一、环境法律责任制度的缺陷

(一)千疮百孔的环境法律责任方式

1．“罚轻于过”的环境行政责任制度行政处罚是重要的行政管理手段，“过罚相当”的行政处罚措施可以有效地督促企业遵守环保法律义务，实现环境保护立法的目的。然而，近30年来的环境保护执法实践表明，我国的环境保护立法在行政处罚制度设计方面普遍存在着“罚轻于过”的现象。首先，环境保护法律所规定的罚款额度远远低于企业治理污染的成本，排污企业有着“违法有利可图”的错误认识，花钱买污染权的现象普遍存在。为了解决“过罚不当”的问题，近年来对环境保护立法的修改呈现出明确和提高罚款倍数和数额的趋势，但将数额罚款改为倍数罚款的做法却遭遇挫败。如《水污染防治法》第七十三条规定:“违反本法规定，不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护主管部门批准拆除、闲置水污染物处理设施的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正，处应缴纳排污费数额一倍以上三倍以下的罚款。”第七十四条第一款规定“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款”。其次，对于已经产生的环境污染和破坏，罚款只能治标不能治本，只有让违法者改正其违法行为，才能有效地防止污染进一步蔓延、环境进一步恶化。然而在我国环境行政执法的实践中，责任限期治理或停产停业等处罚手段往往被束之高阁，其主要原因在于此项处罚权限属于地方各级人民政府，环境保护部门面对污染严重但对地方经济作出巨大贡献的企业往往束手无策。再次，以警告作为主要表现形式的声誉罚是最轻微的行政处罚，环境保护部门作出警告处罚后直接送达给违法当事人，缺乏向社会公开的机制，因而警告根本无法产生相应的作用，逐渐被环保部门弃用。

2．“杯水车薪”的环境民事责任制度环境民事救济是污染受害人寻求环境纠纷解决的重要途径。我国的环境污染损害赔偿诉讼的发展比较平稳，《民法通则》和《环境保护法》确立了环境污染侵权的无过错责任原则，《物权法》认可了相邻关系制度对环境妨害的调整功能，新《民事诉讼法》将环境公益诉讼写入法律。但是介于环境纠纷的特殊性和复杂性，环境民事责任制度仍存在很多问题。首先，举证困难。受害人收集证据的能力受到专业性和技术性的限制，环境污染损害的发现周期又很长，证据的证明力存在不同程度的破坏，证据的保全也受技术能力的制约，举证困难这一问题始终得不到有效的解决。其次，因果关系和损害事实的确定存在困难。我国对环境污染侵权诉讼中的因果关系证明采取了特殊的举证责任分配方式，但缺乏配套的证明标准制度。在诉法实践中，普遍存在法官由于受害者无法证明损害与行为之间存在因果关系而判定其败诉的案例。环境损害既包括环境利用行为导致他人人身、财产的实际损害，也包括因环境污染或自然破坏导致环境的生态价值逸失。我国现行法律没有明确界定环境损害的范围，在实践中，因原告无法举证实际损害数额而判决原告败诉的现象屡见不鲜。再次，我国物权法第九十条规定“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质”。规避了受害方的权利，只明确了不动产权利人不得作出上述行为，与此同时，对于受到侵害后受害方的救济没有明确的规定。

3．“外强中干”的环境刑事责任制度我国现阶段环境犯罪立法的保护范围逐渐扩展，但总体来说，罪名仍然过少，遗漏情形较为明显，特别是在与行政法律法规的衔接问题上存在较大漏洞。如《防沙治沙法》的第三十八条规定:“违反本法第二十二条第一款规定，在沙化土地封禁保护区范围内从事破坏植被活动的，由县级以上地方人民政府林业、农(牧)业行政主管部门按照各自的职责，责令停止违法行为;有违法所得的，没收其违法所得;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”在我国刑法规定中，只对非法采伐、毁坏国家重点保护植物、盗伐林木等行为破坏作了明文规定，并没有对破坏植被，特别是破坏草原的行为作明文规定。在实际当中有许多的防沙治沙活动是以种草为最适宜的，因而沙化土地封禁区不乏有以草原为主的地区，然而对这里的破坏行为追究刑事责任就没有刑法依据。从我国现行刑法来看，关于环境污染犯罪的违法定刑偏低，对单位犯罪的很少追究单位的刑事责任，相应罚金数额也较低。如污染环境罪的法定最高刑为七年，环境监管失职罪的法定最高刑为三年。这显然是不合理的，环境污染犯罪必然会给生态系统造成巨大的损害，世界各国环境污染犯罪立法都趋于严厉，我国环境污染犯罪法定刑偏轻有悖于立法的理念，不能充分发挥震慑犯罪分子的积极作用。所以，只有加强环境污染刑事责任的处罚力度，才能从根源上遏制环境污染犯罪的发生。

(二)环境法律责任方式之间存在竞合问题环境法律责任方式的多样性势必导致同一法律部门之间、不同法律部门之间在环境法律规范的使用方面产生大量的竞合。传统的竞合理论在解决同一部门法中的责任竞合和不同部门法中不同性质的一般责任竞合问题上已较为完善，但是，环境法作为一个综合法律部门，法律责任竞合的现象更为突出。分属于不同部门法的环境法律责任存在交叉使用，可能使行为人的一个行为承担多重责任、重复处罚，这显然有失公平。如何解决这些冲突就显得尤为重要，有些学者借鉴国外立法经验，主张专门立法，如瑞典的《环境保护法》主要规定行政责任和刑事责任，将大部分民事责任放入《环境损害赔偿法》的规制中。早在2003年北京召开的“环境与资源保护立法座谈会”上，就有学者提出了应制定专门的环境责任法，由此掀起了环境责任立法的讨论热潮，但这一热潮却在不断地理论研究和争论中悄然褪去，究其原因如下。首先，环境纠纷处理和环境损害赔偿立法的名称和内容存在巨大争议:此法主要解决程序性问题还是实体性问题?符合污染物排放标准但造成了污染危害的行为是否要承担责任?排污者对环境危害承担赔偿责任主观存在故意和过失，如何区别对待?环境损害涉及的范围之广，既包括大气污染、水污染、土地污染、海洋污染而导致的危害，也包括发射噪声、产生振动、放射性、电磁辐射、热能、阻挡日光等对财产和人身健康造成的损害，还包括由于建设和开发活动对生态造成的破坏，如何集中在一部法律中进行规制?如何确定不同环境领域的损害赔偿范围和损害赔偿额?行政处理是否应作为必经程序?跨行政区域的损害赔偿纠纷如何执行?这些问题的不同回答造成了专门立法的搁置。其次，我国的立法程序十分严格，立法技术相对落后，环境问题与经济利益有着千丝万缕的联系，相关的利益群体存在严重的分歧，在实践上也造成了环境纠纷处理和损害赔偿立法“千呼万唤难出来”。环境问题随着经济的发展和科技的进步变得日益复杂，新型的污染方式大量涌现，环境违法行为的种类不断增加，专门的立法无法囊括所有的损害类型，同时也存在僵硬、滞后等无法克服的缺陷。要解决环境法律责任竞合的问题，必须协调适用三种环境法律责任形式，构建立体的环境法律责任体系。

二、环境法律责任制度的完善

(一)发挥环境行政处罚的主体作用自20世纪90年代至今，我国对环境保护相关法律的认识不断加深，修法较为频繁。我们从修法沿革中可以发现，行政处罚逐渐成为环境法律责任的绝对重心并呈现出不断强化的趋势，行政处罚所规制的环境行政违法行为也越来越多样。环境违法行为因违法成本低而屡禁不止，环境行政法律责任饱受诟病，但解决途径却单一地寻求提高行政罚款额。笔者认为，完善环境行政法律责任，不仅要解决财产罚制度设计上的不足，还应该综合运用多种行政处罚手段。

1．财产罚针对“过罚不当”的问题，特别是诸如让排污企业“拍手称快”的《水污染防治法》等规定应立即予以修改，一方面要确立科学合理的罚款数额计算方式，另一方面应在环境立法中全面确立“按日计罚”模式。现行的“按次计罚”的处罚方式忽略了违法行为的持续性，对违法时间较长和违法时间较短的违法者没有加以区分。针对这种情况，早在2007年颁布的《水污染防治法(修订草案)》就曾提出“按日计罚”的设想，然而令人遗憾的是此设想最终未能写入修订后的《水污染防治法》。令人惊喜的是，2013年6月26日，十二届全国人大常委会第三次会议两次审议环境保护法修正案草案，草案明确实行按日处罚制度:企业事业单位违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚。“按日计罚”写入《环境保护法》，有利于从根本上解决企业违法成本低的问题，有利于遏制环境损害的持续扩张。《环境保护法》的修改在一定程度上推动了《水污染防治法》《大气保护法》《固体废物污染防治法》等相关法律的完善，应将“按日计罚”作为基本的处罚方式写入环境行政法律责任，不仅是违法行为持续期要按日计罚法，违法后治理不到位期间也要按日计罚，环境保护罚款不设最高限额。

2．声誉罚建立“警告”公开平台。随着人们的环境保护意识的提高，环境保护理念不断融入商业社会，企业的环境违法行为在一定程度上损毁了自身的企业声誉，从而间接地影响了其经济收益，通过建立一个综合的声誉罚公开平台，通过多种媒体渠道公开企业的环境违法行为，一方面保障了公民的知情权，另一方面增加了企业的环境违法成本。建立警告转换制度。即把违法者每次受到的警告处罚都记录在案，累积到一定次数，便可以向更高一级处罚形式转化。同一违法者反复进行同一性质的环境违法行为，表明其主观恶意和社会危害性较大，应从重处罚，在累积到一定次数之后按更高一级处罚形式处罚，在接受转化完的行政处罚之后仍受到警告处罚的，应作为更高一级处罚形式的加重情节对待。

(二)完善环境民事责任的补充作用环境行政处罚和环境刑罚作为传统的调整手段，大部分应用于调整公权力之间、公权力与私权利之间的关系，涉及纯私法领域，还需要环境民事责任作为必要的补充。行政罚款和刑罚中的罚金无法弥补受害人的经济损失和非经济损失，之所以让加害人承担填补受害人损失的侵权民事责任，是基于公平主义的理念，其主要目的在于使受害人所受损失能够获得实质的、完整而迅速的填补。要想完善环境侵权救济制度，需要将填补受损的环境私益与维护环境公益相结合，最大限度地发挥不同环境法律责任的功能。

(三)加强环境刑事能力的支撑作用司法权与行政权具有不同的价值目标，单纯的以环境行政违法程度的大小作为是否构成环境刑事犯罪的依据，是对环境刑罚其独立价值与功能的否定。环境污染往往危害范围广、危害后果严重，行政手段的价值在于它的灵活性，“灵活性是有效实施的关键，但过度的灵活性也将导致执行不力”，与此同时，随着新型的环境违法行为种类的不断增加，单纯的民事行政手段已不足以打击环境污染行为，只有加大环境污染刑事责任的处罚力度，完善环境行政责任与环境刑罚的链接，才能有效地预防环境污染犯罪。

三、总结

环境行政责任和民事责任中的难题往往是由于其制度体系自身的弊端导致，特别是罚款数额过低、民事侵权赔偿难等问题，单靠其自身的修改和完善举步维艰，必须依靠环境刑罚作为强力支持。在环境污染案件中，行为人实施污染环境行为的目的往往是高额的利润收入。罚款和损害赔偿相对于这些利润而言只是九牛一毛，难以产生威慑作用。在司法实践中，许多环境违法行为的危害结果远远超过民法、行政法的调整范围，环境刑罚调整的行为立足于更高的社会危害性的基础之上，在道德和法律上都有更为强烈的谴责性，因而也具有更为强大的威慑作用。‘

作者：金媛曦单位：北京林业大学