一、政策背景分析

1．国家创新发展的选择

中俄作为国际上两个重要的大国，都面临着21世纪的战略抉择，国家如何立足、社会如何发展，这些问题实际上都在围绕一个问题，那就是人才问题，而解决这个问题的关键在于教育，优先发展教育已成为两国的共识，成为国家的战略选择。《规划》和《纲要》两个文件分别于2012年6月和2011年2月出台，都是顺应社会发展的必然要求。教育作为民族振兴和社会进步的基石，是提高国民素养、促进人的全面发展的根本路径，强国必先强教，这是社会的选择，也是历史的必然。俄罗斯为了提升国际竞争力，从国家创新发展战略高度，将教育纳入了建设创新型国家和创新型社会的基本需要，力求俄联邦2020年社会经济发展水平进入世界领先强国之列，国内生产总值跻身世界五强。同时，在《俄罗斯联邦2020年前社会经济长期发展的理念》中明确提出国家教育政策的战略目标就是保障教育要符合经济创新发展的需求，使俄罗斯民众不分地位、身份、财产及健康状况都能享受到创新型社会发展要求的优质教育和现代教育。事实上，这个《纲要》的实施是第一个五年计划《2006—2010年联邦教育发展纲要》的延续，即第二个五年计划。《规划》的实施同样建立在第十一个五年规划的基础上，面对当今世界的大发展、大变革、大调整，中国同样面临选择，那就是重视教育，党的十七大明确了“优先发展教育，建设人力资源强国”战略部署，同样也提出了教育要适应创新型国家目标建设的需要，可以说教育的影响力正潜移默化向各面渗透，它是推动我国从教育大国向教育强国，从人力资源大国向人力资源强国转变的跨越式突变，是实现中华民族伟大复兴、中国梦的强大动力和力量源泉。

2．教育现代化的选择

事实上，两国在教育发展问题上都存在着不完全适应国家经济社会发展以及民众对接受优质教育拥有迫切愿望这两个问题上，而原有的教育政策在指导性、规范性方面已不能满足现有社会发展需求，已严重影响了国家方针政策效力和作用的发挥。当前，俄罗斯教育主要面临三个问题：一是生源和师资流失。根据数据显示，近10年来俄罗斯中小学生数量减少了40%以上，2009年高校大学生总量是740万人，而2013年预测总量仅为420万人，下降了40%；与此同时，只有30%的师范院校毕业生愿意进入学校工作，职业教育领域的教师总量预计将减少20％-30%，而已达到退休年龄的高校教师数量还很庞大。二是享受优质教育的机会不均，学前教育阶段尤为显著。俄罗斯联邦教育科学部普通教育司司长叶烈娜•尼基因科（ЕленаНизиенко）认为，俄罗斯学前教育的发展无论是传统形式还是非传统形式，都将成为俄罗斯国家2011-2015年期间的重要任务之一。三是教育质量有待提高。目前，俄罗斯教育机构所提供的教育服务与劳动力市场对教育质量要求之间存在脱节，不仅普通教育有所体现，职业教育和继续教育体系中也都有所表现。对高素质人才的迫切需求和专业人才的不合理使用以及与年轻专业技术人才薪酬低廉之间的矛盾，都已严重影响和制约了教育的创新发展。而中国在教育中同样遇到了挑战。一是生源大幅下降。据教育部资料显示，虽然2012年全国普通高校招生报名总数达到915万人，但这已是自2008年以来连续下降的第四个年头；另一方面，“弃考”自2009年第一次强烈吸引世人的眼球以来，到2012年我国应届高中毕业生放弃高考的人数累计已经超过300万，接近4年报考总人数的一成。而且大学生就业信心率持续下滑和就业市场信任缺失也是一个值得关注的问题。虽然根据教育部数据显示，2009年就业率为68%，2011年初次就业率就达到77.8%，但其可信度却并没有得到公认。二是作为基础教育之基础的学前教育依然是我国教育体系中的最大短板，它俨然已成为我国“最昂贵的教育”，“入园难、入园贵”成为全社会普遍关注的一大议题。根据2008年教育部统计数据，当年全国农村在园幼儿占全国在园幼儿数的74.81%，城市为25.19%。但城乡学前教育以及地区学前教育的距离却越来越大，2008年全国城镇学前三年入园率为56%，农村为36%，相差20%。这些都表明了当前存在教育结构和布局不合理，城乡、区域教育发展不平衡，贫困地区、民族地区教育发展较为滞后，学生适应社会和就业创业能力不强等问题。正是基于这样的社会背景和外部氛围，在政策制定中就必须有所考虑、有所涉及，如何解决当前的主要矛盾、如何化解当前的危机成为政策制定的出发点和归宿。

二、政策内容分析

1．目标任务与措施

所谓政策目标就是政策制定者借助各种行动所达到的效果和目的，它源自于政策问题，对政策问题、政策背景的准确把脉是找到解决办法、选择有效政策工具的唯一方式。政策目标的设定实际上也是清晰理顺教育发展脉络，发现教育规律的必经途径。俄罗斯《纲要》正文分为6个部分，其主要目标是加大公民接受优质教育的机会，使教育符合俄罗斯面向创新社会发展的要求，具体分为两个维度：一个是根据现代教育标准，促进教育机会均等化和公平化；一个是教育要符合现代化标准的程度。对此，《纲要》提出了三项任务，分别是：推进普通教育和学前教育的现代化，保障国家教育倡议的“我们的新学校”的顺利推行；完善和更新职业教育的结构和内容，使之符合社会劳动力市场的需求；构建教育质量和教育服务需求评价体系。与此同时，对每项任务又具体采用了不同措施，针对推进普通教育和学前教育的现代化，主要采取将“我们的新学校”国家教育倡议确定为国家各主体优先发展方向，推广两个模式，即儿童成功社会化的现代模式、普通教育和补充教育的整合模式。针对完善职业教育内容和结构，主要通过制定、实施区域职业教育现代化的综合发展规划，在竞争中给予必要的支持；开展关于教育机构能源保障的项目设计以及职业教育机构基础设施的建设和改造。针对发展教育质量和教育服务需求评价体系，主要采取建立和引进独立的教育质量评价体系，对专业人才和职业学校毕业生进行技能资格认证；以学生信息系统为基础，建立全国统一的教育信息系统；实施外部鉴定评价，形成对教育大纲进行社会———职业鉴定的机制。中国《规划》正文主要分为12个部分，其总体目标是全面提高教育服务现代化建设和人的全面发展能力，为到2020年基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列奠定坚实基础。它又分为四个具体目标，分别是教育事业发展目标、教育体系和制度建设目标、教育支撑经济发展和科技创新目标、教育服务社会和文化建设目标。与此同时，《规划》又从10个方面制定了具体措施，即构建更加完善的教育体系、创新国家教育制度、调整人才培养与供给结构、扩大和保障公平受教育机会、提高人才培养质量、促进区域城乡教育协调发展、实施教育对外开放战略、建设高素质专业化教师队伍、加强教育条件保障、组织实施。从这一点来看，两个国家在目标设定上具有高度统一性，阐述非常清晰，都涉及到教育的现代化，都考虑了本国的国情和社情，有纲有目，而且措施也比较得当，但单从这两个文件包含的部分来看，似乎中国《规划》更为完善，其实则不然，俄罗斯《纲要》除了正文以外，还包含10个附件，而且这10个附件是对前6个部分的具体阐述。附件1主要是关于年度实施进程的具体评价指标，附件2和附件3则主要涵盖3项任务、采用的具体措施以及相应的经费投入，而附件4到附件9则涉及各主体教育经费投入总量、拨款机制、年度任务措施及经费保障，这就使得俄罗斯《纲要》的教育政策体系更完善，既有宏观层面的规划，又有具体指导性操作，因而更显丰满、更加规范。

2．经费保障

教育经费作为政策实施的有力保障，是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，它具有加速器的效应。在《纲要》中，俄罗斯计划投资总额为1379.088亿卢布，其中联邦预算资金542.288亿卢布（含补贴104.6968亿卢布）、各联邦主体预算资金670.7亿卢布、预算外资金166.1亿卢布，形成了以各联邦主体预算为主，联邦预算为次之的多元经费投入体制，而且将年度经费投入与年度目标紧密结合，相互对照，体现了教育财政的指导性和计划性。事实上，这一投资总额大大高于《2006-2010年联邦教育发展纲要》俄联邦政府投资总额的619.5235亿卢布，从这一简单数字就可看出俄联邦政府教育改革的决心之大、重视程度之高。与此同时，为提高教育经济效益，还采取了以下措施：实施、支持公私合作机制，确保教育经费的有效利用；实施、支持教育机构经济独立核算的机制和模式；加大预算外资金吸引，增加高校发展规划投入经费总量。表1为俄罗斯2011-2015年度经费投入表。一项政策能在多大程度上取得预期效果，虽并不是完全取决于资金投入的多少，但是资金投入不足却是影响教育政策执行力的重要障碍。虽然在《规划》中有33处涉及“投入”问题，而且在《规划》中也明确提出“切实加大财政性教育经费投入。健全政府投入为主，多渠道筹集经费的体制，增加教育投入。优化财政支出结构，把教育作为财政支出重点领域予以优先保障”，但纵观这些表述主要还是文字性描述，比较笼统和模糊。虽是5年的规划，但《规划》仅对2012年财政性教育经费有所涉及，即“2012年财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%，并保持稳定增长”，经测算，当年财政性教育经费投入为18862.56亿元，而对于“十二五”教育财政投入的总量却并没有公开，年度计划也并没有显示，采用何种的经费投入机制等关键性问题也都未涉及，这使我国《规划》政策在投入方面的实际操作性、指导性被弱化。事实上，国家在教育上的投入力度与人民群众对教育的迫切程度还是存在较大差距。截至2008年，国家财政性教育经费支出占GDP的比例只达到3.48%，低于4.5%的世界平均水平，2011年也仅为3.93%，即18586.70亿元。教育投入作为支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，对社会发展具有正相关作用，也必将加倍回报于经济社会发展。从国际发展趋势来看，近二十年来，多数国家的公共教育经费占GDP的比例一般稳定在5%左右，而且这种态势也比较平稳。就金砖国家2011—2013年公共教育占GDP比例来看，仅中国和印度处于4%以下（含4%），而巴西、俄罗斯和南非均处于4%以上。从这一方面也说明了中国教育投入有待加强，它已严重制约了中国教育的发展，这也将是我们的政策今后要完善和细化的重要方面。

3．效果预期评价

《纲要》最为突出的地方就是设有“实施效益预期评价”这一部分，这是《纲要》的一个亮点。俄罗斯对2016年前《纲要》政策的实施效果进行了预测评价，探讨了俄罗斯教育系统发展的主要任务对国家战略发展的影响。从经济效益视角而言，《纲要》的实施将促使国内经济保持长期增长趋势，即每年在实际生产总量的基础上再提高1%-2%；高新技术行业的劳动生产率提高10%，对国内生产总值的贡献率提高8%；教育服务行业在国内生产总值中的贡献率至少提高7%。从社会效应视角而言，通过《纲要》的实施将使接受过高、中和初等教育水平的公民的失业率与2010年相比降低16%，使面向社会弱势群体所实施的社会适应机制的经费投入减少8%-12%。从预期教育效应视角而言，向俄罗斯公民提供终生的、普及的和优质的教育服务，提高公民的生活水平是衡量《纲要》实施效益的重要指标之一。但是，就《规划》而言，落脚点更多的在于教育自身和人力资源开发角度（具体如表2所示），而没有将这种影响延伸到社会发展、经济发展方面。虽然谈不上孰优孰劣，但是《纲要》的三个视角还是具有一定优势，教育对人的发展是一个方面，对社会也是起到至关重要的作用，有必要进行衡量，也从另一个层面说明国家优先发展教育的原因所在。

三、政策评估分析

教育政策评估本质上是对教育政策价值的评价，其落脚点在于政策效果，而政策预期效果与现实状况改善程度之间的反差凸显了对政策执行环节进行研究的重要性。政策执行的监督、评估作为政策过程科学化的必然要求，是教育政策执行过程中一个重要的功能性活动，其机制的运行情况在很大程度上影响和制约着政策的最终效果。布鲁德金（Brodkin）认为：所有的教育政策都需借助执行渠道（channel）或结构来付诸实践。教育政策执行的效率之所以依赖于互动各方行为的策略选择，主要在于作为执行渠道的那些组织机构事实上本身就是特定社会教育政策模式结果的体现。在多主体、多组织共同参与或者影响教育政策的背景下，教育政策实施系统的类型不仅决定了教育政策的成败，而且还界定了教育政策。事实上，俄罗斯《纲要》的各政策主体权利清晰、职责明确。俄联邦政府作为《纲要》的颁布者，作为国家意志的最高代表，在颁布《纲要》的同时，要求俄联邦经济发展部和财政部在编制联邦财政预算草案时，将《纲要》纳入需要联邦预算财政资助的各领域发展规划清单中，并要求各联邦主体权力执行部门以《纲要》为指导，制订本地区的年度教育发展规划。而俄联邦教育科学部作为《纲要》的国家协调人与总领导者，全面负责协调改革的所有工作，贯彻落实《纲要》的各项措施，对联邦预算资金、各联邦主体资金以及预算外资金的使用情况进行监督，定期对《纲要》实施情况进行总结，同时成立一个科学协调委员会代表国家具体监管《纲要》的实施状况，而主要成员是相关领域的专家、企业协会、社会团体和政府部门的代表。此外，授权委托第三方，即俄“现代教育理念”有限责任公司，对所有项目执行情况进行分析、总结并提出相关报告。此外，俄联邦教育科学部在《纲要》颁布的一个月后，即2011年3月11日就批准通过了《纲要》实施管理条例，对《纲要》的组织和财政计划编制规则、地区教育发展规划竞标规则、《纲要》措施的校验机制和资源保障机制、《纲要》措施实施成果的监测机制、《纲要》各目标和指标完成情况、监测结果及竞标条件、中标信息公开的程序等方面的内容一一给予了明确规定。可以说，这些都为俄罗斯《纲要》的顺利实施夯实了基础，一方面它清晰的划分了各教育政策执行者彼此间的关系与联系，另一方面保证了政策执行中自上而下和自下而上的政策执行网络行为的动态联系。

作者：崔建军刘春华王泽善单位：天津体育学院