一、“行政管理”与“公共管理”在我国学界是否无区别?

我国绝大多数学者都把“行政管理”称之为“公共行政”。暂且不谈美国学者的不同看法,如果承认“今天,公共行政与公共管理在很大程度上趋同”,“公共行政(publicadministration)与公共管理(publicmanagement)均翻译为公共管理亦符合美国行政学发展的历史”[1]的话,则它是否也符合20世纪90年代中期前行政学在中国发展的历史事实呢?在我国的早期历史文献中,“行政”是指“管理国家政务”。所以早年学者在研究威尔逊的“TheStudyofAdministration”一文时,经过再三斟酌,认为把“administration”译为“行政”为宜。因为威尔逊认为,行政学研究的目标,“首先在于发现政府能恰当成功地做些什么,其次在于发现政府如何以最少的金钱和精力为代价,以及以最大可能的效率来做这些恰当的事”[2]。众所周知,从威尔逊到古德诺以及魏洛比,他们在构建行政学体系时,都是立足于政府组织的。所以,我国学者所言的“行政管理”,一开始其内涵基本是指“政府管理”。人们把这种认识称为“从‘政治’的观点来解释行政意义”,“是较为传统及保守的观点”。[3]西方学者还有一种从“管理”的角度来解释行政意义的看法,基本是“从行政的技术、程序和方法看问题”[4]。它与前一种观点一样,也反映了行政学的发展过程。19世纪末20世纪初,企业生产中的“科学管理”所带来的高效率,使得不少人认为科学管理的原则也应被引进政府机构,因而产生了一批以管理观点来解释行政的行政学家。西蒙等人认为:行政是为达到共同目的所作的合作的集体行动。若按这种理解,“administra-tion”被译为中文时,“行政”与“管理”之间几乎无差别。需要说明,这种看法后来被相当多的行政学者所接受。20世纪80年代中期,行政学研究在中国恢复时,学者们也展开了对“行政”概念的讨论。夏书章先生在《行政管理学》一书中,曾从“三权分立”、政治与行政分离、管理的功能等方面全面地评述了“行政”概念,指出:“我们认为,从社会主义国家的实际情况来看,行政是行使国家权力的管理活动,凡不属于国家机关的管理活动,便不属于行政。”“行政不应只局限于国家行政部门的狭义的行政概念,也不宜使用包括国家机关以外所有企业事业部门管理事务最广义的行政概念,而应将以行使国家权力从事国家管理活动,称为行政。”[5]

1985年,夏老在《行政学新论》中又强调“行政管理是伴随着国家的出现而出现的,有政府就有行政管理。”[6]1988年,由黄达强、刘怡昌主编的《行政学》一书中写道:“把行政解释为国家政务的管理活动是为人们所共同接受的”,“可以把管理看成是更大范围的系统,行政是这个大系统中的子系统”,“行政学是研究国家行政组织对社会事务进行有效管理的规律的科学”[7]。其后,作为《行政学》的作者之一,许文蕙在其主编的《行政管理学》中再次指出:“行政管理也即行政,主要是指国家行政机关对国家事务的管理活动,这里包括国家行政机关对国防、外交等国家事务的管理;对经济、科教文卫、治安、环境等社会公共事务的管理;对行政机关自身机构设置、人员、经费、财物、工作程序等国家行政系统内部事务的管理”[8]。《中国行政管理》杂志在1984年与1985年分别刊登欧阳雄飞的《关于行政学基础知识系列讲座》和黄达强、许文蕙的《关于行政学自学考试辅导》,他们都指出:“行政管理是指国家行政机关依法管理国家事务、社会事务的组织活动”[9],“具体地讲,行政可理解为政府管理”,“行政管理的主体是国家行政组织(政府)”[10]。1987年,刘熙瑞发表了《行政的概念与行政学的学科体系》一文,文中对西方“行政”概念的演变作了分析,特别对法约尔在《工业管理和一般管理》中关于“行政”的理解作了介绍,认为“法约尔的行政概念一出,行政一词就在西方歧义纷呈”,“我们实质上面临这样一个问题:是威尔逊还是法约尔?”“我认为还是应把行政概念确定为对国家具体事务的管理,理由是:1.它更符合汉语中行政概念的本意;2.它符合我国宪法对行政概念的界定”[11]。

我们查阅了全部《中国行政管理》杂志,发现关于“行政”、“行政管理学”概念界定的讨论,到80年代末基本结束。其后在各种版本的《行政管理学》教材中,绝大多数都把“行政管理”直接或间接地理解为“政府管理”,其基本标志是都把行政管理的主体定义为政府(有广义也有狭义的)。在最近出版的《公共行政学》教材中,有人更直接地讲:“公共行政(publicadministration)简称行政,是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明:行政的主体是政府,而不是其他社会组织”,“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。[12]当西方学者把“行政”一词由原本仅从政治角度讨论政府的管理行为,而逐步把管理主体外延,并突出管理之特点时,我国绝大多数学者却按传统意义上的理解,基本停留在最初的原意上,实质上未超出“政府管理”的范围。正如梅戈特所指出的那样:特别是70年代的西方行政改革,使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限,因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支(即立法、司法、行政)部门,包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次,而且包括非赢利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。无论这些服务是由政府履行还是由非赢利机构执行,这个定义比76年前要宽泛得多。”[1]所以,我国学界从传统意义上所理解的“行政管理”与今天要讨论的“公共管理”是有较大差别的。

我们不赞成这种做法,即在还没有弄清楚中国学者与美国学者在什么意义上使用这两个词,尤其是对“公共管理学”作为一门独立学科,它的分析框架是什么尚不十分清楚之时,千万不要用“新瓶”装“旧酒”。我国学界把“行政管理”视为“政府管理”来理解,这是一种主流看法。其实在80年代对“行政”概念争论时,也有少数学者从广义角度理解行政,其中最有代表性的是周世逑先生所著的《行政管理》。周先生用三个同心圆来说明其观点:同心圆的里圈是表示国家行政管理,即政府部门的行政管理;中圈不仅是国家行政机关的管理,也包括政府所属的非营利性机构的管理。所谓非营利性机构,是指提供公共服务、不以营利为目的机构。外圈是指一般行政管理,它把营利的和非营利的单位的管理都包括在内。我们所要讲的行政管理指的是中圈,即指公共行政管理。[13]至于营利单位的管理,即为企业管理,则不是公共行政管理讨论的范围。由此可见,周先生所提及的“公共行政管理”与今天我们要讨论的“公共管理”的内涵几乎是相同的。政府管理与公共管理是两个不同的概念,其标志是管理主体的不同。任何一个社会都存在着大量的公共事务管理活动,这些活动从宏观到微观,都直接涉及社会民众的切身利益。在阶级社会中,政府确实是这些管理活动的核心主体,但谁都无法否认,除政府之外还有许多其他公共组织参与其中。经济增长与社会发展都需要公共管理,但这绝不可能由政府对社会的管理所包办。对政府管理活动的研究并不能代替对整个社会公共事务管理活动的研究。公共管理作为一个普遍存在的社会现象,它一定有基本规律可循。这些规律会包括政府管理的内容,政府的管理活动所总结出来的规律是它的最重要的部分,但绝不是全部。

公共管理与政府管理之间的关系,是属于一般与特殊的关系。政府管理是公共管理的主角,但社会公共事务管理,还需要若干配角,主角与配角的关系既不能颠倒又不能代替。仅研究主角的行为及其规律,不研究配角的行为及其规律,特别是不把它们作为一个整体来研究是不合适的。西方70年代的行政改革给人们的启迪之一是:随着社会进步,特别是科学技术迅速发展,人们越来越深刻地认识到,在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上,传统意义上的政府职能将发生变化,政府会把更多职能以多种形式下放给社会中那些非政府、非营利性组织承担。这些组织不仅要提供公共产品与公共服务,而且要承担对社会公共事务的管理。仅提供公共服务者,不一定是公共管理的主体,因为以营利为目的的民营企业也可以提供。

二、新公共管理运动与公共管理学

我国即将启动MPA项目。因为MPA(Mas-terofPublicAdministration)被译为“公共管理硕士”,即其中的“administration”被译成“管理”,而不是如以往那样更多地译成“行政”,因此MPA内涵的外推使得公共管理从来没有像今天这样如此受人关注。在凯恩斯理论的影响下,当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时,与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得非常明显。人们在“实用主义”、“小政府意识形态”、“商业动力化”[14]等思潮的影响下,要求政府把公共事务,特别是公共物品(服务)民营化;推进社区主义,建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会;加强公共部门与私营部门的合作,发展非政府、非营利组织;用企业家精神再造政府,把企业管理中的组织文化注入到政府组织中,提高政府各个部门的竞争力。西方国家,特别是OECD国家的行政改革及其政府再造运动,为新公共管理的兴起提供了强有力的实践背景。“新公共管理被学者冠以各种不同的名称(如‘经理主义’、‘公共管理’、‘以市场为基础的公共管理’、‘以企业家精神重塑政府’等),这反映了人们对正在发生的行政改革的不同看法。尽管如此,他们确实存在着某些共识:从传统公共行政关注管理过程中的效率转变到极大地关注管理结果以及管理者的个人责任”[15]。

所以,新公共管理思潮的出现是与各国行政改革的浪潮密不可分的,它有力地推动了“重塑政府运动”。如果人们把“新公共管理运动”看成是一个特定的历史范畴,并认为对它的研究是行政学的分支内容也未尝不可,因为名称是次要的,重要的是内容及实质,所以“学术上的‘公共管理’,或是实务上的‘新政府运动’与‘政府再造’”,“仍属于更大范围的公共行政领域”。但务必注意,对新公共管理运动的讨论,不等于对公共管理学的研究。它们之间有联系,也有重大区别。20世纪60年代至70年代,批判传统公共行政学的理论越来越多,其中最有影响的是新公共行政学、政策科学与公共选择学派。新公共行政学一反以往过于重视效率的价值观,在传统公共行政学的目标中加入了“社会公平”,围绕着“分权”、“参与”、“沟通”等民主行政中的若干问题展开讨论。同时,他们反对文官中立,认为在不平等竞争中,这种角色本质上是欺负弱势群体的帮凶[16](P20)。政策科学在一定意义上讲,也是针对传统公共行政学过于重视官僚制理论,以及把政策的制定与执行割裂开来等问题而发展起来的。它明确地提出了要对政策制定的全过程进行研究,并提出要改善政策系统,提高政策质量。公共选择理论以方法论上的个人主义为出发点,证明市场是最有效的机制,因而需要减少政府的管理职能,让一部分社会所需要的公共产品和服务通过市场来提供。总之,新公共行政学、政策科学、公共选择学派都从学科建设方面,有力地批判了传统公共行政学,为它的发展与完善提供了一定的理论依据。然而由于各自的弱点与缺点,它们并没有完全获得预想结果。70年代,美国有许多企业管理学院将其研究范围由企业内部管理扩展到外部的社会管理,产生了被人们称之为“企业管理型”的公共管理模式。它不同于那种“政策科学型”的公共管理模式,即它从企业的角度来研究公共管理,认为公、私部门的管理实质上并无大的差异,企业管理的技术与方法完全可以运用到公共部门。人们为了统一这两种模式,因而就诞生了新公共管理学这个学科。[16](P24-25)

三、公共管理及其本质

因为公共管理实质上是一种管理,所以,为了能全面地了解公共管理产生的来龙去脉,十分有必要重温“管理”提出的背景及其本质。在资本主义早期,商业经济的发展与生产的社会化,使企业逐步成为社会的重要的经济组织形式,一方面竞争成为经济发展的动力,另一方面资本家把追逐利润最大化作为自己惟一的目标。那时人们关注的管理实质上是企业管理,而企业管理的本质是以最少的人力和物力来追求利润最大化。这就是说,管理,具体到企业管理,它一开始的定位就是效率,因为利润最大化成为资本家的追求目标是不言而喻的。关键是如何实现,这自然需要研究效率问题。泰勒对这个问题的阐述可能更加露骨:“在科学管理上,劳资双方在思想上要发生大的革命,这就是双方不再把注意力放在盈余的分配上,不再把盈余分配看成是最重要的事情。他们要将注意力转向盈利增加的数量上,使盈余增加到如何分配盈余的争论成为不必要。通过共同努力就能创造比过去大得多的盈余。”[17]

泰勒正是通过他提出的科学管理,以此提高企业的管理效率。这种讲效率并以此为中心,强调整个管理过程都围绕着效率的思想,几乎决定了管理学发展中的全部内容,因而就产生了国内外绝大多数管理学家对管理的定义的:每当人们联合起来去实现某一个目标时,他们就创造了一个组织,它有潜力完成任何个人独立所不能完成的工作。组织的成功与否在于它能否有效地获得和使用各种资源来达到特定目标。联合并指导使用资源的工作叫管理,是前面提到的包括计划、组织、领导和控制的管理。[18]由此可以看出,西方学者把管理看成是围绕实现目标的过程,旨在提高效率。为此,人们需要利用计划、组织、控制、激励等手段。这种定义在西方管理学思想史上留下了深深的烙印。而国内的绝大多数管理科学著作,对管理差不多也都是这样定义的:“管理是通过计划、组织、控制、激励和领导等环节来协调人力、物力和财力资源,以期更好地达成组织目标的过程。”[19](P3)这种从企业管理总结出来的管理思想,在向其他领域外推时,始终都强调以下几点:(1)管理的目标是既定的。(2)管理是一个过程。(3)管理是为了有效利用各种资源,包括人力、物力和财力等。(4)实现资源有效配置的手段是计划、组织、控制和激励等。公共组织中的目标与企业目标是不同的。公共组织目标要考虑“效率”因素,但同时还必须考虑“公平”因素。后者在泰勒的科学管理思想中不仅不可能提到,就是传统的公共行政管理也很少考虑,因为“行政管理的目标是追求高效率”[19](P43)。正是在这个意义上,新公共行政学才独树一帜地把社会公平放在显赫的位置上。这个学派的努力虽没有产生预想的结果,但他们所提出的问题是值得人们在公共管理研究中认真思考的。我们认为,所谓公共管理是指那些不以营利为目的,旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。

我国某些有权威的工具书对“公共”一词的解释,有的是“共同”之意,有的是“公有、公用”之意,还有的解释为“公众共同”,但其基本词干是“共同”。若把它们与“利益”结合在一起,则形成了“公共利益”与“共同利益”。人们常常把“公共利益”与“共同利益”不加区别地运用,这是不合适的,在讨论“公共管理”问题时尤为重要。毫无疑问,公共利益是共同利益,但共同利益并不一定是公共利益,它们的差别体现在“公”字上,只有那些具有社会共享性的共同利益才是公共利益。是否以营利为目的是区别“公共管理”和“企业管理”的重要标志。然而社会中确实有这样一类组织,包括相当多的非正式组织,它们的存在与发展,其目的不像企业那样是为了追求利润的最大化,组织成员的共同利益是维系他们合作的基础。但这样的组织不是公共管理要研究的公共组织。如果说组织是“利益共同体”,公共组织则是为谋求具有社会共享性利益的共同体。公共组织作为一个组织,它有组织成员的共同利益,这些利益不一定全都是公共利益。但公共组织的基本价值取向是为了社会的公共利益,否则我们所讨论的管理,就不是公共管理而是企业管理,或是各种形式的私域管理。

四、公共管理模式的基本特征

传统的管理理论,无论是对一般性的管理,还是对企业管理或政府管理的讨论,都存在着一个共同的特征:主体本位、过程主线、效率至上、管制中心。现代公共管理应该以一种开放的思维模式,动员全社会的力量,来建立一套以政府为中心的开放主体体系。我们认为,现代公共管理基本模式大致应具备以下特征:

1.公共利益与私人利益相统一,重在公共利益上。马克思主义认为,个别人的私人利益与所谓的社会普遍利益是互相伴随的。马克思所讲到的“社会普遍利益”,就是公共利益。社会的稳定与发展,必须以社会“公共利益”与不同组织的“共同利益”的存在,去促进并带动私人利益的发展。“私人利益本身已经是社会所决定的利益,而且只有在社会所创造的条件下并使用社会所提供的手段才能达到。”[20]

2.政府组织与其他公共组织相统一,重在政府组织上。不言而喻,政府是公共管理活动的核心主体,但它们不是惟一的主体。相反,西方新公共管理运动的实践已经证明,政府承担的不少公共管理职能及具体内容,由非政府的公共组织来完成,这不仅是可能的而且是可行的,后者不一定比前者差。一般地说,宏观方面的管理职能或全局性的关键事项,更多地应由政府来承担,特别是如国防,外交,重大法律、法规与政策的制定,只能由政府来完成。从微观方面的管理来看,政府可以承担一部分,更多地应该交给社会的其他公共事务管理部门来做。愈是接近基层方面的公共事务,愈有可能让相关的非政府部门来完成。

3.社会问题管理与资源管理相统一,重在问题解决上。多数人认为,在一般的管理活动中,管理目标是既定的,所以管理的主要问题是在管理过程中,如何配置资源,使之更有效。公共管理更多地是要解决社会问题,即由于社会多数成员所期望的现象与实际现象产生了偏差而提出来的社会问题。这些偏差所包含的内容是多方面的,既有要素及其配置的有效性问题,也有利益分配的公平性问题。我们不否认资源管理在公共管理中的重要性,因为管理过程中若资源配置不当,就不能实现公共管理要解决社会问题之目的。然而社会问题管理比资源管理所包含的内容更丰富、更复杂。

4.结果管理与过程管理相统一,重在结果管理上。在公共管理活动中,对社会问题管理实际上包含三项内容:一是问题提出中的管理;二是问题解决的过程管理;三是问题解决的结果管理。资源管理更多地是关注前两项内容,很少讨论第三个内容。我们已经反复强调,传统管理理论,总是先设定一个目标,然后围绕如何实现这个目标去协调资源管理,关注管理过程。这种只关注如何有效地实现目标的过程,而不考虑目标确定的合理性以及实际分配的公平性管理,一直受到很多学者的抨击。过程管理更多地强调效率,而结果管理更多地突出公平。

5.管理所追求的公平与效率相统一,重在公平上。对公共管理本质的理解使我们清醒地认识到,有效地增进与公平地分配社会公共利益,都必须认真考虑。但增进公共利益最终还是为了分配给社会的每一个成员。效率与公平是公共管理的两大基本目标。效率与增进公共利益有关,公平与分配公共利益有关。引起争论的问题是公共管理的基本目标,是重在效率还是公平?在讨论公共政策的本质时,我们曾提出,在政府与市场的关系上,市场机制主要解决效率问题,政府的政策机制主要解决公平问题。这里讲的公平,是广义的公平,包括分配公平、规则公平、竞争环境的公平以及程序公平等等。在公共管理讨论中,我们仍然坚持:公共管理主体主要解决公平问题,而市场机制主要解决效率问题。这里所讲的公平,仍然是广义的公平。

6.公共组织的外部管理与内部管理相统一,重在外部管理上。公共管理更多地是要解决社会公共问题,所以,强调公共利益,重在结果管理,突出公平等等,实质上都是围绕公共组织对外实施管理展开的。传统的企业管理理论主要研究企业内部问题自然不必多说。在政府管理研究中,围绕着提高“行政效率”,不少人把注意力常常放在政府内部管理上。加强政府自身管理是必要的。但这种活动的最终归宿还是体现于外部的管理,即对社会公共事务的管理。不论是政府,还是其他社会公共组织,都要把对外管理的质量作为衡量其绩效的最终标准。

7.服务管理与管制管理相统一,重在服务上。社会中大量存在的问题主要有两类:一类是管制性问题,另一类是服务性问题。为了维护政治统治,作为统治阶级的工具的政府,凭借着强制性的公共权力,一直在社会管理中承担着“统治型”角色,以至于不少人产生误解,认为政府的外部管理就是政府对社会民众的管制。宪法、法律及政府确定的管制性制度和政策,甚至像价格管制等微观规制措施,都是要解决社会中属于管制性的问题的。打破传统管理理论的思维模式,不是从管理主体的角度考虑如何管制被管理者,而是站在社会与民众的立场,要求公共管理的主体,特别是政府如何为公众服务,这是公共管理发展中最重要的特征。我们认为,公共组织承担着管制管理与服务管理两大任务,但其立足点还是在服务上。

8.管理制度与技术相统一,重在制度创新上。著名经济学家吴敬琏在分析我国高新技术产业发展问题时,提出了“制度重于技术”的思想。我们认为,这一思想也同样适用于公共管理。管理活动所运用的技术与方法,主要是针对效率问题的。而制度变革与制度建设既要解决效率问题,又要处理公平问题。正是在这个意义上,我们十分强调公共管理活动中制度创新的特殊意义。