一、绩效拨款制发轫的主要动因

20世纪90年代以来．德国各州将实施绩效拨款作为落实高等教育责任制的重要举措之一州预算紧缩的压力、社会对责任制(Accountabilities)的关注，高等教育政策重点转向讲求质量和形成差异．使得绩效拨款逐步成为德国联邦政府和州政府解决财政拨款难题的优先选择1993年．巴伐利亚州率先实施了依据产出的教学和科研经费拨付形式『¨此后．其他各州也陆续实施形式多样的绩效拨款所谓绩效拨款制是一种政府部门的拨款机构依据高等教育机构先前确定的行动目标及实际工作中的目标达成度对高等教育机构进行绩效评价．并依据评价结果进行拨款的制度绩效拨款具有两个显著的功能。功能之一是它通过公开的绩效评价使得拨款过程和结果更为公开透明．拨款过程和方法更易于接受专业人员和公众的监督和检查绩效拨款的另一功能则是通过将评价结果与拨款额度挂钩，发挥州政府的政策导向作用．有利于高等教育机构更好地适应政策要求公立高校是德国高等教育体系中的主力军．其运行完全依赖财政拨款．且必须遵循德国预算法规德国高等教育财政拨款具有四个鲜明的特征：即单项预算(代表支出类型)先于财政年度而确定：高等教育机构必须遵循预算分类原则，实行专款专用：高等教育机构人员的薪金依据岗位结构而定：经费不得转移到下一财政年度。传统上，德国的资金拨付采用酌情增量资金拨付模式．这种资金拨付的依据是上一年的预算，拨付时会根据通货膨胀的情况酌情增加．或根据总预算的规定进行调整田即依据去年的预算拨款基数．并考虑通货膨胀和预算增减因素．而确定下一年度预算拨款总额。它是政府及高校双方协商的结果．决策过程通常缺乏足够的公开性和透明度。传统的缺乏成本核算和分类管理的财政拨款制度，极大地限制了高等教育机构自主发展的潜能就教学拨款而言．单纯的增量拨款方式也易于导致高等教育机构之间资源分配的不平等状况的持续就科研拨款而言．联邦与州有关机构传统上主要是基于高校科研水准的预评估进行经费划拨的这种科研拨款未能充分考虑科研机构实际科研绩效的因素．往往使科研拨款缺乏对高校这一科研主体强有力的激励作用20世纪90年代以来．德国政府考虑本国的国情，尝试进行财政拨款改革。一些州政府提出十分明确的政策目标，即在拨款过程中引入竞争机制．实行政府拨款与高等教育机构的教学及科研绩效挂钩的方法，来增加拨款的灵活性和实效性．

以期通过拨款方式的改变促使同类高等教育机构之间产生更多的竞争，形成各个高等教育机构之间的更大差异网总的说来，德国高等教育绩效拨款主要受如下四个因素的推动：一是新公共管理思潮的影响新公共管理理论认为，政府可引入准市场机制．以代替直接供应公共产品的方法。从而产生节约成本的政策结果：政府也应引入绩效合同制。关注权威与责任的相对应．以此作为提高绩效的关键环节德国政府致力于形成～种兼顾院校自治和分权管理的治理模式．并使用竞争性的商业管理工具达成政策目标这一社会思潮的兴起．对德国联邦与州教育拨款机制的改革提供了舆论准备与直接思路二是法律的保驾护航联邦议会和州议会通过的一系列法律为绩效拨款的实施提供了法律基础2005年1月26日．联邦议会进行了《联邦德国高等教育法》的第四次修订。修订的重点之一是推行以绩效为导向的高等教育财政改革修订后的《联邦德国高等教育法》指出：“国家高等学校财政以其在研究和教学以及在促进科学后备人才方面所取得的绩效为导向．同时也考虑高等学校在实现平等任务方面所取得的进步”哒一条款的要旨就是引入以高校绩效为基础的政府拨款模式各州随后也在所制定的高等教育法中充实和完善了绩效拨款的相关规定三是政策的导向作用20世纪90年代以来。德国高等教育政策进行调整．即通过引人竞争机制和优质化发展战略来改变高等教育的既有格局。联邦政府和州政府以扩大高校之间的差异和促进竞争为口号．力图使高等教育机构在获得研究经费、保障教育质量等方面更具竞争性。此外，各州还加强了对高等教育机构的评价四是财政体制改革的杠杆效应。面对政府预算紧缩的严峻挑战．德国在公共经费的投入方面有必要采用厉行节约的原则．并实现由投入导向的拨款体制向产出导向的拨款体制转变．主要举措包括依据绩效评价进行拨款．引入诸如目标管理和成本核算等管理手段。

二、绩效拨款制架构的核心要素

作为一种高等教育的财政保障制度．绩效拨款制一经推出，便对德国高等学校的运行产生了巨大的影响．推动了该国高等教育的有序有效发展．引起了世界各国的关注。那么．德国的高等教育绩效拨款制的内在结构究竞是怎样的呢?它是怎样保障教育经费使用效益的最大化．从而保障该国高等教育发展的高品质化的呢?总体上看．德国的绩效拨款制是由以下几个方面的核心要素有机构成的。

(一)责任制：绩效拔款的重要手段

20世纪90年代以来．德国大学在校生数持续快速增长．而公共高等教育经费增长较为缓慢．高等教育经费供求矛盾突出如何将有限的公共高等教育经费拨付给公立高校便成为拨款机构十分关心的问题州政府决策者希望将财政拨款用在刀刃上。使经费得到合理的分配。并使经费的使用效益最大化。为确保拨款的合理分配．德国各州政府必须采用责任制(accountabilitymechanism)，加强对公立高校经费使用绩效的监控通过增拨或减拨经费的办法．对公立高校先前经费的使用情况进行奖优罚劣．即加大对经费使用绩效高的高校的拨款力度．减少对经费使用绩效低的高校的拨款数额。换言之．每一个经费接受机构即高等学校，不再可以像以往那样，拿到经费就算完事，对于经费的使用情况可以不受监督：而是必须对所获得的教育经费的使用效益承担相应的责任．即必须保证经费的使用合理化、最优化，使之产生的教育发展效益最大化。落实责任制的关键在于明确各自的责权利，并形成督查机制德国各州政府提出高等教育政策目标，并通过拨款机制引导高校达成此目标具体说来，州政府须确定公立高校绩效标准和绩效评价指标。利用绩效评价手段．定期测查公立高校在达成目标方面取得的进展．最终核定对公立高校的经费拨付。实施绩效拨款后．拨款机构拨付经费给公立高校的过程较之以往大为简化：公立高校的特定绩效与特定拨款完全挂钩．也就大大强化了绩效因素的硬约束功能。落实责任制还需要实时了解公立高校的目标达成度就衡量达成目标方面所取得的进展而言，有四种基本分析模型。一是投入、生产和产出分析模型．用于测量完成学业、离开学校时学生在知识技能方面的掌握或形成情况二是资源效率和使用效益分析模型，旨在测量诸如教师、空间、设施等关键资源的利用效率．它一般采用比率分析方法。三是各州的需要和投资回报率分析模型，主要用来测量高等教育机构满足所在州经济发展需要(诸如劳动力的准备方面)的情况。四是消费者的需要和投资回报率分析模型，主要用于测量高等教育满足学生个体发展需要的程度(诸如大学生的巩固率和毕业率、毕业生的就业率)。这四种分析模型各有利弊．德国政府在对其高等教育机构的目标达成度进行考察时．有选择地使用上述分析模型，以确定公立高校的责任落实情况德国各州政府在通过绩效拨款手段追求责任制方面．还十分关注竞争性拨款作用的发挥教学经费的分配主要取决于高校人才培养的数量和质量．科研经费的获取主要取决于研究者个体和团队的竞争州政府采取扩大差异和鼓励竞争的高等教育政策．通过绩效拨款促进同类高校内部形成相互竞争、相互促进的局面。

(二)绩效评价制：确定是否给予绩效拨款的客观标准

绩效拨款有赖于绩效指标体系的建构和利用该指标体系进行实际测评。事实上．缺少评价机制，绩效拨款便会缺乏令人可信的依据和标准。2O世纪90年代以来．德国在州层面对公立高校的绩效评价逐步展开公立高校绩效评价指标主要包括：在校大学生数、生师比、毕业生就业率、学生实际修业年限、优质课程数量、新课程计划的数量、毕业生质量、公立高校争取到的第三方经费、公立高校成功申请到和主持的研究项目的数量、由德意志研究联合会的科学家提出的关于高校研究水平的评价意见、吸引到的科学界和社会各界名流的人数。德国高等教育绩效评价机制应用的结果表明．在评价过程中．绩效评价指标应通过自下而上和自上而下相结合的方式产生：高校管理者和州行政管理者必须协同参与绩效指标的确定：指标不宜单一化：绩效评价指标最好不超过20个：指标应当具有激励功能；绩效评价结果应及时有效地告知政策制定者、高校教师和公众德国各州部分教学和科研经常费拨付充分利用绩效评价机制．绩效评价结果直接决定拨款的有无和多少．故绩效评价机制成为引导公立高校组织行为的重要杠杆。

(三)透明划拔制：强化绩效拨款公开性

绩效拨款的目标能否实现．在很大程度上是维系于拨款过程的透明度的。只有当拨款过程是透明、公开的．才有可能出现你追我赶的良l生竞争局面。为此．德国各州采取如下三个措施来增加拨款的公开性和透明性一是扩大利用绩效拨款方式予以拨付的经费比例传统上德国高等教育拨款属于增量拨款．拨款是州政府与公立高校协商的结果，决策过程缺乏公开性和透明性，公立高校的绩效不对拨款数量和比例产生直接的影响。这在一定程度上妨碍了公共高等教育经费的有效配置和利用。绩效拨款是依据绩效评价结果来拨付经费，对公立高校来说．其拨款的数额、评价标准及评价结果、拨款的计算结果都是公开的，故拨款过程和结果具有较大的可预见性20世纪90年代以来，德国各州政府不约而同地将公立高校的办学经费分为基本部分和增量部分，并逐步增加增量部分的比重，一般为2％～10％办学经费中的增量部分就是采用绩效拨款模式划拨的扩大增量部分所占比例对公立高校具有更大的激励作用二是将产出评价结果与拨款数额直接相关联州政府将公立高校的产出水平和拨款数额直接相关联．绩效拨款数额直接取决于教学和科研产出的数量和质量[6】如此一来，公立高校便不得不将目光更多地投向人才培养、科学研究和社会服务方面的产出公共高等教育经费依据产出指标评价结果进行拨付．产出指标便成了人们关注的焦点问题之一在德国．高等教育的产出指标分为直接产出指标和间接产出指标其中直接产出指标包括高等教育机构的教学和科研方面的指标．即学生累积的学分数、授予的学位数、科研论文数、专利数而间接产出指标则包括毕业生在劳动市场中取得成功的状况、毕业生就业对口率、高等教育机构获得第三方经费的成效汉斯．乌尔里希•库普fHans-UlrichKuepper1对投入导向拨款和产出导向拨款的机制进行了比较。三是采用公式拨款法．即将一部分财政拨款根据绩效指标以公式方式分配公立高校的绩效表现达到预定要求就能获得指定数额或比例的州财政拨款．拨款与绩效评价结果之间的关系是一种自动的关系．是一种由拨款公式制约的明晰关系依据向社会公开的绩效拨款方案，在公开的评价实施和结果公布后．公立高校能够清楚地知晓自己能得到多少拨款．此举大大增加了财政拨款的透明度．有利于高校更好地争取经费、制定经费使用计划和用好经费。

三、绩效拨款实施的基本举措

如何有效实施高等教育的绩效拨款制．以最大程度地提高教育经费使用的效益．从而推动高等教育的快速优质发展?德国各州基于本地高等教育与经济发展的实际．纷纷推出了特色不同甚至风格迥异、重心不一的“绩效拨款”举措．其中最为引人注目并取得良好效果的．当推以下诸州的做法。

(一)巴登一符腾堡州

2000年，巴登一符腾堡州议会颁布《大学法》fTheUniversitvLaw)，该法规定．州须实施绩效拨款．大学须设立大学委员会．负责大学规划和内部经费分配1997年州长、州财政部长和各所大学一起制定了《联合协议》(SolidarityPact)，明确了十年发展规划．确定了大学财政的立法基础在州长与所有大学校长经过长时间的谈判后．2000年该州采用联合拨款模式ftheJointFundingMode1)拨付高等教育经费。这一模式将拨款分成两个部分：数量取向拨款fQuantity—orientatedFund．ing)和激励取向拨款fIncentive—orientedFunding)就数量取向拨款来说．该州政府规定的评价指标体系包括：自第一学期至第十学期的大学生数：前两年年均毕业生数：来自州政府的第三方经费：所获得的第三方经费总量：前两年的博士学位获得者总数就激励取向拨款而言．该州政府设计了由下述8个指标组成的评价指标体系：(1)本年度毕业生数量与第四和第五学期在校大学生数之比(这一指标旨在评估学生的巩固率)：(2)超过规定学习期限(大学为9学期、高等专业学院为8学期)的大学生数的减少幅度：(3)留学生数的增加幅度；(4)每年度拨款中第三方经费比例的增加幅度：(5)女毕业生数的增加幅度：(6)获得博士学位和教授备选资格的人中女性所占比例的提高幅度：(7)教职工中女性所占比例的提高幅度：(8)女教授人数的增加幅度I7I上述两个指标体系都涉及绩效评价．州政府依据绩效评价结果拨付经费从绩效拨款制的推行结果来看，传统大学失去了部分资源．而应用性科技大学则因此得到了更多资源．原因在于指标体系设计中第三方经费这一指标的权重较大．应用性新科技大学获得的第三方经费较多。

(二)巴伐利亚州

巴伐利亚州是德国最早实施绩效拨款的州1993年颁布的《巴伐利亚州高等教育法》规定，在教学拨款时．必须考虑在规定培养周期内学习的在校大学生数和毕业生数。1998年修订后的《巴伐利亚州高等教育法》规定：建立高校校长委员会(ThePresidentialCommittee)，加强高等教育宏观管理：改变预算管理方法．可以将结余经费转到下一个年度使用．扩展预算项目的相互兼容性。《巴伐利亚州高等教育法》提出州须进行教学和科研评价，并依据评价结果实施基于绩效和能力的拨款fPerfor．manceandCapacityBasedAllocationofFunds)。巴伐利亚州高教经费依照“5—11”体系分层分解拨付．实际上指的是．该州将高等教育经常费划分为五大块．依据11种指标来拨付。具体说来，“5—11”体系的构成包括：(1)基本经费．共占学校总经费的25％其中相关于教授数(指标1)的经费占20％，相关于教师总数(指标2)的经费占5％。(2)额外教学经费，占学校总经费的43％其中相关于规定学制期内学生数(指标3)的经费占20％，相关于毕业生、在校生数比例(指标4)的经费占5％。相关于毕业生数(指标5)的经费占18％。(3)国际化经费，约占学校总经费的2％它取决于获得洪堡奖学金的人数(指标6)(4)额外科研经费，约占学校总经费的25％其中获得的第三方资金指数(指标7)、获得博士学位和教授备选资格的人数(指标8)的指数分别占20％和5％的权重。(5)实现男女平等目标所需经费．占学校总经费的5％左右。其中女教授比例(指标9)指数、女性学术人员的比例(指标10)指数、正在争取博士学位和教授备选资格的女性人数的比例(指标11)所占的权重则分别为1％、2％和2％i8]为了更好地实施绩效拨款，巴伐利亚州建立了高等教育机构计算机决策支持系统，为所有教育机构提供相关管理信息。全部教学和科研经常费也可以分为三个方面．其中依据第1至3个指标的评价结果拨付的经费属于参照能力及学生数标准ftheCapaeitvorStudentNumberCriteria)的拨款．依据第4至8个指标的评价结果拨付的经费属于参照绩效标准fPerformanceCriteria)的拨款．依据第9至11个指标的评价结果拨付的经费属于参照平等标准fEqualityCriteria1的拨款。

(三)黑森州

基本、绩效、创新和特别预算四分法并存黑森州在推行高等教育绩效拨款制方面也不甘落后。1998年，《黑森州高等教育法》颁布，并于1999年和2000年进行了修订州立法者主张实施产出导向的管理改革，引入成本核算。2003年．黑森州进行预算改革．引入新的预算体系所有高等教育机构得到一个总预算fOneTotalBudget)拨款依据评价结果而定．对不同高校来说。指标的权重不同黑森州高校也从州政府那里得到的绩效取向的总预算包括四个部分．即基本预算fBasicBud．get)、绩效预算(PerformanceBudget)、创新性预算(InnovationBudget)和特殊预算(SpecialBudget)。基本预算拨款占高等教育机构预算的80％。以确保高等教育机构履行科研、教学和初级学术人员培养职能所需的基本经费．从而使高等学校常规的抑或基本的科学研究工作、教学工作以及年轻教师的进修深造活动得以正常进行绩效预算占高等教育机构预算的10％．它依据教学和科研的绩效评价结果而定。为了提供激励机制，在绩效预算拨款方面，高等教育机构若在质量提升方面有明显的表现．就可得到额外资助绩效评价指标包括：(1)所获得的第三方经费额：(2)德意志研究联合会针对该学校研究生院、研究团队和合作研究中心的经费额；(3)具有博士学位和教授备选资格的人数；(4)女教授的人数：f5)非德国籍的外国留学生中处于规定学制期内的人数；(6)毕业生数(尤其是女毕业生数)；(7)在规定学制期内毕业的人数创新性预算占高等教育机构预算的5％．它包括对科研和教学方面的重要项目的经费资助．这些项目包括新建科研中心、新设课程和学习领域、知识和技术转移项目创新性预算依据项目认证和事后的外部评价结果而定特殊预算占高等教育机构预算的5％．它包括对试验性课程、大学博物馆、大学农业开发项目等的拨款依据常规的标准化计算方法．这方面的经费预算往往无从列支，高等学校也因此无法获得。有鉴于此．黑森州政府在高等教育拨款时给予了“特殊处理”．即单独列支、“特殊预算”，以推动高等学校相关工作的开展。