.我国行政法学界普遍认为，引起行政诉讼法律关系发生的起诉行为，只能由行政机关的具体行政行为直接指向的行政管理相对人实施，既然行政管理相对人已放弃诉权，那么，其他非行政管理相对人是不能越俎代庖行使这一权利的。其主要理由，就是行政诉讼法律关系源于行政法律关系，即行政法所确认和调整的，国家行政机关在行政管理中同行政管理相对人之间所发生的权利与义务关系。笔者则以为，根据我国的现实状况和行政诉讼法的立法精神，有关行政诉讼的提起，绝大多数应取决于行政管理相对人，但不应仅仅局限于行政管理相对人。在特殊情况下，也有必要允许非行政管理相对人充任行政诉讼原告，即由国家检察机关出面代表国家，提起行政公诉。

一、建立行政公诉的依据

第一，从行政诉讼的任务和目的看行政公诉的必要性。

行政诉讼的任务是要解决行政机关的具体行政行为是否合法的问题，其目的是要维护公民、法人或其他组织的合法权益，促进和监督行政机关依法行政。很明显，对于行政案件，人民法院并不直接或较多地涉及当事人的实体权利、义务问题，而是着重在于对具体行政行为的合法性问题进行审查。

如果行政管理相对人放弃了“对具体行政行为合法性审查”的要求，是不是就意味着这种具体行政行为就一定是合法的呢？或者说管它合法不合法，都不要再受到法律的审查呢？答案是否定的。在特殊情况下，已被行政管理相对人放弃诉权的具体行政行为的违法性是依然客观存在的。既然有这种行政违法性存在，我们的司法机关就有必要行使自己的使命，对违法的具体行政行为进行追究。这种发生在不平等主体之间的权利义务纠纷，如果不通过司法保护，不将双方提到一个平等位置来考虑解决处理，而是用别的什么办法，要达到维护公民、法人或其他组织的合法权益，恐怕是很难奏效的。这样，也就很难实现行政诉讼的任务和目的。

第二，从审理行政案件的社会公益性看行政公诉的必要性。

行政机关在行政执法或者行政管理过程中所作的具体行政行为，虽然是针对特定相对人设立权利或义务，其实质都是旨在建立一种法律确认的社会公共秩序，都与社会公共利益密切相关，即具有社会公益性。正因为如此，所以，在审理行政案件过程中行政诉讼当事人的合法权益是不可让渡和不可调和的。这也是行政诉讼区别于民事诉讼的基本标志。司法审判的最终目的在于确认和保护当事人合法的实体利益。行政诉讼禁止审判者使用调和方法，既不允许行政机关侵犯相对人的利益，也不允许行政机关向相对人让渡利益，因为向相对人让渡利益就势必损害国家或集体的公共利益。所以，在行政诉讼过程中，当行政机关改变其被诉的具体行政行为，原告因而同意撤诉，但诉讼是否终结，还要经过人民法院的准许。保障和监督行政机关依法行政是我国行政诉讼立法的基本精神。因此，行政诉讼的开展并不能只局限于满足原告（行政管理相对人）的诉讼请求，而应站在国家法律的立场，维护社会公共利益，防止原、被告双方合意共同损害社会公共利益，利私而不利公的行为；或者因行政管理相对人不告就不管的行为。基于此，笔者认为，从审理行政案件具有社会公益性的特性着眼，只要行政机关在行政执法和行政管理过程中没有法律、法规的明确规定（自由裁量行为除外），滥用了职权，实施了违法行为，这时，不管相对人有无异议，是否起诉，都应受到法律的追究。而这种追究法律责任有必要靠行政公诉来加以实施。

第三，从现实生活中“行政官司难”的特殊情况看行政公诉的必要性。

勿需讳言，我国现阶段“行政官司难”的状况还相当严重地存在着，还有不少的违法行政行为未被诉诸法律。从现实中存在着的未被诉诸法律的违法行政行为看，有两种偏向存在：一是行政管理相对人无理取闹，行政机关因不愿上法庭当被告，采取息事宁人的作法，迎合行政管理相对人的无理要求；二是行政管理者以势压人，行政管理相对人因怕日后被“穿小鞋”，而屈从行政机关的意志，不愿告状或不敢告状。从而在司法实践中就造成了一种“行政官司难，行政官司少”的局面。这种局面与我国社会主义现代化建设需要大力加强法制建设是格格不入的。这两种偏向，前者势必损害公共利益，使行政行为处于不适当甚至违法的状态；后者则往往是滥用行政职权的表现。

如果说出现了违法的具体行政行为，却因上述两种原因没有人告，审判机关就不理，就任其违法行为存在，岂不造成了损害公共利益，放纵不法，玷污国家法律尊严吗？我国国家根本大法宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”行政公诉的设想正是本着这一精神提出来的。在行政执法和行政管理过程中，发生一个违法的具体行政行为，除了包含着对行政管理相对人合法权益的侵犯，同时还意味着对国家法律的违反，必须予以追究。所以，即使当行政管理相对人对一些违法的具体行政行为自由地处分了诉权（包括不愿起诉和不敢起诉），还是应当由一定的机构如国家检察机关出面代表国家追究行政管理者的违法责任。从而也就可以改变我国目前“行政官司难，行政官司少”的局面。

二、国家检察机关提起行政公诉是可行的

检察机关本身的性质和职责，表明它实质上具有国家整体利益的维护者或公共利益代表人的身份，这种身份就决定了检察机关可以并且应当对违法的具体行政行为进行追究，如同刑事诉讼一样，以国家名义向审判机关提起公诉，以维护国家法律的尊严，从而监督和促进行政机关依法行政。

目前，我国检察机关对行政诉讼的监督，由于《行政诉讼法》第十条只有“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”的原则规定，因而在司法实践中仅仅局限于监督行政审判程序即提起抗诉这样一个环节上，可见现阶段我国检察机关对行政执法和行政管理的监督是十分有限、十分薄弱的，这也是造成我国现阶段行政执法弊端较多和行政官司少的因素之一。从建设现代法治国家、强化依法行政的角度来要求，国家检察机关对行政诉讼的监督应该是全面、多环节和多方式的，包括提起诉讼，支持起诉和提起抗诉等内容，而不应只提起再审一种方式。因此，改革我国的行政诉讼制度，完善检察机关对行政诉讼全面监督职能，赋予检察机关在行政诉讼中以诉权，既是必要的，也是可行的。

纵观世界各国的行政诉讼制度，不乏由检察机关充当行政诉讼原告的先例：

前南斯拉夫《行政诉讼法》规定：“如果违法的行政文件有利于个人、联合劳动组织、其他自治组织或共同体，具有管辖权的检察员或法律授权的其他机关可以提起行政诉讼。为此，所有国家机关、联合劳动组织、其他自治组织和共同体，一旦发现此种性质的行政文件，有义务向具有管辖权的检察员或法律授权机关报告。”

英国早在17世纪就产生了为保证公共权力的正当履行，检察总长可以对违法行政行为提出控告的惯例。逐渐地，在19世纪，一系列的一般原则和惯例被具体化和固定化了，检察总长可以参加诉讼，并以原告身份出庭。到了20世纪70年代，检察总长作为公共利益保护者的功能得到进一步强化。

现阶段我国法律也有非行政管理相对人可以提起行政公诉的规定。如《治安管理处罚条例》就对被侵害人不服公安机关对侵害人的治安处罚，作了可以提起诉讼的规定；另外还有已经死亡公民的近亲属可以等同死亡者充当原告提出诉讼的规定。这种原告资格的特例都是法律适应实际需要而作出的规定。同样，由检察机关提起行政公诉也有它的现实必要性和可行性，我们是可以根据司法实践中的这种必要性和可行性，对我国的行政诉讼制度进行适度改革的。

为了使行政分诉不致于徒有形式，还应当有专门的机构才行。可以考虑，与人民法院的行政审判庭相对应，在检察机关设立行政起诉科（并与刑事起诉科平行）。也可以在检察机关现有的刑事起诉科内增设一定的人员，主要从事行政公诉工作。

由检察机关对于特殊的无人控告的违法具体行政行为提起行政公诉，有着不可低估的积极意义。它将会有力地防止和克服一些滥用行政职权的违法行为和腐败现象；它将切实地维护公民、法人和其他组织的合法权益，改变“行政官司难、行政官司少”的现状；它将有效地监督和促进行政机关及其工作人员“依法行政”，清正廉洁，克服官僚主义，提高行政效率，实现行政管理的法制化，科学化！

三、关于行政公诉的范围、原则与法律效力

在此，笔者对于由国家检察机关提起行政公诉的案件范围、管辖原则以及公诉结案之后的法律效力问题，提出一些简要的探讨意见。

第一，关于行政公诉案件的范围。从我国目前行政执法和行政管理的现状来看，行政公诉应主要针对两种类型的案件：[1]有利于行政管理相对人而有损于国家和其他公民、法人或其他组织合法权益（即社会公益）的具体行政行为；[2]不利于行政管理相对人，但出于种种原因而不愿告或不敢告，或虽已控告但最终又放弃诉权，且显系滥用职权的违法行政行为。

第二，关于行政公诉的管辖原则。从行政诉讼的实际来看，应以“原告就被告”原则为宜，即由作出具体行政行为的行政机关所在地的国家检察机关提起行政公诉。

第三，关于行政公诉结案后的法律效力。行政公诉结案与行政管理相对人的自诉结案具有同等法律效力。当行政公诉二审终审后，原行政管理相对人不得就同一具体行政行为再行起诉，如果对二审不服只能继续申诉。