体制转型，从行政管理体制走向公共行政体制

现代政府管理体制是随着市场经济和民主政治的发展而不断发展与完善的。随着市场经济和民主政治的不断发展，政府管理体制也在不断地发展与完善，并最终形成以公共行政体制为一般模式的政府管理制度。公共行政体制是指适应市场经济要求，行使公共权力、管理公共事务、提供公共产品与公共服务、满足社会公共需求的政府管理制度与组织体系。［2］公共行政体制的实质在于其公共性和服务性，而这正是服务型政府的本质规定性。从传统的行政管理体制走向公共行政体制是行政管理体制改革的核心任务，需要进行全方位的改革。一是强化公共管理职能，二是监督公共权力运行，三是优化公共组织体系，四是健全公共财政体制，五是完善公共治理结构，六是提高公共效能管理。这六个方面，当前尤其需要关注的是我国公共财政体制和公共治理结构的建设。健全公共财政体制的核心是提升地方政府的公共服务能力。公共财政管理主要包括三大部分：公共预算管理、公共收入管理和公共支出管理。［3］（p358）在这三部分中，公共收入管理最为重要，其决定了政府整体的公共服务能力。当前，我国地方政府最为艰难的是面对公共服务需求的不断增长而无法获得公共财政的有效支持。因此，健全公共财政体制，就是要通过合理的制度设计，增强地方政府的财政获取能力和公共服务能力。具体而言，可以通过分税制改革，增加地方政府的税收来源；通过转移支付制度，实现财政资源在中央与地方之间的顺畅流动。就完善公共治理结构而言，核心是打造多元化的治理主体。当代行政管理体制的一个基本特征是由统治到治理的转变，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。其基本结构包括两个方面，一是公共服务供给结构上的主体多元化，公共服务主体由单一的政府扩展到政府、非政府组织和企业组织；二是公共权力结构上的分权化和自治化，实行地方自治、基层自治与社区自治。当前，我国在治理层面最突出的问题是治理主体单一，除了政府这一强势主体之外，几乎找不到真正的社会组织，即使有一些所谓的社会中介组织，也是半官方的。因此，完善公共治理结构，就是要培育真正独立的、多元的社会中介组织。

开拓创新，探索行政管理权力结构和运行机制的新途径

第一，坚持行政管理权力价值取向的公共性。现代政府的一个基本功能在于能够围绕以公共价值为核心的政府价值，构建符合时展要求的政府目标体系，推动权力宗旨的实现。行政管理权力的公共性主要体现在以下两个方面：一是为市场经济提供公正的交易环境和稳定的市场秩序，完善法律法规，加强市场监管，加大宏观调控力度，实现政府对社会的合理规制。二是保障公民基本的自由平等权益和公共安全，推行改革计划和发展规划，承担国家职能所要求的职责，提高人民对政府的满意度，建设高效政府。第二，坚持行政管理权力结构的科学化。科学设定和配置行政管理权力是完善权力运行机制的根本前提。坚持行政管理权力结构的科学化要做到：一是建立健全行政管理权力主体的进入机制。要加强对行政权力主体的教育，使其牢固树立公共权力意识，即树立权力就是服务、权力就是责任、权力就是奉献的观念。二是建立健全行政管理权力载体的配置机制。由于行政管理权力首先表现为一定的职位，有了职位才能拥有相应的权力，所以行政管理机关的设置在一定程度上决定着行政权力能否合理运行。要制定和完善行政机构设置法、行政编制法等法律法规，遵循精简、统一、高效的原则设置各级行政机关，并对现有的行政机构进行改革。三是完善行政管理权力运行的控制系统。目前，我国存在行政机关的设置及其职能配置不科学，部门分工过细，部门重叠，职能不清等问题。这些体制上的弊端为少数行政人员利用，通过侵害相对人的利益，为个人谋取私利。因此，合理地划分行政职权是防止行政权力运行弱化和扩张的关键。具体而言，就是要做到：调整行政管理权力体制的结构，确立合理划分权限的制度，适时对行政管理权力进行调整。第三，坚持行政管理权力的责任化。建立健全行政问责制既是完善行政管理权力运行机制的重要内容，也是行政管理体制创新的题中本义，更是建设服务型政府的必然要求。行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其行政人员承担的职责和义务的履行情况进行的监督和审查，对不履行或不正确履行的，依据法定程序追究其责任，使其承担否定性结果。行政管理权力责任化对政府有两方面的作用，一是对行政管理权力的明示作用，即责任包含对权力性质、使用范围的明确规定，是对政府权力的确认和保护；二是责任对行政管理权力具有制约作用，一旦行政管理权力越界违规，责任就会构成对政府权力的一种惩罚，体现为对政府行为的校正和心理的警戒点。可见，责任化既是行政管理权力运行的动力，又是行政管理权力运行的压力。建立健全行政问责制可从以下几个方面着手：一是健全政府信息公开制度，培育良好的问责环境。二是制定统一的行政问责法，构建完整的问责体系。三是规范问责程序，特别是被问责官员的复出程序。四是以绩效考核结果作为问责制的基础，增强行政问责的针对性。

本文作者：刘剑明作者单位：中共吉林省委党校