公共行政论文范文第1篇

一、公共行政中的公平问题

公平的基本含义是正当，合乎道义或合乎情理。公平是人类长期不懈追求的一种社会价值，对社会发展进程产生了深刻影响。作为一种社会意识来说，公平观念随人类社会实践的发展而不断丰富和深化。它是处在不同的生产关系和阶级关系中的个体经济利益和政治要求的集中反映。究其实质，也就是个体的利益冲突问题。关于公共行政中的公平的含义，弗雷德里克森给出了具体的解释，他认为，公共行政中的公平包含对组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。从一定意义上说，公平指的是行政公正，也就是在管理国家和社会公共事务的过程中，能够公平地行使权力，维护和实现社会公平正义，即运用公共权力来实现社会公共利益的公平。因此，公共行政中的公平强调的是政府应当平等地向社会提供相关服务，公共管理者在决策与组织推行过程中必须承担起属于自身职责范围内的责任与义务。公共行政中的公平提倡公共行政管理进行相应的变革，认为对公众的要求应当做出及时的积极回应，而不是以满足行政组织自身的需要为目的。公共行政中的公平还强调在公共行政的教学与研究中，应更注重与其他学科的交叉融合以便更为有效地解决相关问题。概括而言，倡导公共行政的公平是要推动政治权力与社会福利转向社会中缺乏政治及经济资源支持并处于劣势的个体。公共行政中的公平不仅仅是一种政治修辞和口号，而是在社会和政治领域中机会、成本和利益分配上的更加平等。公共行政中的公平主要包括三种。一是指分部化的公平。分部公平对于公共政策和公共行政来说非常重要。所有类型的层级制采用的均是分部公平的概念。公共服务一般来说是以分部化为基础进行提供，并且主要通过分部的组织层级体系来进行。分部公平提倡的是在相同种类的个体间实施同等对待，不同种类的个体之间则处以不同的对待，亦即在不平等面前人人平等。无论是民选的官员，还是任命的公共官员，在公共政策的每一领域都实践着分部化公平。第二称为集团公平。分部化的公平是属于个人层次上的公平，集团公平要求的则是群体之间或者次群体之间要保证公平。例如，要求妇女与男性之间同工同酬，体现的便是集团公平和同工同酬的分部公平。第三是机会的公平。主要包括预期公平与手段公平两种。假设两个人获得某项工作的可能性相同，两人得到该工作的机会也平等，这就是预期机会公平。如果两人因为具备相同的天分和资格，所以他们得到工作的机会是平等的，这便是手段机会公平。亚里士多德关于平等个体应受公平对待的观点，便是以手段为基础的机会公平的例子。不过在现实当中，纯粹的预期公平鲜有存在。而在手段公平中，机会是由公平的规则决定。机会公平是对所有人来说，某个时代定的个体所重视的天分都有得到开发的公平机会。公共行政中公平的领域可以用实际分配的财物、服务或利益为划分标准。对这一公平领域的界定可宽可窄，具体受以公共机构的资源为基础的分配及以申请人对平等的要求为基础的诉求两者的制约。公平的领域总是在不断转移、聚合或分散。对于诸如工资、工作、投资等一些领域来说，它们很大程度上是由市场控制，而另外一些领域则主要受政府控制。通常来看，那些由政府控制的领域追求的是公平，目的是努力纠正由市场所带来的不公平，或是由往届政府的政策而导致的不公平。政府提出的补偿性不公平，目的是为了抵消分配领域之外但又属于更广泛权利要求之内的不公平，比如失业保障、儿童抚恤及食品券等方面。公平地向社会提供服务的义务对于公共行政而言意味深长。它强化了社会公平作为公共行政的基本宗旨之一的地位。公共行政的“公共性”决定了它的公正性和正义性。社会公平已经成为公共行动的标准。现代社会要实现社会的公平正义就是要使社会各方面的利益关系得到妥善的协调，使社会公平和正义得到切实维护，在公共行政中发扬公平正义的精神，努力平衡效率、经济和公平的要求。公共行政人员改善和解决问题，或在执行政策时使用自由裁量权，以及对服务分配进行判断时都应当致力于实践社会公平、公正、平等，并将其作为指导自身行动的指南。

二、公共行政中的代际

公平公共行政中的公平问题不仅应着眼于当代，同时也应当考虑到后代的利益公平即代际公平问题。无论是从伦理，还是从现代哲学的角度来看，人们都一致赞同代际正义、平等和公正。正如罗尔斯所说，不同代的人应该与同代的人一样，彼此间承当义务和责任。许多政策问题均涉及公平和平等概念，这些问题既涉及目前一代人中不同群体之间的公平性，又涉及当代人与后代之间的公平问题，即代际问题。代际公平指在场的现世代的个体与不在场的未来世代的个体之间的公平，其实质是一种有关利益或者负担在现在和未来世代之间的分配正义问题。美国当代著名政治哲学家和伦理家罗尔斯从原初状态的假设出发，从契约论的角度论证了代际正义的可能性。罗尔斯认为，正义的第一原则也即个体最基本的原则是自由平等;第二个原则包括公平的机会平等及差别原则。只有同时具备这两大原则，社会才拥有最大程度上的公平与正义。原初状态下的个体具有理性反思且选择平衡和谐的原则的能力，他们倾向选择正义储存原则。原初状态下的个体其实处于一种无知之幕的状态之中。无知之幕能够确保各代平等参与，赋予不在场的各代人以权利和尊严，同时限制在场的各代人的利己选择。罗尔斯认为，代际公平便是在该无知之幕和原初状态中所选择的标准。在无知之幕指导下，个体可能且应选择差别原则及作为公平的正义原则，用以指挥自身的道德与伦理判断。这样，代际公平就成为可能。弗雷德里克森认为，有充足的理由将后代的公平视为社会公平的一个领域，该观点可追溯至最古老的伦理和道德宣言，当代许多思想家也提出应关注后代的利益。代际之间的社会公平的逻辑是以集团为基础。后代作为一个集团，也是权利主张的一个适当领域，而且是现世资源分配的一个合适的领域，差别之处就在于这些权利观点是由现代人代表后代人而提出。现世代的人既享受利益，同时又得承担成本；近期后代也是如此，尽管其享受的利益超过其成本。如果资本的投资比较明智，远期后代也将受益，而其所承担的责任仅仅是支付维持的成本。代际公平问题在我们周围比比皆是。每一代人不仅有义务保持文化和文明成果，完好无损地维持已经建立的正义制度，而且还要为其后代积累资本。例如，目前天然资源快速耗竭、不少物种的生存受到威胁、环境污染遍布全球，由此而倡导的环保运动的主要动力便是为后代保护地球资源。如今，我们对有害废弃物、农药的过度使用、掠夺性开采、地下水枯竭及其他生态问题可能导致的后果有了更多的了解。这些了解及其对后代可能产生影响的如实估算，都会对政策的制定产生很大的影响。当政策制定者们认识到这些政策问题既是现世的问题，又是代际之间的问题时，便会努力寻求找到在某种程度上对双方均最为有利的结果，尽力采用及实施有利于代际社会公平的政策，也就是制定的那些政策对后代不会产生消极的影响，不会导致代际不公平的产生。弗雷德里克森认为，考虑后代人的利益是公共行政的一种责任，也是公共行政精神的体现。因此，无论是环境资源还是道德和伦理责任方面，还是政策体制方面来说，我们都要为代际之间的社会公平承担责任，留给后代的均不应该是更糟，而必须是在自己所知的基础上尽可能地做得更好。影响后代的大多数分配问题来源于私人市场交易，而在该交易中，后代的利益被严重损害。因而，缺乏代际公平其实是市场失灵的表现。政府应当通过公共政策来对市场进行干预，实行有利于后代利益的管制，尽可能地运用现有所有资源达到最佳效果。依据公共行政的精神，考虑后代人的利益，维持代际公平是公共行政的一种责任。

作者：刘慧琼单位：广东行政学院

公共行政论文范文第2篇

行政现代性凸显于进步时代前不久，这个阶段为行政现代性的发展奠定了坚实的基础。科学技术革命使得资本主义国家由奉行消极主义和放任主义政策不得不转变为积极主动干预社会生活。资本主义发展到19世纪中叶以后，由科学技术革命带来的是生产技术的巨大变革，资本主义自由竞争向垄断时期过渡，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使社会管理经济的任务越来越繁重，而且社会关系的日益复杂化也带来了一系列的社会问题，矛盾冲突甚至成为一种普遍的社会现象，因此政府行政管理活动变得越来越重要，并且需要各种复杂的管理手段。资本主义的发展首先体现在工厂企业内部，由此首先产生了各种应付工厂日益复杂与变化莫测的环境的管理思想与方式，这些思想多体现于由技术理性崇拜而导致的对效率目标的追求，在这一时期产生了四位管理思想卓越的管理者，他们是播下关注工业中人的因素的第一批种子的企业主罗伯特•欧文、通过应用技术手段来帮助人类努力，成功运用运筹学与管理科学的典范人物查尔斯•巴比奇、管理教育领域的先驱安德鲁•尤尔、首先启动管理教育课程的查尔斯•杜宾，从他们主要推崇的思想与管理手段可以看出现代性这样的文化特点显露出的端倪。学界普遍认为威尔逊发表的《行政学研究》是行政学创立的标志，其实不然，在威尔逊之前就已经有阐述行政学的学者及理论了，有学者认为对公共行政进行系统研究始于德国的官房学，德国官房学产生于17－18世纪，是有关政治、经济知识的总称，包括财政学、国民经济学、私经济经营学和产业行政学。1845年法国科学家M．A．安培曾经设想建立管理国家的科学，有人认为这是行政学产生的胚胎，再有“行政学”一词是由德国学者斯坦因首次提出的，他于1865年至1868年发表七卷本《行政学》著作，他们都是先于威尔逊对行政学进行研究的，所以笔者认为与其说威尔逊的《行政学研究》是行政学的开山之作，倒不如说其是确立行政现代性的开山之作。他在论文中明确表达了“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府;它就是政府的执行，政府的操作。”把行政看作是政府的执行操作，就是将行政视为是一种可以完成政府目标的工具。他将政府活动区分为以价值理性为内容的政治与以工具理性为内容行政，导致了政治与行政以及价值理性与工具理性的二元对立的局面。“行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样，仅仅与机器是制造品的一部分一模一样。”威尔逊将行政管理完全看成了一种实现政府目的的工具性存在，只按照命令去做命令要求的事情，目标的正确与否完全不在行政的考虑范围之内，由此确立了行政现代性的根基。

二、行政现代性融入期

行政现代性的融入期是在进步时代，伴随着资本主义的发展以及政府规模的不断扩大，社会各处充满了改革之风，在威尔逊确立了行政学的工具理性之后并未产生很大的影响，甚至当时在研究政府管理的各界学者都没有对《行政学研究》这篇文章的内容有太多的引用与借鉴。当时，人们把注意力都放在了工厂企业的有效管理方式上，最有影响力的是科学管理运动，科学管理运动对当时的政府改革运动产生了很大影响，政府全面借鉴了科学管理的主要思想与措施，并十分崇尚这种管理方法所带来的效率革命。但令人惊讶的是，虽然当时的学者没有太多的关注威尔逊那第一声的呐喊，但是对科学管理运动借鉴同样也确立了行政管理的工具或技术理性的含义，科学管理运动主张管理的中心问题是提高劳动生产率，科学的挑选一流工人，工人要掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准化，将计划职能同执行职能分开，摒弃原来的经验工作法，采取科学工作法，一切管理事务都要按照标准程序执行。虽然科学管理是以工厂管理合理化为目标而富有实践性，但还是缺乏一般科学性，由此在深受科学管理运动的影响下，人们沿着这条主线开始对管理内容进行修正与补充，其中最著名的是法约尔，他从实施管理教育的目的出发，理论富有原则性。在法约尔看来，当时缺乏管理教育，其原因在于缺少管理理论。每一个管理人员都按照他自己的方法、原则和想法来行事，而没有一个人把可以为大家所接受的经验教训概括成为管理理论。如果存在一种得到公认的理论，即已为普遍的经验所检验过的一套原则、规则、方法和程序，那么情况就会完全不同了。基于这些构想，他提出了著名的管理五要素和十四条原则，为管理学理论的发展又向前推进了一步。当时的工厂企业管理将科学与技术看作是实现效率目标的核心，并致力于科学管理与技术崇拜，将现代性的整体文化特点体现的淋漓尽致。随后是政府行政管理对工厂企业管理的借鉴，随着政府行政管理职能的日益扩大，行政管理涉及的部门越来越多，包括经济、税收、交通运输、教育、邮政、福利、公共事业等各个方面，行政管理人员的队伍也在不断壮大，因此就需要科学的管理理论来指导国家的行政管理活动，提高政府工作效率，解决的办法只有借鉴已经相对成熟的工厂企业的管理方法，政府行政管理借鉴了当时工厂企业管理的科学方法与原则，成功地将现代性的文化特点融入到行政管理领域，自此，行政管理领域真正表现出了现代性特征。

三、行政现代性发展期

行政现代性发展期处于20世纪30年代至40年代，正是一个普遍追求行政原理的时期。公共行政领域的研究者与实践者致力于探索理性的组织模式与科学的行政方式方法，是一个将行政管理彻底模式化与物化的过程。首先，最有说服力的就是理性官僚制模式的确立与完善，虽然官僚制的雏形形成于古老的东方，可是得到理性的发展却是在西方，可以说是西方资本主义的长足发展导致权力结构运行的合理合法化，而这种合理合法化的权力就是形成理性官僚制模式的关键原因。理性官僚制模式是行政现代性的一个具体体现，并且将行政现代性发展到了最完美的程度，它完全将价值理性分离出去，无论是官僚体系内部的程序设置，还是具体工作岗位上的职员，都不具备价值判断的机会。理性官僚制的主要特征表现为:明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工;官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，在这样的一个等级实体中，将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织，于是变形成官僚制中层级节制的权力体系;官僚制组织要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为;形成正规的决策文书;组织管理的非人格化;适应工作需要的专业培训机制;合理合法的人事行政制度。从技术理性的观点来看，这种纯粹的官僚集权式行政组织是能够最大限度地发挥效率的，因此这种组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段，在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面都是优越的，它能够正式地应用于各种行政管理任务中。后来的学者对行政现代性的进一步发展作了不朽的贡献，对行政学发展成为一门独立学科起了重要作用的美国第一本行政学教科书的作者怀特，他将研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，使行政科学成为系统化理论化的知识体系。在对公共行政进行了综合研究的学者古利克看来，“通过科学和科学精神，人类摆脱了，至少是在物质生活方面摆脱了习惯的完全控制。”就公共行政而言，古利克把科学方法视为“以能力取代无知、以专业人员取代非专业人员、以专家取代杂而不精者、以日益加剧的分化和专门化取代华而不实、以素有训练的行政人员取代训练无素的新手”的一种途径。对行政组织管理的原则进行了归纳和概括的行政学者厄威克，在1937年的布朗娄委员会以及1945年和1950年的两届胡佛委员会等多届美国行政改革委员会都在很大程度上接受了厄威克提出的行政组织管理原则，正如著名管理科学家卡斯特和罗森茨韦克所说的，厄威克等人的最基本的贡献之一就是强调了这样一个主张:管理是值得观察、研究和改进的独特领域，从而是一种重要的科学。基于这些理论以及实践者研究者的探索，终于将行政现代性发展到其巅峰形态，公共行政领域无不体现着现代性的特征，所以这一时期成为行政现代性得到充分发展的时期。

四、行政现代性异化期

行政现代性的异化期体现在19世纪50年代到60年代，在这一时期人们渐渐意识到行政现代性的某些弊端，如对人性的忽视，对技术理性的崇拜、价值理性的抛弃以及官僚组织庞大机器的僵硬化，并试图将这些弊端揭示出来以告诫人们警示人们其危险性所在，表现最为激烈与明显的是沃尔多与西蒙之间的争论。西蒙是行政现代性的倡导者与捍卫者并且是逻辑实证主义的继承者，他主张行政领域的科学方式方法和严格的等级秩序以及非人格化，强调效率在行政管理中的地位，无视一切价值的因素，虽然西蒙批判了行政原理说，并认为这些原理只是谚语，不具有科学性，但是他并没有跳出行政现代性的领域，仍然为现代性所魔域。首先表现出行政现代性反思的是沃尔多的民主行政主张，在沃尔多看来，民主应该通过建立一个强有力又负责任，旨在有效地满足人们的需要并且能够关心人们的意愿的政府来加以实现，沃尔多对政治与行政二分进行了批判，认为这是不可能实现的并且也是过时的，这一观点已不是他个人的想法，而是当时很多研究者共同的心声，既然二分并不成立，那么在公共行政领域，对政治的关注已经使一些以前被排除在行政管理之外的东西又被重新提出来，因此，在公共行政学中，就应该既有仍然关注事实问题的行为主义行政学观点，又有重新关注诸如行政人员在行政过程中的角色等价值问题的其他行政学观点，这就需要将价值理性问题重新整合到行政管理过程中，使行政现代性与公共行政领域出现了分离。沃尔多认为，“逻辑实证主义的一个更大的但却具有相关性的问题是逻辑实证主义导致了一种不成熟的技术取向，这种技术取向把公共行政仅仅视为实现外部确定的目标的一种工具。”他在批评了行政西蒙的逻辑实证主义主张以及对行政现代性的审视之后提出民主行政理论，他认为，“这个未来社会的社会动力学的基本原理应该是:在一个民主社会里，只有民主本身才是唯一能使权力合法化的东西。”从沃尔多的民主行政理论中，我们可以发现行政现代性的异化，对于历史的发展使得公共行政领域不再一味追求行政的现代性，而是对于某些关乎价值理性的东西开始吸引研究者与实践者的关注。

五、行政现代性修正期

公共行政论文范文第3篇

关键词：全球化，公共行政，国家

作者：阿里·法拉兹曼得（AliFalazmand），美国佛罗里达大西洋（FloridaAtlantic）大学公共行政学院教授。

译者：曾峻，上海行政学院行政学教研部副教授，政治学博士

校者：朱华，上海行政学院教授，科研处处长导言关于全球化和世界新秩序的各种看法全球化的成因全球化的后果全球化对公共行政的意义

导言

新千年到来之机，一种新文明正展露曙光。有关这种文明特性的变化已经成为诸多研究的主题，例如，亨廷顿谈到了“文明的冲突”，福山预言了“历史与人的终结”，科尔宾则宣称要“回归中世纪”。文明的这一变化的标记是全球化的进程，这导致了世界范围的一体化和各种引人瞩目的成就，并激发了至少两种不同的思想回应。

一方面，有些人认为，跨国公司的成长尤其是它“与国家无关”（state-indifferent）的性质，以及全球资本主义的扩张，已经使国家变得无足轻重、甚至多余；有些人甚至认为工作和公共行政已经终结。另一些人则相信，全球资本主义导致了超国家管理机构的出现，它们即便没有取代疆域性的民族国家，也成为民族国家的重要补充。还有一些人认为，全球资本主义也侵蚀了共同体意识和城市权力结构，造成了城市职业的丧失。他们警告说，超国家管理机构加深了欠发达国家的依附性，加重了它们的财政危机，在这些国家引发了严重的统治困难。

另一方面，一些公共行政管理者和公共政策分析家则预言，全球性公司将创造一个超越民族国家的世界秩序，即一个“地球村”、一个实行“全球性管理”的“世界政府”。部分理论家甚至试图提出一个普遍适用的、全球性质的公共行政理论。其他人则竭力反驳国家终结的观点，为民族国家以及与之相应的公共行政辩护。赫斯特和汤普森（HirstandThompson）、佐兹曼（Zysman）、波易尔和多齐（BoyerandDrache）1996年的论著指出，全球化被夸大了，政府在一些关键性的管理功能上依旧举足轻重。国际关系学界的现实主义者也指出，“实际上，（国家）的不是被削弱，而是被强化了”。同样，在八十年代“把国家带回”到学科研究领域的社会学家、政治学家米歇尔·曼恩（MichaelMamn）和塞得·斯考波尔（ThedaSkcopol）等，也始终怀疑国家从历史中消失的说法。

但是，后一类学者也认识到，全球主义已经在世界范围内改变了政府管理的性质，全球化的经济结构及相关的许多超结构变革，如跨国界的权力结构，对公共行政产生了深远影响。几位社会科学家描述了国家权力和权威在质量与数量方面的“退却性转移”，他们分析了“从福利国家转变到竞争国家”、“空心国家”（thehollowstate）或者“法人国家”(thecorporatestate)的过渡性特征，这种转变是国家为了“适应、塑造和控制不断增长的国际政治、经济渗透”而作出的努力。

本文把全球主义和全球化视为一种在连续性的宽泛框架内的历史变迁所产生的现象，这些现象是晚近资本主义历史的、辩证的发展的产物，也是全球层次财富快速积累动态特征的产物。资本主义政治经济发展最新的动态特征是从早期的偏重生产资本转向了偏重金融资本、从国内资本主义转向了全球资本主义。变革与连续性是社会经济制度辩证发展的特征。始于“二战”结束、在70年代加速的几十年的质变与量变，已经改变了资本主义经济以及相应的治理与行政结构、组织的性质。

我认为，全球化是多种因素的结果，其中包括剩余资本积累、国家、国内束缚、信息技术、国际组织和意识形态。反过来，全球化又对资本主义国家和公共行政产生了显著的影响。当国家与行政核心部分保持广义的连续性的同时，随全球化而来的那些重大变革发生了，它们改变了国家与公共行政的性质，即从传统的福利型行政国家变成了法人型福利国家。资本主义需要国家，国家也不会独立于资本主义之外；这两方面的精英在全球化进程中协同作战，因为全球化也同时造福资本主义和国家。

下面的探讨在四个部分中展开：第一部分展示有关全球化和新世界秩序概念的各种看法，第二部分考察全球化的成因，第三部分讨论全球资本主义对国家和公共行政的影响，重点是在总体上探讨国家性质和角色变化并专门探讨一下行政性国家。在第四部分，陈述全球化对公共行政的各种意义，给各国公共行政管理者提出建议。

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关于全球化和世界新秩序的各种看法

世界秩序并非一个新概念，但它的流行却是在“二战”以后。随着苏联改革领导人米哈伊尔·戈尔巴乔夫的崛起——他呼吁重构世界、公开性、全球新思维、全面和平、超级大国的合作以及结束冷战，世界新秩序的概念又重新出现。1990年苏美两国首脑赫尔辛基会晤后，美国总统乔治·布什越来越频繁地使用这个概念。今天，世界新秩序和全球化的概念成为许多严肃的研究的主题。但它们到底是什么含义呢？

世界新秩序表示的是一种“集体的世界安全体系，各国家和民族捐弃意识形态的分歧而和平共处”[1]，“恪守各自的边界、维持集体的安全利益”[2]。海湾战争对世界新秩序的作用有据可查，布什宣称发动这场战争是“维护正义，惩罚错误”[3]。但是，苏联后，世界新秩序的概念包含了不同的含义，变得含糊不清了。

对不同的人群而言，全球化有不同的含意。经济学家把全球化看作是迈向完全一体化的世界市场的一步。部分政治学者把它视为摆脱传统意义上的地域性国家的过程、世界秩序中非政府力量上升的过程。商学院的学者和咨询顾问们在“没有国界的世界”的意义上使用全球化概念，还有一些人把全球化当作一种仅仅由私有企业而非政府推动的现象。所有这些看法都涉及到国界问题——“国家管辖权的领土划分及相关的治理、经济、一致性和共同体等问题”[4]。与公共行政有关的全球化含义有五六种，这里作简要的评论和估价。

作为国际化的全球化。这是对全球化狭义的理解，它把全球化当作身份和共同体扩展到国家权限之外的组织间不断加强的交互关系。这种理解并不新鲜，国际贸易、经济与政治等方面国家间的联系几个世纪以前就已经开始加强了，国际关系领域不过更加突出而已。公共行政的国际化亦不新鲜，尽管它在“二战”后获得了新动力，其时美国和苏联都国际化了它们的卫星国及其相应的公共行政思想和实践。联合国和它的会员机构的兴起也促进了国际化。“比较行政团体”（ComparativeAdministrationGroup，CAG）的诞生和成长就是这种发展的产物。

作为国界开放的全球化。这意味着通过取消国家管制屏障和保护主义措施，实现大规模的国界开放，为快速的金融交易、通讯、贸易和文化联系提供便利。这样一个无国界的世界，特征就是统一的全球性经济、全球性政府、一致的全球性文化以及属于题中之义的公共行政。因特网和其他信息技术对这种匪夷所思的现象也起了作用。公共行政全球化的意思就是“全球性的观念和地域性的行为”；“新世界”、“地球村”、“全球性管理”等概念似乎突出了这类全球化的特征以及它对公共行政的意义。

但是，把这类全球化等同于自由化则是有局限性的和不完善的。反官房学派*的学者（anticameralist）使用自由化这个词来为资本主义的发展辩护，19世纪的古典的自由主义者使用这个词来反对中央集权的统制经济。在20世纪早期，具有自由倾向的国际主义者使用这个词来对抗均势原则，而超国家主义者则用这个词来反对国际关系中民族主义和国家方面的“现实主义者”的论调，那些以苏联为首的国际主义者的使命和社会主义者们的要求就不必再说了。

这类全球化概念也是多余的，因为针对新世界的国界自由化已经存在了几十年，特别是在那些以美国为首的西方的卫星国家中，例如拉丁美洲、亚洲、非洲和中东的发展中国家。在第三世界，管制、劳工和行政政策总是向操纵商业利润的跨国公司提供让步。“比较行政团体”和其他国际公共行政咨询组织在欠发达国家也一直相当活跃，比较与发展行政学方面的出版物提供了证明这种现象的大量文献。

作为一个过程的全球化。用政治经济的眼光看，这种理解不是把全球化当作一种现象，而是当作一个过程，一个持续了数世纪的现代资本主义资本积累的不间断的过程。但直到最近，它才因现代技术的有效性而强化起来，所以，这种理解也不新鲜。这种全球化的历史可以回溯到19世纪和20世纪初期，其标志是从早期（自由竞争的）资本主义向晚期（垄断的）资本主义的转变，这一转变受到了两次世界大战的推动，并带来了冷战白热化期间的资本主义“黄金时代”（1950—1970年）。这类看法认为，资本主义“就其最内在的本质而言，无论对内对外都是一种扩张性制度，它一旦生根，就会在内外两个方面成长、扩张。”[5]从1974—1975年经济衰退开始的三股潮流促进了全球层面上的资本积累，即：增长率下降、“垄断（或寡头垄断）跨国公司世界性的扩散”以及“资本积累过程的金融化”[6]。这种观点没有告诉我们国家和公共行政角色的变化，特别是在世界新秩序下的变化。

作为意识形态的全球化。西方资本主义民主的意识形态基础在美国和西欧的自由民主全球化方面起到了重要作用。大量的信息（包括宣传）借助媒体、报纸、电脑和卫星通讯系统传遍世界，它们给其他国家提供了可仿效的理想的政治制度。自由、个人主义、自由企业和多元民主等关键词语是这种全球化的意识形态力量的典型代表。但是，这一全球化的规范性力量也许很重要、也很有效，却没有揭示国家与公共行政的政治经济情况。

作为一种现象的全球化。这种观点把全球化看作是晚期资本主义的一种因果现象，认为全球化是70年代滞胀时期、世界资本主义为加速资本积累而不断开拓国际市场的结果。全球化对国家和其他组织造成了重大影响，即它们的疆界“不是被跨越或打开的，而是被超越的。这里，‘全球性’现象就是广泛的跨越并同时消解了地区性。地域距离和地域边界在这样的环境下意义不再重要，地球成了唯一的真正的‘地方’。”[7]这种全球化观点对于了解民族国家政治经济的全球性变化是有用的，它还将世界视为一个地球村，并提出了有说服力的解释。然而，这类观点对导致全球化的现代国家和公共行政的作用却重视不够，也没有指出在全球性的“地方”中，国家、制度内精英和公共行政的未来角色，更没有揭示出由下面问题所产生的矛盾和冲突。

既作为超越现象又作为过程的全球化。这种全球化观点认可并建立在前述几种观点之上，它把全球化看作全球资本主义积累的过程，这是一个为了扩大资本积累而在全球范围内扩展新疆域、获得新机会的连续过程；同时它又把全球化看作一种由全球资本积累而引起的现象，这种现象几乎在所有地方都显露了它的正面和负面影响。其影响甚至被西方和日本等强国所感受到，在这些地方，即便不是所有、但也是大多数超级资本积累组织都拥有自己的基地，并得到它们所操纵的国家的支持。和那些几十年来深受多国和跨国公司的全球化灾难性后果的第三世界不同，北半球的发达工业国的人民、组织和团体直到最近几年才感受到全球化的影响。

正是由全新的全球化过程所引起的性质变化引起了人们的注意，这种变化还给处于主导地位的西方民族国家带来了“新的后果”。因此，这种全球化观点有新意，是对上述各种观点很好的补充，给全球化概念增加了新成分。这一观点把国家视为在全球化进程中的一个积极的制度性角色，能主动应付全球化带来各种影响，而其他因素例如信息技术也发挥积极的作用。这样，在新的全球共同体中，行政性国家和公共行动中的角色，既被认为是原因，也被看作是结果。

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全球化的成因

为了避免简单化，全球化的过程和现象在这里不仅仅是从发达资本主义意义上来理解，尽管这是一个主要的作用因素。事实上，有多种因素推动了全球化进程，其中包括公司剩余资本积累、主导性国家及其所属的官僚机构的作用、国内危机、人们不断高涨的期望值、国际组织和技术创新。

导致资本主义全球化最重要的因素是剩余资本的驱动力，几十年来，它跨越了区域、超越了国界；它在“二战”后加速、在70年代后达到新高、并在90年代到达了顶峰。剩余（或利润）积累是资本主义的命脉，需要不惜任何代价持续扩张，因此是资本主义取之不尽的动力。全球化已经成为跨国公司（也称多国公司）的核心特征，几十年来这些公司占领了全球市场、

享受了欠发达国家廉价的劳动力。“新颖”之处仅在于资本积累的高速度和高比率，它们的实现得益于诸多机制，以及国家帮助下的公司在没有时空限制的全球范围内的灵活性。借用斯考尔特（Scholte）列举的原因，下面简要对这些因素加以解释。

全球市场。为寻求新市场、廉价劳动力和没有限制的生产地点，许多多国或跨国公司决定“走向全球”。从美国冰雪地带到反工会组织的南方阳光地带的移动仍在进行之中，它推动了资本的积累。但更多的美国公司发现全球化是更快速、更有利可图的战略选择。全球消费主义开始兴盛，那些遍布全球、握有大把钞票的消费者有能力“在同一时间购买相同的产品”；协调一致的公司联合研究与开发活动带来了个人公司所难以获得的规模经济效应，为那些跨国公司以及支持它们的母国政府带来了很高的利润率和引人瞩目的转机。截止1989年，这些公司的广告费用已经达到2400亿美元，另有380亿美元花在了包装、设计和营销上。[8]1992年，英国和美国40家最大的广告公司几乎都设立了专门处理全球商务的部门[9]。《华尔街评论》写道，到了90年代，所有的法人公司均深信全球化“不再是一件奢侈品，而是一件必需品。”

全球生产。由于能够降低成本，它取代了国内生产；而金融全球化使之变得容易，并为它提供了“全球性资源”，生产企业能够以此从世界各地获得生产要素和原材料。由于金融全球化，“公司落脚在任何地方、使用任何地方的资源、在任何地方生产、销售到任何地方”成为可能。结果是出现了一个“全球性工厂”，不同的国家承担不同的生产活动，提供廉价的劳动力和原材料，消化与生产全球化相关的所有社会成本和外部成本。

全球商品化。各种新事物的商品化改变了全世界的社会与经济生活。传统的有形贸易和工业已经向崭新的、唯一的、截然不同的“无形”东西转变，它们适合全球消费者的胃口，比如乡村歌曲、文化和民族风情。

公司结构的重组。世界性公司的崛起与扩张引起了纵向和横向组织的重构，引起了全球层次上公司权力的集中和全球性统治阶级的出现。世界性公司的数量从1960年的3500家增长到1995年的40,000家，它们的销售额占全球商业总额的40%。[10]从纵向角度看，跨国企业间的战略联合数量已经上升，连续不断的世界性的企业并购浪潮形成了全方位的“融合”，1995年并购达6000起、价值2294亿美元。[11]实际上“兼并热”和“巨额兼并”潮流造就了全球性的核心组织和集权型的权力结构，最大的300家跨国公司控制着全世界70%的国外直接投资和全世界近三分之一的公司资产。[12]

这种全球集权型的公司结构又造就了全球性的“管理精英”和能在世界各地实实在在影响公共政策和行政决策的“组织精英”，他们形成了一种全球性的“组织文化”：他们挑拨政府与政府对抗，策动或来平息那些对他们没有同情心的人发动的反政府暴乱。

全球货币与金融化。全球性货币不会效忠或依附于任何空间、任何民族或区域的人民。以前货币及发行主要是区域性的，是促进国内的就业、机会、商业活动和共同体的价值，与此不同，在银行电脑数码空间的作用下，全球货币和区域性金融的联系已经松弛了。1995年，“全世界9万多亿美元的银行资产属于非本国储户，且该国帐目处在外国发行的货币的掌握或控制中。”[13]在“数码政治”的帮助下，全球金融化步伐加快，改变了“信息时代权力的性质”。[14]

全球政府与行政。具有讽刺意味的是，资本主义的发展需要一个强大的政府和一个稳定的环境，它需要秩序和社会控制。那些处于全球性支配地位的政府特别是美国及其欧洲盟友，在本世纪推动资本主义全球化方面发挥了积极作用。它们在军事和安全系统方面耗费巨资，以保护和促进公司在欠发达国家和本国市场中的资本积累。他们在许多国家实行军事干涉，更替合法政府，建立或支持一些最具压迫性和最腐败的政权，如70年代的智利、50年代的伊朗和60年代的印度尼西亚。尤其是“二战”以来，西方政府运用出神入化的通讯体系输出它们的意识形态、价值体系以及自诩为理想模式的治理和行政制度。通过对亚洲、拉丁美洲、非洲和中东发动直接的和授权的干预战争和入侵活动，美国公司找到了自己利益所在，并将它说成是保护美国在全球的利益。

市场功能的有效发挥依靠强大的政府。资本主义的繁荣需要一个强壮的国家和行政体制，而有权势的工商业精英们却支配着政策过程、影响着政策的结果。为了避免资本主义遭受周期性的衰退，给资本主义发展提供一个安全网络，市场的失败呼唤政府对经济的干预。所以，现代国家通过公共开支，在加速资本主义发展和形成全球化的新世界秩序方面扮演了一个中枢式角色。可是，在公平问题上，现代国家尽管也花费了相当部分的预算来为福利国家提供经费，以维持社会和经济间的平衡，但这种平衡却并不为公司精英所接受。

国内经济衰退。整个70年代资本主义受困于国内经济滑坡，典型标志是滞胀、能源危机、预算赤字、政治与总统危机、对企业和政府精英业绩的信任危机，以及普遍的组织松弛和管理水平下降。与这些问题相伴的还有公民抗税运动和公私部门里工会不断提高的工资要求。凡此种种国内难题又和伊朗、尼加拉瓜的革命对美国和欧洲施加的国际挑战混合在一起。这些因素共同导致的结果是，国家面临着自身的合法性危机。它难以对加速进行的资本积累有所作为，也难以改革已经引起“财政危机”、代价越来越高的社会福利体制[15]。这些事件反过来驱使更多的公司走向全球化。

民众预期的增长。大众特别是那些工会成员的预期已经提高，工会要求工作“产权”、要求更多地参与企业管理以及劳动者队伍中妇女作用的上升等等成为明显的事实。公司权力机构认为公私领域雇员的这些要求与赢利目标不一致。此外，由“平等就业机会法”引申出来的法律案件也刺激更多的公司去国外的全球性工厂去生产，那里有廉价的劳动力，很少甚至没有法律约束。这些都促进了全球化。

技术创新。信息技术、通讯技术和交通领域的发明以及因特网的出现，对全球化产生了巨大的影响。正如微软公司的比尔·盖茨预言的那样，未来数码空间中的“购物天堂”，看起来能够提供一个地方，在那里“世界上一切商品都能通过因特网在家中购买”。[16]

联合国机构。联合国本身是全球化中的一个主要因素。70年代以来，它的一些关键性的会员组织如主要由“三边委员会”*支配和操纵的世界银行、国际货币基金、世界贸易组织，以及重要的国际援助，一直是全球化过程中有力的工具。在最近20年中，这些跨国组织在全球化中相当活跃，其手段是向那些竭力寻求国际援助的贫穷、落后的国家提出“结构调整”的要求。而结构调整计划的主要内容是把政府管制、金融体制和行政组织等重大变革强加给这些国家。这些改革包括大规模的私有化和促进私有部门发展、消除贸易壁垒、对企业经营提供税收激励、实行有利于自由使用廉价劳动力的劳动法规、强调出口导向型生产及与经济发展相对的经济增长、缩小政府在经济中的作用，等。

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全球化的后果

全球化方便了民众、政府和非政府组织之间的联系和协调，全球性的联系是人类进步史上迈出的积极的一大步。但是，全球化所营造的新型文明的基础却充满了诸多矛盾。并非所有的国家都受到全球化相同的影响或产生相同的回应。在北美、东亚、西欧和澳大利亚，这一进程要比亚洲和欧洲其他部分、非洲、拉美发展得迅猛。不过，资本、政治、行政和文化的全球化确实对全部国家都产生了影响，没有一个国家能够置身于外。对我们来说，下面的讨论仅聚焦于全球化对政府和公共行政产生的影响，它对发达和欠发达国家及其公共行政产生的影响我们都将讨论。

国家的连续性和持久性。全球化不仅没有终结国家及其行政组织，将来也不会引起国家的弱化。作为社会政治身份的地域国家会象过去几千年一样继续存在。市场与政治、资本主义与国家、私人部门的管理与公共部门的管理之间仍然会有密切的关系。这种关系将继续存在，因为公共行政凭借着同样历经了几千年政治经济变革的官僚机构，与包括资本主义在内的文明紧密相伴、彼此促进。但是，全球化也导致现代国家的特征发生了重要变化，至少可以分辨出五个方面的变化：

一是世界银行、国际货币基金、世界贸易组织等超区域性治理组织加强，它们的决定和行为规范与民族国家捆绑在一起、影响了后者的行政体制。

二是为了处理区域性和跨区域性事务，及在诸如全球环境预警、保持生态可持续发展等共同利益方面谋求合作，现代国家之间相互依赖程度不断加大。在这里，地球村、全球环境和世界公民等概念越来越受到重视，给所有的政府及其公共行政实践形成了压力。

三是所有政府都在处理国内、国际有关治理与行政管理的各种信息中，享受到了信息时代的好处，尽管欠发达国家还要落后一段时间。更值得一提的是处于主导地位的国家特别是美国的军事和技术实力的增长，它们从地球直到外层空间都主宰着世界，结果出现的就是全球霸权。

四是政府作为私人部门合作伙伴和促进者的作用日益增长，但通常以牺牲公共物品和公共服务为代价。在全球化的压力之下，“政府的角色日益演变成给私人（公司）企业提供适合的、法律许可的环境”。

第五，对公共行政管理者来说，也许最重要的变化是行政性国家(administrativestate)从福利国家转变成了“法人国家”,或者“影子国家”(shallowstate)、“无关紧要的国家”(indifferentstate)、“契约国家”(contractingstate)、“企业家国家”(entrepreneurialstate)。与此相应，公共行政与管理的变化可以用这样一些概念来概括，如“管理主义”、“政治管理”、“新公共管理”和“空心国家”、“法人行政国家”。

同样，公共行政作为一个具有自我意识的事业和专业性的领域，也将继续保持下去。公共行政的研究与发展可能会在一定程度上受到全球化的消极影响，但这一探索领域的连续性不会改变。全球化中的资本主义需要国家，而国家都具有既不可能、也将不会被废弃的公共行政职能。不过，近年来关于国家角色的争论及深入到哲学、制度、组织和实践层次的研究显然说明，在研究领域，公共行政性质已发生了变化。与此相应，公共行政学的两个孪生领域——比较公共行政学和发展公共行政学——充满了有关国家性质、规模和公共行政在拓展知识和建构理论原则方面的各种狡黠的争论，在国家与公共行政的实践方面可以观察到相似的变化。

作为全球化中的法人资本主义的结果，全球化中的国家的方向和角色发生了变化。与几十年冷战期间倾向于维持法人/市场利益与社会、政治利益平衡的福利型行政国家不同，新的法人行政福利国家的作用具有这样几个特点，其中包括我们提到的平衡性的福利国家的萎缩，安全与军事或战争国家的膨胀，警察、监狱、法院及其辅助功能如社会工作、心理网络、咨询等国家强制机构的膨胀。因此，国家和官僚机构的的确确还生气勃勃。然而，平等和公平却成了贪得无厌的法人和资本全球化的牺牲品。

全球化的消极后果。全球化的消极后果很多，它们包括国家的销蚀或丧失，对民主的限制，共同体的消失，全球权力结构的集中，法人和政府组织精英的不断聚集，欠发达国家对全球化权力的依赖性越来越强。

对国家的威胁。国家所依靠的是疆域、固定的居住区、对领土、领空和领海的绝对权威。但在资本主义全球化中，国家的核心作用是“置于绝境”，从而对国家的身份构成了威胁。挑战意味着民族国家丧失了单独实施宏观经济政策的能力。为了迎合全球化，许多国家把本国政策制定权拱手让给了地区性或国际性组织；为了取得地区合作之利，一些政府甚至修改了自己的宪法（如欧共体的意大利、波兰、西班牙，拉美国家为建立泛美共同体也在考虑采取同样的措施）。70年代以来，国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织对欠发达国家的货币和财政政策采取了更严厉的措施。前文提到的结构调整计划迫使这些国家进行改革，这些改革使它们更加依赖跨国公司及其支配的政府。

1994年，世界银行打算“在未来十年里向第三世界提供2000亿元美元以改善它们的私人部门”[17]，这样的国际贷款既带有“一揽子”条件又带有交叉条件，这些条件加深了第三世界在金融、军事、政治和经济方面对西方列强和全球权力精英的依赖，使后者能够轻而易举地对贫穷、落后国家的政策选择发号施令；这些金钱通常给支助国权力精英们带来滚滚财源，牺牲的却是千百万计的民众。大多数国外援助和国际贷款反倒有利于捐赠国也是事实。如科尔顿所说，“银行任用的顾问常常改写一国的贸易政策、财政政策、公共服务条款、劳工法规、医疗保健计划、环境章程、能源政策、定居条件、占有规则和预算政策。”[18]汉库克（Hancock）把银行领导们称作“贫困之主”，他们通过那些“组织精英”来指引全球政策的走向，而后者却执行的是有利于“内部小集团”和全球性法人精英的政策。

对民主和共同体的威胁。全球性资本的崛起与扩张，对全世界的民主理念构成了严重的威胁。事实就是如此：世界银行、国际货币基金、世界贸易组织等全球性组织以及一批跨国精英为贫穷和欠发达国家设计并推行财政、货币及其他结构调整政策，恰恰是对当地民主的某种忽视。这些国家的人民没有也不能运用他们自己的人权和政治权利来决定自己政策的偏好，他们国家和人民的利益因外部统治权力而被牺牲。全球化导致了更深重的贫困、社会分裂和环境破坏。因为偏向出口导向、初级农作物与全球利益，这些国家中的公司全球化破坏了本国的经济生产。许多国家的人民一直在同压迫他们的政权和政治-行政精英进行斗争，那些精英得到了跨国公司及包括美国在内的西方民主国家的支持。

反过来看，跨国公司未同当地社会磋商而一夜之间关闭工厂、迁往海外，或者外国投资未经当地社会同意而进入当地企业时，也对那里的民主构成了真正的威胁：当地的人民失去了对他们共同体的控制。共同体解体是更痛苦的掠夺，众多落后国家上百万的农民已为此忍受了几十年。为自己的共同体和国民经济作出了贡献、自给自足的农民，被那些得到仆从式政府和行政精英们全力相助的跨国商业化农业和工业化农业逐往他乡，或变得一无所有。他们迁往城市寻找不体面的低收入工作，这又加重了原已经存在的城市问题。然而，这类解体问题却只有现代化理论研究过（如亨廷顿）。对全球化类似的谴责集中在“全球性掠夺”、以及“品牌之下血汗工厂”中的“现代奴隶制”，它们造成了一个“底层种族，最不利的工资和社会条件落到了最绝望的阶层身上。”

全球管理精英正在从事殖民主义的决策，这些决策将影响全世界的政府、共同体和民族，人类被贬低为全球市场的消费者。与一些理性选择理论相反，市场和民主并非同义词，它们之间实际上存在着尖锐的冲突。“输出民主”是世界新秩序和全球化背景下可人的口号。但历史记录显示，包括美国在内的西方资本主义民主大国曾经支持过“地球上最专制、最具剥削性的独裁体制”，迫使欠发达国家无数人民发动了流血革命。

把民主和市场等同容易使人误入歧途，也是危险的。它之所以使人误入歧途，因为它们的价值在许多方面是冲突的。正如赫尔布鲁纳(Heilbroner)指出的那样，“说资本主义是民主的必要条件，或宣称民主及与之相关的政治平等在很多方面与资本主义内在的不平等并不矛盾，当然是愚蠢的。”[19]市场天生偏爱有钱人，他们无需在意健全社会的需求。随着经济、政治权力集中到少数全球性公司和政府精英手里，政策选择受到了“破坏”，自由选择、享受受保护的个人权利将变得越来越困难。全球公司很难（即便不是全无可能）保持责任心。如科尔顿所说，“当政治和经济权力集中到少数巨型公司手里的时候，想要拥有一个健全、平等、民主的社会是不可能的。”[20]

把民主与市场等同之所以危险，理由有二：（一）这种等同在世界范围内是自相矛盾的，友好的独裁者因支持全球化的法人公司而被大加赞赏，被视为民主，而对跨国公司不那么友好的合法的社会主义和资本主义政府被视为不民主。（二）它使那些生活在由西方民主国家支持的专制体制下的欠发达国家的人民，对民利产生了错误的预期。

腐败与精英掌权。全球化把私有化作为结构调整计划的一部分而加以推广，使那些日益增多的、身为跨国公司人的附属精英们（仆从式的买办资产阶级）掌握了大权，并加剧了欠发达和较发达国家的腐败。这些最高层的腐败已经达到了民族危机的顶点。例如，当三分之一的智利人生活在痛苦之中，而一小撮军事—官僚—工商精英享受着世界级的生活方式的时候，这个国家却被吹捧为私有经济的典范。美国也有同样的问题。其他的研究也提到，全球化和私有化会诱发全球高层精英中的腐败行为。

精英掌权导致出了一种具有“法人帝国”特征的、新的全球组织结构，它在世界权力结构的巨大转型中具有灵活性。正如殖民主义一样，它需要的是中心化而不是集权化。这种中心化有四个要素：（1）缩小组织核心层的权限，（2）电脑化与自动化，（3）并购与战略联合，（4）总部的团队合作与核心人员中的士气。这一转型在精英与非精英之间划下了一条清晰的界限，后者被看作是可以牺牲掉的商品。全球化强化了世界新秩序下的精英统治，而在这一秩序中，霸权理论随着资本全球化而流传开来。那么，全球化和世界新秩序对公共行政意味着什么呢？

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全球化对公共行政的意义

以下各段集中分析公共行政面临的挑战，并对世界各国的公共行政管理者提出建议。

1．公私领域内出现变化有利于全球公司部门。政府与公共部门在资源配置、财富公平分配、稳定经济、保持经济增长方面的领导作用受到了全球公司精英的否定。由于苏联解体、全球化和国家财政危机，传统的行政国家遭到各方面、特别是那些不再需要福利国家的公司精英的攻击。因此，行政利国家的解体对公共行政和公民产生了消极影响，公共领域和公民活动空间因全球化和政府重构而缩小。公共行政管理者应该通过公民参与公共事务管理、及在全球性法人精英控制之外的社会资源管理中发挥积极作用，来抵制公共服务领域的缩减。这一行动是他们未来的合法性基础。

2．国家的性质、活动的改变以及公共行政从“公民行政转向非公民行政”是更大的挑战。几十年来，传统的行政国家致力于平衡法人精英利益和广大公众利益，因而为资本积累和制度合法性提供了必要的社会和政治稳定，在维系制度和巩固政权方面扮演了举足轻重的角色。现在，平衡利国家已经被法人-高压国家所取代，其特征是迅速上升的强制性官僚机构把成百上千万被认为对社会秩序构成潜在威胁的公民投入监狱之中。这些威胁是由于市场混乱所造成，而后者又是全球化和市场化导致的经济、社会压力的产物。许多最受尊重、勤奋工作却难以忍受社会、经济景况的公民成了犯罪化社会的牺牲品。结果，公共行政为了社会控制和便利资本积累就从传统的公民行政转向了非公民行政——这种行政不关公众的事。这是国家性质主要的一个变化，所有具有社会良知的公共行政管理者应该抵制这一变化。

3．全球化国家迫使公共行政用更少的成本去做更多的事情。事实上，公共行政管理者是在严重的恐惧心理和裁员条件下承担不可能完成的高产出任务，这种做法导致的失败只能证明法人公司所宣称的政府无效率观点。公共行政管理者能够也应该拿出证明高效行政业绩及法人市场失败的证据。

4．广义地说，公共行政的职业化是对全球化挑战的一个回应。职业化给全世界的公共服务机构提供了组织、道德和伦理标准，并在借鉴全球跨国精英的组织技巧的同时，揭露他们的荒谬。过度全球化和市场失灵将引入更多的政府干预。出色的职业化公共行政应该为未来的行动做好准备。

5．全球化要求更多的私有化，而私有化扩大了腐败的机会。腐败把社会资源转化成了非法的、不道德的、没有生产意义的行为，它所冲击的正是健全社会的基础，破坏了公民对领导与制度合法性的信任。私有化建立在以市场为基础、自利的个人主义理性选择理论之上，个人为了谋求自我利益最大化，几乎可以不惜牺牲共同体和社会的一切。这种行为和规范的哲学将个体利益置于共同体和社会利益之上，这也正是全球化的跨国公司所竭力提倡的，他们要建立一种消费主义的、把各国文化融为一体的全球性文化。这种法人的全球性文化，部分是通过人力资源管理实践来营造的，它同各种民族的和共同体的文化存在着尖锐的冲突。公共行政管理者应该抵制这种把公民看作消费者、把他们降格为商品的市场化观念。

6．全球化倾向于促进精英主义，并造福于商业、政治、军事和管理领域的精英分子，他们中的大多数是作为跨国公司的人和“附属物”而存在的。这些“全球战士”的个人和职业利益往往凌驾于民族和共同体利益之上，他们的的确确成了“公司的雇佣兵”，推进着“文化帝国主义”。欠发达国家的人们对这些以千百万人为代价、似乎一夜之间获得权力和财富的仆从式精英并不陌生。由于全球化政府通过与全球化企业执行公私伙伴关系计划而主动卷入了法人全球化，所以，公共行政管理者和行政顾问们在这一方面受到了全球化的挑战。欠发达国家许多精英控制着侵犯他们本国人民人权的。美国的谋士与顾问则经常帮助这些军职和文职官僚精英加强对社会的统治。矛盾的是，全球化导致了法人权力及组织机构的大规模集中，同时却又鼓励全世界的政府进行分权。

7．全球化削弱了地方控制与公民的参与作用，并使地方的公共行政管理者无法决定那些影响人民生活的政策，从而对共同体和“公共活力”（借用弗雷德里克逊1997年提出的词语）形成了挑战。当跨国公司为寻找更有利可图的地点而突然关闭企业时，地方政府对税基的预见能力将受到侵害。公共行政管理者对付跨国公司时应该保持长远眼光，以尽量使这种不确定降低到最低点。他们也应当建设共同体意识，鼓励公民参与行政管理，培育公民价值观和共同体/公共利益以抵抗粗劣的自我利益。同时，他们还应用尊重和效率来对待公民。

8．公共行政学及相关的比较行政学和国际行政学等分支学科，出现了知识爆炸。我同意法拉尔·海迪（FerrelHeady）的说法，这两个分支领域在过去几十年相互分离和脱节的情况下有所发展。现在又出现了一个全球化的新分支，有必要对比较行政学、国际行政学及全球化行政学的研究进行整合。美国公共行政学会的成员必须采取这一行动，以为形成世界通行的行政学原则提供材料。进行这些必要的研究将使实际工作者获得启发，使他们有可能成为未来的地球村里更好的行政管理者。

9．从比较的角度学习更多的公共行政学知识能够拓展我们的视野。欣赏欠发达国家行政文化的文化、制度和宗教基础，美国的专家学者们可以拓宽他们个人和职业方面的全球视野，因为一些欠发达国家拥有丰富的文化与治理遗产。全球化对美国公共行政学狭隘的、种族中心论传统构成了挑战，打破了政治—行政的二分法，同时，也为欠发达国家有关公司的公共管理实践和咨询提供了大量的机遇。向其他民族、文化和公共行政学习将带来进一步的“知识爆炸”。世界上存在着大量美国人尚不知晓的行政管理传统。这方面的例子包括斯堪的纳维亚和苏联的公共行政体制，以及能够培育行政民主的协作型制度。同样，美国人及其他的全球公民也能从建立在别国的本土制度上的公共行政学中学到东西。对治理和公共行政的比较研究并不件新鲜事，它具有悠久的历史，可以追溯到古代，其研究重点——对行政的全球性研究——将在21世纪被提上美国公共行政学会国际与比较行政分会研究的议程。

10．全球化对公共行政共同体的人类意识构成了挑战。全球共同体的专业人员有机会、也有责任了解并审视全球共同体每个角落的变化。许多问题对人类共同体意识形成了挑战，包括贫困状态及对穷人的剥夺、全球性工厂里的工资奴隶制与血汗车间、环境破坏、地球变暖、不平等与不公正；增强全球性问题的意识——无论是积极的问题还是消极的问题——既重要也必要，因为公共行政管理者会在事关本国公民的政策方面作出不同的决定。他们可以质疑精英分子的忠诚、反对剥削，抵制整个世界不民主、不公正、不平等的目标。在80年代，全世界公共行政管理者在开展反对南非种族隔离制度的运动中就发挥了有效的作用。唤起这种全球意识，能够抗拒全球化及各个层次全球精英的破坏性力量。因特网和其他通讯系统能够帮助公共行政管理者和遥远地区的同仁进行沟通。

11．作为“全球共同体利益”的守护人，发达或欠发达国家公共行政管理者有一种全球性责任，即采取协调一致的伦理、道德行动。他们必须揭露并与任何时候任何层次的腐败展开斗争。政治任命者和政客是临时官僚，他们中的大部分和全球的公司法人精英保持着紧密的经济和私人联系，他们容易被腐蚀、容易滥用权力，他们对公共利益的界定是狭隘的，仅在意那些有权有势的选举人。

12．全球化不会终结国家与公共行政。存在一种能够拓展公共行政研究、实践与教学范围的全球新机遇。公共行政刚刚跨入人类文明新时期，全球化和霸权主义世界秩序使得其未来既有光明也有黑暗。我们期望的结果是全面的繁荣。[NextPage]

注释:

[1]法拉兹曼得《世界新秩序与全球公共行政：一份批判性文献》，载Jean-ClaudeGarcia-Zamor和RenuKhator主编的《地球村里的公共行政》，第65页，Westport,CT:Praeger,1994.

[2]汉米得·塞迪格（HamidehSedghi）《海湾战争：世界新秩序还是无序？》，载《新政治学》1992年第21/22期，第62页。

[3]艾里克·涂尔德（EricTrudeau）《世界秩序的监护者》，《纽约时报》1992年2月19日。

[4]J.A.斯科尔特（J.A.Scholte）《全球资本主义与国家》，载《国际事务》1997年第3期，第430页。

官房学（cameralia）是十七、十八世纪流行于德国的一种经济思潮，主张国家干预、限制货币输出。——译注。

[5]保罗·斯威齐（PaulSweezy）《更多（或更少）的全球化》，《每月评论》1997年第4期，第1页。

[6]同上，第1~2页。

[7]J.A.斯科尔特《全球资本主义与国家》，载《国际事务》1997年第3期，第431页。

[8]安纳·邓宁（AlanDuring）《多少才够：消费社会与世界未来》，第171~172页，纽约W.W.诺顿出版社，1992年。

[9]J.A.斯科尔特《全球资本主义与国家》，载《国际事务》1997年第3期，第433页。

[10]联合国贸易与发展大会《跨国公司与世界发展》，第4页，伦敦汤普逊国际商业出版社，1996年。

[11]《金融时报》1999年1月20日。

[12]R·哈维(R.Harvey)《大企业的回归：全球无序的到来》，第189页，伦敦麦克米兰，1995年。

[13]J.A.斯科尔特《全球资本主义与国家》，载《国际事务》1997年第3期，第439—440页。

[14]戴维·罗斯考夫特(DavidRothkopf)《数码政治：信息时代权力性质的变革》，载《国际事务》1998年第2期，第325页。

[15]海登海默（A.J.Heidenheimer）等编辑《比较公共政策：欧洲与美国社会选择的政治学》，第330页，纽约圣马丁出版社，1983年。

[16]比尔·盖茨(BillGates)《未来之路》，第158页，伦敦伟金（Viking）出版社，1995年。

*“三边委员会”(Trilaterals)由美国、部分西欧国家和日本于1973年建立。——译注。

[17]米尔曼（C.Milman）和兰得斯滕(S.Lundstedt)《拉丁美洲国有企业的私有化》，载《国际公共行政》1994年第9期，第1667页。

[18]戴维·科尔顿（DavidKorten）《当公司统治世界的时候》，第165页，西哈特福得：库马瑞恩出版社，1995年。

公共行政论文范文第4篇

1）政府职能的公共政策化新公用管理通过提倡政府职能的公共政策化将政府从具体的事务管理中解脱出来。一方面从根本上解决了政府因机构臃肿，体系交杂、庞大而导致的预算超支，和职能分工不明确，效率低下等顽疾。另一方面，还能根治权力集中而导致的和腐败滋生等。政府坚决严守公共政策制定的职能，运用公共政策来引导政府公共机构有效的承担公共管理的相关职能，以此将政府的管理职能和政策职能分开。“政府的管理职能是掌舵而不是划桨”[3]这些措施自然会起到优化行政体制结构和减少开支、提高效率的目的。2）政府或其他行政机构逐渐放松了行政规划，而实施了明确的绩效目标新公共管理坚决反对过去公共行政偏重既定法律而轻视绩效测评的道路。主张放松行政规划，而加强对绩效目标的重视程度。即具体个人、组织的目标，并根据绩效目标来对完成情况来进行评估。极大地促进组织和个人由“规则驱动型”向“任务驱动型”角色的转换。使其管理之下的组织、个人更具使命感，而非原来的照章办事，进而使其更具创新性、灵活性，同时也更具效率。3）竞争机制的引入政府和其他行政机构将竞争机制的引入极大地促进了整个机构的工作热情和办事效率。传统意义上，私营企业处理并把持微观经济领域的问题，而政府来垄断公共服务事业。与此不同的是，新公共管理提倡将竞争机制广泛的引入行政体系中来，取消由政府来垄断公共服务，让更多的私营部门涉足到公共服务领域中来，由于这种竞争机制的引入，加大各部门服务的竞争，进而提高整体的服务质量和工作效率。除上述列举的几点之外“新公共管理”理论的内容还包括很多，如：营造顾客导向的行政文化，只有顾客驱动的服务才能满足社会的不断地要求，提高服务机构的服务质量；政府或其他行政管理机构应将私营机构的成功管理和服务经验广泛的引入到公共服务的工作中来；还有公务员不需保持中立等等。

二、由“新公共管理”看我国的教育行政体制改革

建国以来，特别是改革开放以来的三十多年之间，中国的教育事业取得了长足的进步和翻天覆地的变化。但不可否认，现行的行政教育体制仍存在着一些不容忽视的问题亟待解决。首先，教育行政权力的结构分配关系不够明确。中央下放到地方政府的权力，各级政府与教育行政机关之间的权力，以及各级教育行政机关和学校之间的权力配置都存在一定问题。“政出多门”的现象还比较严重，与此同时的相关的不良效应也由此产生，如职责不明，效率低下，互相推诿等，这些都影响着教育的高效高速发展.[3]与此同时，教育行政机构的人员的整体素质也有待于提高。同时，规章制度建设滞后和相关教育的法律法规建设的不完善也严重的影响了我国教育事业的发展。教育行政管理作为我国行政管理的一个重要的组成部分既受我国行政体制发展的制约，同时也和我国的公共行政活动有很多相同之处。在当前各方面领域的改革都处在攻坚克难的历史时刻，通过引进西方新公用管理的理念，结合我国自身实际情况和需要，不断深化我国的教育行政体制改革，是未来我们行政体制发展的不二选择。1从公共行政学角度分析我国教育体制改革的必要性和可行性历史上，公共行政学理论的每一次重大变革，都会引发公共管理活动的重要变迁。公共行政具有一些特点如：公共行政的主体是公共部门而不是私人组织或机构。其管理的对象时社会的公共事务，处理的问题涉及社会利益等诸多问题等。公用事务是公共行政的主要研究对象，而不仅限于政府的行政活动，教育作为公共部门中的一份子，公共事务中的一部分。参考和借鉴公共行政理论中的成熟有效的理论是必要的也是可行的。随着社会的不断发展，教育的内容也不断得到充实和发展，教育行政管理也越来越显示其独立的特性，而不是像从前受制于政府或其他行政管理活动。因此只有不断地吸收借鉴其他优秀的管理理念，才能不断地适应教育在新时期的发展，并提高教育行政体系的管理效率。2新公共管理运动对我国教育行政改革的启示从新公共管理运动的角度出发观察教育，会得到与政府机构改革类似的结论。在新公共管理运动中，各国普遍重视提高效率的方法。鉴于我国教育行政工作的某些方面也存在着机构冗肿、职权不清、效率不高问题，我们应该从国家行政结构和教育行政结构的角度，结合教育行政体系中焦虑低下的具体情况和根本原因，参考和借鉴新公用管理运动中成熟、有效地手段大胆的应用在我国教育行政管理的工作中来，进而提高我国的教育行政管理效率。1）服务行政的理念有利于协调教育机构中的行政权力和学术权力服务行政是新公用管理理论的重要观点，它被用于弥补官僚制度所造成的缺陷。官僚制度是管理行政下的制度。《社会组织与经济组织理论》将其看作一种建立在权威和理性基础上的最有效的组织形式,它在法律的精确性、稳定性和严格性,在可靠性效率方面比其他组织更优越。[4]但经过长期的社会发展官僚体制的弊病日益暴露。在官僚体制的管理下，个人效用大过了，公共利益，政府效用，因为官僚本身即是该制度下最大的既得利益者，其自利行为是导致该体制下行政效能低下的主要根源。而其自身的等级属性又导致了体制的反民主性，极大地限制了基层业务人员的积极性和创造性。而这种弊端在我国的教育行政体系中广有体现，也是导致我国教育行政体系效率低下的重要原因。将服务行政的理念引入，对教育领域来说，可以更加注重教师、学生、家庭和社会的需求。使其更加贯彻以人为本的思想，更直接的服务于教育目的，达到校本管理。而在高等教育中则更利于协调学术权力和行政权力。高等学校的一切活动和中心是学术，在官僚体系下学术权力和行政权力不断地产生冲突，引入服务行政理念后，可以大大的弥补官僚体系的弊端，使行政管理活动更好地服务于学术研究。2）引入竞争机制，提高教育服务质量采用私营部门的成功管理手段和竞争机制是新行政管理的重要理念。我国的教育行政管理体系虽然经过了几次大的变革，但由于受从前计划经济时管理经验和思维以及行政体制的影响，教育行政体制内仍存在行政权力泛化，导致管理效率低下。而引入竞争机制后，可以激发相关人员的危机意识，提高其工作积极性和效率，对于整个教育行政体制行政权力范围机构之间的协调和运作带来积极地影响。3）引入绩效思想，提高教育行政管理效率放松严格的行政规制,而实现严明的绩效目标控制[5],是一种行之有效的管理手段。在我国的教育行政体制结构中,无论是中央与地方的关系、政府与各教育部门的关系,还是教育部门与学校关系,新公共管理所主张的绩效管理都会以其强大的准则支持着教育行政部门的改革。教育行政领域引入绩效管理明确相关人员，相关部门的相关责任，精简冗肿的部门和机构，既提高了工作人员的工作积极性，同时也提高了教育行政管理的工作效率，降低了体系运行的成本。

三、结束语

公共行政论文范文第5篇

哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形至于人们对公共性问题的认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语，却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语的，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵在法语中，“公共”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中的。公共。一词已经有了一定的相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的大约17世纪末，法语中的。Publicity。被借用到英语里，变成了。Publicity。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中的时候，主要是从属于批判的目的，大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的，即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中的。公众典论。(opinionpublique)和德语中的“公众典论”(ffentlicheMeinung)一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。

哈贝马斯的书是一部哲学著作，他的目的是从哲学的角度考察公共领域的生成及其转型所以，它在这里所作出的考证还是属于对公共领域中公共性生成的考古学发掘在哲学的意义上，公共性只能是一种形态或属性，即公共领域的属性但是，对于一些具体的学科来说，公共性就需要在与某些实体性存在相对应的关系中来加以把握考虑到公共行政是公共领域的一个实体性的构成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈贝马斯关于公共性生成的历史中来加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)这个概念是美国人的创造，是在威尔逊提出了“政治一行政二分”原则之后才被创造出来的。起初，它所表明的是行政的’价值中立”和工具性。到了20世纪中期以后，“公共行政”这个概念开始向早期的“公共”一词回归，有了广泛而充分的“代表性”的涵义，即充分地反映公众意志、积极地回应公众要求、以一切特殊利益背后的社会普通利益为目标取向等内容。这样一来，“公共”一词所指称的就是行政的性质，即具有公共性的行政，它即不同于“政党分肥制”条件下的服务于阶级或阶层利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原则下的工具性行政，而是一种具有公共性的行政所以，公共行政这个概念的出现已经有了100多年的历史，但其内涵却发生了变化，我们大致可以把20世纪60年代末和70年代初看作为公共行政的转型期，在此之前的公共行政与在此之后的公共行政是有着不同内容的也就是说，是经历了这样一个转型过程，公共行政才进入了自觉建构公共性的历史阶段在这之前，虽然包含着公共性内容和有着公共性的问题，但一直处在一个不自觉的状态这也就是弗雷德里克森所说的:。简而言之，第二代行为主义者与其先驱相比，不太偏重于‘一般的’，而较偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而较偏重于‘顾客影响导向的’;不太偏重于‘中立的’，而较偏重于‘规范的’并且按照人们的愿望，它并非是不太科学的。.

正如哈贝马斯在考察公共领域时回溯到14世纪一样，对公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出现，即回溯到根据启蒙思想家的设计原则而建立起来的政府。有了国家，也就有了政府。在人类文明史的早期历史阶段中，国家与政府并没有得到分化，而是合为一体的，以至于直到今天，人们还会在国家的意义上使用政府的概念或在政府的意义上使用国家的概念或者，人们为了把国家和政府区别开来而把国家称作为广义的政府，而把实现了与国家分化的政府称作为狭义的政府其实，国家与政府未分化状态下的政府是近代社会出现以前普遍存在的政府形式，对于这种政府和国家的关系，我们己经没有必要在今天的学术语境中来加以严格区分了，因为它已经失去了作为建构对象的学术探讨价值但是，对于这种政府及其行政的性质进行定位却是有意义的，它可以帮助我们认识近代以来的政府及其行政的性质，也有益于我们需要致力于建构的走向未来的政府及其行政的性质。

根据马克思阶级分析的理论，国家、政府及其行政是在社会分化为不同阶级而且阶级斗争日益激烈的历史条件下出现的社会分化为不同的阶级，意味着阶级不l{益的出现，而不同阶级的利益之间的冲突和矛盾，则是阶级斗争的总根源，为了把阶级斗争控制在一定的范围内，就出现了国家、政府及其行政表面看来，国家、政府及其行政出于维护一个社会的秩序目的而控制阶级斗争，拥有了公共性的内容;实质上，这种类型的国家、政府及其行政是出于统治阶级利益实现的目的事实上，在世界各国的历史中，我们都可以看到，统治阶级在其利益能够得到实现的时候，会表现出维护社会秩序的主动性，而一旦其利益得不到有效的实现时，总会首先破坏秩序对于这一类型的国家和政府来说，它的行政目标完全是从属于统治阶级利益的实现的，行政就是阶级的行政，是阶级统治和阶级压迫的工具，根本不具有“公共”性质，也不存在所谓公共性的问题所以，我们把这种行政称作为“统治行政”。对于这种行政，是决不可以使用公共行政为一概念来加以指称的。

近代社会，随着资产阶级革命和资产阶级国家的出现，国家与政府开始分化政府对公共事务关注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方刚刚进入近代社会的时候，资产阶级的首要日的是巩固新生的政权，资产阶级政府需要在两个战场上强化暴力职能，一方面，它需要防止旧势力的复辟;另一方面，又需要应对新生的无产阶级的挑战所以，其重点就放在阶级镇压和政治统治上，对社会事务的管理就相应地显得薄弱和有限毕竟，资产阶级的政府是在启蒙思想家们的设计原则下来进行建构的，特别是国家的权力制衡原则决定了。这种政府包含着统治职能弱化和管理职能强化的可能性。到了近代社会发展的中期，随着资产阶级政权的稳固性加强，随着经济和科学技术的进步，政府逐渐开始了用社会管理职能取代政治统治职能的进程。虽然这个时候的政府行政还不能被看作为公共行政，但已经在一定程度上拥有了公共性。当然，由于“政党分肥”等政治操作上的原因，阻碍了行政公共化的进程，但行政管理化的历史趋势必将要求结束“政党分肥制”因而，在19世纪80年代前后，英美等国开始了政治与行政分化的历程，最终出现了不同于“统治行政”的“管理行政”模式。

管理行政就是公共行政，但是，还只是工具性意义上的公共行政，这种行政具有公共性的特征，却是形式上的公共性，而实质上的公共性，则是比较薄弱的。所以，公共行政进一步发展的前景，就必然是形式上的公共性与实质上的公共性相统一的。公共行政20世纪70年代以来的行政改革，在其深层动力上，可以看作是公共性的踩动也就是说，人类历史到了这样一个时刻，公共行政形式上的公共性已经不能适应社会治理的需求，人们也不再满足了公共行政只在形式上拥有公共性。从全球范围来看，行政改革在每一个国家都有着独特的路径选择，彼得斯在《政府的未来治理模式》一书中就概括出了四种行政改革模式但是，在如何根据走向实质公共性的要求来建构公共行政方面，都远远没有达到60年代的“新公共行政运动”在公共性问题上完成的理论自觉所以，我们可以断言，各国行政改革下一步的目标必然会朝向更加逼近实质公共性的获得，自觉地去围绕着如何增强公共行政的公共性问题而进行制度设计和制度安排。如果一个国家不能走向这个目标的话，那么它的行政改革就必然是走了弯路甚至歧路。

二、公共行政公共性的价值

吴琼恩认为，由于威尔逊提出了政治与行政二分的原则，对行政人员提出了坚持价值中立的要求，从而出现了一次行政典范变迁，实现了从传统的行政管理到公共行政的历史性转换，公共行政开始强调“公共性”结果，行政不再以服务于阶级统治和党派政治为宗旨，而是像威尔逊所说的那样，积极地考虑。首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面尽可能少的成本完成这些适当的工作。￡这就是行政的效率主义化或管理化，从而突出了行政的合理性和合法性问题。

出于合理性的目的，行政学的主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政学的一个中心问题，若离开了效率，则行政学亦将无法成为一门单独的学问了。然而，仅仅关注效率的合理性还是一种形式上的合理性，这种合理性只有实现了与合法性的整合才是公共行政所具有的特征。不论是否向国家意志负责与否，只要是肩负公共目的责任的组织，皆是公共行政关注的对象然而是否存在有一种责任机制或者是否有能够达成公共同意的方法，来决定这些组织的功效(fficacp)与合法性(Legitimacp)，这才是公共行政的公共性所隐含的意义。界合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性的内涵，而且，在一定程度上，公共性的涵义应该超越管理的技术层面，更加关注公共行政的合法性问题。

关于合法性，《布莱克维尔政治学百科全书》是这样解释的:这一概念意指某个政权及政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是未自由有关规范所规范的，‘下属’据以(或多或少)给予积极支持的社会认可(或认可的可能性)和‘适当性’讨论的焦点在于两个方面;第一是统治、政府或政权怎样及能否—在某一社区或社会范围内，以价值观念或建立在价值观念基础上的规范所认可的方式—有效运行;第二是这种有效性的范围、基础和来源。根据这种解释，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作为合法性的一项指标而存在的。然而，合法性又是在很好地回应社会的需求和满足环境的需要中获得的可见，对于公共行政来说，公共性、合理性与合法性是密切联系在一起的，它们之间互为前提、基础和手段，只有三个方面实现了统一，才能形成公共行政的整体所以，对公共行政公共性概念的认识，需要同时在合理性和合法性概念的探讨中进行，如果离开了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，对于公共行政的公共性质也就无从把握。

但是，公共性并不是关于公共行政的解释性概念，对这个概念的理解，还需要有着规范性的视角从社会治理的角度看，公共行政是在工业社会的历史阶段中为适应社会治理需要而产生的一种基本的社会治理途径，工业社会的治理体系为它确定了总的目标，它从属于这个目标，担负起主要的社会治理责任在参与社会治理的过程中，公共行政的基本任务就是处理个人与集体、不同的社会团体、不同的利益阶层等之间的关系，以求在多元的利益冲突中发现共同的基点。这个基点就是公共利益对公共利益的追求，又使公共行政获得了公共性对于公共行政而言，公共利益是它的目标，公共性是它的实质，其他方面则都是手段，即作为工具体系的手段目标决定性质，性质则规范着手段所以，公共性的问题，对于公共行政的全部过程及其行为主体，都有着规范的意义在更广泛的意义上，对公共行政的制度、体制和行为模式，都有着终极性的规范意义。公共行政既是实现公共性的行政也是公共的行政。如果追踪溯源的话，就会发现，公共利益还只是一个抽象，它必须在两个方面与人联系在一起考虑，才会有着现实意义:其一，公共利益并不是无主体的利益，它虽然是存在于个人与集体、不同的社会集团、不同的利益阶层之间的普通性的利益，是超越来任何个人、集体、社会集团、社会阶层的，却又是与人直接关联在一起的如果不联系到人来考虑公共利益，也会把行政目标导向误区其二，公共利益需要通过人来加以实现，具体地说，就是通过行政人员来把公共行政的公共利益追求变为现实，行政人员的观念、态度和行为，对公共利益的实现有着至关重要的影响正是由于这个原因，罗伯特•达尔认为:公共行政的大多数问题是围绕着人来考虑的，因此，公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及预计或预测会表现出某种行为的人研究艾进一步地说，在公共行政公共性的概念中，包含着“以人为本”的内涵，行政组织以及行政人员能否有着以人为本的观念和行为意向，也决定着公共行政的公共性能否得到实现在此，作为公共行政性质的公共性就转化成了行政组织和行政人员的行为目标，而以人为本则是通向这一目标的根本途径，这一点也决定了行政学研究的学术方向，如果行政学的研究忽视了人而在组织结构、行政体制、行政程序上谋求公共行政运行的科学化技术化解决方案的话，肯定是一个错误的学术方向，而行政学研究现状却向我们展示:恰恰是这种错误的学术方向得到了鼓励和倡导。

从人的角度来思考公共行政，除了公共行政的合理性和合法性之外，就在公共性的题旨下引入了“以人为本”的向度，而且，这一向度的引入，从根本上解决了合理性和合法性有可能流了形式的问题，即赋予了合理性和合法性以实质性的内容。也由于“以人为本”向度的引入，公共性的概念变得更加具体和更加丰满了，具有了更加明确的内涵落实在公共行政的职能上，则会实现从以政府运行为中心向以社会和公众的需求为中心的转变，从以行政效率为中心向以社会和公众的根本利益的最大程度的实现为中心，从权力支配的行为模式向服务的行为模式的转变。至于谈到行政人员，他应当是一个见闻广阔的、积极参与的公民;他有明显的个人效能感;在同传统的影响来源的关系中，他有高度的独立性和自立性，特别是在他决定如何处理个人的事务时尤为如此;他乐意接受新经验以及新的观念，也就是说，他是相当开放的，在认识上是灵活的。井公共行政的公共性正是依赖于这样的行政人员，才能得以实现共性的问题，也不认为古代政府的行政具有实质性的表现公共性的方式。

近代社会，在三权分立和制衡学说以及“民有、民治、民享”的理念下所做出的制度设计和制度安排，为政府表现公共性提供了一个可能性的框架。因为，根据“代议制”的原则，人民选举议员，组成议会，议会的适当职能不是管理而是监督和控制政府:把政府的行为公开出米，迫使它对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和解释;谴责那些该受责备的行为并且，如果政府人员，或者履行责任的方式同公共典论相冲突，就将他们撤职，并任命新的继承人此外，议会还有一项职能，即表达民众的意见，并根据这种意见向政府行为提出要求这种政体。实际上对政府作出了这样的要求:(l)公共行政应当成为公共利益的代言人，需要有着作为公共利益代言人的责任感，需要执行公众意志和表达公众意愿(2)公共行政应当具有普遍的代表性，从行政组织到行政人员，在政策和行为上应当公开，能够在构成和行为动机上公平地反映社会的主要人口类别(3)公共行政应当具有充分的开放性，不仅对代议机构开放，而且应当对全体民众开放，防止行政人员独占与公务有关的信息，杜绝行政人员可能以机密或欺骗的手法损害民众的利益(4)公共行政应当接受民众的广泛参与这四个方面，是近代政府表现公共行政的公共性的基本途径，在威尔逊和韦伯理论基础上建立起来的公共行政模式就是近代行政的典型形态在这种公共行政表现公共性的各种途径中，“代表性“是又是最为重要的途径，特别是在行政人员这里，如果能够有着充分的代表性，也就意味着公共行政拥有了公共性。因为，这行政人员这个层面上看，如果行政人员缺乏代表性，比如说只有代表资产阶级的行政人员，其所执行的政策与方案，可能会对工人阶级带有偏见这样以来，公共行政的公共性就会显得不足甚至丧失。

从本质上说，当代公共行政与近代以来的传统公共行政相比，政体环境并没有发生根本性的变化，因而，它在公共性的表现途径方面，一方面，进一步强化传统公共行政的表现途径;另一方面，又在具体的表现方式上有所改进概括地说，当代公共行政在公共性问题上的表现有以下四个方面:

(1)从抽象的公共利益到公民的实际要求传统公共行政，即在威尔逊的政治与行政二分原则和马克斯•韦伯官僚制基础上建立起来公共行政体系及其运行机制，都定位在强化政府维护公共利益和提供公共产品的能力上，因而，要求公务员不能结党营私，必须确立官僚成员维护公共利益的诚实形象，并且致力于提供各种公共产品，诸如改善教育及卫生保健等方面工作，以求凸显政府追求“效率”的天职，但是“公共利益”是一个抽象的概念，依此概念为前提而制定的各种计划方案，一旦交由各机关来执行，就会造成政策变形的结果因为官僚成员无法感受到计划方案与人民之间的密切关系，他们有可能会只重视自己的需要和前途而同顾民意所以，当代公共行政强调政府机关及其成员以实现公民的价值为行动的指导原则，致力于对公众的具体需求作出回应，同时，重视公共资源的投入和执行政策的过程，以求能够达致顾客所期望的结果。

(2)从片面而狭隘的效率观到对公共服务品质的考虑。传统公共行政是一种效率主导型的公共行政，它所持有的是片面而且狭隘的效率观，在一定程度上是工业社会“投入一产出”相对应的“制造业”模式在公共行政中的反映，因而，它的全部精力就放在组织层级结构的合理性和系统运行的高效率方面来了，然而，却造成了周期性的机构膨胀、职能交叉和权责混乱的局面结果，效率目标不能得到实现，而公共性也丧失了当代公共行政接受了这一教训，甲慎地重新界定公共服务的品质和价值，强调依公民的需要来量体裁衣和对症下药。而且，当代公共行政特别强调可以具体评估和促进绩效的公共服务行为，要求行政行为及其绩效能够接受评估，其基本标准就是公众的满意度当代公共行政还努力塑造开放公众参与公共产品生产的流程，使公共产品的提供更具有回应力。

(3)从严密控制下的被动性到自觉遵守规范的主动性传统公共行政把严密的控制作为效率的保证，其实，官僚制组织本身就是一个等级控制体系，把整个政府变成了一架严密的机器，把行政人员变成了行政执行的工具。事实上，严密的控制不仅未能实现高效率，反而会经常性地引发机关成员的消极抵抗，特别是从根本上抑制了行政人员任何提高服务品质的创造性思考能力，使行政人员失去了创新追求的被动的行政执行工具对于当代公共行政而言，遵守法规章程是不容置疑的，但需要通过工作流程不断的改善来提高和强化服务品质。在这方面，当代公共行政为了鼓励行政人员积极主动的创新意识而作出了许多新的探索，比如:在行政过程中，以阐明任务的意义来替代死守规章，在大的原则下阐明机关的规范，借以激励机关成员创造性地开展活动;在人事管理中，把奖励同工作中的积极表现联系起来，以激励那些原来只会照章行事的人员去勇于承担责任和解决问题;在组织定位上，强调服务取向

(4)从强制履行职责到树立行政伦理精神根据传统官僚制的概念，所谓管理者，主要是指扮演所要求履行的职责的角色。这种一个命令一个动作的管理手段，只会造成机关充斥形式主义组织文化的现象当代公共行政要求，应让公务人员具有主动性和责任感，认为公共行政的实质就是要通过树立公务人员的责任感来激发其积极的工作态度，即让行政人员感到自己负有责任在这个过程中，政府在服务取向和顾客导向的原则下，扩大行政人员的自由裁量权，给予行政人员更大的发挥个人积极性和主动性的空间至于自由裁量行为扩大所造成的偏差，则通过经常性的评估来加以控制。

通过上述考察，我们看到，公共行政的发展史就是一部探索改进公共性实现方式的历史，甚至，公共行政这一社会治理途径的发现，就是在追求公共性的引领下完成的公共性的问题有一个从潜在存在到显性化和从不自觉到自觉的过程，随着公共行政这一社会治理途径的出现，公共性的问题也显露了出来，这是人类社会治理文明化的具体体现近代社会的行政，特别是近100多年来的公共行政，在公共性的实现问题上作出了许多可贵的探索，这是人类社会治理文明的成果，我们需要加以吸收和借鉴但是，我们也需要看到，公共性是公共行政的根本性质，因而成了公共行政发展的永恒目标，公共行政发展过程中的每一个前进的步伐，都是朝着这个目标前行的步骤根据这一认识，可以说，公共行政自觉建构的每一项举措，也都必须是有益于公共性实现的。比如，行政改革如果不是有益于公共性的实现，而是出于某个(些)矛l{益集团的要求，那么，就不是有着正确方向的行政改革因此，对于公共行政来说，认识公共性问题，实现公共性自觉，是根源于把握公共行政的发展方向和推动人类社会治理文明进步的要求的。

注释:

①③⑦彭和平，竹二家等编译:《国外公共行政理论精选》，中共中央出版社1997年版，第304,1,155页

②见吴琼恩:《行政学的范国与方法》，台北:五南图书出版公司印行，1992年版

4张润书:《行政学》，台北:三民书局1985年版，第l71页

5异吴琼恩:《行政学》台北:三民书局1991年版，第抖页

⑥戴维•米勒、韦农•波格丹诺:《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第410页

⑧阿列克斯•英克尔斯、戴维•H}史密斯:《从传统人到现代人—六个发展中国家中的个人变化》，中国人民大学出版社1992

年版，第424页