一、公共利益实现的两种方式

十八世纪的法国启蒙思想家霍尔巴赫说:“利益就是人的行动的唯一动力”[1],此话虽然绝对,但也足以说明它对人们的至关重要性。利益具有丰富的内涵和广阔的外延,但就庞杂的利益种类中公共利益一直作为一个突显部分左右着人类的发展,并且围绕于此各个历史阶段有着不同的政治制度的设计。然而公共利益有无存在的必要呢?我们可以从两方面考察:一方面从契约论者的角度看,无论是从洛克式的和平友好的自然状态中“那是一种完备无缺的自由状态,他们在自然法的范围内,按照他们认为合适的办法决定他们的行动和处理他们的财产和人身,而毋需得到任何人的许可或听命于任何人的意志”[2],还是从霍布斯式的极端恐怖的自然状态中“最糟糕的是人们不断处于暴力死亡的恐惧和危险中,人的生活孤独、贫困、卑污、残忍而短寿”[3],都无一例外地推导出同样的结果———人们为了摆脱自然状态下个人利益的无保障性而成立政府进行必要的公共管理,也就从此形成了公共利益。另一方面,从历史发展轨迹的角度看,公共利益的概念应该是源自于西方,早在古希腊的城邦政治造就的是一种以“群体本位”的整体国家观,并把公共利益看作是城邦追求的最高的善。

亚里士多德在把人界定为政治动物的时候就把人看作是他那个特定社会整体的一部分,他认为,“所有共同体都是为着某种善而建立起来的,因为人的一切行为都是为着他们认为的善。”[4]其中这种最高的善在现实社会的物化就是公共利益,这种突显公共利益的做法为当时的城邦存在起了决定性作用,也在一定程度上促进了社会的延续和发展。由上可知,无论从现实还是学理角度,公共利益具有不可或缺性,公认是维护人类延续和发展的必要,那么究竟通过何种方式实现公共利益?从古至今为我们提供了两条路径:第一,在实现个人利益的过程中增进公共利益。这正是亚当•斯密给我们构筑的一个以个人利益为基础的制度体系,他说:“个人在这一过程以及其他过程中,都是由一只看不见的手引导着并最终增进了社会的利益,虽然这最终的结果并非出自其个人的意愿。不过,个人无意识的行为并不是不利于社会的。相反,通过追逐自身的利益,他对社会利益的不断的促进作用甚至比他想要这么做时更有效。”[5]但如何证明这条路径的可行性呢?在此边沁给了我们一个“奇谈怪论”而又发人深省的看法,他认为个人利益是能够与公共利益同一的,他说:“社会是一个虚构的团体,由被认作其成员的个人组成,那么社会利益是什么呢?———它就是组成社会之所有单个成员的利益的总和。”[6]

即他认为社会是由个人组成,个人是实体,社会是虚体,社会必须以个人的存在和充实为前提,才能获得实体性存在,也就是功利主义提出的“最大多数人的最大幸福”原则成为实现公共利益的唯一法则,每个人的利益增进就是公共利益的增进。第二,国家或政府承担实现公共利益的职责,成为公共利益的唯一实现者。这一实现路径认为国家或政府除了承担消极地保护个人的各种权利,使公民获得个人利益的责任外,还应积极全面地拓展范围,为公民提供更多的公共利益,甚至为了它,可以不惜牺牲个人的利益。对此社群主义者丹尼尔•贝尔给出了这样一个解释,认为:“人首先是社会的存在,正是社会的现实生活构成了他的认同和价值,包括他的道德立场,尤其是关于善的观念。个人的善首先也是社会的善的反映,社会的公共善对于社群成员的个人之善拥有优先性。”[7]显然这种路径在此公共利益优先于个人利益,即使如麦金太尔所说:“作为个人的我的善和社群中其他同胞的善是同一的,我追求的善绝对不会与他追求的善相冲突,因为我们追求的是共同的善,而不是私人财产,不为你我所特有,而是我们共同拥有的。”[8]但也是用公共利益去同一个人利益,在追求共同的善的前提下达到个人的高度一致,从而实现自我的个人利益。这样也演化出国家或政府为了“共同的善”即公共利益的实现而承担不可或缺的责任。

二、公共利益实现方式的回潮

从公共行政诞生以来公共利益就成为它的核心问题,并且公共利益实现的这两条路径就一直贯穿于公共部门的管理运作。早在西方现代国家兴起的初期,强调的是“最弱意义上的国家”,政府只是作为“守夜人”而存在,充分考虑的是让人们各自去追逐他们的个人利益,并且通过这种方式达到社会的和谐与平衡,实现社会的公共利益。随着工业化程度的加深,急剧的城市化,带来整个社会的巨变,出现了许多公众问题。由此韦伯和威尔逊确立的官僚制应运而生,但这种传统的公共行政更强调国家或政府承担实现公共利益的职责,主要体现在两个方面:一方面从组织内部来看,奉行政治与行政两分法,确保行政部门与政治部门功能相分离,并在行政部门内建立一整套严格的层级制原则,要求在其中担任公职的官员采取政治中立态度并绝对服从上级,抛弃个人利益而只受公共利益的激励,最终成为整个机构中的“小齿轮”,以期提高内部管理的高效率。

正如韦伯所说:“官僚制组织发展的根本性原因在于,它技术上优于其他任何组织形式……精密、速度、明确、档案知识、连续性、仲裁权、统一性、严格服从、减少冲突和人事成本———这些都是严格的官僚组织具有优势条件的特点。”[9]另一方面从组织外部来看,工业化使得市场经济社会逐渐分离出公共领域与私人领域,个人利益和公共利益也得以完全明确化。个人在私人领域中遵循价值律令,在权利和义务对等的基础上从事商品交易,从而实现个人利益;而政府是公共权力运行的场所,是治理“市场失灵”的地方,只能存在着与大多数人或所有人相关的利益即公共利益,并因之成为由公共权力进行调节的公共领域。公共领域主要是一种“‘全国性的’家政管理形式”下“非常有限的政府区域”[10]。政府与私营部门之间也就能明显区别,前者追求公共利益而后者追求私人所得,从而确立公共利益与个人利益的实现分立在公共领域和私人领域的原则,以确保政府在维持公正性上有所作为。这些看法随着时代的变迁受到了挑战。特别是在20世纪70年代之后,西方社会乃至整个世界发生了根本性的变化,并表现出如下特征:技术革新迅速,新技术和新发明层出不穷,技术对经济和社会的影响明显增加,特别是信息技术的发展和应用正在深刻地改变着人类社会;经济全球化趋势越来越强。同时政府自身也面临着“管理危机(效率)”、“财政危机(成本)”和“信任危机(政府与公众的关系)”这三大危机的困扰。

时代变迁呼唤着公共管理新的变革。上个世纪70年代,公共管理的兴起以及逐渐出现替代的趋势无可否认正包括公共利益的实现出现一个新的突破,即回归至追逐个人利益的过程中实现公共利益的方式。首先从组织内部来看,传统公共行政要求的官员无个性化和中立性与现实中官员的经济人特征相冲突,导致传统的制度框架下无法阻挡官员的个人寻租,从而有可能损害公共利益的实现。另外“从市场的观点来看,传统官僚体制存在的主要问题在于它们无法提供充分的激励机制以鼓励其组织成员有效率地做好分内工作”[11]。传统的公共利益实现方式不能够有效激励官员,忽视了官员的个人利益,致使官员提供的公共服务效率和质量下降。因而期待新的一种激励机制有效缓解公共利益和个人利益的相冲突性。事实上官员和其他人一样不是只受公共利益的激励,而是受到其利己的利益激励,因而对传统公共行政内部中取得行政高效率发生质疑。其次从组织外部上看,传统的公共利益与个人利益实现的分立于公共领域和私人领域中,事实上导致公共利益与个人利益关系的阻隔,并强化了政府代表公共利益的唯一性。然而公共选择学派认为,政府也有自利性,因而并不见得能够代表公共利益。

政府的自利性表现为政府在管理过程中谋求组织自身利益,这在传统观点看来,政府组织自身利益等同于公共利益,但事实上某个组织的共同利益并不同于公共利益,因为二者所代表主体的广度上有极大差异,后者明显广于前者,做如此等同无疑侵害了公共利益。尽管在公共选择学派看来,政府也具有自利性,但谁都无法否认政府是公共利益的代表者和维护者。然而在这一方面存在认识上的误区:即因为政府是代表者和维护者,而认为公共利益只能由政府来维护、增进和分配。这排除了政府以外的社会主体也可以成为实现公共利益的主体。事实上,西方国家大量出现的志愿性团体、社区自治,以及“第三部门”的兴起都说明:“政府并不是唯一的提供者”[12];非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。由上亦可得出公共部门面临内部和外部的变革压力,促使着其管理方式的变革,也直接导致原有的公共利益实现发生转变,又回到最初的公共利益的实现方式,重新发现个人利益在增进公共利益的作用。

三、结论

市场机制是实现个人利益和公共利益兼容的最优机制,斯密“看不见的手”隐喻深刻地揭示了这一点。公共管理中公共利益实现方式的转变即用在追逐个人利益过程中达到公共利益实现的方式来替代传统的国家或政府是公共利益的唯一实现者的公共利益实现方式,在于重新发现市场的价值,将市场机制引入到公共管理中来。新兴起的新公共管理在本质上就是鼓励政府具有市场倾向,强调市场导向的管理。拉森(Ranson)和斯图亚特(Stewart)认为新公共管理有以下特征:视人民如顾客,并强调顾客的价值;创造市场或准市场的竞争机制;扩大个人以及私人部门的治理范围;购买者的角色须从供给者的角色中分离出来;契约或半契约配置的增加;由市场来测定绩效目标;弹性工资[13]。其中最核心的就是引入市场机制,重视个人利益和公共利益的联系,用它来改革公共部门。然而我们还要看到市场的内在缺陷,引入市场机制并不必然带来期望的效率。所以运用通过实现个人利益来增进公共利益的方式并不是万能的,正如奥尔森所认为,社会科学中有两条定律,第一条就是通过个人的理性可以达成集体理性,也即通过追逐个人利益可以实现公共利益。第二条就是在某些情况下个人理性是有局限性的,不能自然达到集体理性,需要“引导之手”。因此政府的作用不可以因为公共利益实现方式的转换而消失,至少应该在这些方面发挥其积极作用:制定本国法律法规;保持稳定的政策环境;投资于社会基础和社会服务项目的基础建设;保护“弱势群体”;保护环境;为私营部门提供服务。[14]所以公共管理回到亚当•斯密的公共利益实现方式,并不是回到原点,而在一定程度的保留国家或政府的职责。最实质上的意义是让两个公共利益的实现方式在新的环境下维持着合理的张力。因此,我们可以说,公共管理仍然应当以政府为核心主体的,承担起“掌舵者”的角色,但是在政府方面更应该鼓励内部的竞争,重视官员的个人利益,还应该积极退出直接提供所有公共物品和公共服务的领域,发挥其他非政府主体的作用。