳现象普遍存在。由于参保流程的不规范和不完善，甚至出现人为的信息篡改与瞒报，并企图冒用他人之名领取养老金的乱象，损害了公共利益，给新农保实施造成了不良影响。

（三）政策宣传不足政策宣传不足，区域不均衡易引发信任危机

目前，很多农民对新农保的认识还比较模糊，只有少数人能够大概知道新农保的运行管理以及保障目标，绝大部分人即使参保了，也仍然缺乏信心，特别是在农村土地流转时期，农民更容易质疑政府公信力，认为新农保只是政府敛财的一种方式，这也是大多数人选择最低缴费标准的原因。另外，很多人对养老问题并不重视，拒绝了解新农保的养老保障作用，仍然倚重于家庭养老或寄希望于政府的集体供养。更严重的是，由于对新农保缴费方式缺乏必要的了解，一些经济发展水平较高的地区，或者经济条件允许且对社会养老保险寄予厚望的家庭，选择了较高的缴纳标准或较长的缴纳期，因而获得政府补贴金额也较多，这导致了同一地区的城乡居民之间或农民之间的养老金金额差距较大。虽然由于个人选择以及区域标准不同，难以排除各地区养老保障水平的差异，但是，这种差异性和区域不均衡性却易引发民众对政策公平性和透明性的质疑，不仅会削弱政府保障工作的效果，还有可能造成农民对政策的不认可，进而引发政府与公众的信任危机。

（四）公共养老服务体系不完善公共养老服务体系不完善，相关法律法规缺失

我国农村社会养老保险制度的实施经历了几十年的探索与波折，其间存在新老农保制度衔接和更迭的不兼容等问题，新农保实施过程并不顺畅，这与缺乏必要的法律法规有关。尽管各地区根据中央政府文件相继出台各类政策与指导意见，然而，各地区实施标准、流程管理以及规范性等存在较大差异，统一的规范标准以及法律法规的缺失造成新农保管理的混乱。没有法律法规的约束，导致很多地区以结果为导向，忽视新农保信息管理的规范性，信息错漏、重复较多；缺乏对信息篡改、养老金冒领等违法违规现象的法律认定与惩治措施，不利于新农保政策的有效实施与监督管理。此外，农村社会保障体系的不完善也是导致新农保实施效果不理想的原因，新农保提供的基本养老金并不能满足农村老龄人口的养老需求，特别是高龄老人和失能老人的照料需求和医疗保健需求等，较低的保障水平也难以支付相关费用，不利于农村老龄人口养老生活质量的提高。

三、新农保政策可持续实施的发展建议

（一）转变参保人的政策认知转变参保人的政策认知，提高参保意愿

为了改变当前新农保政策实施的困境，首先要转变以往对新农保政策简单粗暴的执行方式，加大对政策保障功能和实施细则的宣传，从思想观念上转变农民对新农保的片面认识。事实上，很多地区对新农保的宣传并不到位，大部分人也很难理解较为晦涩难懂的政策文件。因此，可以借助互联网和新媒体等手段，制作新农保公益宣传动画片，以农民喜闻乐见的形式讲解社会养老的好处，转变农民对家庭养老的执念。其次，以事实说话，选取较为典型的社会养老保险受益案例，引导农民初步了解新农保的运作方式和资金使用方式，排除农民对政府工作的疑虑和对未来收益的担忧，由此逐渐提高农民参保意愿，并激发农民对较高缴费标准的需求，助力破解新农保低缴费标准带来的资金可持续性问题。

（二）多元化政府激励与补贴多元化政府激励与补贴，降低保障水平的不均衡性

尽管各地区养老保障水平的高低很大程度上取决于当地经济发展情况，但是，为了降低养老保障不均衡性带来的不利影响，各地区政府应该根据当地农村社会发展实际，借鉴失地养老补贴的做法，根据农民实际情况，制定差别化政府补贴的养老保障政策，以统筹城乡养老制度，缩小城乡差距。比如，针对劳动力向外转移的现状，调整外出务工农村劳动力的参保标准与保障方式，或者为失能、失智老人提高政府补贴标准，降低这类老人家庭养老的负担。同时，统筹政府在农村的养老保障项目，将养老、医疗以及日常照料等相结合，为较高缴费标准的参保人提供日常照料补贴或医疗检查项目等，以多元化激励方式激发农民参保积极性，减少参保的象征性缴费现象，优化新农保的养老目标。

（三）加强社会保障基金管理加强社会保障基金管理，化解管理风险

为了确保农村养老保障基金的安全，首先，要完善农村养老保障制度实施的信息基础，借助现代信息技术建立养老保险信息与数据共享平台，规范养老保险资金的使用，增加对社会保障基金的社会监督与管理，确保养老金缴费与领取等信息的准确性和真实性。其次，借助数据平台加强管理，完善基金管理与监督，防止不当操作导致的市场风险，确保基金的保值增值，避免因资金使用不当引起的新农保实施困境，保障农民养老权益。

（四）完善法律法规完善法律法规，全面优化农村养老保障环境

为了推动新农保政策的有效实施，政府要逐步完善农村社会保障的法律法规与政策措施，为新农保实施提供可供参考的标准与规范，让新农保参保和管理有章可循，有法可依，防止各类违法违规行为的出现；要以法律强制力约束新农保实施与管理行为，对违反法律规定、打政策擦边球的行为及时处置，严重者追究法律责任，以此保障参保人权益不受侵害；要完善农村医疗、信用体系和基础设施建设，比如将冒领新农保养老金的行为纳入社会信用体系，并与其他社会保障挂钩；要积极推动农村社会养老服务的发展，以政府为主导，鼓励社会资本进入农村养老市场，以完善的社会养老服务满足农村人口的多元化养老保障需求。

作者：徐克勤 单位：江苏省淮安市洪泽区三农办