公共管理的任务性职能
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公共管理的任务性职能范文第1篇
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1.我国农村公共管理的一般理论
1.1公共管理的含义
公共管理是社会公共机构满足社会对公共物品的需求，合理配置公共资源的活动。良好的公共管理条件是对私人财产权的尊重。而农村公共管理主要指一种相对具体、直接和微观的管理，它是我国公共管理的重要组成部分，地位极为重要，在一定程度上关系到我国社会主义现代化建设的全局。
1.2农村公共管理的主要内容
农村公共管理的主要内容是指：大力加强农村公共设施建设，突出发展教、科、文、卫生、体等公共事业，让广大农村群众共创共享改革发展成果，为他们参与政治、经济、文化、社会等活动提供保障；通过农村居民自治，依法管理和规范农村各类组织，化解社会矛盾、促进社会公正、维护社会稳定、加快农村经济发展、改变农村生产生活条件和整体面貌，是农村公共管理的任务。
1.3农村公共管理的特殊性
作为农村经济发展的主心骨，公共管理人员要认真履行职责，切实代表村民利益，凝聚村民意志和力量，坚持科学发展观，依靠科学技术，按照“髙产、优质、高效、生态、安全”的要求，因地制宜地提出农村社会经济发展战略、发展思路和发展途径，制定产业发展规划、村域和村庄用地布局规划，实施发展项目，帮助农村居民化解发展风险，解决农村居民生产生活中的实际问题，调整优化农业产业结构，积极发展特色农业和生态农业，不断地把农业产业化向更髙的农业工业化阶段推进。同时，要重视民生，努力创造条件，改善农村居民生产、生活的基础设施，整治村容村貌，加大教科文卫方面的投人，注重社会主义人文关怀，最终实现人的全面发展目标，使农村群众老有所养，病有所医，居有其屋，衣食无忧。
2.我国农村公共管理出现的问题
2.1乡镇政府机构面临的困难和问题
在我国乡镇政府，财政供养人员过多，乡村两级行政机构积累了过大的行政成本，也积累了严重的债务。乡镇政府作为国家行政机关在农村的基础，自然具备了国家政权的基本职能，其行政机构的设置都逐一与上级对口，对三农的活动制定了过多的约束制度。
2.2农村“双层经营体制”的制约
农村现行的“双层经营体制”是农村公共管理实现合理化的重要制约因素。由于农业的行业特殊性，乡镇政府和村两委事实上很难对农民提供经营方面的帮助，但我们的土地归集体所有，村委会对土地只有分配和流转的控制权，这就大大降低了土地资源的利用效率。在土地价格高的地方，乡镇政府甚至县政府也插手土地的流转，土地所有权被分割。这种状况的后果之一，是导致村两委班子的权力过大，且得不到强有力的监督，这大大提高了基层公共服务的运行成本。
2.3农村教育体制不适应教育形势的发展
我国农村教育基础软件硬件设施都相对薄弱，为了压缩财政开支，在中西部地K中小学集中办学，虽是义务教育，却没能起到良好的效果。中小学教育是政府应当提供的公共产品，应该全额纳人国家和省市县的财政预算。在目前城市化进一步加快的情况下，农村的教育实际上是为城市输出资本，因城市的人力资源很大一部分投资是由农村来完成的。各级财政都应注重向农村教育的投人，加强农村义务教育和职业教育的财政责任。
2.4农村社会保障体制不适应农村社会经济发展的需要
农民的社会保障意识淡薄，参与不积极。特别是在农村经济不发达的地区，要农民缴纳养老保险金比较困难。目前，家庭保障是我国农村传统的基本保障方式，是现阶段农民保障的基础，单一层次的社会保障体系很难照顾到各方面的要求。此外，我国市场经济条件下的农村社会保障制度还处于试点摸索阶段，理论准备及实践经验都还不充分，因而，我国农村社会保障还基本没有经国家权力相关审批通过的法律，更没有形成法律体系。
3.如何加强我国农村公共管理
3.1加快乡镇机构改革，完善乡镇管理体系
3.1.1进一步撤并乡镇，将国家的基层政权收缩到县一级，农村的政策方针的下达可以不必经过乡镇机构的重重批示和考证，可以节省设立各个机构的经费、工资等花费。
3.1.2淡化农村居民委员会的行政功能，真正将农村居民委员会建设成为农民自治的社区组织，让农民以民主自治的方式管理自己。
3.1.3国家对农村的行政控制主要通过法律途径实现。可考虑在农村社区设立精干髙效的司法机构，就近解决农村的司法纠纷，为农民解决麻烦，为农民干头事。
3.2大力办好农村教育事业
①巩固农村义务教育普及成果，提髙义务教育质量，促进城乡义务教育均衡发展；②健全农村职业教育培训，加强农民技能培训，广泛培养农村实用人才；③鼓励人才到农村第一线工作；④改善和保障农村教师工资待遇和工作条件，健全农村教师培养培训制度，提高教师素质。
3.3加强农村基础设施和环境建设
3.3.1加快农村饮水安全工程建设，加强农村公路建设，逐步形成城乡公交资源相互衔接、方便快捷的客运网络。
3.3.2推进农村能源建设，引进天然气等新型能源，开展垃圾集中处理，不断改善农村卫生条件和人居环境。
3.3.3推进广电网、电信网、互联网“三网融合”，发展农村邮政服务，积极发挥信息化为农村居民服务作用。
3．4改革农村社会保障制度，建立和完善农村社会保障体系
3．4.1通过宣传教育，使广大农村居民增强社会保障意识。
3.4.2多渠道筹集社会保障基金，即建立起由农民个人、集体和国家共同负担、共尽责任的多主体农村社会保障资金筹集机制。
3.4.3建立多层次农村社会保障体系，以我国法定基本社会保障为主体，乡村集体保障和家庭储蓄保障并存的多层次的社会保障体系，协调发展，不可顾此失彼。
3.5加强农村社会保障的法制建设
公共管理的任务性职能范文第2篇
在科学分类中，作为科学研究对象的伦理关系历来都被看作为一种普遍的社会关系。在一种有着相似文化类型的社会中，大致有着相类似的伦理关系，以及由这种伦理关系构成的社会结构类型。即使同一文化类型的社会分属于不同的国家，它们之间的差别也往往表现在政治上和意识形态上的差异。这些差异，对于社会的存在来说，往往还是相对表面的现象，在更深的层次上，他们的伦理关系、社会的伦理结构及其伦理观念，有着不可怀疑的一致性。所以说，伦理学的话题往往是一些永久性的话题。在一定的同一文化类型的社会中，每一个时代的人们，都在重复地谈论着同一话题。这表明，在历史的纵向维度上和在现实的横向维度上，伦理话题都是最具普遍性的话题。
但是，伦理话题所表现出来的这种普遍性其实只是一种历史现象。在20世纪，一个明显的社会发展趋势就是社会生活领域的分化和科学的分化，社会生活在以往的历史发展的前提下进入了加速分化的阶段。同样，科学的学科分化也令人目不暇顾。在这种情况下，伦理话题的普遍性与特殊性的辩证法开始得到证实，存在着一般性的伦理研究和特殊的伦理研究并存的科学事实。一方面，重复着以往时代的伦理话题继续加以研究，依然是伦理学的主流，甚至出现了更为系统、更为深入的伦理哲学省思。另一方面，关于具体的社会生活领域的伦理考察也吸引了大量学者的兴趣，人们深入地分析一些具体的社会生活领域中的特殊的伦理关系类型，提出职业道德规范体系的建设。这就是在20世纪后半期开始成为伦理学研究热点的职业道德研究。公共管理伦理学就是在这种科学和社会发展条件下建立起来的一门科学，它是作为对公共管理领域中的伦理关系作出专门研究的科学，并根据这一专门研究对公共管理的价值取向和公共管理者的职业道德规范作出规定。
“公共管理伦理学”是一门新学科，它的前身可以看作为“行政伦理学”。在稍早的时期中，人们曾经试图通过对行政体系作出伦理思考去建立行政伦理学，但这个尝试并没有引起广泛的关注。根据韦伯等人经典的官僚制理论，行政体系是建立在工具理性的基础上的，它的基本特征表现为对科学性的追求，所以，以谈论价值问题为宗旨的行政伦理学一时很难得到人们的认为。近年来，行政管理的问题开始出现了社会化的趋势，它不再仅仅是属于政府专有的管理形式，而成为一种扩展到许多非政府的社会公共部门的管理形式。当行政管理的方式被推广到非政府部门的时候，传统的行政管理方式出现了许多不适应的情况，因而需要改革和调整。一方面，使传统的行政管理方式被改造为适应非政府公共部门管理的管理方式；另一方面，这种管理方式在非政府部门的成功又对政府部门的行政管理提出了改革的要求，要求政府部门的管理也采纳非政府部门的管理经验。这样，就出现了公共管理这个特殊的管理形式。可见，公共管理是从传统的行政管理中发展而来的，但又不能根据传统的行政管理的理论和观念来认识它，它是一种新型的管理形式，根据管理学的术语，干脆把这种管理形式称作为管理的新模式。
公共管理伦理学是与公共管理联系在一起的，是公共管理这种新的管理模式提出了建立公共管理伦理学的要求。就公共管理自身而言，它的出现决非历史的偶然，更不是一些标新立异的学者们的杜撰。公共管理作为一种新管理模式，是历史发展的必然结果。从逻辑上讲，管理的历史是与人类的历史一样久远的，有了人也就有了管理。因为，人在今天已经被公认地称作为社会的动物。从人类历史的形成来看，单个的人是不能被称作为人的。我们无法设想，一个单个的人可以从猿进化为人，从猿到人的转变必然是一个整体进化的过程。人是在社会的整体中才能成为人和被看作为人，离开了社会的整体，就无法理解人与动物还有什么本质性的差别。而人作为社会的人，他的最为基本的存在形式就是他们之间的集体活动和协同作业。这之中，必然包含着管理关系。也许在人类社会的早期，这种管理关系是极其简单的。但无论它多么简单，毕竟是作为一种管理关系而存在的。所以，我们说，即使在最为原始的人类社会中，也必然存在着管理关系，有着管理活动。
行政管理是随着国家的出现而出现的。当然，在一些“类国家”的原始部落中就已经开始出现了行政管理的问题。但是，如果我们把这些原始部落称作为“类国家”的话，那么我们也同样可以把这种初级形式的行政管理称作为“类行政管理”。因为我们谈论行政管理的时候，实际上我们是把包含着这样几项内容的管理形式称作为行政管理的：(1)有着相对固定的行政等级序列；(2)有着相对固定的行政管理人员；(3)有着相对稳定的自上而下的行政授权；(4)最为根本的，还是出于社会秩序的需要而从事的管理，这一点是它区别于其它形式的管理的根本。用现代观念来看，行政管理在本质上是一种以非盈利为目的的管理，它所服务的是社会长远利益或根本利益，在迄今为止的社会历史过程中，这种所渭社会的长远利益和根本利益也可以被直观地理解为社会中占统治地位或主导地位的那部分社会群体的利益。
行政管理的出现标志着管理领域和管理类型的分化，或者说，行政管理的出现是社会分化的结果，当社会分化为不同的领域，社会成员生活内容的多元化以及扮演的社会角色的多样化，都提出了多重管理形式的要求。如果说在国家形成后的相当长一段时期内，行政管理都是服务于一个特定集团的统治的要求的，是服务于阶级利益的实现的。这种行政管理的范围，也主要表现为以对官吏的管理为基本内容的管理，它的外部功能极其有限，在国家政权的运作体系之外，存在着相对自主的经济生活、家族式的社会团体生活、宗教团体生活等等，这些管理与行政管理联系并不紧密，同时存在很大差异。当然，从历史上看，在特定的历史条件下，惟有行政管理发展比较充分，其它形式的管理对于管理史的研究来说，都具有加以考察的价值。
从抽象的意义上说，行政的历史大致经历了两个阶段。在近代社会出现以前的漫长历史时期内，行政管理作为阶级统治的工具而存在，一切行政管理的活动都从属于统治的目的。所以我们把这一历史时期中的行政管理称作为统治行政。这一行政管理类型的主要特征是它的职位继承制和强烈的排外性，虽然在中国发明了科举考试，对于校正行政管理的排外性起了一定的作用，但它并不意味着在本质上改变了统治行政的排外性特征。近代社会以来，随着服务于统治目的的行政管理的出现，出于管理社会公共事务要求的行政管理开始迅速增长。我们把这种历史趋势的成熟形态称作为管理行政。在管理行政服务于社会公共事务管理的这一目的之中，包含着行政管理更多地接受公共的参与，更多地接受社会的监督，甚至存在行政管理社会化的可能性。在某种意义上，管理行政已经可以称得上是公共行政了。所以，近年来，人们把近代成长起来的管理行政称作为公共行政。但是，管理行政并不是人类行政管理的终极形态，更高级的行政管理模式应当是服务行政，对于这种全新类型的行政模式来说，国家的行政体系对于社会的作用不仅远远告别了统治的功能，而且也不再是凌驾于社会之上而对社会所实施的管理，它是一种从属于服务的目的而建立起来的，不仅在客观的制度或体制设置上体现了为社会服务的目的，而且在行政人员的主观动机中深深地蕴含着时时处处从公共利益出发，为公众、为社会服务的强烈愿望。服务行政是完成了的公共行政，只有这种行政模式才能充分体现出自身的公共性质。服务行政并不是空想，在20世纪后期的行政改革中，我们常常看到这种理论渴求和呼吁，而且行政体制的重塑，在许多方面反映出了这种趋势。
二、在行政学的演进逻辑中看“公共管理伦理学”
近代行政管理的发展大约在18世纪开始有了自己的理论陈述，而系统原则的制定是在19世纪末和20世纪初作出的。1887年威尔逊发表了著名的《行政之研究》的论文，提出了建立专门的行政管理科学的构想。威尔逊建立行政管理学的构想，实际上是对近代以来行政管理专业化的总结性意见，被我们称作为管理行政模式的理论表述。然而，行政管理学的提出，本身就意味着行政管理从自然发展走上了自觉建构的进程。也就是说，自威尔逊开始，行政管理的组织、体制、程序以及行政人员的作用，都进入了学者们的研究范围，成为专门研究的对象。这样一来，行政管理的经验可以得到及时的总结和概括，而行政管理学的研究又极大地促进了行政管理实践的发展。所以，对20世纪行政管理的研究，往往可以通过研究它的理论形态而得到一个完整的概观。
我们说威尔逊的论文《行政之研究》提出了建立专门的行政管理学的构想，这决不意味着它的贡献仅仅在于提出了这样一项建设性的意见，而应当理解成整个人类行政管理历史的继往开来。威尔逊之所以能够提出这样的建议，是基于对人类行政管理的历史的深刻认识下提出的，反映了行政管理实践的客观要求以及人们希望对行政管理的规律和技术进行专门探讨的要求。比如，行政管理与其生态环境的关系、行政管理专门化中的法制建设、行政管理殊的技术性要求、行政管理自身的特殊目标等等，这些问题都被涵盖在威尔逊的建议之中了。所以，威尔逊关于建立专门的行政管理科学的建议能够得到热烈的响应。
行政学作为一门独立的科学出现以后，为学者们开辟了一个巨大的科学畅想空间，使学者们积极地投身到行政学理论模型的建构中来，从而推动了行政学的发展。近年来，人们开始研究行政（管理）学100多年来的发展历史，提出了所谓行政学的范式转型的历史构想。其实，近100多年来，行政学的发展是一个渐进的过程，虽然这种渐进与其它学科相比，速度是极快的，但如果说在这100多年中已经存在着多次范式转型，则有着夸大的嫌疑。因为，就其根本来说，行政学的理论一直还停留在对管理行政模式的描述和理解上。即使在今天，行政管理的概念已经泛化，行政管理的形式已经社会化，人们不满足于沿用行政管理这个称谓来对这种管理形式加以描述，而是发明了“公共管理”这个概念。但是，这在很大程度上只能看作是行政管理内容的扩展和形式的推广，与库恩所讲的“科学结构的革命”这样的要求相比，还不能称得上是严格意义上的范式革命。只有当服务行政的观念和科学体系建立起来之后，我们才能说，行政管理学实现了一场范式革命。
公共管理的任务性职能范文第3篇
关键词：政府问题；开放性；公共管理时代
一、传统行政管理与政府问题
在传统的行政学理论中，政府是公共行政（publicadministration）的主体。在现代公共管理理念中，政府是居于公共管理（PublicManagement）核心地位和主导地位的主体之一。长期以来，特别是建立在行政行为分析阶段的政府理论，对政府的考察一直停留在内部静态结构上，甚至批评政府组织根本无法适应环境变迁的需要。一些学者在分析政府问题时，对政府组织的静态形式考虑过多，包括结构模型、管理方式、制度要素、价值判断等方面，最大的失误是忽视了运转起来的政府组织和参与其中活动的人之间的互动关系。这种风气从古典组织理论时期一直蔓延到今天，可以称之为“政府组织的静态研究”。
重新阅读古典组织理论的经典文献，我们会获得新的发现。马克斯·韦伯官僚制理论设计的前提是建立一套官僚权力对行政的控制机制。在他看来，劳动分工、层级节制、职业训练都是以权力的不可侵犯为基础，权力的绝对集中才能保证金字塔式的结构稳固存在。“任何官僚制组织都力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位”。[1]韦伯同时认为，官僚制的技术优越性高于其他任何组织，其基本原则实现了官僚制在行政中的协调与控制功能。但事实上官僚组织的理论设计与实践之间的严重脱节，官僚制的不透明性、组织僵化、严格的等级制度和理性主义的形式使任何公共组织不可避免地陷入封闭状态中，并且拒绝民主方法、民主思想的渗透。
马克斯·韦伯（MaxWeber）在设计组织模型时首先把静态的规则看成最重要的，强调规则对组织的重要性。其次，把组织结构分层看作是重要的，强调科层与权力、责任的完全配套。第三，强调权力神圣不可侵犯，目标的精确性。第四，非常看重官僚制每一层级中个人的质量——是否是一个具备专业知识的技术官僚。在韦伯那里，组织要素的重要性超过要素之间的互动作用。
巴纳德的研究重点放在组织结构的逻辑分析上，也是从静态形式入手分析组织的。他的观点是正式组织与非正式组织的重要意义是相同的，组织以什么方式、什么状态产生是判断组织结构、性质的关键，各级组织包括军事的、宗教的、学术的、企业的都是一个协作的系统，它们都是社会这个大协作系统的某个部分和方面。所有的协作行为都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社会因素这些不同因素的综合体。这些协作组织是正式组织，包含协作的意愿、共同的目标和信息联系。在所有的正式组织中都存在非正式组织。正式组织是保持秩序和一贯性所不可缺少的，而非正式组织是提供活力所必须的。两者是协作中相互作用、相互依存的两个方面。在巴纳德的观点中，协作的重要性显然是建立在更重要的对组织性质的认识基础之上。
同样，法约尔的研究以企业整体作为研究对象，他认为管理理论是“指有关管理的、得到普遍承认的理论，是经过普遍经验检验并得到论证的一套有关原则、标准、方法、程序等内容的完整体系”，有关管理的理论和方法不仅适用于公私企业，也适用于军政机关和社会团体。在1916年出版的《工业管理和一般管理》中，法约尔将管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制等五大管理职能和十四项管理原则，并进行了相应的分析和讨论。五大管理职能和十四项原则的重要性超过其他方面。
1937年，卢瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林达尔·厄威克（LyndallUrwick）发表《行政科学论文集》（PapersScienceofAdministration），提出了“POSDCORB”职能，但仅“代表了1937年的公共行政”，“随着时间的推移，它们在许多读者内心深处变成了僵化的‘科学原则’。”[2][P.55]1961年，利格斯发表《公共行政生态学》一文，一定意义上发展了行政生态理论，但他只是把行政行为放在经济环境的简单背景上进行剖析，仍旧没有逃脱组织是一种静态形式的思维模式。
也许，对于一些细小组织而言，以什么样的状态存在并不重要，但对政府组织而言，静态形式的过多考察明显地造成了政府组织的封闭性。
与此同时，传统的行政管理理论和官僚制理论对“行政”与“效率”的理解适应了这种封闭性，并使之获得了长足的发展。[3]官僚制范式的流行摧毁了一切公共组织可能有的变革思想，虽然后来许多学者对其弊端进行了批评，但官僚制作为一种有效的组织形态依然长期存在，并且在此后的发展中演变成了另一种形态，即作风。作风表现出来的等级森严、权力集中、惰性严重，没有进去精神，无效率等方面成为一切不作为的政府组织的病症，也造成了事实上的政府组织的严重封闭状态。在另一方面，传统的行政管理理论始终没能摆脱单一的价值追求，过多地围绕“行政”与“政治”的关系进行争论，看重“效率”这一静态结果，而忽视了对民主、公正、回应性、平等动态价值的考察。同时，强调政府行为与政治行为不可分离，政治对政府的控制主要以政策的产出为基础，这样，政府的行为就首先是为政治负责而不是为公众负责，表现出对社会、公众封闭的一面。休斯在“政治控制的问题”的题目下指出威尔逊“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的，而且，美国实行的改革运动并未能实现将政策从行政中分离出来，或是将政治家从行政管理者中独立出来”恰好证明了这一点。[4][P.46]
政府组织的基本特性并不是静态形式所表现出来的封闭性状态，“管理职能”一词也不能代替政府的特性，而政府特性的研究也不能长期被忽视下去。抛开有关的争论，仔细审视政府组织的运转运动过程，全面梳理政府的运行轨迹，摈弃影响政府变革与发展的阻力，从一个新的视角全面理解政府组织，我们就会把握住政府的本质特性，促进政府更快、更好地前进。
二、政府的开放性特征
一个完整的社会组织从功能上看，其具备三个方面的特征：其一、资源聚集功能，即使各种分散的人力、物力、财力、智力、信息聚合在一起。其二、资源转换功能，即促使各种资源进行有效的配置，形成新的合力，实现“整体大于部分之合”的目的。其三、能量释放功能，即通过一定的方式释放组织的新能量，实现依靠单一资源无法实现的目标。从构成上看，社会组织的构成要素分为静态要素和动态要素两部分。静态要素构成组织的基本形式，动态要素构成组织的运转过程。静态要素是隐性的，只有通过动态要素才能体现出来。动态要素是显性的，只有在静态要素的基础上才能发挥作用。政府组织是特殊的组织，其聚集了丰富的人力、物力与财力资源，聚集了最有效的信息资源和掌握着最大的智力资源，通过有效的资源配置，政府组织可以解决其他社会组织无法解决的公共问题，提供公益物品和服务，满足公共的利益追求。在政府组织中，静态要素与动态要素的构成极其复杂，动态过程所表现出来的特性代表了政府一切要素的力量。在政府组织的多种特性中，开放性最为重要，也就是说政府组织的开放性特征是政府动态过程中所表现出来的最主要的特征，是所有构成要素的本质体现。
政府组织是依靠政治选择建立起来的，公共权力的分享与公共责任的承担要求政府必须以开放的方式与外部建立良性的关系。这不仅是政治民主的需求，也是政府组织自身发展的需求。Allison在其建立的模式中把公共组织所面临的外部构成要素归纳为三种协调关系，即：与同一组织的外部单位或该组织的各个部门的协调关系；与独立组织的协调关系；与新闻媒体和公众的协调关系。[5]开放性正是实现这种协调的前提。然而，现实中的政府组织忽视了这一点，其基本运转过程始终处于封闭状态，因此，必要的协调中总是问题不断。
一些研究者从古典组织理论的视野出发，把内部因素的互动关系看作政府组织存在的基础，而另一些学者包括张金鉴先生则从行政生态的角度把外部因素的互动关系看得很重要。在这些研究中，他们看到了内部与外部之间的关系，但对这种关系存在的基础忽视了，开放性正是这一关系存在的基础，能够解决和疏通因内外部关系不畅而造成的行政问题的发生。
可以从另一个角度证明政府组织开放性意义的有力证据是尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）的观点，他从相关文献中证实组织模型应该有三种流派：封闭模型、开放模型和综合模型。封闭模型中以韦伯为代表的官僚制理论（Bureaucratictheory）、以泰勒、吉尔布莱斯为代表的科学管理理论（Scientificmanagement）以及古立克、厄威克等为代表的行政管理（Administrativemanagement）或一般管理理论（Genericmanagement）三种最为盛行。开放模型中人际关系学派、新组织发展学派、组织与环境互动学派三种最为盛行。官僚制体制所治理的公民和官僚本身是反人本主义的，科学管理追求的效率能够服务于人本主义，也能够服务于其他价值。开放模型与封闭模型根本的差异可归纳为四项感知上的不同：对组织环境的感知、对人性的感知、对组织中操纵理念的感知和对组织在社会的角色和意义的感知。亨利虽然把开放模型的历史起源追到圣西门和奥古斯特·孔德的写作年代，并认可了他们“组织本身则是人性的解放力量”，“强调自发性组织的价值”的观点，[2][P.93-127]但组织的开放模型真正得到实践并不是从理论源头就开始了。因此，认识到组织的封闭模型与开放模型并十分完整地进行理论总结是尼古拉斯·亨利的贡献，也为我们进一步理解政府组织的开放性意义提供了重要的依据。
汤姆·伯恩斯（TomBurns）和G·M·斯道克（G.M.Stalker）1961年在其《革新的管理》（《TheManagementofInnovation》）一书中对开放模型的主要特征进行了表述，也为我们理解开放性提供了参考。开放模型的主要特征是：在不稳定条件下出现的非常规任务；专门化的知识来完成共同的知识；强调目的（ends）（或者把工作完成）而不是手段；组织内部的冲突是由同事的交互作用加以协调而不是由上面来裁决；强调“责任的轮替（sheddingofresponsibility）”；个人对组织整体的责任感和忠诚感；组织被看成一个流动式的网络结构（fluidicnetworkstructure）；知识能够位于组织的任何地方；组织中人与人之间的交互作用不仅倾向于纵向的而且还倾向于横向的；互动方式是为了成果和“建议”（而不是命令），而且以“贵族神话”为特征，包含了上下级最明显的服从关系；强调工作成果以及完成任务的卓越绩效，有时会牺牲对上级的顺从；声誉外部化了等等。[2][P.102-103]组织开放模型的特征是对其开放性的诠释，作为最大的和影响最为深远的公共组织—政府的开放性是政府组织发展到一定阶段的必然产物，直接关系到政府组织的生存状态。
开放性是政府文明的标志，也是政治文明的标志。作为民主政治中的一种基本理念，它是一种渠道，传递民众和社会对政府的呼声和要求，并要求政府以自己的行动做出积极的回应。作为政府追求的一种价值，它是对政府状态的描写，反映了民众对政府评价和政府在民众心目中的地位。作为一种制度安排，它意味着在政府内部与外部必须建立有效的监督机制，以利于政府机器内在运行和外在运行状况良好。政府开放性的基本内涵：（1）政府文明。制度追求与道德追求是政府的重要任务，关心政府的每一成员并实行人性化管理，通过民主的渠道树立政府的威信，通过科学的方法建立政府的信誉，有良好的政风。（2）发展环境优良。政府有能力为自己创造和提供一个良好的发展环境，并与之建立良好的沟通机制，使政治环境宽松，经济环境良好，社会环境稳定，自然环境优良。（3）政府职能独立化。政府的基本职能：政治、经济、文化、社会职能是政府独有的。要使政治职能完善，通过民主与法制的手段确保一切民力得到正常发挥。要使经济职能社会化，通过建立多元的经济主体使经济成份的构成多样。要使文化职能丰富化，文化产品多样和多层次，真正满足人民群众对文化生活的追求。要使社会职能健全，最大可能和最全面提供各种社会保障产品、提供人人享有的社会救济和健全的社会福利事业。（4）政府行为公开化。通过行政听政制度、行政采购制度、行政审批制度的完善，使政府在行政决策、行政执行、行政指挥、行政控制方面的一切政务进一步公开化、透明化，并逐步建立各级政府财务公开制度和各级官员财产公开制度。（5）行政监督透明化。通过对监督目标的选择把政府自身监督与其他监督主体共同监督结合起来，公开监督结果，提出改进措施，确保监督效果。
由于政府组织具有主导地位，政府组织的开放性可以产生不凡的意义。在组织之间，政府组织、私营部门和第三部门中公平、民主的意义大于效率的意义；组织无等级与公共政策的平等性；公共制度（包括政治制度）的发展与进步先于技术的发展与进步，工业化模式是先进政治模式的结晶；组织在纵向和横向方面都表现出网络的稳固性，信息传输渠道畅通，即政府组织从中央到地方的纵向延伸与政府组织的横向展开、私营部门从大企业集团到家庭作坊式经营的纵向延伸与私营部门的横向展开、第三部门的不同类型分割等等，构成了整个社会完整的网络体系，便于各类信息的传输、共享。在实现民主行政的进程中，实现从行政听政到行政财务的全面公开；实现从政府上网到网络政务的全面公开，公文开放浏览，通过网络虚拟办公解决实际中效率底下的问题；实现从人的管理到制度管理的转变；实现政风的根本好转，建立公务人员平等、自由、民主参与公务的机制。显然，在这里，政府的开放性有两重基本价值：一是保证了有效监督机制的运行，通过规制与参与，确立“平行式”监督和“渗透式”监督机制。二是有利于政府与公民社会之间建立零距离。
政府开放性以政府开放度为标准。衡量政府的开放度主要应该有三个方面的指标：制度开放指标、行为开放指标和开放进展指标。制度开放指标包括政府制度有多少种可以公开和查阅，有多少种无密级可言，政策和规章有多少可以在公共场所（包括互联网）上公布。百分比越大开放度越大。行为开放指标包括政府决策项目的公开数目，行政听政项目的公开数目和行政听政次数、人数指标和公众的评判指数，以及财务公开的数目。
政府开放性也是有限度的。开放性以不影响政府组织存在、不动摇政府组织作用的发挥为前提。无限度的开放性政府会失去社会价值，会导致全社会无政府状态。有限度的开放性会使政府陷入封闭状态。因此，强调开放性是强调政府开放性理性上的最大化，而非无限化。
过去有关开放性的理解十分片面，仅认为是政府组织的一种简单状态描述，是有关经济、法律、政策等各方面的数据，包括技术数据和程序数据的进一步公开、政务信息公开和简单的行政听政制度，事实上并不是这样，随着政府开放度的加深，开放性的内涵会更加丰富、深刻。
三、开放性与公共管理时代
公共管理时代对政府提出了极高的要求，内容既不同与古典行政学时期，也不同与新公共管理时期，它要求政府以极度开放的姿态应对一切挑战。[*]公共管理时代的基本特征是社会化管理趋势日益明显，公益物品的供给、公共资源的利用建立在全社会共同关注的基础上，并且以提供公益物品、解决公共问题，实现公共利益为核心，政府职能市场化、政府权力分散化、公共服务社会化、政府管理企业化和政府治理，这是传统状态下的政府根本无法解决的问题。开放性是政府自治的结果，是政府实现善治的开始，也只有在开放性的特征下，政府公共管理的任务才能完成。
公共管理时代是全球化时代和知识产业兴起的时代，开放性适应了这两大发展趋势。全球化带来新的世界政治秩序、经济秩序和价值秩序冲击着每一个国家，给每一个政府以新的机会、挑战、权利和责任。只有开放性的政府，才能在这种冲击下获得新的机会，在各种挑战面前解决一切可能出现的问题，依靠政府权力获得政府利益。知识成为商品和知识产业的兴起促使政府间、政府与社会间的互动、协调关系加强。开放性政府就能够兼收并蓄，接受各类知识，同时使知识转化成经济力量。政府也因为获得了更多的知识而变得文明和守信。这两大发展趋势顺应了公共管理时代对政府发展环境的要求，也确定了政府必须有的开放性特征。在问题的另一面，公共管理时代的政府面临着更多的动态性问题（dynamicquestion）、复杂性问题（complexityquestion）与多样性问题（diversityquestion），以开放性的姿态解决这些问题是公共管理时代对政府的要求。
开放性能够解决公共管理时代政府的内部关系问题。政府获得权力和巩固权力需要经过一系列艰难的过程和面对各种各样的关系，政府每一步行动都是各种关系协调、控制与选择的结果。政府的内部关系通常是不透明的，外部关系则是清晰的。在政府内部，政府统治与政府治理的关系、成本与效益的关系、行为与目标的关系、组织与管理者的关系等等方面都表现出极不透明的特点，政府自身利益分割上很难照顾各个方面，利益的侵占与冲突使得政府内部常常出现不应有的争夺与矛盾斗争，必要的妥协与退让很难做到。而在政府外部，政府与市场可以互补，建立政府生态的平衡运做机制，同时，政府与其他利益团体之间通过谈判可以达成一定的协议，通过退让、妥协达到双赢。因此，开放性更强调政府内部关系的开放和透明、利益分割的开放与透明，矛盾的外化和解决矛盾的方法的透明，并由此使内部关系与外部关系沟通，最终建立“政府内部关系协调，外部关系顺畅”的发展模式。
开放性能够合理地解决政府与市场的关系问题。对国家总权力的分配事实上是由公众委托的政府来承担的，政府从诞生的那一刻起，就拥有最大的公共权力。在整个社会领域，政府作为独立的社会主体对整个社会事务的安排有更大的主动权和支配权。公共选择理论与委托人理论以经济领域为例，认为政府失灵与市场失灵同时需要对方去干预和补救，但这种干预和补救是自愿的还是强迫的？还是外在制度的安排？显然，是外在力量的作用，这种外在力量正是政府公共权力的力量，政府与市场关系中政府更有主动权和支配权。在一个封闭的政府里，政府不会自发地让位于市场的干预，市场也不可能自发地进行干预。一定意义上，市场的干预必须取得政府的支持和认可。只有在开放的政府里，政府才会让位于市场，并安排市场合理干预和补救因政府失灵而造成的损失。政府的开放性越强，开放度就越大，有效的市场补充越充分，干预越有效。因此，开放性是协调政府与市场关系，解决政府与市场矛盾的一剂良药。在市场提供有效的服务的同时，一个开放的政府懂得自己应该做的和必须做的事情，即安德森（Anderson）所认为的：（1）提供经济基础；（2）提供各种公共商品和服务；（3）协调与解决团体冲突；（4）维护竞争；（5）保护自然资源；（6）为个人提供获得商品和服务的最低条件；（7）保持经济稳定。[4]这样，在整个社会生活领域，就会最终建立起一个“政府做，市场也做”的平等发展模式。
开放性解决了公共管理中政府的定位问题。在开放理念下，转变政府职能的重要方面就是政府组织的运行职能即计划、组织、指挥、协调、总结、预算与人事七个方面必须是开放的，是在公开状态下进行的，规章制度和文件除过的保密之外，民众和任何社会团体的阅读、查询都是公开的和方便的。同时，政府的基本职能包括政治、经济、文化、社会诸方面的功能必须开放。政治的开放程度直接关系政治文明、政治稳定和民主价值的实现；经济功能的实现完全依赖经济的开放程度；文化的开放与兼容更有利于文化的多元化和文化功能的最终完善；而社会功能的开放可以使更多的社会利益群体分担社会事务，最终减轻政府的负担。在开放理念下，政府的结构应该是透明的，尽管不同级别的政府组织结构模式不尽相同，但其基本的要素是应该清晰的。结构的透明有利于对政府运行成本进行监督，最终建立“透明政府”的结构模式和运行模式。
开放性有利于理解公共管理时代公共政策的实质问题。公共管理时代，公共决策有两层含义，其一是政府为自身发展制定必要的政策，其二是为社会制定规范和制度，包括符合私营部门和第三部门使用的规范与制度。政府决策最重要的是坚持民主与科学原则的统一，最广泛的民主意味着决策过程最大程度的开放，一切科学手段的采用意味着决策的正确率增强和能够经得起科学的检验。开放性的政府可以最大限度地体现民主的原则，可以充分吸收科学家的意见和采用最科学的办法进行决策，使决策体现公共价值的实质，即最大化地满足公共利益和解决公共问题，最终建立“大家决策，大家参与”的科学模式。
开放性确立了政府在公共管理中的核心地位，并对政府提出了“做表率”的要求。政府是公共管理的核心，是公共政策的制定者和公共利益的分享者，但并不等于政府可以独霸和支配公共领域的所有事务。开放性是政府作为公共部门与私人部门和第三部门最终建立平等的主体关系，同时更好地体现政府民主、回应性、公正、公平的价值。政府必须以行动证明自己是可以承担和拥有这一核心地位的，一方面所制定的公共政策不仅仅以政府自身利益为出发点，兼顾社会各个团体，特别是不制定歧视性政策和不平等政策，另一方面保证社会制度的公平与公正。政府是核心、更是表率，政府开放，其他社会组织、包括私营部门和第三部门也应该适度开放，最终实现“全社会开放”的完整体系。
开放性有利于克服公共管理中政府自利性和非理带来的问题。政府自利性即政府公务人员依托政府肌体实现个人利益和政府内部部门官僚集团为实现部门利益而产生的自私行为称为自利性。政府能力弱化、权力异化以及由此导致的公共行政中行政无效果、行政灾害称为非理。[9]就运行过程分析，自利性和非理的产生正是由于政府封闭运转，公务人员行政行为缺乏监督，搞内部操作造成的恶果。在开放性原则下，不仅可以提高对政府的监督力度，而且可以有效监督公务人员的行为过程，特别是公务人员在公务活动中的行为，同时，依靠开放的秩序和制度保证一切非理在发生之前就得到遏止，从而减少政府非理下的灾害发生，树立良好的政府威信。
最后，开放性推动了公共管理时代民主化进程。依靠良好的民主的基础，民主行政、民主管理的渠道愈加畅通，民主的结果更加有保证。同时，从经济领域入手改变忽视效率的作风，实现生产要素自由地跨越地域流动，按照市场规律配置资源。从政治领域入手完善政府体制，改变政风和党风，实现政治文明，实现民主科学的政治制度的建立。从文化领域入手重塑政府道德，塑造良好的政府形象，树立政府威信。惟此，推动中国政府管理进入一个新的时代。
参考文献：
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TheOpenSpecialityoftheGovernment
公共管理的任务性职能范文第4篇
【关键词】社会管理创新；地方实践
目前，各地积极开展了丰富多彩的社会管理创新实践活动，这些实践活动在激发社会活力的同时，不断夯实着社会和谐稳定的基石。充分归纳和提炼这些创新实践的典型模式和典型经验，有助于从战略性、全局性的角度把握社会管理创新的方向，从而推动社会管理创新实践向纵深发展，同时，对于构建中国特色社会管理创新模式和创新理论具有重要作用。
一、社会管理创新的地方实践探索
1.以人为本。各地在社会管理创新实践中，把以人为本、服务为先的理念贯穿工作的全过程，以群众利益为重，以群众期盼为念，以群众需求为导向，赢得了群众的信任和拥护，提高了社会管理服务水平，为经济社会发展注入了不竭的动力。比如，建立社区服务中心。各地积极加大资源投入力度，着眼于方便社区群众，建设社区服务中心，开展各种爱心服务工作，为居民带来了实实在在的好处。如山东淄博的淄川区般阳路街道推行“三维数字社会管理平台”，这个平台将街道辖区内的居民楼、企事业单位、商铺等搬上网络，形成一个真实的三维实景立体街区，实施人口信息动态化管理，开通“民情通”呼叫服务中心，完善“三位一体视频监控网络”，创建五件制办件系统，通过这些措施构筑起了数字化基层政务服务新体系，促进街道社区工作由管理型向服务型转变。
2.社会协同。社会管理创新一方面要充分发挥政府的主导作用，同时也要充分发挥其他社会管理主体的协同作用，从而形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。近年来，各地积极改革并完善社会组织管理体制，促进社会组织健康有序发展，各级各类社会组织在社会的各个角落发挥着积极作用。比如，北京市探索枢纽型社会组织管理模式，“枢纽型”社会组织，是对同类别、同性质、同领域社会组织进行联系、服务和管理的联合型组织，主要在政治上发挥桥梁纽带作用；在业务上发挥引领聚合作用；在日常服务管理上发挥平台作用，促进本领域社会组织健康有序发展。上海市通过“政府购买服务”方式，大力推动社会组织的发展壮大，政府购买服务项目主要集中于养老服务、慈善救助、社区青少年和外来人员服务等领域，已形成了“项目制”、“招标制”等多种运作形式，并且逐渐趋于成熟。
3.社区管理。当前社会管理创新的一大特色就是各地对城乡社区管理体制和管理方式进行了有益的探索，社区网格化即是其中之一。网格化管理的核心理念是把社区划分成若干个网格，分别建立功能齐全、相对独立的社区管理服务体系，有专职人员在网格范围内对社区实施24小时动态的全方位管理和服务，承担网格内的居民信息收集、矛盾化解、环境卫生、治安维护等各项事务，努力实现“小事处置不出网格，大事化解不出社区”，从而实现社区管理服务的全覆盖。如浙江舟山推行的“网格化管理、组团式服务”，把全市划分为2360个网格，每个网格成立一个党小组，以乡镇（街道）、社区（村）干部、辖区民警中的党员组成，同时吸收教师、医生、老干部、渔农科技人员等参与，组成一支6至8人的“网格管理服务团队”，2360支网格团队织起了一张基层“公共管理服务网”，这样及时掌握了解每个网格内发生的事关经济发展、民生民计和社会稳定的大小事件，并及时反馈与妥善处理，变被动应对为主动服务，变宏观管理为精细服务。
4.风险评估。近年来，因各种社会矛盾引发的群众上访和多样多发，已经成为影响社会稳定的重要因素。对房屋拆迁、土地征用、环境保护、教育医疗、安全生产、食品药品安全等容易引发社会矛盾的行业和领域，各地积极开展社会稳定风险评估工作，对于关系人民群众根本利益的重大政策、重大项目等重大事项在实施或出台之前，采取科学的预测方法，对可能出现的社会稳定风险进行先期预测、先期评估、前期化解，把矛盾化解在萌芽状态，将不和谐因素减少到最低限度。同时，在评估过程中，充分征求群众意见和建议，为政府决策提供参考，从而提高了决策的科学化、民主化。
二、社会管理创新实践的经验思考
各地社会管理创新的成功经验表明，社会管理是一项综合工作，需要统筹兼顾，理顺各种关系，发挥多种力量，改革和完善体制机制，从源头上减少社会矛盾，以增强地区活力和凝聚力，全面促进社会和谐稳定。
1.完善社会管理新格局。社会管理不是单向的政府对社会的管理，而是政府与社会的合作和共治。长期以来，“全能型政府”的社会管理模式挤压了社会发展的空间，造成了社会自治能力薄弱，无论是社会组织的发展，还是公民自我管理和服务的能力都难以适应新形势的要求。因此，社会管理创新既要坚持党委领导和政府负责，也要充分发挥社会组织的作用和人民群众的参与，实现社会协同、公众参与，最大限度激发社会活力。党的十七大提出，健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，这是适应新时期社会管理形势的战略部署。这个新格局改变了传统的以政府为中心的单一治理结构，更加注重社会各主体的协同作用，是多元主体共同治理的管理模式。社会管理的多元主体治理首先可以适应多元的社会现实，为公众提供多样化、多层次的社会公共服务。其次，可以最大限度激发社会创造活力。第三，有助于缓解政府压力、转变政府职能，使政府将精力和资源集中用于宏观调控领域。
2.坚持“以人为本”的管理理念。社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，全心全意为人民服务，不断实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。从这个意义上说，社会管理既是治理更是服务，管理不是目的，服务才是根本。因此，在管理定位上，政府的角色不再是单一的管理者，而是把满足群众的公共需求作为主要职责，提供基本公共服务，着力保障和改善民生，使发展成果更好地惠及全体人民。在管理体制上，各级政府不断加快职能转变，推进服务型政府建设；在管理理念上，实现由防范、控制型向人性化、服务型的转变；在管理方式手段上，从重管制控制、轻协商协调，从重行政手段，轻法律道德，向多种方式协调发展，多种手段综合运用转变。
3.促进社会组织健康有序发展。社会组织与政府组织、企业组织共同构成现代社会的三大组织体系，是稳定社会的“铁三角”。政府组织是公共组织，是非营利性的，是“以行政求公益的组织”；企业是营利性的，是“以志愿求私益的组织”；光有这两个范围是不够的，二者无法覆盖其他大量的公益和互益服务范围，因此就必须要有“以志愿求公益”的非政府非营利性组织。目前，我国社会组织的力量还相对薄弱，不仅数量少，实力较强、影响广泛的社会组织也不多，难以承担起政府转移职能、参与社会管理的任务。十报告提出，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。因此，促进社会组织发展，徐亚奥政府部门进一步转变职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域，通过公开竞标，让有能力的社会组织来承担。
4.加强社区建设。创新社会管理，重点在基层，难点也在基层。基层具有“春江水暖鸭先知”的独特便利，群众的利益诉求，基层能最先捕捉到。因此，一定意义上讲，基层社会管理水平的高低直接反映出社会管理的整体绩效。俗话说，基础不牢，地动山摇。现阶段，我国社会矛盾多样多发，而这些矛盾纠纷大多发生在基层特别是城乡社区。随着 “单位人”向“社会人”、“社区人”转变，社区成为社会管理的重要载体，但同时，由于新的社会管理体制机制没有完全建立起来，社区管理服务没有及时跟上，导致群众的多元化需求在社区得不到及时有效的回应和解决。因此，完善基层社会管理，工作的着力点应该放在社区。十报告提出，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，寓管理于服务之中，增强基层活力和凝聚力。
参 考 文 献
[1]龚维斌.基层社会管理创新的探索与思考[J].国家行政学院学报.2012（3）
公共管理的任务性职能范文第5篇
网格一词最初只是作为一种技术载体，将高速互联网、高性能计算机、大型数据库、传感器、远程设备等融为一体，为科技人员和普通百姓提供更多的资源、功能和交互性。而网格化社会管理则是将这种网格的理念延伸社会管理领域中。所谓网格化社会管理，意指通过地理编码技术、网格地图技术以及信息技术，现代通信技术，将不同街道、社区划分成若干网格，同时将网格单元内的人、事、资源、组织等要素形成多维的信息体系，通过网格单元进行对接，借助一定的反馈系统，一旦发现问题，都能及时传递至指挥平台，通知相应职能部门解决问题，实现城乡社区的全方位和高效管理。从这可以看出，网格化社会管理显然不仅仅是信息技术的运用，而是借助于网格平台，通过资源共享、快捷的反馈和高效的服务来应对传统管理模式的僵化和低效问题。有媒体报道显示，近年来，全国有众多省份的基层单位都尝试了网格化管理创新，例如北京、浙江舟山、上海、镇江、四川成都以及南京的仙林等地先后都推行了网格化社会管理，也成为基层社会管理和社会服务领域的积极尝试。网格化管理一出现就受到学者的关注，如童星以南京仙林街道为例，提出网格化社会管理创新的重点在于组织创新，认为网格化管理的核心在于通过网格化组织创新的手段来增强基层社会管理的动力和活力，提升社区服务的水平[1]；而文军则提出网格化管理作为一种新型的城市社会管理模式，具有规范、清晰、高效、创新、综合、统一等优点和特征[2]；杨宏山、皮定均则提出网格化管理在提升政府回应性、拓展社会协作、改进管理效能方面取得了显著效果[3]。竺乾威借助于公共管理的无缝隙管理理论，认为网格化管理的意义在于打破了部门、层级以及职能的边界，提供一种以公众需求为导向的、精细的、个性化的全方位覆盖的公共服务，重塑了公共服务的流程[4]。上述探讨无疑是对现实社会管理创新实践的及时回应，也具有一定的启示，但却都偏重案例研究，而对网格化社会管理的历史背景、运作逻辑以及中国情境下其功能如何演绎加以分析，故本文将在梳理网格化社会管理这种新模式产生的历史背景和现实需求的基础上，重点分析网格化社会管理何以发生、应具备哪些功能等议题。
二、网格化社会管理创新的历史背景
应该说，网格化管理创新是在我国传统社会管理模式严重滞后的历史背景下发生的。改革开放30年以来，在以经济建设为中心的思想统领下，我国在经济领域取得了很大的成就，除了宏观上选择了正确的制度路径之外，还得益于我国经济管理体制方面的创新。在一些城乡基层单元，在经济管理层面都尝试了不同程度的创新，经济体制改革的推进导致我国的单位制趋于松解，以前由单位承担的诸多职能逐步社会化、市场化；而随着我国市场化、城市化的推进，社会流动的加速，城乡社区格局骤变。然而相比于经济领域，社会管理层面的变革显然是滞后和不足的，已远远不能适应工业化、市场化、城市化以及信息化所带来的一系列挑战，也让传统的社会管理陷入困境。具体表现在三个方面：
首先，市场经济对传统社会管理体制的冲击。戴维•米勒曾指出，市场领域和社会领域遵循不同的场域规则，市场资源配置和机会的公平原则是“应得”。在市场领域，每个人获得的资源和机会是基于其做出的努力和贡献而确定的，而在社会领域，资源和机会是按照需求原则来配置[5]。显然市场的场域规则不能替代社会场域的规则。只有在满足一定的条件下，市场经济和社会管理可以形成一种良性互动关系，甚至能达成一种共赢局面：因为“好的市场经济”鼓励公平竞争，社会资源能得到合理配置，而合理的社会管理能够降低交易成本，提高经济效率，但我们发现在中国改革以来的转型阶段，两者并没有形成良性的互动关系：社会管理的滞后和无序增加了市场中的交易成本和管理成本，而转型期的社会问题也并没有能通过市场化自动调节的方式来解决，并且很多社会问题恰恰可视为是市场外部性所带来的；显然，市场化也并没有通过“看不见的手”自动破解社会事务的困境问题，除了市场机制本身的不完善如信息不充分等带来市场失灵现象，更重要的是，缺乏必要规制包括伦理制约的现行市场体制所遵循的单一经济理性往往带来赢家通吃和精英结盟，并不会自发关注弱势群体；不仅如此，缺少监管机制和价值关怀的市场化逻辑已被贯彻到社会场域中，滋生更多的社会问题，这些问题尤其容易在城乡基层的社区结构中显现，也给传统的社会管理模式带来挑战。
其次，人口流动对社会管理的冲击。随着单位制的松解，个体的流动性日益增强，包括区域意义上的横向社会流动和职业意义上的纵向流动开始出现，这些都给基层社会管理带来了一定的冲击。垂直意义上的社会流动原本是一种正常的社会现象，但在我国转型期，却带来了贫富分化、社会不公、阶层固化等症状，这是很多社会问题发生的背景因素。同时，由于我们正处在信息化时代，因此，这种影响因素也在不断放大，从而引起民众的怨恨与不满；横向意义上的社会流动则是有形的，即目前有超过一亿的农民工群体在城市和农村之间进行往返的钟摆式流动，这不仅给城市的管理和服务带来挑战，也给流出地带来了一些社会后果，如留守儿童、留守老人等问题。这就给传统社会管理模式带来了挑战。
另外，行政管控对社会管理自身的限制。多年来，我们一直提倡把社会领域的事务回归给社会，让社会组织自我管理，这样才能让政府更加有效地集中于行政事务，但事实上在我国行政事务和社会事务的边界有时很难分清，正如，还有两个理由使政府不肯放手社会事务，仍然以不同形式在干预或影响社会事务。一是对社会组织不放心，认为社会组织的发展、成长会危及社会的稳定性，或假设社会组织缺乏自主治理的基础；二是和利益有关。对于政府部门而言，管理社会事务也意味着能掌控一定的权力，掌握一定的资源，这也是一些部门不愿放弃手中权力和资源的原因。这不仅和我国多年前就提倡的“小政府、大社会”的理念相悖，也直接影响到基层社会管理的自主性：因为在高度的行政管控下，社区在资源和服务上高度依附于政府，使得社区缺乏自我管理和自我发展能力，相应的社区资源也很难得到有效的动员和整合。显然，这种行政社会下的管理忽视了“社会”的作用，用行政力量去做社会自身应该做的事情，将社会纳入行政的控制范围，并不利于社会的成长[1]。行政管控下的基层社会不仅很难形成“自我管理、自我协调，以及自我服务”的治理格局，也有悖于我国执政党多年前提倡的“党委领导、政府负责、社会协同和公众参与”的社会治理理念。
总之，随着市场化的推进，社会流动的加速，社会结构的转型，传统的社会管理模式已经严重滞后，也无法满足基层社会的需求，更无法应对一些过渡性和增发性的社会问题，因而网格化管理显然就是对传统社会基层管理现实困境下的一种回应和创新，那么这种社会创新遵循何种逻辑？
三、何以可能：网格化管理的运作逻辑
从目前情况看，我国各地推行的网格化社会管理并不完全一致，例如北京的“数字化管理模式”，浙江舟山的“组团式服务模式”、上海、镇江、四川以及南京栖霞等地尝试的“城乡一体化模式”等，都是借助于网格平台进行全方位的管理或服务把空间或地理意义上的网格进行划分，运用网格地图技术将某一辖区划分为若干网格单元，作为最小的管理和服务单位，这些网格既不同于基层的行政划分区域，也不同于一般意义上的“社区”单位。网格化管理改变以往的“一放就乱、一抓就死”的管理思路，以实现对管理对象的全面化、无缝化、高效化、节约化、便捷化管理，在此种思路下，网格需要对空间范畴再确认。
值得关注的是：网格不同于社区，我国目前社区不仅存在行政化倾向，而且社区之间的异质性大，不少社区具有一定的封闭性，资源共享的层次太低，即社区服务贫乏，居民参与度低，因而社区无法满足共同体的需求，这也是各社区通过网格划分实现空间关系重组，应对上述困境的一种尝试。
下面我们以南京市栖霞区仙林街道为例看看网格是如何划分的。南京栖霞区仙林街道的行政区域面积23.17平方公里，下辖3个社区居委会，11家商品房小区，高等院校12所，知名中小学5所，常住人口2.2万余人，在校生约12.8万人。尽管仙林街道下辖三个社区居委会，但由于近年来多所高校的入驻，失地农民的就地安置，大批商品房的开发，入驻人口和流动人口的骤增，三个社区居委会根本无法提供相应的管理和服务。为了应对辖区所发生的变化，在原有区域内进行网格划分是仙林街道网格化管理的第一步。图1展示了整个仙林街道划分的6个一级网格，46个二级网格，以社区为基本单位设置了1156个三级网格[1]。
网格划分遵循了“横向到边”和“纵向到底”的全方位原则。所谓“横向到边”，是指管理和服务上要将原有科层管理所疏离的地带纳入管辖范围，做到无遗漏，尤其是一些管理真空的地带，这些空间往往既是滋生社会问题的场所；而“纵向到底”，是指网格在层级结构上，“通过网格直接联结服务对象，使它的触角延伸到了最底层”。横向到边以及纵向到底一方面打破了原先条块分割、政出多门现象，另一方面可借助于网格将资源和工作重心下移。按照网格化理论的最初理念，“网格化管理对终端用户提供友好透明渠道，通过多层多渠道协议体系实现网格资源有效利用和业务协同，在动态复杂背景下实现多组织资源共享和业务协同，降低终端用户使用和组织管理复杂性，提高管理效率，因此网格化管理为现代复杂社会经济管理问题的解决提供了一种可能性方案。”[2]在这个意义上，网格划分是尝试化解复杂情境、以更好资源服务群众的一种策略。现实中的网格划分往往会遵循“因地制宜”的方式制定管理和服务策略，如北京市基于“方便群众、易于管理”的划分原则，按照“完整性、便利性、均衡性、差异性”的原则，将全区187个社区划分为589个网络，根据人、地、物、事、情等基本情况，将网络划分为住宅、商务商业、企事业单位、人员密集场所四种类型；在城乡结合带，根据农村、城市、工业园区的不同特点，将全区划分为605个单元网络，其中社区网络143个、村庄网络440个（364个规划保留村、计划拆迁村76个）、园区网络22个；在农村地区，房山区将农村网络分为“村民住宅区、农业生产区、林地区、坑塘水面区、荒山区、滩涂区“六种类型，密云县也出现了”社区网络、村庄网络、农地网络、山场网络、景区网络、工业区网络”等[3]。
网格划分并不止于一种空间关系的重置，而是责权利的再落实。例如北京东城区一共约有1万平方米，将其化为1539个互相联接的网格单元，配备350名城市管理监督管理员，这些监督管理员的职能就是对其管辖网格内的城市部件进行监控，所谓城市部件指的是市政公用、道路交通、市容环保、园林绿化、房屋土地等相关设施，这些设置被逐一登记编码，每一部件按“市辖区代码-大类代码-小类代码-部件名称-归属部门-问题位置-所在网格号“编码，并纳入地理空间数据库，”从而在21个行政执法部门，6个政府职能部门和10个街道的保洁队、绿化队之间形成信息共享。也就是说，网格化管理实际上是一种“无缝隙管理”，即为了解决打破部门、层级以及职能的边界，解决好部门机构的协调和整合问题，针对官僚体制所带来的碎片化治理而提出的一种整体性治理，“无缝隙组织以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。”[4]网格化管理通过网格划分、责权利的重置，同样也希望能破解科层固化、部门推诿以及需求不足等困境。网格化管理并不只是静态地将网格划分，在图2的简单网络示意图中，我们可以看到网格包括一定的动态结构，这种结构不同于传统的科层结构，它包含了四个组成部分，即网格化服务对象、网格巡逻人员、指挥中心、服务职能部门，形成了五个渠道，即对象采集渠道(1)巡逻监督信息上报渠道(2)资源调度渠道(3)服务渠道(4)对象主动触发渠道(5)两种内部监督机制（职能部门服务质量监督机制、巡逻监督人员监督机制）和一个外部监督机制[5]。通过网格化管理操作层面的流程我们能看出在网格划分之后，还具备一定的责任落实机制（参图2）。值得关注的是，网格化管理既遵循了我国基层组织执行过的目标责任制，又和之前的目标责任制有所不同，或可称为是一种新型的目标责任制，其显著的差别是：以前的目标责任制主要是针对经济、计生工作等硬指标，而网格化管理是全方位的，涵盖了经济、社会、生态、环境等，是一种“结果取向”（包括硬指标以及弹性任务），并且在指标体系的设计上大都增加了居民满意度以及幸福感等“软指标”，作为考核的依据；而传统的目标责任制是将上级党政组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化，形成一套目标和指标体系，以此作为各级组织进行“管理”（如考评、奖惩等）的依据，并以书面形式的责任状/书在上下级党政部门之间进行层层签订，以期获得最佳行政效能的一套综合管理方法，因而这种目标责任制是自上而下的，往往是政府上下级之间形成一定的契约关系，有学者称之为“压力型体制”[1]。但是在上述的网格化管理的运作逻辑中我们能看出这种目标责任是基层政府推动的，并不只是“眼光向上”，而是更加注重民生诉求和民意评判，因而网格化管理不仅仅是政府之间的契约，也是在政府推动下吸纳社区基层民众积极参与的一种新型的目标责任制。
四、何以可为：从管控到服务的功能演绎
随着我国市场机制的推进和城市化的加速，尤其是利益群体的日益分化，社会生活的风险明显增加。为了应对这些风险，近年来，一些基层组织在社会管理的理念中，提倡一种“消极的社会管理”，即认为社会管理主要就是管控社会，“不出事”、“摆平”就是硬道理，管控思路成为不少地方政府新的行为逻辑，这种管控思维体现的是压力型体制下政府的政绩取向，象北京市东城区初期的网格化管理中曾经建立“三定期”、“三不出”的原则，即网格助理员定期巡查，小事不出网格，网格管理员定期汇总，一般纠纷不出社区，街道指挥中心定期分析，负责纠纷不出街道。”从这里我们不难看出，尽管网格嵌入了社区，但是网格在扮演具体功能时还是秉承了一定的管控和维稳思路，这显然是压力型体制的一种延续，只不过将以前的GDP的经济指标压力转化成发生率、上访率等指标压力。在这种思路下，人们往往会把社会管理的任务简约为维护地方社会的“底线”稳定，使网格化管理成为维稳过程中的一种“创新”方式。
这种模式在历史的特殊阶段强调“稳定压倒一切”无疑是正确的，但是在新时期的社会管理创新中，如果我们把“维稳”视为“唯稳”，这实际上是一种机械的、片面的维稳观[2]。有学者认为我国已经进入利益博弈时代，社会利益主体的多元化、利益的分化和社会矛盾的增加，是市场化改革的必然现象。然而，面对利益关系复杂化和社会矛盾增加的趋势，关键在于正确定位和判断矛盾与冲突，并以制度化的方式加以解决。如果没有一套解决社会矛盾和社会冲突的制度、规则和程序，矛盾积累起来，得不到及时化解，就会导致严重后果，整个社会也必将付出巨大代价[3]。按照公共选择理论的解释，没有基层民众的监督和制约，地方政府并不会自动实现社会公益目标，即管控和维稳思维下的这种网格化管理往往会掩盖一些真实问题，没有解决问题的根源，也没有带来制度化的利益协商机制，正如下图中我们例出的网格化两种功能的差异。
尽管管控和维稳思路下的网格化管理也能借助网格，通过信息整合和流程再造来及时发现问题、协调问题，也有利于快速处置问题，正如上文指出，在特殊的历史时刻，这种网格化管理确实能发挥积极的功能，但是如果在国家和社会正常转型期，仍然一味强调这种网格化管理的这种单一功能是有悖于网格化管理的最初意涵的。网格理论最初提倡的是一种需求导向的“服务、效率以及资源共享”，通过网格化提供积极的服务，除了网格中的资源共享之外，还要借助网格建立一定的利益表达机制和协调机制，网格化管理的最终目的可以通过民意表达机制自下而上地理顺地方政府、利益集团和基层群众的纽带关系，即走向积极的服务型的网格化管理。
从这个角度看，尽管目前的网格化管理主要是由地方政府推动的，但这并不意味着网格化管理是受控于地方政府政绩约束。对于地方政府而言，不能一味只关注“上访率”和的“不出事”逻辑。因为“地方社会包括了一系列不同的组织网络，正式的政治领导角色应该是去识别这些网络，协同处理地方政策问题或者建设新的网络，以解决特定政策问题的意愿和能力。他们的政治角色不是传统意义上的引导和控制，而是通过协调和建立合作去保证他们应该负责的地方的福利。”[2]也就是说，如果从管控型网格化管理能演绎至服务型网格化管理，势必会形成一种“倒逼机制”，促使地方政府从压力型政府真正过渡至服务型政府。
我们认为，网格化管理从管控到服务功能的转变能带来一些“意外后果”：即通过“服务”化解管理甚至管控中的一些疑难杂症。上述的南京栖霞仙林街道就是个例证。网格化管理推行后，仙林街道机关除保留少量机动人员外，其余人员全部下沉到一级二级网格，形成了一种“人到格中去、事在网中办”的机制。街道将安全生产、公共卫生、稳定、社区管理等社会管理内容纳入网格化城市管理平台，网格化管理实施短短的一年多后，街道社会管理与服务水平显著提升，街道在每月南京市城管考评中由过去的20多位一跃成为排头兵，被列入2010年南京市城市管理十大创新项目。走访中我们看到：随着网格化的实践，党群干群关系日益融洽，一些“钉子、上访户”也不再是“刁民”了。第三方的民调显示：群众满意度达到95%以上，幸福感持续提升。这是提升服务解决难题的一个例证。
