公共行政学的发展历史只有一百多年，它的科学性很难在短时间内人们得出科学的结论。公共行政学，属于社会科学，社会科学的非常复杂。其次，由于人们自己认识自己，其主观性也很难克服，在自己研究自己的同时，本身在心里就某个实验有了一定的预期，使社会实验有了人们的思想活动而变得异常复杂。因此，当今公共行政学正处在幼年时期，他们的某些结论或许都是正确的，但这种正确性是相对的，是有一定客观条件限制的。

公共行政学如何走向科学性？笔者提出了自己的思考。物质决定意识，科学原理必须来源于物质世界，必须对物质世界有真实的观察、切实的反映。科学的理论必须接受实践的反复检验。研究科学问题，必须首先对客观因素进行分析，其次对意识领域的结构进行剖析，找出意识领域与物质领域连接的桥梁和方式。因此研究公共行政学，必须对里面最主要的客观因素进行分解和确定，找出各因素之间的联系，再延伸到思想领域。公共行政学，属于社会科学。社会科学中最重要的客观因子就是单个的人。必须对人是什么、人为什么存在、人存在有什么意义进行研究，然而这些都是哲学的终极命题，至今没有统一的答案。这个基础没有统一，社会科学中答案的不唯一性也就司空见惯。然而，我们可以通过曲线研究法，避开这个最直接最基础的命题，通过向内研究。社会科学归根结底是研究人与人之间关系，人与人之间关系的总和构成社会，人与人之间的关系归根结底是利益关系。沿着这三个已经统一的、公认的三个“公理”，可以试着构建公共行政学大厦的框架。公共行政学似乎只有首先研究，人与人的关系结构（第一物质层次），人与人之间的行为互动（物质与意识的重叠区域，连接真理和现实的桥梁），人的思想意识（意识领域）、人与人的互动效果（对三者关系的总评价，是一种价值判断）。下面，我们来分述一下这四个研究结构演变。

人与人的关系结构是研究公共行政的逻辑起点。何谓公共，它是与私人领域相对的，至少涉及到两个人以上，进而延伸到人与人之间的关系。从中国历史的脉络中，我们大概抽出人与人关系的演变路径，这种人与人之间的关系结构大致折射出某种社会形态。可见人与人之间的关系结构，是政治领域，特别是公共行政领域一个特别重要的变量，研究它对于简化公共行政现象，构建公共行政互动模型具有重要意义。原始社会时期，社会中存在奴隶主和奴隶两大阶级，奴隶直接为其私有财产，毫无独立人格可言，身体、生命都不是自己所掌握的，睡觉都要锁链锁着，防止其逃跑，体现出完全的依附和绝对服从的关系结构；到了封建社会早期，实行劳役地租，在一星期中的几天，其自身归封建主所有，其终身不得迁移，虽然获得了一定的自由，但还是有很强的依附烙印，社会中存在着大量的奴婢，在封建社会中期，实行实物地租，人与人之间的依附关系进一步松动，以对于人身的控制，逐渐变为间接的以对财产的剥削；在封建社会末期，张居正实行一条鞭法，赋税征银，直到雍正废除人头税，封建政府放弃了对其人身的控制，人与人之间的关系逐渐由束缚变得流动、由等级森严变得相对平等；进入资本主义社会，劳动者已经完全获得在法律上的人身独立，自由、平等、生命安全是不可侵犯的天赋人权，劳动者完全可以支配自己的身体和意志达成商业契约式的关系，然而建立在生产资料资本私有制的社会基础上，其劳动者自身必须屈服于资本，事实上的自由并没有真正达到。

在短期人与人之间的关系结构，从根本上制约人与人之间的互动行为。反不是由一个人所能完全控制的行为都可以是公共行为，它涉及到两个以上的人与人之间的关系。如果人与人之间的关系式完全拥有与被拥有的关系，那么一个人完全可以随意杀死另一人（夏主把人当座椅）;如果人与人之间是依附与被依附的关系，那么君臣父子夫妻都有严格的等级，而且关系稳固且世袭，连婚姻都不能自主，是依附的产物；如果是自由的交换式关系，会受某种物质或精神匮乏做自己不愿意做的事；如果是平等协作团结的关系，每个人可以自由选择与他人应该又怎样互动的关系；如果是友爱奉献的关系结构，人与人之间不不有搭便车、犯罪等行径，取而代之的是相亲相爱的互动。公共行为长期重复着某种固定模式，不仅会形成行为惯性，而且会形成思维惯性。例如，古代君要臣死、父要子死，不得不死，不仅被当事人双方看做是正常的，而且在整个社会也是支持的；如果放在现在，就是犯法，丧失人性；再论婚姻观念，古代都是“父母之命，媒约之言”连面都没有见，就结婚，都没有自由选择过，何谈幸福，但仍然是允许的。

作者：章晓爽单位：中南大学公共管理学院