补偿的法律定义范文第1篇

关键词:征收;国家补偿;义务;责任

中图分类号:D922.11 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)08/09-0149-04

本文的目的是通过对征收――这一国家对经济合法管理的手段对受影响权利主体利益损害所承担的补偿责任的法律性质进行分析,并进而借用其分析方法对当前经济法责任研究领域中学者提出的具体经济法责任之“国家经济失误赔偿责任”的性质进行分析与界定,以辨明其在经济法责任体系或经济法体系中应处的位置,以期对经济法责任体系建设的理论探讨有所启发。

一、征收实践中国家补偿责任的确立

征收是指国家,特别是基于其对私人产业之支配权,对私人财产权利的取得或限制。[1]私人的财产权利神圣不可侵犯,是现代法治的基本原则。然而对于私人财产权利的保护并不是绝对的,在各国立法中征收均合法存在,并以给予补偿为合法要件。如法国民法典第545条规定:“任何人不得被强制转让其所有权,但因公用并在事前受公正补偿时,不在此限。”德国基本法第14条第3项规定了“对财产的征收必须依照法律进行,且该法律必须规定补偿的形式和额度”。美国宪法第五修正案规定了“私有财产亦不得在未予以公正补偿后,予以公用征收”。

对外资的征收,当前为所有西方国家(包括欧洲和北美)所支持的规则是:对外资的征收是合法的,而补偿是合法性的要件之一。[2]该规则所体现的补偿作为征收前提条件或者合法性要件的原则在大多数(包括各国已经实际签订的范本)双边投资条约(Bilateral Investment Treaties, 以下简称BITs)、各种多边投资协定中,①均得到了确认。由此亦可见发展中国家尽管对于具体补偿额的确定与发达国家之间存有重大分歧,但对征收补偿责任的承认却是无庸置疑的。

我国通过大量BITs的签订确认了国家由于其经济享有对外资的征收权,并在征收条件的规定中明确要给予补偿。[3]在《外资企业法》第5条和《中外合资经营企业法》第2条第3款中,也规定了在特殊情况下可依法行使征收权,并给予相应的补偿。更有《中华人民共和国宪法》(2004年修正)第13条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”该规定为普遍意义上的征收的合法性及提供补偿提供了根本法上的确认。

至此可见,无论是在普遍意义上的征收,还是对于外资的特别征收,无论是在各国国内法上还是国际法上均确立了国家的征收权和补偿责任。

二、国家征收补偿责任的性质分析

通常来说,责任有两层含义:一是份内应做的事;二是没有做好份内应做的事因而应当承担的后果。[4]在法律上,前者即义务,是责任的积极方面,而后者即为通常所指的法律责任,是责任的消极方面,具有否定性。

根据法的一般理论,法律责任是由于侵犯法定权利或违反法定义务而引起的、由专门国家机关认定并归结于法律关系的有责主体的、带有直接强制性的义务,即根据法律责任“义务说”(又称作“第二性义务论”),由于违反第一性法定义务而招致的第二性义务。[5]凯尔森则认为:“法律责任是与法律义务相关的概念。一个人在法律上要对一定行为负责,或者他为此承担法律责任,意思就是,他作相反行为时,他应受到制裁。”[6]此时,同是义务,两个先后产生的义务之间具有因果关系,后者成为法律上的责任。

根据这一理论,国家征收补偿责任的性质,究竟是法律上的义务还是责任?对于国家征收补偿的性质可尝试通过如下两种假设进行分析:

假设国家补偿是第一性义务。此时,国家补偿是基于征收的相关法律明文规定的由国家承担的义务。当国家没有履行该义务的时候,就应承担由此导致的第二性义务,即法律责任。该假设符合现实的征收及补偿责任的实践,应当成立。

假设国家补偿是第二性义务,即其产生只能以国家违反第一性义务为前提。此时国家的第一性义务只能是国家负有不得征收私人财产的义务。而在现实的征收制度框架下,只要满足一定的条件,国家对私人财产的征收是完全合法的,是法律赋予国家的一种权利。更进一步说,国家对于社会经济的管理职能已成为国家职能的重要组成部分,在产生社会经济宏观调控需要的时候,国家对私人财产的征收更是一种义务,此时这种义务是第一性义务。由此分析推出该假设与实践相矛盾,不能成立。

由此,在征收制度下的国家补偿责任是法律规定的第一性义务,而不是法律责任。

三、“国家经济失误赔偿责任”的性质分析

“国家经济失误赔偿责任”作为经济法学者提出的新型的政府具体经济法责任,是指由政府及其相关责任人员承担的因政府的经济决策失误而导致的财产责任。[7]又有称“经济法上的国家赔偿”,指为了补偿由于国家宏观调控或市场规制措施不当,而给调制受体所造成的损害,从应然的角度说,国家应当通过一定的途径和形式来给予赔偿。[8]

(一)基于“责任第二性义务”理论的假设分析方法的可适用性

对经由征收确立的国家补偿责任制度及对其性质的分析方法,是否可以用来对“国家经济失误赔偿”责任进行分析呢?答案是肯定的。征收的国家补偿责任与国家调制措施所导致的“国家经济失误赔偿责任”,尽管二者从名称上看有天壤之别,但却具有同质性。具体可分析如下:

1.征收与国家调制措施的同质性

首先,二者以相同的法哲学观为基础。作为大多数现代国家征收立法指导思想的“扩张的征收理论”认为:财产权是负有社会义务的,并非绝对不可侵犯,公共利益的需求可以对抗私人财产权利。由此,征收作为基于公共利益的需要对私人的财产权利进行剥夺或限制的措施,体现了社会本位的所有权思想,即强调所有权应当负有社会义务,应当有利于社会公共利益的增长。[9]所以尽管最初的征收制度源起于行政征收,但是这并不妨碍这种措施“为引导经济以实现特定目的”[10]而成为经济法上的国家经济规制措施。

其次,对财产权利的征收在本质上就是一种国家管制措施。征收是对财产权利的剥夺或限制。除去基于古典征收理论的行政征收,征收,特别是对外资的征收(其中又包括间接征收)有其自身的构成要件,如对财产权利影响的程度。一项政府管制措施是否构成征收并须要补偿,须依据一定的构成要件进行判断。布朗利在其《国际公法原理》中关于并非所有国家管制措施都构成征收的论述也确认了这点。[11]在我国对外签署的投资保护协定中,绝大多数都明确规定,征收既包括直接征收也包括间接征收,如与征收“任何类似的其他措施”(1982年中国与瑞典协定第3条第1款)、与征收“效果相同的其他措施”(1983年中国与罗马尼亚协定第4条第1款)以及相对征收的“其它任何具有同样效果或同样性质的措施”(1995年中国与摩洛哥协定第4条第1款)等。

2.国家补偿责任与“国家经济失误赔偿责任”的同质性

国家补偿是国家对其国家机关和国家机关工作人员合法行为对私人的合法权益造成损害所进行的弥补。而国家经济失误赔偿则是“政府决策失误而由政府及其责任人员承担的财产责任。政府经济失误赔偿涉及国家赔偿,但经济法上的国家赔偿不是通常所说的行政赔偿或司法赔偿,而可能是立法赔偿。因为国家管理主体的失误更多的是立法上的失误或立法性决策上的失误”[12]。补偿与赔偿具有不同的含义,二者根据通说以合法、违法与否为区分标准。依此标准,“国家经济失误赔偿责任”尽管使用了赔偿一词,但在含义上实为本文所定义并使用之补偿,是国家经济失误补偿责任。

至此,由于二者的同质性,前面分析国家补偿责任性质时所采用的以“责任第二性义务”理论为基础的假设分析方法,同样可适用于对“国家经济失误赔偿责任”即国家经济失误补偿责任进行分析。

(二)“国家经济失误赔偿责任”的性质分析

1.“国家经济失误赔偿责任”的第二性义务假设

先从假设“国家经济失误赔偿责任”为第二性义务开始。那么,国家经济失误补偿责任的产生只能以国家违反其第一性义务为前提。此时国家的第一性义务就只能是国家对其作出的经济管理决策负有没有失误的义务。这样,问题的关键就变成了,在经济法体系下,法律对其规制对象――国家调制经济的义务是否或应否有如此程度的要求?

首先,基于权利与义务设定的对应性,国家作为经济法的决策主体、管理主体、监督主体享有对国家社会经济广泛的调制权利/权力,并因此而享有特殊的经济法地位,所以法律对其也课以相应严格的义务要求。因此,国家负有正确、积极、严格履行其经济职权的义务,不得懈怠。但这并不等于不允许国家犯错。

其次,哈耶克认为:“法治不是关注法律是什么的规则,而是一种关注法律应当是什么的规则,亦即一种‘元法律原则’(或‘超法律原则’)或一种政治理想。”[13]那么,国家是否应当负有不失误的义务呢?同样借用哈耶克的原理,竞争与试错合法合情合理。对义务主体提出的要求应切合现实的需要与实现的可能而不应仅为理想,盲目追求不切实际的理想状态的最终结果极有可能导致其沦为空想。尽管政府合法并且合理管制经济是社会发展的需要,但是为了克服“夜警”政府无力实施对国民经济良好干预的缺陷而应运而生的经济法,反过来要求政府面对千变万化的社会经济进行精巧控制和引导,正确、积极、严格履行经济职权的义务而不产生失误,完美达到期待的目标,是非理性的要求。同时,经济法所追求的可持续发展的社会整体效益目标的实现,由于社会整体效益体系是有彼此冲突又相互依存的多种利益体所构成,包括个人利益、集团利益、国家利益和社会利益,这里对社会整体利益的追求在实质上是对各利益体利益平衡的追求。一项具体国家管制或者调节措施的制定和施行,在一定期间内对一定利益体利益平衡目标的完美实现没有也无法有确定的客观标准,更勿论失误的产生与否。

到这里,国家对其作出的经济管理决策负有不失误的第一性义务并不存在也不应当存在。“国家经济失误赔偿责任”为第二性义务的假设不成立。

2.“国家经济失误赔偿责任”的第一性义务假设

再看将“国家经济失误赔偿责任”作为第一性义务的假设。政府经济失误是法律受制于其所规制的社会经济现象的复杂性所不得不允许的情形,此时基于公平负担理论,“在民主法治社会里,人人享有平等的法律权利,同时人人亦应平等分担社会负担。如果个别或部分公民为社会承担了特别的义务或受到了特别的损害,国家即应给予他(他们)特别的补偿,以将个别或部分人因公共利益受到的损失转由全体公民分担”[14],国家负有积极地给予补偿的责任。由于法律意义上的义务是“由国家规定或承认,法律关系主体应这样行为或不这样行为的一种限制或约束”[15],而“‘义务’这个词汇中,隐含着拘束负义务之人的‘契约’这样的意象,而‘责任’这个词汇之中则潜藏着债务的观念”[16],因此,此时的国家补偿责任在设定目的和含义上更符合义务这一积极责任的内涵。

“国家经济失误赔偿责任”为第一性义务的假设也更为切合经济法的目的。“经济与社会的良性运行和协调发展则是经济法的目的性价值。这一目的性价值与经济法对社会整体利益和个体利益的协调追求同根同源”[17]。经济法上国家作为调制主体的总体义务是通过采取经济调制措施以调和、平衡对各利益体的利益冲突。这个义务自然就包含了促进作为一个整体的公共利益的义务和促进各个利益体利益的义务。后者当然包含积极补偿各利益体的利益缺损的义务,如这里的国家经济失误补偿责任。

因此,关于国家补偿责任在经济法领域内的性质,尽管对于法律义务与责任、补偿与赔偿、违法与合法等概念存在有不同的界定,从而可能得出不同的结论,但是在界定经济法责任为责任主体“没有做好应做的事而应当承担的后果”的前提下,提出如政府经济失误赔偿作为经济法责任的具体形态,或者经济补偿责任作为政府经济法责任的一种并进而将之作为独特的经济法责任既不符合论证逻辑,更不符合经济法追求社会整体效益的要求。

四、结语

国家对私人财产的征收及其补偿责任制度的确立与实践对经济法责任体系的理论构建具有一定的借鉴意义。通过以“第二性义务论”为基础的假设分析方法对征收的国家补偿责任的性质进行分析,界定了其在本质上是法律义务,而非法律责任。征收的国家补偿责任与国家调制措施所导致的“国家经济失误赔偿责任”具有同质性。因此,可借用该假设分析方法对“国家经济失误赔偿责任”的性质进行分析,并可知“国家经济失误赔偿责任”亦属法律义务,而非第二性义务意义上的法律责任。

参考文献:

[1]Bryan A. Garner,Black’s Law Dictionary, Eighth Edition, Tomson West (2004): 621.

[2]Ian Brownlie, Principles of Public International Law, Sixth Edition, Oxford University Press (2003): 509-512.

[3]曾华群.外资征收及其补偿标准:历史的分野与现实的挑战[J].国际经济法学刊,2006(13-1):63-64.

[4]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[K].北京:商务印书馆,1985:1444.

[5]张文显.法哲学范畴研究(修订版)[M].北京:中国政法大学出版社,2001:122.

[6]凯尔森.法与国家的一般理论[M].北京:中国大百科全书出版社,1996:73.

[7]陈婉玲等.经济法责任论[M].北京:中国法制出版社,2005.

[8]张守文.经济法责任理论之拓补[J].中国法学,2003(4):13-24.

[9]屈茂辉,张红.论征收法律制度的几个问题[J].法学评论,2003(21-2):50-57.

[10]金泽良雄.经济法概论[M].北京:中国法制出版社,2005:46-47.

[11]Ian Brownlie, “Principles of Public International Law”, Sixth Edition, Oxford University Press (2003):509.

[12]顾功耘,罗培新.经济法前沿问题[M].北京:北京大学出版社,2006:47.

[13]哈耶克.自由秩序原理[M].北京:三联书店,1997:260-261.

[14]姜明安.行政补偿制度研究[J].法学杂志,2001(22-5):15.

[15]沈宗灵.法理学(第二版)[M].北京:北京大学出版社,2003:72.

补偿的法律定义范文第2篇

 

关键词：生态文明；生态补偿；法律制度

党的十七大报告要求深入贯彻科学发展观，并在“实现全面建设小康社会目标的新要求”中提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式的理念。”。追求人与自然和谐相处的理论和实践变为当今社会发展的主旋律，进而成为全球的时代潮流，完成这一目标，实现可持续发展能力不断增强，走人与自然和谐相处的生态文明发展之路，已是当今的必然选择。人类将进入一个全新的文明时代，即生态文明时代。在生态文明时代。

生态环境和自然资源是人类赖以生存的物质基础，维持整个生态系统平衡是社会经济可持续发展的前提条件。但长期以来受“资源无价”观念的影响，人类活动对生态环境的影响远远超出了自然生态系统的自净能力，破坏了自然生态系统的平衡，造成了严重的环境污染和生态破坏。因此，有必要对由人类活动所造成的环境污染和生态破坏进行恢复，采取相应的生态补偿措施，面对生态环境破坏的日益扩大，危害程度的不断加剧，加强生态环境的保护，建设完善的生态补偿法律制度是国家生态补偿得以长期稳定实施的关键。

一、生态补偿及其法律制度概述

何谓生态补偿，由于研究目的的不同，生态学、法学、经济学的学者从不同视角和层面揭示了生态补偿的内涵。尽管国际国内有大量的生态补偿实践和立法，并初步建立生态补偿制度，但理论研究还很薄弱，至今尚未达成一致。法学意义上的生态补偿早期的观点主要从征收生态效益补偿费的角度来定义。有学者认为：“为控制生态破坏，遏制资源衰竭而征收的费用，征收的范围是现行排污费没有覆盏到的，对生态环境造成直接影响的各种行为。””还有学者将“生态补偿”定义为“生态环境补偿费”，即为控制生态破坏而征的费用，性质是行为的外部成本，征收的目的是使外部成本内部化。笔者比较赞成吕忠梅教授的观点，吕忠梅教授认为生态补偿可以分为狭义的和广义的两种，狭义的生态补偿是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的还包括对因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的引偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出j。生态补偿法律制度是依法律法规建立起来的、调整与生态补偿有关的各种社会关系的规范制度的总和。它是指为了’维持、增进生态环境容量，抑制、延缓自然资源的消耗和破坏，对生态环境进行恢复和治理，对生态建设贡献者和利益损失者给予补偿、政策优惠，以维护生态环境自我调节和生态效益持续发生的法律制度。

二、我国生态补偿的立法现状及其存在的问题

宪法是其他法律的立法基础，宪法关于生态保护的规定，是生态补偿的立法依据。在对生态危机的法律对策中，越来越多的国家把生态保护条款列人宪法。例如，《泰王国宪法》第65条规定：“国家应维护自然环境生态平衡，清除有害于人民卫生和健康的污染物”。《巴拿马共和国宪法》第11条规定：“根据国家的经济和社会发展情况，积极养护生态条件，防止环境污染和生态失调，是国家的一项基本职责”。《葡萄牙宪法》第66条规定：“国家应当利用自己的机构和劳动人民的首创精神保护国土的生态平衡”。我国《宪法》对生态环境的保护作了明确规定，《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。该条规定了自然资源的财产权为国家所有或者集体所有，并规定了国家保障对自然资源的合理利用。《宪法》第10条第5款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”，这是关于保护土地的总括性规定。《宪法》第22条第2款规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”。《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”我国《宪法》的上述规定，以国家根本大法的形式确立了环境资源保护、防治污染这一基本国策，并为生态补偿提供了宪法基石。《宪法》作为最高位阶的法律，其有关规定，对生态补偿及生态法律制度各种规范的适用和解释具有重大指导意义。

我国的《环境保护法》，也是生态补偿制度的基本法。《环境保护法》作为生态保护的基本法，主要内容是关于污染防治方面的规定，多处涉及生态补偿，如：第五条和八条分别规定了国家发展环境保护科学教育事业的责任和奖励对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人；第十九条规定“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”。实质是规定自然资源利用开发要对造成的生态环境破坏进行恢复；第二十八条对排污费的收取和使用作了规定。

《水法》、《草原法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》、《自然资源保护条例》等相关法律法规对生态补偿制度也作了相应的规定。这些规定涉及生态补偿资金的筹集来源、补偿主体、补偿标准、补偿对象等方面。如《水法》第三十四条规定：“使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费”，“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费，其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费”；《草原法》第三十九条对建设使用国家所有的草原的，对草原承包经营者给予补偿的规定，第四十六条中对退耕还草，已造成沙化、盐碱化、石漠化的草原限期治理的规定，四十八条对实施退耕还草的农牧民，按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助的规定；《自然保护区条例》第五条中关于处理自然保护区与当地经济建设和居民生产、生活关系的原则规定，第二十七条关于自然保护区核心区内原有居民迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置的规定；以及《野生动物保护法》第十四条因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿的规定，等等。

另外，一些地方政府也制定了政府规章。例如，广东省1994年颁布了《广东省森林保护条例》，规定各级人民政府每年从地方财政总支出中安排不低于1％的林业资金，其中用于生态公益林建设不少于30％；1998年1o月26日，广东省人民政府通过并了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》，该办法于l999年1月开始施行，该办法规定：“禁止采伐生态公益林。政府对生态公益林经营者的经济损失给予补偿。省财政对省核定的生态公益林按每年每亩25元给予补偿，不足部分由市县政府予以补偿。”该办法明确了补偿主体、补偿标准、补偿对象以及生态公益林建设、保护和管理的资金来源，是林业管理体制的一大创新，使得森林生态效益补偿制度地方法规化，使保护和建设生态公益林有法可依。

可以看出，我国己经初步建立起了由国家立法和地方立法共同构成的环境法律体系，但作为一种解决生态环境问题的成熟理念在立法上得到反映却是近几年才开始的事，许多新的管理制度和补偿模式需要法律的肯定和支持，可我国至今还没有一部生态补偿的基本法，以对生态补偿的主体、对象、范围、资金来源等做出总体性规定，已有的生态补偿规定都是散见于一些不同层级的法律、法规和规章之中，妨碍了生态补偿的有效实施。

(一)生态补偿主体不明确。生态补偿是多个利益主体之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程。实施生态补偿首先要明确各利益主体之间的身份和角色，明确其相应的权利、义务和责任内容。目前环境资源法律法规都没有对生态补偿主体做出明确的界定和规定，也没有对各利益相关者做出明确的界定和规定，有的也仅限于原则性的规定。导致无法根据法律界定各利益相关者在生态环境保护方面的权利、义务、责任关系。

(二)生态补偿方式较单一。目前，我国环境资源立法中体现“生态补偿”的方式比较单一，生态补偿资金投人的典型方式是以巾央财政转移支付为主，地方投入较少。生态补偿资金渠道主要还是依靠政府财政资金，国家有限的资金只能以毛毛雨的形式分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费，难以保障生态补偿的持续进行。

(三)生态补偿管理不规范。目前，环境资源法律法规都没有对生态补偿的管理作出设计和规定，而在实践中，生态补偿的管理往往不规范且缺乏监督，尤其表现在生态补偿资金的使用上缺乏有效的监督。生态补偿资金的使用存在很大的漏洞，目前许多证据已经证明国家投入巨额资金的生态建设项目和补偿广泛存在的地方和部门渔利行为，高额的管理成本已经危及到了项目的顺利实施。

(四)生态补偿标准不明确。生态价值应包括生态建设和保护的额外成本和发展机会成本的损失，但这是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量。而且在实践中，补偿方与被补偿方往往会给出截然不同的估算。因此，生态补偿的标准有时很难科学准确界定。对补偿标准的科学确定是保障生态补偿法律机制得以实施的一个很重要的因素。但现行环境资源立法中对生态补偿标准的规定几乎是空白，地方在推动生态补偿的过程中，也缺乏因地制宜的柔性生态补偿政策和法律依据，影响了生态补偿的实施。

三、完善我国生态补偿法律制

度的构想

(一)确立生态补偿法律制度的基本原则和指导思想

可持续发展原则。生态补偿设立的目的，就在于对受损的生态环境进行恢复、综合治理，维持生态的平衡，为整个人类社会可持续性地提供物质与能量条件。因此，生态补偿法律制度需要以可持续发展思想作为指导，要求决策者在制订政策时，确保经济增长建立在生态基础之上，确保这些基础受到保护和发展，以使它可以支持社会经济和人类自身的持续发展。

公平原则。公平是法律的基本价值选择，环境利益与责任的公平原则是环境法的基本原则之一，生态补偿制度同样应该贯彻公平原则。补偿主体和补偿额的确定都应体现公平合理，补偿主体是筹集资金实施补偿的组织者，1996年颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》规定了环境责任原则，据此，污染、利用、开发、破坏环境以及从这些活动中受益的人都应对造成的生态损失进行补偿。生态补偿就要求以“谁污染、谁负担；谁受益、谁负担；谁破坏、谁负担”的原则公平分担对生态系统的补偿费用，并由政府通过财政转移支付等方式对贫困地区予以支助，协调区域间的生态补偿能力。

(二)生态补偿政策法律化

生态补偿是一种利益协调，也是一种矛盾协调。利益协调可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多条途径予以实现。与利益协调的经济协调和观念协调不同，利益冲突的制度协调是指针对利益关系直接进行协调，是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。在对社会利益冲突的制度协调巾，法律制度是其中核心的内容之一。通过法律机制的协调，可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性，从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。强调法律制度在生态补偿中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。然而，我国生态补偿规定大多是政策层面的，而且政出多门，未形成完整统一的向社会公布的政策文件，．这给生态补偿活动的展开带来诸多障碍和限制。实践证明有必要及时将其上升为法律规范，“补偿政策法律化”使补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段和法律制度。

(三)确定生态补偿法律制度的基本内容

补偿对象，即需要对哪些人进行补偿。首先，对生态环境建设做出贡献者是当然的主要补偿对象，因为政府同于财力精力所限，完全依赖政府提供生态建设这种公共物品不现实，因此，政府作为管理者应该对从事生态建设的单个经济主体进行补偿，以激励他们的积极性。其次，生态环境问题中的受害者也应得到补偿，包括生态环境破坏中的受害者和环境治理中的受害者，给受害者以补偿符合一般的经济原则和伦理原则。生态补偿的范围很宽，针对不同的情况设计不同的法律制度。对于环境污染和生态破坏的受害者一般是由政府制定政策予以赔偿或由污染者或破坏者直接承担赔偿责任；对于保护环境和建设生态做出贡献者则应给奖励、补贴或优惠措施；对造成环境污染者一般要求其以支付排污费的形式进行补偿；对造成生态破坏者则要求其支付生态破坏补偿费或优惠措施；对造成环境污染者一般要求其以支付排污费的形式进行补偿；对造成生态破坏者则要求其支付生态破坏补偿费。

补偿标准，补偿标准是生态补偿的核心问题，关系到补偿效果以及补偿者的承受能力，补偿标准应该考虑资源的生态价值和保持生态环境的不进一步恶化所需的费用。其收费标准应根据造成的生态效益损失程度、恢复费用和各方面的承受能力来确定。但是，由于生态环境的复杂性和受科学发展水平的限制，事实上对损失的环境价值进行计算非常困难，即使能计算出来，其费用之高也是被征收对象难以承受的。从公平的角度看，补偿数额应大于至少应等于损失量或效益量，才能保证补偿的充分足够。

补偿的法律定义范文第3篇

关键词：自然保护区；生态补偿；生态补偿立法

中图分类号：D922.6 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2015）05-0112-02

我国经济发展迅速，但发展的同时却带来了诸多的环境问题，自然环境、生物多样性、生态服务功能遭到破坏，为了更好地解决这些问题，我国建立了自然保护区。为了有效协调自然保护区周边地区经济发展与生态保护的关系，我国建立了自然保护区生态补偿制度，由于该制度仍处于实践探索阶段，理论基础薄弱，还没有形成完整的立法体系，不利于该制度的贯彻实施，因此健全自然保护区生态补偿立法体系是立法机关的首要任务。

一、自然保护区生态补偿相关概念界定

（一）自然保护区与生态补偿的定义

世界保护联盟将自然保护区定义为：“主要致力于生物多样性和有关自然和文化资源的管护，并通过法律和其它有效手段进行管理的陆地或海域。”[1]这是国际上的通说观点， 几乎包含了所有自然物种保护的类型化区域，是广义概念上的自然保护区。我国《自然保护区条例》对自然保护区的定义是：“对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”，[2]是狭义概念上的自然保护区。综合国际上与我国的定义，笔者认为，自然保护区是指为了保护自然生态物种，在空间上划定的在自然物种或者资源属性上具有独特性的保护区域，并由法律规定的形式加以保障。

在我国，由于生态学、经济学、法学等学科侧重点的不同，不同学科学者对生态补偿的理解大相径庭，对其概念的界定也有多种解释，我国现行立法还没有对生态补偿的涵义作出明确规定。《生态补偿条例》（草案）规定：“生态补偿是指国家、各级人民政府以及其他生态受益者给予生态保护建设者因其保护生态的投入或失去可能的发展机会而进行的补偿。”[3]目前应用最为广泛的生态补偿概念是：“通过对损害（ 或保护） 资源环境的行为进行收费（ 或补偿），提高该行为的成本（ 或收益），从而激励损害（ 或保护） 行为的主体减少（ 或增加）因其行为带来的外部不经济性（ 或外部经济性），达到保护资源的目的。”[4]综合以上两个概念，笔者认为，生态补偿是以保护资源环境和恢复生态服务功能为目的，利用政府干预和市场调节等手段，协调生态系统保护者与损害者之间环境与经济利益关系的一种激励制度。

（二）自然保护区生态补偿的涵义

目前法学界还没有一个较为公认的自然保护区生态补偿定义。综合生态补偿的涵义并参考其他类型生态补偿的研究成果，笔者认为自然保护区生态补偿的定义为：为恢复自然保护区生态服务功能、促进自然保护区的可持续发展，协调自然保护区相关利益者因保护或破坏自然保护区所产生的环境与经济利益关系以达到相对公平的一种激励制度。

二、我国自然保护区生态补偿立法现状及立法缺陷

（一）我国自然保护区生态补偿立法现状

我国目前还没有自然保护区生态补偿的专门立法，立法一直处于理论研究阶段，在国家政策、法律、法规以及地方性法规、规章中有所规定，但过于分散并没有形成系统的自然保护区生态补偿立法体系。

1.宪法的相关规定

《宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”；第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”[5]该两条规定表明国家将生态保护和污染防治放在同等地位，但这仅为自然保护区生态补偿立法提供了指导，宪法中没有相应条款作为自然保护区生态补偿的直接依据。

2.法律法规的相关规定

《环境保护法》（2014年修订）是我国环境保护的基本法，该法第31条第1款规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”修订后的《环境保护法》将污染治理与生态环境保护放在同等地位，增加了对生态环境与资源保护的原则性规定，首次在环境基本法中明确了生态补偿制度。

《自然保护区条例》对自然保护区生态补偿做了简单规定，明确了补偿由地方人民政府具体执行。如第23条规定“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对部级自然保护区的管理，给予适当的资金补助”；第27条规定“自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。”[6]

《生态补偿条例》于2010年1月由国务院列入了立法计划。该条例确立了“谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁损害谁修复”的原则，在补偿资金管理机制上有所加强，扩大了资金来源，强调要协调各部门之间的工作，权责分明，保障法律的有效实施。

此外，一些自然资源单行法也对自然保护区生态补偿做了相关规定：如《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《水土保持法》《野生动物保护法》等。与生态补偿相关的行政法规有《森林法实施条例》《退耕还林条例》等。

3.地方规范性文件的相关规定

各地方政府也积极投入到立法实践中，结合本地自然保护区状况，相继制定了与自然保护区生态补偿相关的法规及规范性文件，如云南省的《云南省环境保护条例》、《云南省森林生态效益补偿基金管理实施细则》、浙江省的《生态公益林管理办法的通知》、浙江省的《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》、广东省的《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》等。2014年10月1日起施行的《苏州市生态补偿条例》是我国首个地方生态补偿条例，该条例规定了对生态补偿的适用范围、补偿原则、补偿范围、补偿对象、补偿标准以及审核程序等内容，明确了政府职责，并规定市财政部门应当会同有关部门制定生态补偿实施细则，使补偿能够顺利实施。

（二）自然保护区生态补偿立法缺陷

通过上文分析，我国关于自然保护区生态补偿的立法体系已经初步建立，但就有关法律规定本身和法律实施而言，相关法律规定过于破碎化、原则化，同时由于经济与地域的差异，各省市自然保护区生态补偿的标准、方式也各不相同，不利于我国自然保护区生态补偿实践的有效开展，可能出现不补偿或任意补偿的现象，难以完全适应生态保护和社会经济发展的需要。

1.缺少宪法层面的规定

我国宪法给予了污染防治和生态保护同等的重要地位，规定了我国公民的基本权利，而未规定保护区居民享有基于生存的目的而利用自然资源的权利，从而使自然保护区生态补偿没有直接的宪法依据。

2.缺少中央层面立法的综合性规定

我国立法机关还没有对自然保护区生态补偿专门立法，相关法律法规散见于野生动物、草原、森林、海洋等自然资源保护的单行法规中。如《野生动物保护法》第14条规定了对野生动物造成农作物或者其他损失的补偿；《草原法》第35条规定了对草原禁牧、休牧、轮休区实行舍饲圈养的牧民进行补偿；《森林法》第8条提出建立森林生态效益补偿基金；《森林法实施条例》第15条中明确指出防护林、特种用途林的经营者有获得生态效益补偿的权利。综合分析，中央层面的自然保护区生态补偿立法存在缺陷：首先，各单行法之间协调性不够，没有系统梳理。由于自然保护区分类众多，不同保护区保护的对象不同，针对不同保护对象的单行法不尽相同，导致各单行法之间缺少协调性。其次，关于生态补偿的规定多为原则性规定、可操作性差。各单行法没有明确规定自然保护区生态补偿的主体、补偿范围、标准、方式等重要问题，不利于法律实施。

3.缺少地方立法的普遍性规定

由于没有上位法的统一规定和指导，制定配套的地方法律法规缺少法律依据或陷入困境。我国自然保护区生态补偿实践仅在少数省市开展，自然保护区生态补偿的地方性法规不多。另外，尽管自然保护区生态补偿集中于地方性法规规章，但主要是以政府规章的形式出现，导致自然保护区生态补偿法律规范位阶不高、难以协调统一。同时，在自然保护区生态补偿的下位法规定中，自然保护区生态补偿的法定程序模糊或没有相应的规定，从而造成自然保护区生态补偿实际执行于法无据，难以落到实处。

三、自然保护区生态补偿立法完善

我国应建立完善的、自上而下的由宪法、法律、法规和地方性法规组成的自然保护区生态补偿立法体系，为地方的补偿实践提供具体可行的法律依据。从理论上来说，我国生态补偿立法模式大致可以分为两种，第一种是由上而下的统一立法模式，即制定一部专门的生态补偿法律或条例，在该法律或条例下再制定自然保护区生态补偿单行法；第二种是单项法突破模式，即在现有的多部单行法中对单个生态资源的生态补偿分别进行规定。第一种模式层次多，操作过于复杂。我国目前应用第二种模式，然而各单行法中对某一领域生态补偿规定不够具体，如果要建立生态补偿制度，就需要对各单行法律进行补充修改，工作量之大是对立法资源的浪费，还会导致生态补偿的一些基础性和程序性问题难以协调统一。因此，笔者建议选用层次少又节约立法资源的新模式，即制定一部综合的生态补偿法律为各领域生态补偿立法提供依据，然后结合在自然保护区立法中明确建立生态补偿制度的立法模式。

（一）关于《宪法》修改

笔者认为应当把生态补偿写入宪法作为基本国策，赋予生态补偿最高的法律效力，为自然保护区生态补偿提供直接的宪法依据。可以通过新增宪法修正案的方式，增加有关生态补偿的宪法规定，将生态补偿最为环境立法的重要组成部分，为自然保护区生态补偿制度的建立奠定宪法基础。

（二）制定《生态补偿法》与《自然保护区法》

1.制定《生态补偿法》

一种制度的建立需要立法来指导和制约，生态补偿作为一项新生制度需要立法来确认它在法律中的地位，以规范社会各主体的行为。我国于2010年4月26日开始《生态补偿条例》的起草工作，该草案已经完成，该草案涉及了生态补偿的概念、补偿原则、补偿领域、补偿对象、补偿方式等内容。但条例法律位阶低，针对自然资源法如《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《水土保持法》《野生动物保护法》等关于生态补偿的内容发生冲突时，不能进行规范，起不到对生态补偿的统领作用。所以应提升生态补偿法的立法层级，制定《生态补偿法》。

2.制定《自然保护区法》

1994年12月1日起施行的《自然保护区条例》至今已有二十年，由于立法背景等因素，侧重对环境污染者的惩治而未规定对环境保护的激励制度。我国很多单行法律、法规中都涉及到自然保护区生态补偿的相关内容，但是由于保护对象的不同，缺少协调性且难免出现法律法规冲突的现象。此外，这些单行法更侧重于对某一种资源可持续利用的保护，而建立自然保护区的主要目的是保护生态环境和生物多样性，二者在目的上存在偏差。提升自然保护区法的法律层级使其上升到法律层面，制定《自然保护区法》，使生态补偿制度的相关内容在该法中加以明确，可以协调和指导单行法律、法规的相关内容，有利于减少不同位阶、不同地区法律规定的冲突。

3.制定地方性法规

我国各地区经济发展不均衡，环境问题以及自然保护区的种类存在差异，因此生态补偿的任务也不尽相同，要想贯彻落实符合当地实情的自然保护区生态补偿制度，就需要各地立法机关在遵守国家法律法规的前提下，结合本地状况，制定自然保护区生态补偿的地方性法规，在此基础上各地也应确定具体的补偿额度、补偿途径，制定灵活变通的实施细则。

参考文献：

[1] 王小萍.自然保护区生态补偿立法问题探究[c]//.国家林业局政策法规司、中国法学会环境资源法学研究会、东北林业大学.生态文明与林业法治――2010全国环境资源法学研讨会（年会）论文集（上册）.国家林业局政策法规司、中国法学会环境资源法学研究会、东北林业大学，2010：5.

[2] 中华人民共和国自然保护区条例[A].铁路环保法规汇编[C].2013：2.

[3] 韦贵红.我国森林生态补偿立法存在的问题与对策[J]. 北京林业大学学报：社会科学版，2011（4）：14.

[4] 黄润源.生态补偿法律制度研究[D].上海：华东政法大学，2009：41.

补偿的法律定义范文第4篇

关键词:西部 生态补偿 法律制度

前言

生态补偿起源于德国1976年开始实施的engriffsregelung政策和美国1986年开始实施的湿地保护no-net-loss政策。我国是世界上开展生态补偿工作较早的国家之一,1992年底,原林业部提出必须尽快建立我国森林生态补偿机制,1998年修改后的《森林法》第8条明确规定国家建立森林生态效益补偿基金,2000年,国家《森林法实施条例》规定防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。除此之外,《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》等相关法律法规对生态补偿制度也作了相应的规定。从2001年起,国家财政拿出10亿元在11个省区开展生态补偿试点,还拿出300亿元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程等等。一些地方政府也制定了政府规章,同时,各地方也积极开展了生态补偿的试点工作。

但是,除国家财政少量的转移支付外,我国迄今没有建立起有效的生态补偿法律制度。而且,西部的生态补偿处于无法可依的困境,特别是相关的环境经济、法律手段严重短缺,无法解决西部生态环境保护问题。因此,应尽快完善立法,建立起有效的西部生态补偿法律制度,确保西部生态补偿工作得以长期、稳定地实施。

一、西部生态补偿法律机制存在的问题

当前中国和中国西部的生态补偿机制无论是理论还是实践都处于探索阶段,关于生态补偿的经济、技术手段、管理模式等都很不成熟,亟待完善。仅就生态补偿的相关法律而言,存在很多问题。笔者以为,最为严重的当属以下几个方面:

1.缺乏综合性制度安排。我国目前生态环境管理涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门,环境管理体制存在严重缺陷,横向管理体制不健全,部门分头管理现象严重,没有统一的法律框架和实施规划,生态补偿基本上是部门性、地方性的,缺乏部门间的、中央与地方的统一和协调,尤其是缺少跨省市的协调体制,无法解决跨省市的生态环境补偿问题,也无法整合生态保护与建设资金。生态系统作为特殊资源,其功能的发挥有赖于内部各构成要素间相互联系与制约所形成的动态平衡发挥作用,仅对其中某个要素或部分要素进行补偿并不能真正达到生态补偿的最终目的。而我国现有的规定恰恰陷入了这个“整体等于部分之和”的误区,未能采用整体系统的认识和做法,导致仅有的生态补偿制度局部公平,整体不公平。如果这些状况得不到改变,西部生态补偿法律制度就将无所依托、难以建立。

2.对各利益相关者的权利、义务、责任界定及对补偿内容、方式和标准都缺乏明确的法律规定。生态补偿是多个利益主体(利益相关者)之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程,涉及复杂的利益关系调整,而目前涉及生态保护和生态建设的法律法规,都没有对利益主体做出明确的界定和规定,对其在生态保护方面具体拥有的权利和必须承担的责任仅限于原则性的规定,导致西部生态补偿各利益相关者无法根据法律界定自己在生态环境保护方面的责、权、利关系。此外,因学界对生态补偿资金来源、补偿渠道、补偿方式和标准还存在争议,故也没有明确的法律规定可遵循。

3.立法远远落后于生态问题的出现和生态破坏的发展速度,许多新的管理和补偿模式没有法律法规给予肯定和支持,对利益主体没做出明确的界定和规定。中央立法中仅《森林法》中有生态效益补偿的不成熟的原则性规定,《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》等相关法律法规中只有一些零星的规定,西部地方立法也欠缺可操作性。由于中央立法整体性缺少关于生态补偿的法律规定,西部地方立法探索缓慢,所以对于相关利益主体的法律规定仍然是一片空白。生态税、发行国债、生态、bot融资方式、东部发达省份对西部的援助资金等方式筹集资金等还未被法律所肯定。这些都不足以应对西部日益恶化的生态需求。

二、建立西部生态补偿法律制度的必要性和法理依据

(一)建立西部生态补偿法律制度的必要性1.日趋严峻的西部生态环境形势急需生态补偿立法随着经济的发展,西部将面临比中东部更为严峻的环境资源形势,西部生态总体仍在继续恶化,生态环境所呈现出的脆弱性、不确定性、反复性和艰巨性,必须引起我们高度关注。西部生态功能的价值长期没有被认同和接受,这一巨大生态价值在经济建设和市场交换中不能体现出来,同时,生态效益目前还难以成为商品进入流通市场,以致西部许多地区陷入贫困、人口增长、环境退化恶性循环中,据了解,全国有一半的生态脆弱县和60%左右的贫困县集中在西部。

喀斯特地区过度开垦导致的水土流失和沙漠化问题,西部生态屏障的建设与投入的矛盾,草原过度放牧或过度耕种带来的草原“三化”(退化、沙化、碱化)以及土地荒漠化(土地荒漠化被称为“地球的癌症”),人均森林面积和蓄积量急剧减少,作为“地球之肾”的湿地面积大幅退化和减少(直接影响陆地生态系统多种独特生态功能)等问题,以及每年席卷几乎大半个中国的沙尘暴在向人们证明,西部的生态危机不再是局部问题,已经发展成为全局性的大问题,事关全民族未来发展的自然与社会的大问题。它不是一时之因造成的,而是历史的长久积淀形成的,它固然是多种复杂因素共同作用的结果,但与生态补偿制度的缺位是有直接关系的,西部严峻的生态危机昭示了生态补偿立法的紧迫性。

2.生态补偿地方立法卓有成效,为西部生态补偿立法奠定了实践基础

随着人们对环境和生态保护认识的深入,人们对生态效益也给予越来越多的关注,某些省市地方政府亦先行一步,出台了具有地方特色并符合地方生态、经济协调发展的区域生态补偿规定,并取得较好的实施效果,为进行西部生态补偿立法奠定了实践基础。其中,浙江省是我国较早注重并开展生态补偿建设的几个省份之一。2005年8月,浙江省政府下发了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》,确立了浙江省建立生态补偿机制的基本原则,即“受益补偿、损害赔偿;统筹兼顾、共同发展;循序渐进、先易后难;多方并举、合理推进原则”,同时提出了开展生态补偿的主要途径和措施。在此之前,浙江省杭州市也曾下发了《关于建立、健全生态补偿机制的若干意见》,明确了生态补偿机制的基本内涵和基本原则,将结合政府调控与市场化运作,逐步建立公平、公正、权责统一的生态补偿机制。同时,明确提出要建立健全生态补偿的公正财政制度,明确生态补偿标准、制定生态补偿产业扶持政策,建立生态补偿、环境管理制度及生态补偿的市场化机制,逐步建立责权

统一的生态补偿行政责任的要求。还在全国率先出台《浙江省市、县和党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价实施办法》、《进一步完善生态补偿机制的若干意见》等,加大生态投入,“十五”期间累计投入占同期gdp的2.06%。截至目前,“百亿生态环境建设工程”已累计完成总投资401亿元,使浙江省生态环境质量得到了显著改善。地方省市经过长期的摸索与环境管理实践,探索到的许多行之有效的管理手段和工具,尽管其中不乏局限性,但对其他省市、西部以至全国生态补偿法律制度的建立都具有借鉴价值。

(二)建立西部生态补偿法律制度的基本法理依据关于生态补偿的理论基础,我国学界已基本达成共识,并形成了称为“三大理论基石说”的外部效应理论、公共产品理论、生态资本理论,这为我国的生态补偿立法奠定了坚实的理论基础。除此之外,笔者认为,从法律层面看,建立西部生态补偿法律制度,有其深刻的法理依据。

环境经济学家安德雷·维斯特认为,一些人多占了环境资源,另一些人占得远远不够,国家应在他们之间进行平衡和调整,这种平衡和调整指的就是生态补偿。西部生态补偿就是西部多个利益主体之间的权利、义务和责任的重整与平衡,其间不可避免地会产生权利冲突,它集中表现为国家和社会的“整体环境权”、发展权与西部尤其是西部各个体的生存权之间的冲突。这种冲突,确切说来,是现代性引发的危机,对经济利益的最大限度的追求,使人们忽视了生态环境资源的优先承载,如果说,在现代社会发展初期,这种冲突还不成其为冲突,那么,随着科技进步和生产力的发展,现代性所造就的人类强大的开发、攫取能力,最终使潜在的危机变成显性的危机,使人类的环境权,这项基础性、前提性的、不言而喻的权利遭受侵害。环境权是每一个个体的“天赋人权”,如果连这一起码的权利都得不到保障,其他权利就如同空中楼阁,是无法真正实现的。地域性、区域性环境权问题,只是现代性危机的延伸。

如何在国家和社会范围内保证环境权的公正享有,首先,应把以前不认为是权利的环境权视为一种不可追问的人人享有的前提性权利加以肯定,而任何相关的法律制度仅仅是实现这项权利公正的手段。同样,生态补偿的法律制度也是该手段中的一种,把生态环境受益者、破坏者与受害者、保护者两方面的法律责任、法律权利作合理设定,使保护者与受益者之间和破坏者与受害者之间的环境利益和经济利益分配不再发生扭曲,这是从国家和社会的“整体环境权”层面上作的界定,这样生态补偿就有法理上的支持。其次,要对生态补偿法律制度本身的公正性谨慎安排,在具体的法律关系中,对于法律关系主体实体性的权利、义务进行对等设定、确保享有,在诉讼程序上,充分地保证诉讼主体通畅行使相关诉讼权利,从而保证法律关系主体的相关权利、义务得以在结果上真正公正实现。当然,这不是仅靠生态补偿法律制度、环境法就能够解决的,还要靠其他法律制度和其他部门法的支持。

“在法律上,每一个主体都有在法律的限度内追求和获取自己最大利益的正当权利,也有在法律的限度内维护和保护自己利益的正当权利,而每一个主体的利益追求是不同的,因此,利益追求呈现多样化。”[1]在以上意义上,环境权是一项生存性的权利,同生存权存在交叉关系,也是生态补偿的首要原因。对于西部来说,同样,生存权应该摆在首要的位置,没有起码的生态环境,西部难以生存,更不要说发展,西部的生存权又是由各具体的个体的生存权所构成,不能因为某些阶层、团体的经济发展而置西部个体生存权于不顾;也不能忽视个体生存权而谈“整体环境权”,这是有悖法律公平正义精神的,其实质结果是沦为强势群体的环境法西斯主义。所以,严格明确的生态补偿制度,既补偿过去、现在和将来国家经济社会发展中对西部生态环境的损耗,又充分补偿西部为生态环境的保护和改善所承受的额外负担以及进行西部生态建设的社会性劳动,保障西部整体的和各个体的生存权和发展权的实现。

西部是维护我国生态环境安全的生态屏障区,西部地区的生态环境状况直接决定了中部地区和东部地区人们的生活质量。西部搞好生态保护,中部、东部同样能获得生态效益,西部牺牲眼前经济发展可资利用的资源来搞生态保护,是为了全局的长远发展,因此造成的发展机会的损失和经济损失如果全部由西部来承担,显然不符合公平正义精神的,所以,“国家和社会受益者应对西部地区进行生态补偿,让生态环境保护活动产生的正外部经济性———生态服务价值、或生态环境的破坏活动所产生的负外部经济性内化到行为主体的私人成本中去”[2]。最大程度地减少西部地区因贫困和生存压力而破坏生态环境的活动,平衡经济发展与生态保护、西部与中部东部的关系,从而有效维持甚至增值西部生态功能。

三、建立西部生态补偿法律制度的思路

我国虽然建立了较为完备的资源法和环境保护法体系,许多法规和政策性文件中都规定了对生态保护与建设的扶持、补偿的要求及操作办法,但这些规定缺乏综合性的制度安排,而且多是不成熟的原则性规定,缺乏可操作性,所以,在实践中生态补偿更多的是依靠政策和行政的手段而不是法律来推动的,如何使生态补偿成为一项持续而又稳定的法律制度,获得全社会一体遵行的法律效力,笔者以为,应该从以下几个方面考虑。

(一)建立和完善西部生态补偿的法律法规体系生态补偿在我国作为一项新生制度,迫切需要立法来确立它在法律中的地位,各社会主体也需要有法可依,由相关法律来指导和调整自己的行为。建立和完善西部生态补偿的法律法规,势在必行。

1.修改《中华人民共和国环境保护法》,并在其中确立生态补偿法律制度和受益者补偿原则。作为环境保护综合性基本法,制定已近20年,这20年中,我国的生态破坏、环境污染问题以及公众对环境问题的感受和认识都发生了翻天覆地的变化。现在看来,“这部法律确立和体现的基本原则存在一些缺陷和不足,对生态环境保护明显忽视,偏重于污染防治。只规定了对环境污染所产生的外部不经济进行收费,而没有考虑对生态环境保护行为所产生的正外部性进行补偿”。所以应对现行的《中华人民共和国环境保护法》作必要的修改,增加保护自然资源和生态环境的比重,增设生态补偿制度,使其与征收排污费制度一样成为环境保护基本法律制度,以确立其在环境保护基本法中的地位。同时建议将受益者补偿原则明确定为环境法的基本原则,受益者(包括自然资源的开发利用者)、污染物的排放者、资源产品的消费者和其他生态利益的享受者,均应按照“谁受益、谁补偿”的原则对生态环境的自身价值予以补偿,使《中华人民共和国环境保护法》所确立的环境责任原则能够体现消费者最终承担和受益者负担两个符合现代市场经济规则的基本准则。其对应面环境权利,在现行《中华人民共和国环境保护法》和各专门的环境法律法规均只体现了控告、检举和参与环境影响评价的权利,应加强对环境权利的确认和保障。

2.修改单行资源法增加生态保护的立法目的,对一些资源法中已确立的生态补偿费制度要进一步具体化、完善化,使之具有科学性和可操作性。同时,在其他资源法中,也应建立生态补偿制度。同时强化有关生态保护的法律义务,加强对破坏生态环境,违反生态补偿制度的行为的处罚力度。此外,环境保护的综合性、整体性、全过程性、合作性以及风险预防等也要得到基本法和除《大气污染防治法》以外的专门环境法律法规的确认或体现。

3.制定生态补偿的自然资源单行法,同时对西部地区生态补偿作出明确规定。在各资源保护法中明确规定生态补偿费制度之后,为了使这一制度以国家行政法规的形式确定下来。国务院应进行立法,专门就生态补偿的目的、方针、原则、主体和对象、方式和标准、重要措施、生态效益的评估、补偿额的确定以及监督管理和法律责任等作出详细而明确的规定。同时,针对西部地区这一特殊的地域情况和补偿的重要性,可以分出一章对西部生态补偿作出特别规定,或者授权国家环保总局针对西部生态环境的特殊性制定专门的办法对西部生态补偿作更具可操作性的规定,对西部的生态环境建设做出长期性、全局性的战略部署,尤其要对在生态补偿制度中如何协调西部地区与其他区域的关系、如何使生态补偿制度确保全国公正的前提下实现局部公正等方面作详细的规定。

4.开征新的环境税,建立以保护环境为目的的专门税种,完善现行保护环境的税收支出政策,调整和完善现行资源税。“有关专家认为,将目前资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源,可增加水资源税,以解决我国日益突出的缺水问题。开征森林资源税和草场资源税,以避免和防止生态破坏行为,对非再生性、稀缺性资源课以重税。”[4]将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税,对一切开发、利用资源的企业和个人按其生产产品的实际数量从量课征。通过税收手段,加大税档差距,把资源开采使用同企业和居民的切身利益结合起来,以提高资源的开发利用率。将土地使用税、耕地占用税、土地增值税并入资源税中,共同调控我国西部资源的合理开发。

(二)确定西部生态补偿重点,明确补偿次序年,国家环保总局下发的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》为进一步探索做好生态补偿工作提供了政策依据。西部生态补偿点多面广,不可能面面俱到,因而亟须在一些领域重点突破,以点带面,提出各类生态补偿问题的优先次序及其实施步骤,推动生态补偿发展。以西部贫困和生态脆弱区为重点,合理选择试点地区,通过试点工作,研究建立三江源地区、自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护等重点区域生态补偿标准体系,落实补偿各利益相关方责任,探索多样化的生态补偿方法、模式,建立试点区域生态环境共建共享的长效机制,推动西部相关生态补偿政策法规的制定和完善。

(三)加强西部地区生态补偿执法工作据调查显示,“环境行政执法困难以及政府主管部门不作为的内在原因依旧是环保执法权受制于上级地方政府主要领导者的行政权力,即地方政府主要领导的行政权力的影响力远远大于法律赋予政府部门的执法权力”[5]。“在法律方面,目前中国环境保护在很大程度上依靠的是昂格尔意义上的习惯法和官僚法。然而,现代市场经济在某种程度上破坏了原有的环境保护惯例(习惯法),新自由主义话语霸权和西方法治国模式又从外部强烈地质疑中国改革开放以来制定的大量环境管制法律(官僚法)。”

因此,在严格执法方面,应特别强调在西部地区加大环境执法力度。提高依法行政的水平和效率。同时还要加强监督管理,强化司法的保障功能。中央有关生态补偿法律的规定,只是抽象的规定,这就要求西部地区在执行生态补偿法律时要进一步明确补偿目标、补偿时间、补偿标准、补偿方式和补偿对象。生态补偿法律是否有实效,关键是设计出能使贡献者得到补偿金的方案。为了保证把补偿真正地落实到做贡献者,必须解决如下问题:一是如何将补偿金直接发放给参与生态建设的农户和企业的手中,而不能对地区补偿;二是通过财政转移支付与税收减免等优惠政策对做贡献地区补偿时,如何确保落实转移支付部分归政府支配,而税收减免归农户和企业享有。通过立法和有效监督机构确保国家的生态补偿到农民手中,而不被中间的一些机构或个人截流他用,在实践中不断规范和完善生态补偿制度。

补偿的法律定义范文第5篇

摘要 生态补偿机制运行首要解决的是谁补偿谁即主体问题，生态补偿的主体制度即是生态补偿实践中首要需要解决的问题。过分强调政府的补偿主体地位容易形成一个封闭的和单一的生态补偿主体，不利于形成开放的生态补偿主体体系，生态补偿主体的类型化可能背离生态补偿立法与实践的客观需求，弱化生态补偿理论的统摄力。生态补偿主体是抽象性和具体性的统一，它以权属明确为一般前提，在主体的权利明确的基础上才能进行各种利益之间的合作。生态补偿机制以政府补偿为主导，以厘清中央政府和地方政府职责为关键。生态补偿主体的建构应以责权利相统一为一般思路，以生态利益相关者概念界定为重点考量。生态补偿主体的建构过程是生态利益相关者不断博弈与合作的过程。

关键词 补偿主体；中央政府；地方政府；生态利益相关者

中图分类号D912，6

文献标识码A

文章编号1002―2104(2009)01-0139-07

新近颁行的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》及国家“十一五”发展规划中都明确提出，要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制，国家和地方可分别开展生态补偿试点。国家在广东东江源开展的生态补偿试点和浙江在全省进行的生态补偿实践探索都发现生态补偿机制运行过程中存在着补偿主体、补偿对象、补偿范围、补偿标准等方面上下不能衔接、相互不配套的现象尤其是对“谁补偿谁?”和“补偿多少?”等问题争论不休，莫衷一是。实践中遇到的这些问题使生态补偿机制的运行举步维艰。如何建立上下衔接、相互配套和运行灵活的生态补偿机制，尤其是建构生态补偿的主体制度既是生态补偿实践中首要需要解决的问题，也是横亘在生态补偿理论研究面前的重要课题。

1 生态补偿主体理论研究的回顾与思考

生态补偿机制，是调动生态保护和建设的积极性，促进经济发展和环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。它就是要在区域之间、流域之间、产业之间、城乡之间以及国家之间经济利益和环境利益的重新配置，促进上述利益主体之间的真诚合作和利益共享、成本共担。由于涉及到不同主体之间利益让渡和财富再分配问题，故进行生态补偿首先必须明确“谁补偿谁?”即生态补偿的主体问题。生态补偿的主体问题是生态补偿制度研究中的重要范畴，生态补偿主体的确定是生态补偿机制运行的出发点和归宿点。基此考量，近年来对生态补偿的法律机制研究除了从公平正义的法理角度进行应然分析之外，更多的则把视角投向具体的生态补偿制度包括生态补偿主体的建构方面。有学者在分析了生态补偿机制中的政府干预之后，认为在现阶段市场机制发育不成熟的情况下，给付主体和接受主体往往不易界定，故提出生态补偿的主体主要有国家、社会和地区，认为我国现行的生态补偿机制是以国家和社会补偿为主，地区补偿为辅。有学者依据相关的环境政策法律确立的“谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复”的法律原则，提出生态补偿主体应根据利益相关者在特定生态保护中的责任和地位加以确定，并明确提出生态补偿主体的确定原则是“破坏者付费原则、使用者付费原则、受益者付费原则、保护者得到补偿原则”。也有学者将生态补偿主体纳入法律关系主体要素进行研究，提出了生态补偿的法律关系的主体是指有民事责任能力的自然人和法人，并将其分为“生态补偿的实施主体”、“生态补偿的受益主体”，其中国家在生态补偿中特殊地位，同时扮演了双重角色。学界对生态补偿主体的研究，对完善生态补偿法律制度和指导生态补偿实践无疑有借鉴意义。

一是明确了国家或政府在生态补偿主体类型中的核心地位。人类经济发展赖以进行的生态系统，在性质上属于公共产品。由于私人提供公共产品会造成资源配置缺乏效率，所以公共物品一般都是由国家提供的。这为确定国家或政府生态补偿主体的地位提供了理论依据。围绕着国家或政府在生态补偿中的主导地位，大量的观点根据国家在不同生态补偿中的责任进行了不断的呼吁，强调要通过大规模的中央财政支付转移进行生态补偿。似乎生态补偿就是政府尤其是中央政府的事情。将国家或政府作为重要的生态补偿主体范畴有利于从法律上确立政府在环境保护和生态补偿中的主要职责。对国家或政府的过分强调逐渐形成了以国家或政府为主导的生态补偿主体结构，对国家或政府在生态补偿中的畸重同时也导致了对社会和市场主体的畸轻，忽视或放松对其他主体的思考或研究，容易形成一个封闭的和单一的生态补偿主体，不利于建构一个动态的和开放的生态补偿主体体系。实际上政府也不是万能的，当政府或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。在政府失灵的情况下，第三部门应运而生，他们的作用是拾遗补缺，为需求较高的人提供额外的公共物品，为需求特殊的人提供特别的公共用品，以此满足他们未满足的偏好。当然在目前我国环境道德和法律意识不高的情况下，这种第三部门提供的社会补偿属于道德倡议范围，是自愿补偿，国家可以通过经济杠杆、道德文化等多种形式进行颂扬和拓展。以政府为主导的补偿主体的集中研究实际上反映了在生态补偿主体研究中的“主客体”思维模式，即将政府作为生态补偿的发动者和主体，将生态补偿的接受主体看作生态补偿的被动接受者和补偿对象，将生态补偿看作是生态补偿主体(政府)向补偿对象的单向的资金流动过程。由于双方的地位是不平等的，再加上以显形的经济利益换取隐形的难以通过经济数量计算且容易被忽视的生态环境利益，在经济利益最大化的时代很容易将生态补偿看作一方对另一方的施舍或恩赐。这种研究进路实际上忽视了生态补偿是不同的平等主体之间协调不同利益的实质。用补偿一词，是用来强调生态公共产品交易的特殊性，但交易的本质没有改变。对生态补偿主体的研究没有立足于生态补偿实质是不同利益的分配和协调，以实现人与人和人与自然关系的和谐为最高价值目标。因生态补偿所产生的法律关系，既不同于常见的行政补偿法律关系，又与一般的民事财产流转关系有一定的区别。生态补偿主体的建构除把握一般法律关系主体的特点之外，更应从生态补偿制度建构的价值目标和生态补偿的本质去探索和追寻。

二是力图将生态补偿主体类型化。借助民事主体研究的一般路径，探索生态补偿主体制度理论，力图通过现行的民事法律关系主体理论将生态补偿主体类型化，无疑有助于生态补偿主体制度的建构，也有利于指导具体生态补偿法律规则的制定和实施。我们知道，任何法律制度都是对特定社会关系进行调整的产物，不同的社会关系自然生成不同的法律调整规范。生态补偿所涉及的社会关系既有人与人之间的关系，也有人与自然关系，故生成的相关法律规范包括主体规范在类别和层次相对复杂一些。比如某一地方政府，它可能因小流域生态建设而成为生态补偿的接受主体，也可能因解决小范围其它相邻区域的环境问题而产生生态补偿关系，成为主体。同一政府在不同 补偿关系中扮演不同主体角色和在一定条件下角色的转换无疑呈现了补偿主体的复杂性及补偿的多层级性。一般而言，国家、法人机构和组织及公民并不必然是法律关系的主体，只有参加了特定的法律关系，才能成为特定的法律关系主体。因此简单的将生态补偿主体类型化为国家、机构和公民在法律上没有多大意义。每一生态补偿主体的特殊性是蕴藏在具体的生态补偿法律关系之中，通过特定的行为能力和责任机制得以实现。生态补偿主体的特殊性不一定，甚至往往不是通过主体的类型化来表达的，而是在特定的生态补偿法律关系中通过对具体行为的设置和倡导来实现的。若贸然以简单的类型化来取代错综复杂的主体体系，不仅可能背离生态补偿立法与实践的客观需求，而且可能会导致产生的主体理论丧失理论上的统摄力和指导力。在实现生态补偿特定目的和发挥某一或某类主体特定功能基础上建构或确立生态补偿主体，继而推进主体的类型化应有发展的空间。

2 各国生态补偿立法和政策有关主体的规定及归纳分析

世界各国虽然没有专门的生态补偿立法，但在相关的农业政策法律、林业政策法律、自然资源开发等与生态环境密切的相关法律或涉及生态补偿的合同中，都有生态补偿主体的相关规定。

从各国有关生态补偿主体的规定可以看出：

生态补偿主体是抽象性和具体性的统一。生态补偿的主体的设置既有抽象性的国家，也有具体的行政机关、法人和个人。生态补偿是一个庞大和复杂的补偿体系，既包括纵向的区域生态补偿和对特别生态功能区的补偿，也涵盖横向的流域、跨流域调水的生态补偿和人为行政分割造成的环境产业之间的补偿，还包括人们影响环境资源而对生态环境自身的补偿。生态补偿主体的法律规定，除接受一般民事主体理论指导外，补偿内容、补偿对象和补偿方式也会对补偿主体产生影响。比如在自然资源开发产生的土地复垦和植被修复的生态补偿方面，其受益者、开发者和破坏者是明确且具体的，生态补偿的主体容易确定；对同一行政区域内的小流域的生态补偿，因其权属主体容易确定，故补偿主体也不难确定。当然在对具体的生态补偿主体做出规定之外，并不妨碍法律做出抽象的生态补偿主体规定，比如国家或社会。在一些重要的生态系统(如湿地系统、森林系统)和重要生态功能区(水源涵养区、生物多样性保护区)及国家划定的禁止开发区域和限制开发区域的补偿中，由于其公益型强，作为抽象主体的国家无疑占据主导地位，当然也并不妨碍在这些生态补偿中出现具体的法人和自然人作为补偿主体，亦不排斥其它诸如第三部门的社会主体的参与。我国《森林法》在生态补偿制度的规定中出现了抽象的国家。但“国家不是直接的，而是通过自己的机关参加法律关系，国家是通过国家机关的活动发挥作用的。”与作为抽象主体的国家相呼应，在实践中主要通过林业部门或其他部门把国家的抽象功能一一细化，将国家设立的生态效益补偿基金用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源和林木的营造、抚育、保护和管理。①除了抽象的国家和社会之外，上游地区和下游地区之间、开发地区和保护地区、受益地区和受损地区的补偿关系，若将其形成一定的法律关系，同样要针对具体的生态补偿内容而将上述地区一一细化，方能贯彻实施。法律始终是在普适性与特殊性这两种路径上习之得平衡。生态补偿主体这种具体性规定和抽象性规定的复合，是生态补偿自身体系复杂性的实践所致，也是要保障一个动态的、开放型的主体体系所致。生态补偿主体抽象性和具体性统一的特点告诉我们，抽象主体和具体主体都是生态补偿主体类型中不可或缺的组成部分，不能因为追求明确而具体的主体而忽略了抽象主体在生态补偿机制中的地位，也不能为了进行抽象的理论统摄和理论涵盖而忽略了对具体的生态补偿主体进行的逐一描述。

以权属明确为一般前提。前面已经提到，生态补偿是在不同利益主体之间利益的转移和再分配。只是由于生态交易的公共物品性质使得其通过市场途径的让渡存在诸多局限性，才用补偿一词来强调这种交易的特殊性。即便如此，但交易的本质没有改变。既是交易，因此必然涉及到不同利益主体的利益格局问题。换而言之，补偿一般是在明确的权利主体之间进行的。在权利没有明确界定之前，生态补偿主体之间权利边界不甚清楚，无法确认谁的权利妨碍了谁，谁应该受到限制和谁承担补偿责任。而在清楚界定权属的基础上，即A权相对于B权而言，其所界定的行为权利与利益边界是十分明确，无任何交叉含混的。若A权属主体的行为超过了其权属所界定的行为或利益边界时，他相对于B权属而言，就是非权属主体。在这种情况下，A要么因其行为对B权属主体所造成的损害加以赔偿或补偿，要么因要求B权属主体将其权属的一部分转让，即通过市场交易或重新划定权属边界，而做出补偿。只有这样的补偿才是正确的，清晰的，才是有意义的，公平的。因此，生态补偿应以权属主体之间权利义务的明确界定作为前提。在此前提下，补偿的要义是通过体现超越权属边界的行为的成本或通过市场交易体现权属转让的成本以达到生态外部效益的内部化。从产权的起源来看，它最初其实就是在资源变得稀缺的情况下为协调人们之间的相互竞争和利益冲突而产生的，即利用国家政治和法律的权威来明确界定人们对资源的权利以及在资源使用中获益受损的边界和补偿的规则。从产权本身的涵义来考察，它的一个重要功能就是确保产权主体所要求的超越其责任与义务边界的成本得到充分补偿。产权包括一个人或其他人受益或受损的权利，产权是界定人们如何受益及如何受损因而谁必须向谁提供补偿以使它修正人们所采取的行动。没有经过他的许可或没有给予应有的补偿，任何人都不能对其它人的产权收益进行侵害。因此，确保超越其义务边界以外的成本得到补偿是产权的题中之意。另一方面，如果在名义上界定了产权，但产权主体对自己的责权利的边界模糊或虽然明确界定了产权边界，但产权得不到有效的保护。也就是说，其它方面的力量对产权发生了侵害却得不到丝毫的补偿。这样的权利是没有任何意义的。从这个意义上讲，补偿实际上是对权利的一种尊重与保护。美国的退耕还林生态补偿机制是建立在土地所有权、德国的新矿山生态补偿机制是建立在矿山所有权和采矿权、澳大利亚流域生态补偿机制是建立在流域土地所有权、水资源所有权和森林所有权等一些环境资源权属明确基础之上的。以此为前提，各国通过法律或协议确立的包含生态补偿的生态保护和建设活动能够有效运行，生态补偿机制就是在主体的权利明确的基础上进行的各种利益之间的合作。与此相对，我国的《森林法》及《实施条例》在生态补偿的接受主体却规定了防护林和特种用途林的“经营者”获得补偿的权利。由于我国法律中关于森林权属的复杂性及防护林和特种用途林认定及转换的法律规定欠缺，致使实践中和理论上对“经营者”概念理解和把握产生分歧，一些本该接受惠益的主体却享受不到法律赋予的权利和利益。 但我们也必须清楚地认识到，由于环境资源具有公共物品性质，诸多生态产品生产和消费主体权属常常不明确，权属界定本身是一个很复杂的问题。而且许多生态环境的权属往往是模糊和虚化的，甚至是不可能清楚界定的。在不同国家或同一国家的不同地区，环境和资源的权属的内涵也不尽一致，这样在实践中往往使生态环境的权利和义务失去主体，导致无法清楚地确定补偿承担者和接受者。在我国现有的体制条件下，要完全通过清楚界定环境资源的权属关系来解决环境的外部性问题，既不实际，也十分困难。另外，世界上没有任何不受限制的权利，特别是对于自然资源的权属。许多国家从维护环境效益和生态安全出发，对于其生产经营活动都有或多或少的限制。为此各国政府均不同程度通过自身或鼓励其它社会团体参与生态补偿，从而成为或获得生态补偿主体地位。

以政府补偿为主导，以厘清中央政府和地方政府职责为关键。无庸讳言，政府在生态补偿中的核心地位也是各国生态补偿制度设计的重点。但比较各国生态补偿法律制度的设计，我们可以发现在各国以政府主导的生态补偿中，都厘清了中央政府和地方政府的职责。地方政府在政策执行、公民服务、地方经济发展、维护和改进地方政治、经济、社会和环境的基础设施中起到至关重要的作用。地方政府依法成为独立的生态补偿主体，在涉及地方生态公共产品的提供上存在独立的权利义务和责任。美国的退耕还林生态补偿机制和德国的矿山生态补偿机制都明确而清晰的界定了中央政府与地方政府的分权。尽管美国是联邦制的分权国家，而中国是中央集权的国家，文化传统不同，没有可比性。但事实上，联邦制也是一种中央集权制，中美两国看似截然不同的过程，却走向同一个目标，即寻求中央与地方权力的合理分配和职能分工。由于我国中央和地方的关系在法律上没有得到最终解决。实践中地方政府既是中央在地方的利益代表，同时又是地方选举出来的地方利益的代言人。这种双重属性的消极后果就是当其代表的两种利益发生冲突时，很难在两者之间进行利益选择，最终损失的是整体利益和长远利益(环境利益首当其冲)；双重属性同时也抑止了地方政府主动性的发挥，在涉及跨区域的生态补偿时，主体意识和责任意识缺乏，等、靠、要思想长期存在。业界长期呼吁的跨省域的流域生态补偿机制之所以很难建立起来，一个重要原因就在于省级政府没有认识到自己或不愿意承认自己是一个独立的利益主体和生态补偿主体，均寄希望中央政府居间协调或企图用政治手段解决流域间的生态补偿问题。即使在强大的政治压力下，暂时达成地区间环境保护计划或临时性的补偿方案，也会因害怕严格环境管理，降低竞争力，拉大差距和影响政绩等原因，而未能认真执行计划和规划，从而使流域环境合作和地区环境合作流于形式或纸面，未能产生实际效益。我国退耕还林政策法律也是中央政府主导的生态补偿政策，但在实践中出现了突击性问题、面子工程和政绩工程问题。其根子在于中央政府忽视了地方政府的利益需求，没有认识到地方政府是相对独立的利益主体(追求地方利益最大化，促进地区经济发展)，其结果是地方政府在惠及全国甚至全球的退耕还林政策中缺乏独立的利益需求，没有主动性参与惠益全国甚至全球的生态补偿实践。

3 生态补偿主体建构的一般思路

3.1以责权利相统一原则为一般基础

主体与补偿行为内容和方式相联系而表现自身的特质，是研究生态补偿主体的一个方法。在诸多有关生态补偿主体的法律政策中，都注重对不同主体的行为多加详细的规定，以凸现不同主体在具体生态补偿制度的行为规则和责任。“主体一行为”这框架在本质上是责权利原则的要求和体现。故主体与行为模式最终要回到责权利相统一的基础之上。“财产权利理论家们提出，当资源变的稀缺时，就出现和形成了权利(力)制度，并且经济稀缺性是由正的价值所表明的。”稀缺的环境资源在我国首先配置的是行政权力，其次才是民事权利。故在环境资源问题上，首先应明确中央政府和地方政府各自的权力及在此基础上承担的相应责任。以责权利原则为一般路径，现阶段我国生态补偿主体的构建需明确以下几个问题：第一，依法科学设置生态补偿中的中央政府责任和地方政府责任。在中央和地方的关系上，其核心问题是要确认利益的多元化。在生态补偿涉及的中央和地方关系上，是在承认利益多元化的基础之上，划分各自在生态补偿中各自承担的责任。政府是一个由多级政府构成的体系。高层级的政府应该供应公共性程度高的公共物品，而公共性程度低和地方性的公共物品则相应的应该由低层级的政府来提供，那些供全体国民消费的公共物品则应当由中央政府承担供应责任，而只供一个地区享用的地方各个物品则应当由地方政府承担供应责任。依此理论，中央政府承担生态补偿主体的责任至少包括以下几个方面：(1)是生态补偿的法定管理主体。生态环境的整体性要求进行生态补偿要统一规划。建议在国家环境行政机关设立一个统一的生态补偿的协调机构或管理机构，对生态补偿规划整体上相互配合和协调，以利于对环境进行整体性的保护；(2)是生态补偿基金的法定供款主体。我国《森林法》已有明文的规定，现在一方面需要将中央生态补偿基金纳入公共财政支出预算，鼓励其它社会资本(包括企业和第三部门)参与生态补偿基金。另一方面不断推进林权制度改革，在森林的所有者和经营者之间进行补偿主体的明确界定；(3)是生态补偿项目的具体实施主体。对地处事关全局的重要生态功能区、江河源头区、饮用水源涵养区等重要生态功能区和生态敏感地区的保护和建设需要中央政府单独或与地方政府共同通过出资组建生态恢复机构或以签订生态恢复协议方式组织生态补偿项目的具体实施；(4)是其它生态补偿的监管主体。第二，以跨省流域生态补偿制度的建设为突破口，依法确立地方政府生态补偿的主体地位。实践证明，全国性的生态补偿制度和省内的生态补偿制度容易推行。但省域之间生态补偿制度很难推行，尤以流域生态补偿为甚。全国几条大的河流都横跨不同的省域，由于上下游补偿主体的分散性和利益关系的复杂性，因而流域区际生态补偿通常由作为区域公共利益代表的上下游省级政府进行协商。而且地方政府作为补偿主体也有法律依据。流域生态补偿应该以水质和水量控制为核心，上下游地区的政府等利益相关者通过协商建立流域环境协议，明确流域不同河段水质和水量要求，同时明确达标的补偿责任与不达标的赔偿责任。国家提供相应的政策法律支持，水利部门需要在目前取水许可证制度的基础上，进一步建立和完善水权初始分配制度和水权交易制度；完善水环境功能区划管理制度，考核流域交界断面水质；为流域利益相关者提供磋商渠道、平台和政策依据，鼓励流域上下游自由协商达成补偿协议等。第三，我国物权法在明确环境资源国家所有或集体所有的同时，设置了部分环境资源用益物权制度(包括取水权、采矿权等)。对环境资源的行政权力配置和民事权利配置有助于 主体之间权利和权利边界进一步明确，有利于“破坏者付费原则、使用者付费原则、受益者付费原则、保护者得到补偿原则”的贯彻实施。

3.2利益相关者概念及制度的引进