本文作者：宋恺利作者单位：北京市东城区人民检察院

督促起诉的原则与限度

1．有限监督原则。督促起诉是对监管机关执法活动的补充，应当成为一种辅助性制度。检察机关对监管权的法律监督须保持适当的理性和克制，对监管部门的裁量应当给予必要的尊重，以免影响到监管的能动性与效率。［2］当前，检察资源相对紧缺，无法及时监督各类侵害国家、社会公共利益的民事违法行为。检察机关应从现实出发，明确区分法律监督权和行政执行权的职能，通过前者对后者强大的制约和推动，实现行政执法体制的良性运作，使对公益保护不力的问题在现有的权力资源结构内得以消弭。［3］

2．适度谦抑原则。督促起诉应对行政监管权保持适当的谦抑性，将权限保持在必要的限度和范围内。首先，应将案件类型严格限定在公益范围内，只有涉及国家、社会公共利益被侵害的案件，检察机关才有督促起诉的必要。不属于公益范围内的案件，检察机关不应也不能进行督促起诉。其次，要充分地尊重诉权主体的自主决定作用，避免督促起诉的压迫性倾向，更不能由此取代当事人的诉权地位，不能影响人民法院对受督促案件的立案审查裁断权及其他审判权的独立行使。［4］再次，督促起诉引起的效果仅仅在于启动救济程序，其结果为监管部门自行纠正错误或诉诸司法途径纠正错误，其价值在于提醒、警示效用，而非直接参与纠错。［5］

3．最后与最佳救济原则。其它可以替代的非诉解决方法已经用尽，起诉成为唯一且必要的救济途径，或者在众多的冲突解决方案中，起诉是最佳选择。检察机关应先行协调监管机关或国有单位在职权范围内保护危害国家、社会公共利益的民事违法行为，将督促起诉作为最后一道防线严格控制使用。同时应谨慎评估干预带来的政治效果、社会效果和法律效果，保证三个效果都表现为良性指标。

4．刑事附带优先原则。尽可能以刑事公诉作为优先考虑的方向，在刑事公诉中注意发现需要提起附带民事诉讼的案源。［6］对于构成犯罪的侵害国家利益、社会公共利益的案件，优先适用督促起诉形式，督促监管部门自行提起刑事附带民事诉讼。若其不行使或怠于行使职责，则可由检察机关直接提起刑事附带民事诉讼进行补救。

建立督促起诉配套机制

1．信息共享机制。首先，在检察机关内部建立督促起诉线索移送机制，并建立常态化的工作模式。自侦部门、刑检部门在办理案件过程中发现涉及国家、社会公共利益被侵害的线索应及时提供给民行部门。民行部门应及时派员参与案件审查，对符合条件的督促起诉，增强整体法律监督能力。其次，在外部建立与监管部门的信息共享平台，检察机关可通过网络互联等方式获取具有法律意义的监管信息。

2．协调协作机制。督促起诉前，检察机关应加强与责任主体的协调，鼓励责任主体采取比诉讼更好的方法保护国家和社会公共利益。同时建立与监管部门的外部协作，健全案件线索移送、联席会议、工作协作等长效机制，便于检察机关及时发现监管漏洞，适时开展督促起诉工作。

3．惩戒衔接机制。经督促起诉后，监管部门仍不行使或怠于行使职责时，有必要建立督促起诉事后惩戒衔接机制。对于尚未构成犯罪，需要追究党纪、政纪责任的，可以依法提出意见移送纪检监察机关处理。如果涉及贪污贿赂、挪用或者滥用职权、玩忽职守构成犯罪的，检察机关可以对相关责任人立案侦查或将有关线索移送有权的侦查机关立案侦查，从而保障督促起诉的效力。

督促起诉中需要解决的问题

1．督促起诉的范围应扩大。目前，督促起诉的范围主要集中在国有资产流失领域。从发展趋势看，检察机关需要进一步延伸监督的范围，无差别地保护国家和社会公共利益，将督促起诉的范围拓展至包括环境污染、历史文化资源保护和公共性危害事件等公益事项。凡是国家、社会公共利益受到重大侵害的，均依法启动督促起诉程序。当然，检察机关督促起诉的范围不宜过宽，应严格限定在维护国家利益和社会公共利益的必要限度内。

2．督促起诉宜采用的方式。督促起诉的方式应结合督促起诉的目的、法律文书的特征及追求的效果等因素进行考察。首先，督促起诉中，检察机关的作用主要是建议、敦促有关单位起诉，自身并不进入诉讼程序，不应该直接用督促起诉书或督促起诉意见书等诉讼法律文书。而检察建议书是一种非诉讼法律文书，较好地体现了督促起诉的这一特征。其次，检察建议是检察机关进行法律监督的法定司法文书，督促起诉书、督促起诉意见书和督促起诉通知书等形式于法无据。再次，督促起诉书和督促起诉通知书容易与有关单位形成对立，不利于问题的解决，因而现实可行性不强。检察建议具有灵活、快捷、高效的特点，具有执法弹性，有关单位也易于接受，实践中执法效果也较好，应规定为督促起诉的基本形式。因此，督促起诉的方式应采用检察建议书，包括建议有关单位进行起诉，对不配合的单位的有关责任人员建议有关组织对其进行行政、纪律处分等。

3．检察机关调查取证的尺度。检察机关在获得督促起诉案件线索后，要判定国家、社会公共利益的受损情况及监管部门是否存在不起诉或者怠于起诉的情形，必须经过调查获得确凿证据，因此调查取证是督促起诉的必要前提。一般情况下，检察机关的调查取证只限于作出督促起诉决定之前，并且应严格掌握调查取证尺度，以有证据证明存在国家或社会公共利益受损的情形为标准，不应纠缠于民事案件的具体细节。一旦被督促单位提起民事诉讼，检察职权作为“公权力”就不宜再介入作为“私权利”领域的争讼。对于督促起诉后有可能出现的被督促单位尽管形式上提起诉讼，却以各种理由怠于或拒绝必要举证的情况，检察机关可以通过提供举证提纲辅以必要的取证指导，进一步督促被督促单位积极履行诉讼义务。除刑事附带民事诉讼案件可以利用司法机关基于刑事侦察需要获取的证据之外，纯粹的民事侵权或违约案件，应当以当事人自行举证为原则。

4．被督促单位处分权的限制。督促起诉中，被督促单位是否起诉、是否撤诉、是否变更诉讼请求、是否以调解方式结束诉讼，都涉及被督促单位处分权的行使问题。为此，赋予监管部门或国有单位一定的处分权是明智而且必要的，可以使其根据情势行使处分权，从而最大限度地维护国家利益和社会公益。但被督促单位在行使处分权时，必须坚持以实现维护国家利益和社会公益最大化为原则，在处分程序上应当遵循公开透明原则。检察机关应加强对被督促单位处分行为的跟踪监督，承担起监督诉讼的责任，确保整个处分过程合法。但检察机关对被督促单位处分权的限制应当仅限于程序上，即监督被督促单位严格按照法律规定的程序、方法进行处分，而不应对处分的实体内容加以干涉，更不能予以否决。