一、原则性规定和授权性规定

《社会保险法》颁布实施后，带来的积极作用不容忽视，但整个《社会保险法》规定过于原则化，更多的是进行指导和制度框架的构建，例如，该法第二十二条第一款规定“国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度”。其中也不乏授权性条款，这部法律中有多处授权国务院或省级政府进行规定、决定的条款。授权性条款的运用，究其原因，一方面是立法技术问题，中国社会保险体系建设正处于改革发展过程中，新情况和新问题不断出现，需要继续探索和实践，为此保持了必要的灵活性，留待以后逐步完善，另一方面是回避一些牵涉各方既得利益却未达成一致意见的问题。无论是基于以上哪种原因，这些授权性条款为制度完善和机制创新留出了空间，客观上都要求我们通过多渠道完善这部法律，制定相关配套法规来使其明确具体，更具有操作性。对《社会保险法》中的原则性规定，条例应明确其具体内容，对已经明确的内容，在程序方面进一步加强完善，保证《社会保险法》的顺利实施。

二、制定配套法规

(一)基本养老保险行政法规的制定在养老保险方面，《社会保险法》对基本养老保险进行规定的条文只有13条，1000余字，法律供给严重不足，对一些基本问题规定很少或语焉不详，例如养老保险的缴费基数、费率、养老保险个人账户的性质，企业职工和机关事业单位养老保险的关系等。国务院2014年2月7日召开常务会议，决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。以此为契机，完善养老保险制度，加快《养老保险条例》的出台，更好地保障公民的养老保险权益。在制定条例时，宏观上应该坚持《社会保险法》中的基本原则，维护其权威性，同时要从我国的基本国情出发，既要坚持立法技术的科学性原则，又要坚持法律制度自身的逻辑性和严谨性。最重要的是，应当突出《条例》对《社会保险法》内容的具体实施，并体现其实践可操作性。微观上应重点关注以下重大问题，包括经济发展不平衡导致的养老保险的制度碎片化，养老保险参保结构性矛盾，财务可持续性的挑战以及历史遗留问题带来的隐形债务问题等方面。

(二)基本医疗保险行政法规的制定在医疗保险方面，世界各国医疗保险法律制度发展的历史已经证明，医疗保险法律制度是医疗保险制度建立、实施和改革完善的依据和法律保障，同时，在促进经济发展和维护社会稳定方面起着重要作用。目前我国医疗保险法的基本法渊源是《社会保险法》，但其对医疗保险的规定只有10条，856个字，仅对医疗保险的制度框架作了规定。对于作为医疗保险制度必备要件的城乡医疗保险统筹、城镇居民医保和新农合的筹资机制、费用分担机制、支付制度等内容，《社会保险法》却无明确规定，用的是法律的“授权”性规定，如“具体办法由国务院规定”或类似表述。因目前没有医疗保险单行法律或单行条例，现实中只能依据国务院的决定、通知、指导意见和部门规章，例如，1998年国务院的《关于城镇职工基本医疗保险制度的决定》，2004年国务院办公厅转发卫生部等部门《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作指导意见的通知》、2007年国务院的《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》等。地方层面多通过地方性法规或政府规章指导当地医疗保险工作，但是法律责任缺失的现象普遍存在，导致法律的强制性和惩罚机制被弱化，使医疗保险的有效实施打了折扣。在制定《基本医疗保险条例》时应重点关注基本医疗保险的城乡统筹问题、医疗保险关系转移接续和异地就医医疗费用结算问题以及缴费年限的确定。

(三)社会保险经办机构条例的制定在社会保险经办机构方面，我国没有专门的社会保险经办机构相关立法，主要是体现在一些行政法规、部门规章和地方性法规，例如。如1999年1月国务院颁布《社会保险费征缴暂行条例》，2007年劳动和社会保障部颁布的《社会保险经办机构内部控制暂行办法》等。这些法律规定的要么过于原则化，要么过于具体，只局限在某一个问题上。在立法中，重点关注社会保险经办机构的定位、组织形式、运行机制和其与政府的关系以及政府的责任等问题。我国的社会保险改革与制度建设是一个不断完善、细化和补充的过程，需要通过社会保险立法来规范，应以科学的眼光从理性的角度设计制度，使法律确实具有可行性，避免法律成为简单的摆设。制定《社会保险法》配套法规对于充分发挥这部法律的作用，更好地维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，具有十分重要的意义。

作者：刘宇单位：中国人民大学法律