承包合同法范文第1篇

关键词：农村土地；承包合同；行政权；法律规制

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）08-0077-03

农村土地承包合同是设立农村土地承包经营权的重要依据，是我国农民土地权利实现的重要保障。近年来，农村因土地承包合同引发的纠纷不断增加，这不仅影响了农村经济的稳定发展，也在一定程度上制约着农村产业结构的优化和升级。现阶段，因农村土地承包合同引发的纠纷大多是因为发包方不正当行使行政权而引发的。基于此，本文针对农村土地承包合同中的违法行政行为，认为只有在我国现有法律制度基础上不断完善农村土地承包合同的法律规制，才能适应农村经济和社会协调发展的迫切要求，促进农村生产力的大发展。

一、农村土地承包合同中滥用行政权的行为表现

农村土地承包合同不同于一般的行政行为。一般来讲，在土地承包合同的签订与履行过程中，发包方的行政权力应当趋于弱化。但是，出于传统观念的影响，发包方往往在土地承包合同的签订与履行过程中肆意行使行政权，从而出现了众多侵犯承包方合法权益的事件和行为，具体表现在以下几个方面：

1．农村土地承包合同签订过程中行政干预现象严重。为了谋求不正当利益，基层政府利用职权强行干预承包合同签订的现象时有发生。如村干部利用手中权力，不经过民主讨论私自发包，有的甚至不顾大多数村民的反对强行发包。行政干预下签订的承包合同背后隐藏着许多矛盾，一旦时机成熟这些矛盾就会引发纠纷，成为社会不稳定因素。

2．发包方在承包合同的履行过程中滥用变更、解除权。主要表现在发包方变更、解除农村土地承包合同。如因集体经济组织负责人的变动而变更或解除承包合同；以搞规模经营为名，强行收回农民的承包地；强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而强行进行土地承包经营权流转等。

3．发包方在承包合同的履行过程中滥用监督权。按照《农村土地承包法》的规定，发包方有权监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地，但监督权必须依法行使。但在现实中，发包方滥用监督权，非法干涉承包方合法履行合同的现象却经常出现。如强令承包人种植果树，强令承包人筹建大棚，强令承包方改种自己不愿种植的作物等。

4．发包方在农村土地承包合同的履行过程中违法不作为。发包方在滥用行政权侵犯承包方合法权益的同时，还可能由于法律无明确规定等原因，放弃行使其对土地承包合同的监督权、制裁权等行政权力，从而损害国家或他人的利益。主要表现在发包方对承包方的违法行为听之任之，任其损害国家利益或公共利益而无所作为。如对有的承包人擅自改变承包土地的用途，将承包的土地用于取土、挖沙、建房、建厂的行为视而不见就是一种明显的违法不作为。

发包方在农村土地承包合同中的这些滥用行政权的行为不仅使农民的利益遭受损失，土地承包经营中的权利义务关系不稳定，而且损坏了农民进行农业投资的积极性，破坏了正常的农业生产。

二、农村土地承包合同中滥用行政权的原因分析

发包方在农村土地承包合同中滥用行政权的原因是复杂的，有历史原因、社会体制原因和传统习俗原因等，以下仅从法制层面上分析发包方滥用行政权的原因。

1．农村土地承包合同本身不完善。首先，农村土地承包合同中的权利义务失衡。在合同中明确规定合同双方的权利义务，是保证合同正常履行的重要前提。然而实际农村土地承包合同中发包方与承包方在承包合同订立过程中地位是不对等的，合同条款大部分由发包方事先拟定，承包方几乎没有多少发言权，考虑到各方面因素，承包方往往被迫接受一些不合理的条件，双方权利与义务存在严重失衡。如目前农村土地承包合同中，往往只规定了承包方的责任和义务，而缺少对发包方责任和义务的规定。村集体作为发包方除了承担统一经营这样一些法律约束力较弱的义务外，几乎不负什么义务，而农户除了负有因为农地而产生的义务外还附加了三提、五统、两工等义务。[1]其次，缺乏发包方的违约责任条款。在合同中规定违约责任能够促使当事人双方自觉全面地履行合同，避免和减少违约行为的发生，并能通过追究违约方的违约责任，及时对另一方的损失进行补偿。但是我国目前的农村土地承包合同，多规定承包方的违约责任，缺少对发包方违约责任的规定，当发包方违约时，承包方无法及时依照合同追究发包方的违约责任，致使其合法权益得不到保障，因而极易产生纠纷。

2．法律规定不健全。从当前的法律规范来看，涉及农村土地承包合同内容的法律、法规较多，如民法通则、农村土地承包法和合同法。另外，村民组织法、婚姻法、继承法等法律规范中对此内容也有所涉及。但是这些法律规范不系统、不具体，缺乏制约发包方权力的系统规定，而已有的相关规定也较为笼统宽泛，致使大量滥用行政权的现象产生。

承包合同法范文第2篇

中图分类号：D923.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-239-02

一、问题缘起：司法实践中建筑企业无法承受之痛

房地产行业的持续走热，导致建筑企业盲目追求快速发展，由于建筑企业自身条件局限，直属项目部过于匮乏，工程项目大多采用外部挂靠，所以在建筑企业经营活动中，就会产生大量所谓内部承包经营合同的存在。

由于建筑企业缺乏有效管理，对一些名为承包，实为转包、分包、挂靠的项目基本只收取管理费用，从不过问工程的施工管理，项目工程所需的人、财、物均由转包人、分包人、挂靠人负责，如果工程进展顺利，建设单位支付工程款到位，项目尚且可以维持，但是一旦项目资金链条断裂，这些责任人往往逃之夭夭，建设工程承包合同涉及的主体较为复杂，内容也涉及工程施工管理的方方面1面，这些工程一旦发生纠纷，由于责任人大多已不知所踪，导致纠纷事实无法厘清，给建筑企业带来沉重的负担，甚至造成建筑企业破产倒闭。

建设工程合同纠纷涉及的法律关系盘根错节，错综复杂，而作为权利受到侵害的当事人往往会将建筑企业诉诸法庭，要求企业法人承担民事责任，在处理这类案件时即应依这种转承责任的原理来确定适格被告。建筑企业作为被告的诉讼案件纠纷中，起因几乎无一例外是涉及拖欠工程款、材料款，由于建筑企业缺少日常管理，对于下属工程项目缺乏有效监督制约，在诉讼活动中，往往因为缺少第一手证据材料而败诉，给建筑企业带来巨大的经济损失。

二、现状梳理：建筑企业如何立于风口浪尖

虽然建筑企业经济总量巨大，但是大部分建筑企业都是家族性产业，经营管理中家长作风、家族管理、同宗同乡关系普遍存在，企业内部缺少高素质的职业经理人和高级管理人员，薪酬待遇相对不高，工程管理从业人员流动过快。建筑企业如何在风口浪尖中立足，打铁还需自身硬。究其根本，还是要靠堵住自身种种管理漏洞。建立人才培养制度。企业发展以人为本，建筑企业需要引进和培养工程施工管理人员，加大职业技能培训，建立自有的项目管理人员班子，塑造企业文化，增强员工的归属感，建立良性的职务晋升通道，完善匹配的物质待遇阶梯。建立监督制约制度。内部承包经营无须谈虎色变，要懂得扬长避短，充分调动合同承包人的积极性，以企业制度制约和进行管理，加大对工程项目的监管，从项目引进、合同签署、开工建设、材料购买、施工质量和安全等环节介入，做到有章可循、权责分明。

建立法务跟踪制度。大多建筑企业只重经营，不重法律。通过分析建筑企业涉案的特点，败诉的原因往往是企业缺少高素质的法律人才，无法在有效时间收集证据材料，虽然施工资质一级或特级的建筑企业往往设有法律事务部门，但主要还只是起到事后弥补作用，充当消防员和救火员的角色，并未将法律管理纳入企业管理体系，所以亟需一批有经验的法律人融入企业日常管理当中。

三、理解与反思：辨识建筑企业内部承包经营合同

建设工程合同，是指施工人依约定完成建设工程，由建设人按约定验收工程并支付酬金的合同。建筑企业内部承包经营合同，是指建筑企业与其下属分支机构或内部职工之间签订的，将其承建的全部或部分工程承包给其下属分支机构或职工施工，建筑企业许可下属分支机构或内部职工在企业资质范围内组织施工人员、施工物资及资金等众多施工因素，并在资金、技术、设备、人力等方面给予支持，完成一定的项目施工，施工项目实行独立核算，自负盈亏，由承包人向建筑企业缴纳管理费的合同。而转包、分包、挂靠则不在此类范畴。

（一）转包、分包、挂靠的性质界定

转包、分包、挂靠本质上都是建筑企业不履行《建设工程施工合同》的主要义务，而将其转让给第三人，由第三人承担主要合同权利和义务，由于第三人往往没有施工资质，所以这几类行为严重违背发包人的意志，损害发包人的权益，而经过层层转包或者违法分包，工程质量难以确保，存在严重的质量隐患，所以，根据《合同法》第52条第（5）项的规定，转包、分包、挂靠三类行为由于违反法律强制性规定，应认定无效。

《合同法》第272条第2款规定：“承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给第三人。”《建筑法》第28条规定：“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人”。《建筑法》第26条第2款规定：“禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程。禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程”。

（二）“内部承包经营合同”的法律性质分析

“内部承包经营合同”的效力究竟如何认定，是否等同于转包合同或挂靠经营，是否属于当然禁止的范围，对外效力如何，一旦发生争议究竟应适用何种法律，理论界及实务界一直存在争议。

1.内部承包经营合同的效力。建设工程内部承包经营合同是建筑企业与其下属分支机构或在册职工签订的，将其承包的全部或部分工程承包给其下属分支机构或职工施工，并在资金、技术、设备、人力等方面给予支持的合同，并未违反法律法规强制性规定，应认定有效。

2.内部承包经营合同应受何种法律法规调整。主要分歧表现为是受劳动法范畴调整还是合同法范畴调整，有学者认为内部承包经营合同是作为用人单位的企业和与之具有劳动关系的劳动者在劳动关系存续期间为完成一定生产任务而订立的协议，与合同法意义上的合同有着本质的区别，而与劳动合同的性质最为接近。所以，内部承包经营合同理应受劳动法调整。

主要依据如下：首先，建筑企业内部承包经营合同的主体是作为用人单位的建筑企业和与之具有劳动关系的劳动者，二者之间具有管理与被管理、支配与被支配的关系，属于不平等主体；其次，合同主体之间相互有隶属关系，劳动者除受外在合同的约束外，还要受企业意志的约束。最后，违约责任的承担方式不同。违反合同的，应承担违约责任，而违反内部承包经营合同的，内部承包人还得接受用人单位的行政管理处分。

而其他学者认为，内部承包经营合同应受合同法调整，基于如下理由：虽然内部承包经营合同之合同主体具有特殊性，即主体间具有隶属关系，但是，此种隶属关系并不能左右整个合同的内容，该合同充分显示了合同法意义上所具有的平等、自愿、等价有偿等原则。另外，内部承包经营合同体现了对价原则。

笔者同意第二种观点。理由是，即使合同承包人是建筑企业的内部员工，有人身的隶属关系，但从根本上来说，作为签署内部承包经营合同的双方当事人是相对平等的民事主体，合同的主要权利义务表现为调整经营性利益的分配，双方的权利和义务是对等的，大部分应适用合同法的调整，而且建筑企业采用内部承包经营合同，可以有效的利用企业内部资源，更大限度的激励承包人管理项目，节约资本，提高效率，创造更大的经济效益。

（三）如何判定是否属于内部承包经营合同

1.承包人是否为建筑企业的内部成员。内部承包经营合同的承包人必须是建筑企业的下属职能部门或分支机构或者职工个人，而转包、分包、挂靠中的合同承包人则与建筑企业没有人事关系。对于内部成员身份的判定，可以依据是否签订劳动合同、有无缴纳社会保险等予以认定。

2.建筑企业对项目工程技术、资金、质量、安全等方面是否加以实质性的管理和监督。建筑企业内部承包条件下，建筑企业对工程项目能加以实质性的管理和监督，保证工程的安全、质量等符合国家规定。而转包、分包、挂靠中，建筑企业没有参与工程施工的管理与监督，工程质量得不到保障，施工安全存在极大风险。

3.能否体现建筑企业的资质要素。国家设立建筑企业资质的本意在于保证建筑工程的质量、安全，建筑企业具有国家规定的资质，能为承包人提供足够的资金和技术支持。而转包、分包、挂靠等行为显然无从体现建筑企业的资质要素。

4.财务上是否统一管理。建筑企业对承包人有管理的义务，在财务上实行统一管理。而转包、分包、挂靠中，建筑企业不能控制资金的使用，往往工程款直接拨付给承包人，而不是建筑企业的账户内；或者虽然拨至建筑企业，但企业在扣除管理费后，余款全部划拨给承包人。

承包合同法范文第3篇

1998年的《村民委员会组织法》第19条规定,村民委员会必须提请村民会议讨论决定,方可办理村民的承包经营方案。可见,村民会议是农民集体行使发包权的组织形式,村民委员会不过是村民会议的执行机构,具体负责与承包方签订承包合同。我国目前还没有关于农村集体经济组织的立法,我们可以按照法律类推的方法,确定农民集体与经济组织相互之间的法律地位,最终决定权掌握在农民集体手中,可以避免农民在承包土地过程中被随意侵犯权益的后果。

有权承包土地的人口或劳动力,一般应是农民集体内的人员,集体以外的人一般不得作为承包主体。承包方支付的对价一般比较低或者是无偿的,但是承包方经营所得的收益却有很大一部分要上缴农民集体。为了保证发包土地给集体成员以外的人行为符合要求,法律规定了比较严格的程序。1998年的《土地管理法》规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”

2.合同双方的权利义务

农村土地承包经营合同双方的权利义务不明确的起因是双方之间不存在书面合同,或者合同的条款过于模糊。对于这个问题,我们可以通过在立法上明确规定一些任意条款,如果合同双方未就这些方面作出约定,就应径行适用任意条款。比如,法律可以规定承包方要缴纳的费用包括那些项目以及费用的总额不超过收益的一定比例。如果合同没有特别约定,发包方不得单方面主张对自己有利的条款。

针对合同权利义务不对称的问题,我们可以提高承包方在合同中的地位并限制发包方过多的权利:

第一,将土地承包经营权改造成更完整的财产权。目前,承包方的转包权、转让权和抵押权仍然受到不同程度的限制。以后,承包方能否完全地享有对承包经营权的处分权,前景还不是很明朗。学术界对此存有两种不同的观点,反映在物权法的制订上,就是中国社会科学院提交的《物权法草案建议案》虽然允许转包但禁止农地使用权的转让和抵押,而中国人民商事法律科学研究中心拟订的《中国物权法草案建议稿及说明》却对上述三种形式的处分毫无保留地给予允许。我认为,这两种立法建议的理由都一定道理,但都只是考虑到经济富裕或贫穷地区的制度需求,并将其推而广之而去适用于全国,结果只能是削足适履。一个比较好的解决方案就是将土地处分权的规定作为任意性规定,通过合同法来规制,由当地的农民集体自由选择是否允许承包方处分土地承包经营权。

第二,限制发包方任意调整土地的权利。在合同承包期限内,是否应当允许发包方对土地进行调整,也是制定农村土地制度中的一个难点。一种看法认为,要真正实现土地承包经营权的物权化,就要实行“增人不增地,减人不减地”的土地政策。另一种看法是,绝对的不允许对土地进行调整,在实际中很难办得到,应该允许在一定范围内对土地进行微调。其实,上述两种看法的矛盾实质上就是公平与效率的冲突。我认为,公平与效率都是法律考虑的目标,法律不同于经济,法律的首要目标是公平,当公平与效率的目标发生冲突时,公平应优先于效率。

第三,规范承包费的范围。我认为,应该将不是作为获得土地承包经营权对价的承包费部分从承包合同之中剔除出去。农业税是每一个有农业收入必须向国家交纳的一种所得税,应按税法规定的方式收缴,发包方最多只能代承包方缴纳,但没有必要在承包合同中加以约定。对乡镇政府的统筹费中完全属于行政和事业性收费,应由每一个享受公共服务的农户来分担,而不应将其分摊到承包户身上,因为作为公共产品的对价与作为获得承包经营权的代价本质上不属于同一范畴。对本集体经济组织所负的村提留有很大一部分与乡镇统筹一样,都是行政和事业性收费,同理都不能由承包户来分担。但村提留里还可能包含一部分实质意义上的承包费,即作为获得承包经营权的对价,这一部分承包费可以保留下来。

3.承包经营合同的变更和终止

承包合同法范文第4篇

「关键词合同，承包合同，治理，基层法院

一、责任制和承包合同

20世纪80年代中国农村经济的变革是从推行家庭联产承包责任制开始的。承包责任制的主要方式是农户向村委会或村民小组承包土地、果园、鱼塘或其它生产资料，在完成国家和集体的税收、统筹提留或承包费等任务后，其余收入归已，俗称“大包干”。这种承包形式逐渐都采取了签订合同的方式（注：关于中国近代农村土地交易中契约的运用，参见赵晓力《中国近代农村土地交易中的契约、习惯与国家法》，《北大法律评论》第1卷第2辑，法律出版社1999年版。）。

中国当代农村的承包合同和历史上的租佃契约的不同，在于它主要不是作为交易工具而存在的。就最普遍的土地承包合同而言，第一，合同发包方是村、组或其它集体经济组织，承包方一般是该组织成员，它们之间的合同关系将不可避免地带上它们之间已有的管理和被管理关系的烙印；第二，在一组、一村甚至一乡、一县之内，各农户承包合同条款大致相同，一般由上级或政府制定并采用固定格式，而并非由当事人一一议定；第三，合同受到国家和当地政府的土地政策、税费政策的强烈制约。以下以我1996年8月间在陕西实行“三田制”的某县（注：依照惯例，下文实地调查中涉及的地名、人名都作了化名处理。）收集到的一份承包合同为例说明（注：该县土地制度自1978年开始历经变迁。1984年，全县范围内实现“交够国家的，留足集体的，余下全是自己的”大包干责任制。1988年实行“三田制”，土地按口粮田、劳包田和经济田三种类型承包。参见《万水县志》，陕西人民教育出版社1991年版，第75页。）。

万水县口粮田、责任田承包合同书

发包方（甲方）东乡南村经济合作社四组

承包方（乙方）户主孙××承包形式联产承包制

一、家庭现有人口2 劳力1 承包土地人口2

地块名称

地等

长×宽（米）

面积（亩）

寺上坡

3

184×7.06

1.95②

山地

 

 

3.1

合计

 

 

4.65

 

地块名称

亩常产（公斤）

折标亩（亩）

总产（公斤）

类别

寺上坡

127.5

自0.4

197.6

自留地0.4（亩）

承包地

 

 

 

4.65（亩）

山地

 

50

155

 

合计

 

 

352.6

其中口粮田（1.2亩）、责任田（3.4亩）

②包括0.4亩自留地

（其中4.65亩负担农业税、提留款，义务工由塬地1.55亩负担。）

二、承包期限：从1992年8月20日至1997年8月20日止。

三、甲方的权利和义务

1.为承包方提供经营、市场信息，下达经营指导计划，指导经营活动，监督种植计划、粮油订购和纳税任务的完成。

2.按照承包方的生产经营项目，联系提供技术咨询、化肥、农药、贷款等农用物资供应指标。

3.提供生产性服务，统一组织技术培训、机耕、灌溉、植保、机播良种等。

4.按规定基数收取承包地所负担的提留、统筹款和承包费。

四、乙方的权利和义务

1.严格执行党的政策和有关规定，服从发包方的管理和监督，按照集体统一规划要求进行生产性经营。

2.按时完成国家税金和国家粮油定购任务。

3.按时完成缴纳集体提留和承包费。完成劳动积累工、义务建勤工。

4.未经集体同意，不准在承包地内葬坟、起土、烧砖、建房，买卖和荒芜耕地。

五、违约责任

本合同依法成立，一经签订即具有法律约束力，甲乙双方必须自觉共同遵守，任何一方不得擅自变更或解除。甲乙双方必须严格履行合同规定的条款，乙方若不履行责任义务，甲方有权收回承包田或给予必要的经济处罚；甲方若不履行责任义务，对乙方所造成的经济损失应视其情节，给予必要的补偿。

六、本合同一式三份，甲乙双方和监证机关各执一份。

甲方（盖章） 乙方（盖章） 鉴证机关（盖章） 1992年＿月＿日

这份合同由中共万水县委农工部和万水县农业局监制印刷，全县统一，除下面划线的部分和表中内容，其它都是固定条款。合同由乡（系监证机关）、村、组各执一份，农户手中并无合同文本。不过农户对表格中的内容也很清楚。合同涉及的土地系按人头分配，发包方和承包方无需讨价还价，因而更像在一份第三方（县委农工部和县农业局）起草的文书上签字画押。

但是，合同只有要求承包方交纳国家、集体的税金、提留、承包费，完成粮油定购任务和义务工的文字，具体数额却没有规定。这要求我们进一步考察这些项目。

我调查的那家农户实际上有8块地（详细情况如表1所示），合同书中所涉及的只是其中的第1、2块。另有4块是向村、 组承包的“责任田”（注：也就是《万水县志》上记载的“劳包田”和“经济田”。农户把这些统称为“责任田”。），这部分承包没有统一格式的合同书，但承包事项在小组会计那里还是有详细的记载；剩下2 块是组内在已纳入规划的庄基地上临时分配的自留地和菜地，不承受任何负担。

表1.该农户实际土地承包情形

地块

性质

种植作物

面积（亩）

1

口粮田

小麦

1.55

2

口粮田

小麦

3.1

3

责任田

高粱

0.67

4

责任田

桑树，套种小麦0.5亩

0.79

5

责任田

烟叶

2.0

6

责任田

小麦

1.0

7

自留地

小麦

0.4

8

菜 地

小麦0.05 菜0.05亩

0.1

 

地块

何时开始耕种

得到方式

负担

1

1992年夏

分配

农业税、提留款、义务工

2

1982年秋

分配（已转包他人）

农业税、提留款（因是山地，村民小组内部规定不负担义务工）

3

1995年春

投标承包

承包费36年/年

4

1993年冬

承包

桑苗款，首期165元，三年后30元/年

5

1995年春

承包

承包费30元/亩

6

1995年夏

承包

承包费115元/亩，1996年变为50元/亩

7

1992年夏

分配

无

8

1992年秋

临时分配

无

在这些“负担”中，政府征收的农业税和下达的粮油定购任务和计划任务计算标准明确（注：比如该农户3.1亩山地的常产为每亩100斤，山地税率8.5％，当年小麦计价为0.55元，则应交纳的农业税为100×8.5％×3.1×0.55＝14.4925元。），且多年没有大的变化。

提留款包括乡政府统筹费和村委会提留款，一般由村民小组统一收取，乡、村和村民小组间如何分配，该农户并不清楚，小组的会计也语焉不详。该农户1995年负担的提留款为39.43元，1996年的提留款为25.53元； 收据均为统一印制的“金牛市农村合作经济组织统一收款收据”，印章为该村民小组“财务专用章”。地块2两年的提留款都是11 元，由转承包者直接交纳，不包括在内。

义务工按口粮田亩数承担。地块2是山地， 村民小组规定不承担义务工，而全由塬地即地块1的1.55亩承担。承担义务工不足罚款， 超出奖励，组内摊平。该农户1992年义务工欠款18.99元，延至1995 年交纳；1995年摊义务工183.6个，实做540个，超出356.4个，合金额91.28元，但这笔奖励据说要等罚款收上来后才能兑现，实际上也不会发到农户手中，最多用来冲抵提留款和其它摊派，或者冲抵别的年份的义务建勤。

其它还有些随机的集资摊派。该农户的收据保存不全，我收集的有：“九四年教育附加款”18.20元，1995年“乡中学建校捐资款”40 元，“乡派出所捐资款”7元；在我1996年8月调查期间，又交纳“村上配电室维修”款3元。收据均为普通“收款收据”， 印章为该村民小组“财务专用章”。

在以上征收中，农业税仍按人民公社时期核定的常产征收，但乡、村、村民小组的提留款尤其是义务工、摊派和承包费的征收标准不一，征收方式多样，征收数额和征收时间非常随意。

由此看来，承包制发展至今，农民与国家之间在土地经营收益分配方面的关系也已基本廓清，农民只缴纳农业税，完成国家定购任务（一种暗税）。从这个义上讲，农民已成为国家名副其实的纳税人。

对农民生产经营实施管理的权力集中在地方政府和村组干部手中。尤其在可以种植、养殖经济作物的地区，农民的生产计划受到地方政府经济和社会发展计划的强烈影响（注：比如，我调查的那个农户所种植的烤烟和桑树，就是为了给县里上马的烟叶复烤厂和缫丝厂提供原料而被政府和乡村干部动员种植的。）。在收益分配方面，农民与地方政府和村组集体之间的关系则处于混乱状态。村提留、乡统筹往往由地方政府和乡村干部自行决定，缺乏法律和第三方制约。近年来，各地又因修建学校和地方公共设施，兴办各种“工程”、“事业”，任意摊派集资，下达义务工任务，层层加码，形成所谓“农民负担过重”的问题。而负担重就重在统筹提留、义务工、集资摊派罚款上面，用农民自己的话说，就是“头税轻、二税重，三税是个无底洞”。

值得注意的是，许多“农民负担”正是通过承包合同强加到农民头上的。在我们前面讨论的那份承包合同中，国家税收和地方摊派、集体提留就是通过承包合同完成：不缴纳承包费（相当于租佃契约中的“租”）当然是民事法律承认的解除合同的理由，不完成国家税收，不缴纳乡镇和村组的各种提留、统筹、集资、摊派、罚款，甚至违反计划生育政策以及不服从乡镇村组各项经济和社会事务上的安排和管理，都可以成为解除承包关系、收回承包土地的正式理由（“乙方若不履行责任义务，甲方有权收回承包田或给予必要的经济处罚”）。因此，农村承包合同不应简单地理解为民事法律意义上的“租佃契约”；在一定程度上，它与集体化时期的口粮分配一样，成为地方政府和乡村干部对农民进行全方位治理的一种手段。

早在1984年，辽宁省西丰县法院经济庭在一次对西丰县房木乡经济合同的调查中就发现：

当年全乡各种经济承包合同中有1／5不合格。在不合格的合同中，一种情况是权利义务不平等，把合同看成是村民完成生产任务的保证书，因此集体的权利多、义务少，而个人一方则权利少、义务多，用村干部的话说，“就是想用合同来管束农民”。另一种情况是合同条款与承包合同内容不符，把与专业承包无关的内容也列入到合同中。如有的土地承包合同将鲜蛋与生猪派购任务、劳力车马义务工、无计划生育罚款、不登记结婚罚款、村民干部口粮、畜牧防疫等，都列为条款写入合同，要求乙方履行。这些条款与土地承包无任何联系，

使合同变成了乡规民约、行政命令，不仅履行困难，也容易发生纠纷。（注：西丰县人民法院：《积极开展司法建议，解决农村承包合同管理问题》，《审判实践》（辽宁）1985年第2期。）

人民公社解体后，很多地方的基层党组织处于“软弱涣散”状态，已往那些运动、组织、学习、批判、斗争、教育等直接治理手段已大部失去作用。但农民赖以生存的土地的所有权并没有完全分配到各家各户，土地等一些基本生产资料的支配仍然牢牢掌握在地方政府和乡村干部手中。农民只有通过承包才可能把自己的劳动投入到土地上，而国家、政府、干部通过土地承包这个关节将种种政治的、经济的、社会的治理目标加载到他的头上。对政府和干部来说，承包合同也成为他们手中力臂最长的一个杠杆。通过这个杠杆，计划生育、催粮要款、农田基建、修桥修路这些通常难以实现的目标，都可以通过这种间接然而省力的方式达到。从这个角度讲，土地承包并不仅仅反映一种单纯的经济关系，而是种种复杂的权力关系的一个集结，是一种启动全面治理的过程。

当然，这种通过合同的治理所构成的权力关系格局并不是单向的。在土地承包之外的各种负担、目标和要求通过合同的签订与履行灌注进来的时候，这些负担、目标、要求所裹挟的种种道德、情理、政策、法律上的缺陷，也可能成为农民反抗这种新型治理关系的支点。事实上，农民并没有特别要求恢复承包合同的“本来含义”。既然合同可以被地方政府和乡村干部当做一种启动全面治理的杠杆来使用，农民也可以在这些治理关系中寻找对自己有利的、能够颠覆和改变其中的支配方向的小小的杠杆，如“你们账目不清”或“我没有使用某某设施，不交该项费用”等（注：德州地区中级人民法院：《经济合同情况调查》，《审判研究》（山东）1986年第2期。）。 许多“承包合同纠纷”就是在这种相互的较量中产生的。

要说明的是，本文并不关心这种通过承包合同的治理关系中的全部问题，而只限于基层法院在解决承包合同纠纷中的目标取向和策略技术；对这种“通过合同的治理”，我们也只涉及它的经济方面，这样一来，通过合同的治理和对合同本身的治理，实际上成为同一个问题。当然，在有的地方，通过合同的治理已被拓展到农民负担、计划生育、农用电、信访等广阔领域（注：如“寒亭经验”。参见杨润时、于新年《法律才是“护身符”-潍坊市寒亭区依法减轻农民负担纪实》，1993年12月7日《人民日报》；于洪军（潍坊市寒亭区法院）《寒亭区法院拓宽服务又有新举措-依法管理“三田”承包和计划生育》，《山东审判》1994年第2期； 潍坊市寒亭区人民法院《强化综合治理基础工作，积极参与依法管理农村经济和社会事务》，《山东审判》1996年第9 期；齐乃贵《建章理事双向制约把农民应承担的“三提、五统、两工”的具体数额用合同的形式予以确认，山东省潍坊市寒亭区把减轻农民负担纳入法制化轨道》，1997年6月2日《人民日报》。），而不限于土地承包，但其机制和80年代以来通过土地承包合同达致一系列政治经济目标的做法构成同一谱系。我们将看到，这种通过合同的治理始终得到了法院的认可和协助，尽管法院处理承包合同纠纷和介入全面管理在不同的时间和地区存在很大的差异。 首先， 法院通过区分承包合同跟一般经济合同，确认承包合同的特殊性，承认了承包合同的治理属性。辽宁省汉阳县人民法院认为，在农村承包合同中，存在一种发包方和承包方的“纵向隶属关系”，而不是一般合同中的“横向协作关系”；合同的内容不是商品的交换和财物的流转，而是集体经济组织内部的所得分配。因此，双方的地位并不对等，发包方对承包方拥有治理的特权（注：汉阳县人民法院：《当前农村承包合同纠纷产生的原因及值得注意的几个问题》，《审判实践》（辽宁）1989年第5期。）。另一方面， 这种通过承包的管理关系又具有合同的形式，从而为法院根据合同法处理合同纠纷和治理承包关系提供了可能。

二、承包合同纠纷

农村承包合同纠纷正式进入法院的受案范围，是1984年4 月第一次全国经济审判工作会议确定的。在那次会议上，最高法院决定，各地人民法院（主要是农村地区的基层人民法院）对经过有关主管部门或农村基层组织调处未成或直接向人民法院起诉的农村承包合同纠纷，均予受理（注：参见《当代中国的审判工作》，当代中国出版社1993年版，第388页。“农村承包合同纠纷案件，是在经济审判庭的收案范围中已明确规定了的。我们收案范围的第三条即：农村承包合同纠纷案件。‘农村社员、专业户与社、队之间的各类承包合同纠纷，经有关主管部门调处不成起诉到人民法院的，经济审判庭应予受理。’这是第一次全国经济审判工作会议确定了的。”见《最高人民法院经济审判庭庭长王奇同志在经济审判专题郑州讨论会结束时的讲话》（1985年5月14日）， 《审判实践》（辽宁）1985年第3期。）。

从全国的统计看，1984年以后法院对农村承包合同纠纷的受理数、审结数总体上呈上升状态。

表2.全国各级人民法院受理、审结的农村承包合同纠纷案件

年份

农村承包合同受理数

农村承包合同结案数

全部经济合同结案数

结案数之比（%）

1985

—

20 612

184 693

11.2

1986

—

33 663

280 105

12.0

1987

—

19 910

331 797

6.0

1988

—

20 698

443 571

4.7

1989

—

19 810

615 778

3.2

1990

31 217

—

—

—

1991

—

44 562

—

—

1992

—

51 036

—

—

1993

47 040

47 452* 

824 448

5.4

1994

67 067

66 995*

971 432

6.9

1995

87 503

87 694* 

1 184 377

7.4

1996

81 368

—

1 404 921

—

*含上年旧存。

资料来源：1985—1989年数据，见《当代中国的审判工作》（下），第348页表20，第398页表21；1990—1996年数据，见《中国法律年鉴》1991—1997年。

但各地的情况相差很大，陕西省1985 —1989 年每年一审平均收案436件（注：见《陕西省志·审判志》，陕西人民出版社1994年版， 第527页表24.），而山东省各级法院1985年就收案12711件，1986年更达到了24557件（注：见李勇《从4766到84190：对全省两年来经济纠纷案件数量急剧上升的概要分析》，《山东审判》1987年第3期。）。

从法院决定受理农村承包合同的历史看，法院处理承包合同纠纷在很大程度上是受“政策”驱动的，并不符合“经济活动必然产生纠纷-当事人诉诸法院-法院通过司法程序解决纠纷”这种内生驱动模型。

陕西省长安县法院是最早见诸报道的受理承包合同的法院。1981年6月20日《人民日报》在头版发表了新华社《保证生产责任制合同兑现，长安县人民法院建立经济法庭》的报道，专门介绍了他们的经验。据称，报道在全国发挥了较大影响（注：参见《当代中国的审判工作》，第394页；《陕西省志·审判志》，第535页。）。

从这一报道可以看出，长安县法院试办农村承包合同纠纷案件，其直接目的是为了解决承包合同不能兑现、影响责任制贯彻执行的问题，而不是为实现某种法律秩序而解决纠纷。换句话说，解决纠纷被作为一种推行经济政策的新方式；司法的裁判功能不是直接指向纠纷的解决和秩序的恢复，而成为一时一地政治经济总体治理框架的一部分。

大部分基层法院受理承包合同，应该是在1984年全国第一次经济审判工作会议之后；这时候基层法院所受的就不光是“贯彻落实农村承包责任制”这种国家总体政策的驱动，还有来自最高法院的“司法政策”的驱动。

事实上，1981年《经济合同法》在制定过程中已经预见到随着农村生产责任制的推广，“社员”和集体之间可能产生合同纠纷，这在全国人大法制工作委员会的说明中讲得很清楚（注：当时的全国人大常委会法制委员会主任顾明在《经济合同法》（草案）的《说明》中说：“随着农村生产责任制的推广，公社社员同国营、集体经济单位的经济往来也有增加；因此，送审稿中规定，个体经营户、农村社员同法人之间的经济合同关系，也需参照这个法的规定执行。”见《人民司法》1982年第2期。）。也就是说，从《经济合同法》生效之日起， 法院直接受理农村承包合同在法律上并没有什么障碍。但实际上，只有党和国家的农村政策于80年代中期摆脱了争论、完成了试验，开始大规模推广并取得充分的政策“合法性”以后，最高法院才将农村承包合同真正视为经济合同的一种，指示下级法院适用1981年《经济合同法》加以解决。从这个意义上讲，我们不能把第一次全国经济审判工作会议的决定看做一种法律解释或法律适用行为，而只能视为一个司法政策的出台。因为它并不是直接从《经济合同法》的文本或立法原意出发，或者针对该文本的目的和效果进行的一种法律推理或司法决疑活动，而是在党和国家的经济政策的强烈影响下，为完成和达致政策的目的和效果而做出的组织配合行为；这个决定的轨迹是从政策到法律，而非从立法到司法。

此后，农村承包合同纠纷大量涌入法院。比如山东省在1983年总共才受理了19个案件，占全部经济合同纠纷受理数的0.9％，1985 年就猛增到12711件，占全省经济合同受理数的一半以上（注：资料提供者山东省高级人民法院研究室的李勇对这个数字的解释是：“我省是一个农业大省，辖94个县，农户一千多万。几年来，随着农村生产责任制的推广和农村商品经济的发展，这些农户签订了大量的承包合同和经济合同，因而出现了许多纠纷。过去，由于人民法院管辖范围的限制，这些纠纷法院不受理，行政部门又难以解决，故大量积存。1984年上述纠纷列入了经济审判庭的收案范围后，必然出现农村经济纠纷占整个经济纠纷案件的绝大多数的情况。”见李勇《从4766到84190 ：对全省两年来经济纠纷案件数量急剧上升的概要分析》。）。法院系统也是从这时起才开始有了农村承包合同受理数和审结数的统计数字。

三、法院对承包合同全面治理的介入

从当时的报道和法院的各种总结、汇报来看，法院介入农村承包合同并不限于受理案件一途，而是深入到合同的签订、完善、指导、管理、监督履行各个环节。换言之，1984年最高法院关于基层法院受理农村承包合同的指示，带来的不光是承包合同纠纷受理数的增长，还给基层法院介入合同治理以及通过承包合同治理农村开启了大门。

值得注意的是，法院的介入并不以诉讼的提起为前提。比如，“调查研究”是中国包括法院在内的所有党政部门都具有的一种历史悠久的常规职能，有的法院在没有纠纷案件诉至法院的情况下，“利用接触群众机会多的有利条件”，直接对承包合同进行“调查研究”，向党委和政府提出“司法建议”。

如山东省招远县人民法院1986年在该县开展延长果树承包期工作期间，主动深入基层进行有关调查，发现在承包合同中存在不少问题，他们及时向县委做了汇报，并提出司法建议。县委、县政府非常重视，及时采取了措施（注：山东省招远县人民法院：《充分利用信息和建议，当好党委参谋》，《人民司法》1986年第8期。）。在这里， 调查研究的目的并不只是发现真相；在调查活动中，某种政策取向就已经隐含其中了。而“司法建议”的实质乃是“司法部门提出的建议”，它不一定从单纯法律的逻辑出发，但一定贯穿了法院本位看待问题和处理问题的方式。比如在这个例子中，我们可以看出法院发现的问题和解决问题的建议都是紧紧围绕自己所擅长的“承包合同”进行的。

另一个例子是，辽宁省西丰县法院经济庭1984年春受理了该县房木乡富民村一起承包电锯合同纠纷案件。在审理这一案件的过程中，他们分析纠纷的起因“一是合同条款不完备，内容规定得不明确；二是发生纠纷后，未经双方协商，一方即撕毁合同，又与第三者签订了承包合同。”然后他们把这些原因归结为基层干部不了解经济合同，法制观念不强；并认为，这正是潜在的纠纷隐患，如不及时解决，将影响到农村生产责任制的贯彻落实。于是他们向房木乡政府汇报了富民村签订专业承包合同中存在的问题，并建议乡政府对专业承包合同进行一次清理和检查。这项建议引起了乡政府和党委的重视，于是县法院经济庭会同政府和党委进行了联合调查（注：西丰县人民法院：《积极开展司法建议，解决农村承包合同管理问题》。）。事实上，这属于基层法院所经常使用的“多方协作、共同解决”的组织技术的一种。这种共同工作的方式，从法院角度来讲，不仅会给调查工作带来便利，还有助于法院把党委和政府的看法引导到自己的见解上来。在使党委和政府认识到“合同制是管理经济的重要手段”以后，法院所主张的“完善合同、增强法制观念”的措施便可能得到执行；而法院介入的合法性，则由“从根本上消除纠纷隐患”这种社会学理由（而不是法律明文规定这种法律理由）得到了证明，这种证明在法院述说自己存在的必要性和重要性时都是必不可少的。

在法院的触角一直延伸到法制宣传、合同订立、合同管理、合同监管、纠纷解决等各个环节的过程中，这样的论证一直存在。而在反复的论证过程中，分散的治理实践逐渐按照某种统一的逻辑贯穿起来，最终整合为一套似乎是深思熟虑的行为逻辑：法制教育是法院的“一般职能”，纠纷解决则是它的“专门职能”，而这些职能在被整合到党委和政府的统一部署、协调下的全面治理过程时，则被认为是法院“服务职能”的全面发挥。从专政职能向服务职能的转化，它的背后隐含的是同一种法律工具主义的观点，不过这只是问题的一个方面；另一个方面是，这种法律工具主义现在要求法院保持自身的特色来发挥它更大的有效性。为了消除为政策服务与依法审判之间的潜在矛盾，法院告诉人们，这种“服务”乃是其专门审判职能向审判外的延伸。它努力建立的是这样一种逻辑：这些非审判的活动有助于从根本上解决审判要解决的问题，所以它和审判并不冲突，反而互相促进。我们将看到，中国法院在依法审判和服务治理之间的两难就是这样一次次生产出来，又一次次消解掉。

总之，一方面，党委和政府通过合同在农村进行政治经济治理的策略在法院帮助下得到了强化；另一方面，法院通过这些活动，在政府和农民那里的“威信”和地位都得到了提高，而这为法院进一步深入治理实践提供了更多的自信和根据。

这里我们应该提及1986年最高法院的《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》。表面看来，这个《意见》对法院受理农村承包合同纠纷采用了一种相当消极的表述方式，强调纠纷解决应首先由基层组织和行政部门来调处，法院的受理并不作为首选方案：“处理农村承包合同纠纷，应当发挥有关农村基层组织以及承包合同管理部门的作用，绝大多数纠纷可以由它们调处。当事人不服处理向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理；当事人直接向人民法院起诉的，人民法院也应当依法受理。”

然而，透过对中国复杂的部门组织逻辑的理解，我们会发现，这里最高法院并不是在规定法院受理的程序，而是确定法院和农村基层组织及承包合同行政管理部门之间在处理纠纷中应注意采取的组织原则。从这个角度看，我们就不能认为最高法院是在约束基层法院的管辖权。毕竟，在基层甚至在中国部门组织的各个层次上，处理好法院和其它部门的组织关系，是法院顺利发挥其职能的重要条件之一。法院要更好地把自己的实践整合到党和政府关于承包合同的整个治理实践中去，并在这种总体的治理实践中找到自己恰当的位置，就必须顾及而不是无视这些组织原则，避免和其它机关发生矛盾。

确定收案范围，尽量发挥行政管理部门作用。农业经济合同涉及面大、数量多，而且千差万别、错综复杂。不受理不行，都受理也不行。为了解决这个问题，从有利于法院办案、有利于生产、有利于保护双方合法权益出发，确定了农业经济合同纠纷的收案范围：一是县委交办的首先解决；二是大队、公社和有关部门解决不了的“缠手户”由法院受理；三是业经基层调解，当事人不服而到法院告诉的立案审理。此外，统由行政部门调解处理。这样，较好地发挥了行政管理部门和人民法院两个方面的积极性，使发生的各种纠纷得到及时、正确、合法的解决。（注：《关于怀德县人民法院处理农村生产责任制合同纠纷的情况》，《人民司法》1983年第12期。）

上述报道还谈到，法院受理承包合同案件的最终理由，它并不是法律的“明文规定”，而是“政法工作属于上层建筑范畴，应为经济基础服务”这样一种意识形态。与此相适应，是组织原则而不是程序法决定着法院工作的先后顺序：相对于行政部门，法院始终是这种治理实践的加入者，而不是发起者，它不可能替代行政机关来发动某项工作，而只能对行政机关的工作拾遗补阙。“首先解决县委交办的案件”说明了它在这种总体实践中的从属地位；解决其它部门解决不了的“缠手户”，暗示了它在合法地使用暴力方面的作用和能力；而用“审理”来解决“调解”不成的案件，则是它的专业所长。

四、送法下乡与综合治理

通过合同的治理实践要求一种不同于审理常规案件的策略和技术。我们将看到，治理的逻辑要求法院放弃在常规案件中等待纠纷上门，等待当事人启动诉讼过程、法院坐堂办案的做法，而把法律的力量主动向司法体系之外的农村开阔空间转移、渗透和集结。这种力量的转移和输送被称为“送法下乡”（注：苏力：《为什么“送法下乡”》，《社会学研究》1998年第2期。）；而在力量的传输过程中， 法院又采取了不止一种技术，这些技术的总和被称为“综合治理”。山东省高级法院总结道：

我省农村经济纠纷面广量大，并且具有案情简单，类型单一，当事人集中的特点。从这一实际出发，各级人民法院积极探索，走出了一条集中审判力量，组成巡回法庭，运用系统工程方法的理论，以审理案件为中心，把宣传法制、帮助修订完善合同，建立健全合同管理组织各项工作与收案办案有机结合起来，对处在不同阶段的纠纷，实行综合治理的新路子，收到了标本兼治、事半功倍的效果。 （注：李勇：《从4766到84190 ：对全省两年来经济纠纷案件数量急剧上升的概要分析》，只有在把农村中的经济纠纷进行一种法律的建构和概化之后，那些在行政部门看来错综复杂的案件才具有了“案情简单、类型单一、当事人集中”的特点，总体的治理实践才可能找到某种整齐划一的做法，达到治理的规模经济效果。）

巡回办案的做法，起源于陕甘宁边区的革命法制，其代表作是“马锡五审判方式”。巡回办案使得有限的法律力量得以在问题的发生地集结，临时性地改变所在地的力量对比和权力均势，这既是权力的游击战，又是权力的运动战。下面所叙述的工作方式，也使我们想起类似的战争模式：

巡回法庭深入乡村，一般都先与乡镇党委联系，取得他们的支持和配合，后来，大都是乡镇党委主动与法院联系，要求派巡回法庭。巡回法庭的工作是这样开展的：（一）调查摸底，掌握该村经济纠纷的数量、类型、特点和原因。（二）法制宣传。针对不同乡村的具体情况，宣讲有关法律、政策，着重指明什么是违法，什么是违约，依照法律应该承担什么责任。（三）促使当事人自行协商，解决纠纷。分类集中纠纷当事人，进行有针对性的法制教育，帮助他们提高认识，自行解决纠纷。（四）收案办案。经过上述几步工作后，大部分纠纷都得到了解决，还有少数纠纷，由于种种原因解决不了。对此，巡回法庭接受当事人的起诉，依法立案，就地审理。（五）帮助完善合同。对在工作中发现的不完备的合同，逐件帮助当事人修订完善，消除纠纷隐患。（六）协助地方建立健全合同管理组织。有些法院的巡回法庭，还帮助乡镇培训合同管理人员，建立乡村合同管理小组，指导、督促当事人依法签订和履行合同，调处合同纠纷。（注：李勇：《从4766到84190 ：对全省两年来经济纠纷案件数量急剧上升的概要分析》。）

调查摸底、宣传教育、提高认识，这类似于战役的准备阶段；收案办案，类似于战役中的集中优势兵力各个击破；帮助完善合同和协助建立地方的合同管理组织，则类似于巩固战果。我们在这种送法下乡、综合治理过程中，发现的是一种和革命战争年代的权力技术属于同一谱系的权力技术，而和近代法律所特有的权力技术相去甚远。

在巡回办案中，法庭注重抓住两类案件重点审理。一是无理的一方当事人是村镇领导或其亲戚的案件，二是无理的一方当事人是没人敢惹的“疙瘩头”的案件。这两类案件公正审结后，打消了有些当事人的攀比观望念头和怕吃亏的思想，使这些纠纷得以比较顺利的审理，收到了审理一案，解决一片的效果。（注：李勇：《从4766到84190：对全省两年来经济纠纷案件数量急剧上升的概要分析》。）

案件的审理，只是整个战役的一个环节，其价值并不在于实现个案的正义，而在于它在整体战略中所起的作用。类似于“敲山震虎”，而不是“就事论事”。这一点在土地承包合同中体现得更明显。

土地承包合同几乎是所有农户都签订的一项承包合同，而且在一个集体内部，合同条款差不多都是一样的；由于土地基本按家庭人口和劳力平均分配，承包指标的确定标准一致，自然灾害及粮食价格的浮动带来的风险对大家的效应也一致，所以土地承包合同如果出了问题，相似的问题会成批出现。对政府和集体来说，土地承包合同中出现问题最多的还是承包费和其它税费的收取问题。由于土地承包合同的同质性，一旦存在拖欠承包费和其它税费的问题，那就一般不是一户两户的问题，而可能由于“攀比”和“观望”形成普遍现象。我们感兴趣的是基层法院在处理这种问题中采取的策略。如吉林省梨树县人民法院1986年受理了一起履行承包合同案件，被告人宋振发种了三年承包田，不交农业税和提留款，法院经过调查依法判决限期给付。当法院办案人去执行时，宋以纵火相威胁，阻碍执行。于是，法院以拒不执行判决罪，依法予以制裁并强制执行。通过这起案件的处理，院长陈家祺联想到，类似情况在其他乡镇也不同程度存在，就带领50多名干警，深入到22个农村乡镇，对承包合同履行情况做普遍调查并进行有关的宣传。结果，在20天内，各乡就收回税款达1300多万元（注：吉林省高级人民法院：《锐意改革、开拓进取、秉公执法、尽职尽责：吉林省梨树县人民法院院长陈家祺事迹》，《人民司法》1988年第5期。）。

这里，具体案件的审理起到了一种发现普遍问题的作用，普遍问题的解决则采用了针对不特定多数的法制宣传和教育的方式，目的是在一种行为模式（拒交农业税和提留款）和法律后果（合同法、税法、程序法）之间建立一种一般对应关系；而具体案件的审判和强制执行则使这种法律后果具体化、可见化。在下面这个例子中，这种个案的审判和普遍的宣传教育之间的配合策略表现得更明显：

在经过法制宣传教育，大多数欠款户交了欠款或做出交还欠款的计划，少数拖欠户仍借口各种理由拒不交还欠款的，由村委会提起诉讼，要求法院予以解决。法院的办案人员随即就地收案，就地审理。在十几天的时间里，先后立案审理了六十二起案件。他们根据案件的特点，仍坚持以法制教育为主，都迅速结了案，并收到了良好效果。窑站堡村农民冯福，承包该村铸造厂，共拖欠承包费一万五千余元，他本来有偿还能力，可经多方面作工作拒不交还，且态度不好。为此，村委会提起诉讼。在审理此案时，办案人员对其不履行合同、拖欠承包费等违法行为对集体经济造成的危害，进行了分析和批评，并反复向他讲道理、讲政策、讲法律，帮助他提高思想觉悟。最后冯终于承认了错误，当即还欠款三千七百元，还向村委会作了在今年十月底前还清欠款的计划。（注：丁力辛（张家口市中级人民法院）：《送法上门为农村经济发展排难解纷》，《人民司法》1985年第10期。）

这种策略被法院称为“点面结合”。事实上，这也是党和政府在进行其它工作经常采用的方法。这里我们要注意的是，即使是作为典型、进入审判程序的案件，法院处理时仍然强调“就地解决”、“以法制教育为主”、“讲道理、讲政策、讲法律”，作“过细的思想政治工作”，类似于革命战争或政治运动中的游击队、武工队、工作组所采取的一系列技术。总体上，进入法律程序并没有彻底改变法院处理问题的技术集合，而这种技术集合，也并不是法院特有的；法院所特有的通过举证来发现事实、通过法律推理来进行权利义务演算的技术，似乎并没有得到特别的强调。事实上，在法院眼里，法律特有逻辑的运用有时候反而会导致危险的结果，非但不足以解决问题，还可能激化矛盾，所以只能慎用。

坚持疏导方针，多做转化工作。这类纠纷都是人民内部矛盾，要用说服教育的方法解决，不能简单从事。两年来，在他们解决的三百一十件合同案件中，判决只有两件：一件伤害、一件赔偿。这样做的好处是，防止矛盾转化，当事人服气，容易执行，党委满意，干部、群众都积极支持法院的工作。（注：《关于怀德县人民法院处理农村生产责任制合同纠纷的情况》。）

在这里，疏导、转化、说服教育才是技术的正宗，并符合纠纷的性质-人民内部矛盾，而做出法律判决并按照程序执行这些法院特有的处理问题的方法，反而可能是一种简单化的技术。法院似乎在暗示，这些简单化的技术的用处更多在敌我矛盾领域；在人民内部矛盾中，使用它是不负责任的，甚至是错误的。法院的目标很清楚，按照矛盾的性质解决问题，而不是按照法律的逻辑执行法律。

这种解决要求法院将法律的使用限制在“解决问题”的范围内；如果是有助于解决问题的，法院并不惮于鼓励其工作人员对一个个具体问题进行无止境的深入探究，但是这种探究却并不一定以某种法律理性为指引，也不强调对问题的法律逻辑和法律话语的转化。我们在一些法院的工作报告中，经常看到的所谓复杂问题，指的并不是它在法律科学上的复杂性，而是社会工程意义上的复杂性。

果园承包合同纠纷就是这样一个复杂问题。随着1983—1984年全国范围内水果价格放开，果园承包合同纠纷大量发生。比起土地承包合同，果园承包合同涉及的经济关系和社会关系要复杂得多。集体化时期遗留下来的果园要维持规模经济，不可能像土地那样在各家各户之间平均分配，而只能是一个或几个承包人承包；承包指标也比粮食作物难以确定；灾害和果品价格的变化所带来的风险和收益都由承包者承担，不确定性增大了；果树的生长期跨越数年，村组干部变动，也更容易影响到合同是否继续履行；而且果园承包合同涉及的不光是发包方和承包方之间的关系，其它非承包人虽然没有进入承包法律关系，但作为发包方所代表的“集体”的一分子也对果园的收益间接拥有权利。这使得果园承包合同的处理往往要考虑三方的关系（注：这种情形，直到集体化时遗留的果园自然老死，或者在一次次的纠纷中破坏之后，农民在自己承包的土地上种植果树、建起果园之后才彻底改变。此后，果园承包不涉及这个三方关系。）。

在这三方关系中，承包方尤其是代表承包方的村组干部，始终处于主动地位。“纵观果园纠纷的形成，绝大多数是由作为发包方的村委会单方终止合同，将果园重新发包而引起的。一般来讲，在宏观管理和微观管理这对矛盾中，作为宏观管理的主体村委会一方，是矛盾的主要方面。”（注：王俊琪（山西省晋中地区中级人民法院）：《调处农村果园纠纷规律探寻》，《人民司法》1994年第4期。 ）其它法院的报告也反映了类似的问题：“近几年，廊坊市农村果园承包合同纠纷案件增长幅度较大。其中，因发包方单方擅自提高承包指标或因承包指标偏低等诉至法院的纠纷案件占94％”（注：范棕升（河北省廊坊市中级人民法院）：《审理果园承包纠纷案件的几点做法》，《人民司法》1990年第1期。）：“承包指标不合理。有的承包指标过高，有的承包指标过低，特别是指标过低是产生纠纷的主要原因”（注：潍坊市中级法院：《解决果园承包纠纷应掌握的政策界限及应注意的问题》，《山东审判》1986年第6期。）；有的地方委婉地说明， 因“承包指标明显过低”，“致承包方获得超额收入，多数群众不满意而发生纠纷”（注：潍坊市中级法院：《解决果园承包纠纷应掌握的政策界限及应注意的问题》，《山东审判》1986年第6期。）；有的地方则直接称这种情形为“红眼病”（注：德州地区中级人民法院：《经济合同情况调查》。）。而“投标”方式也并不一定能保证达致一个合理的指标，往往会因当事人“缺乏经验”或“年轻气盛”，盲目投标，造成承包指标过高而无法履行（注：莱阳县人民法院经济庭：《审理农村承包合同纠纷案件的几点做法》，《山东审判》1986年第2期。）。总之，从法院的报道来看， 农村社会在确定果园承包指标方面似乎已经遇到了一个自身无法解决的技术难题。

就在这个时候，一种类似于社会工程的技术逐渐被法院引入进来。这种社会工程并不将当事人的请求（注：一般认为，当事人的请求恰是私法裁判的基础，所谓“民不告，官不究”。）作为实施的基础。对形成很多争议的承包指标问题，最高法院1986年的《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》就赋予下级法院通过调解加以变更和调整的权力（注：最高法院的《意见》规定：“审理因承包指标过高或过低而发生的纠纷案件，应对承包指标的高低作具体分析，主要审查指标是否符合客观实际。承包指标一般可根据承包前三至五年平均产量（或产值）并考虑合理增产比例予以确定。

目前，农村承包合同中的承包指标一般都以投标方式确定。有的承包人为了取得承包权，违背客观实际，盲目地提高承包指标，导致指标明显过高而无法履行。对于因此而发生的承包合同纠纷，应当通过调解，引导双方当事人协商，实事求是地确定合理指标。但对指标基本合理，主要由于承包人本身不努力而完成不了指标的，应当维持原合同的承包指标。

对于发包人因缺乏经验，导致指标明显过低而发生的承包合同纠纷，应当通过调解，引导双方当事人协商，确定合理的承包指标。如果承包指标基本合理，承包人通过积极努力和科学管理取得较好的经济效益，发包人为此要求提高指标的，则不予支持，而应维持原合同的承包指标。

对于承包指标的调整，双方当事人协商不成的，由法院依法判决。“）。有的基层法院在实践中在这种权力的基础上发展出一套精致的社会工程技术。在下文这个例子中，针对利益分配，法院要”综合考虑“集体、承包者、群众三者之间的关系，而这被认为是三方无法自己通过相互的交涉来确定的；针对承包指标和承包期的长短，则要”综合考虑“收益分配、市场价格变化甚至果树产量阶段周期，这也被认为是果园的直接生产者所无法做到的，需要法官的介入。法院这里的治理精度大大超越了”工作队“所采用的战争或运动模式：

果园分包到户的集体提留一般掌握在评估产量的20％－25％之间为宜，专业组或农户投标承包的提留不低于50％－60％，然后再从提留中抽出60％－70％，给非承包者以应得的实惠……果园承包期的长短和承包指标的高低，要从收益分配、果树产量阶段周期和市场价格变化等方面综合考虑，既不能盲目延长和提高，也不能随意缩短降低。幼树期的果园要考虑承包期延长至挂果期，让承包者在最后几年承包中能得到直接收益，也就是无果期的投资要通过挂果期的收益来补偿，收益应大于投资，挂果期的果园承包期限要考虑盛果期到来的时间和收益；盛果期的果园周期长，一般产量趋于稳定，除欠年丰年自行平衡外，自然灾害则是临时情况，届时处理。综合考虑承包期定在6—10年为宜，过短不利于投资管理，过长不利于宏观调控。并根据果园产量变化、市场价格、果树管理状况，每隔二三年对合同内容进行一次复议，需要修改变更承包指标的协商变更。当然这种每隔二三年一次的合同内容复议修改，也应预先在合同中明确，而且还必须由专门技术部门和有权鉴定部门对果园产量做出评估，按照最高人民法院《关于审理农村承包合同纠纷若干问题的意见》中有关变更合同的规定执行。（注：范棕升：《审理果园承包纠纷案件的几点做法》。）

与送法下乡、巡回审判相比，这种社会工程的治理更为“集约”。除了权力关系的调动外，测量、计算、评估等技术引入进来，目标不仅是国家、集体税费收入的最大化，还包括所有当事人（包括合同双方和集体内的非承包者）收益的最大化。这种治理目标要求法院不仅要熟悉农民和农村社会，还要熟悉农民所熟悉的东西，甚至要比农民更熟悉。法院不但要维护承包合同所体现的治理关系，还要通过承包指标和合同条款的调整使这种治理关系变得更为精密、经济，能够行之久远。在这里，法院的参加，使得对承包合同治理具备了更多的技术特征，虽然这种技术特征并不一定完全是单纯的法律技术。

承包合同法范文第5篇

近期随着国家农业政策的调整，很多省、直辖市、自治区相继出台减免农业税的政策，特别是黑龙江省、吉林省两大粮食主产区进行农业税减免试点，由此引发大量农村土地承包合同纠纷，诉讼到人民法院的农村土地承包合同纠纷案件急剧增多，诉讼争议的焦点大多为农业税减免能否引起农村土地承包合同的变更或解除。对农村土地承包合同纠纷案件的审判，直接关系到国家农业政策的贯彻执行，直接关系到农村经济的发展，直接关系到农民的切身利益。 在审判实践中，一种观点认为，税收减免属国家政策调整，是合同成立时当事人无法预见的，是在合同成立后，与合同当事人无关的客观原因发生的，如果继续履行合同明显失去公平，应适用情势变更原则。另一种观点认为，我国的现行法律并没有建立情势变更制度，合同成立后，对双方当事人风险和机遇共存，当事人既要承担风险责任，同时也享有机遇所带来的利益，变更合同反而显失公平，因此农业税减免不能引起农村土地承包合同的变更或解除。笔者同意后者的意见，其理由如下： 一、我国现行法没有建立情势变更制度，不应适用情势变更原则。 情势变更制度或原则，是第一次世界大战后提出来的，已为一些国家和法律所确定。情势变更原则，是指在合同成立后，作为合同关系基础的情势因不可归责于合同当事人的原因，发生当事人在订立合同时不能预见、不能克服的异常变化，致使履行合同将对一方当事人没有意义或造成重大损失，该当事人可以要求变更或解除合同。 在合同法的制定过程中，围绕要不要建立情势变更制度，存在不同的意见，主张建立情势变更制度的认为，根据公平原则，应当建立情势变更制度；反对建立情势变更制度的认为，什么是情势变更，各国的理解不尽一致，界限不好确定，规定会产生情势变更原则的滥用，会影响合同的履行，不应建立情势变更制度。 在农村土地承包合同履行过程中，通过家庭承包取得的土地承包经营权依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转，约定由流转后享有土地经营权的人向国家缴纳农业税，由于国家农业税的减免使土地承包金、出租金、转让金提高幅度较大，新的土地承包经营权人获得较大利益，原有土地承包经营权人因土地流转没有享受到国家农业税减免带来的实惠，原有土地承包经营权人要求增加承包金、出租金、转让金，甚至要求解除合同，新的土地承包经营权人不同意变更或解除合同，因此引发大量农村土地承包合同纠纷，诉诸法院或申请仲裁机构。人民法院或仲裁机构对于符合受理条件的案件，应当受理，人民法院或仲裁机构受理后可以主持调解，调解达成协议的，视为协议变更或解除合同；调解达不成协议的，由于我国没有建立情势变更制度，请求变更或解除合同没有依据，应被人民法院判决或仲裁机构裁决驳回请求。 二、从我国农村土地承包合同情势变更制度的沿革来看，没有最终确立情势变更制度。 1986年4月12日最高人民法院印发的《最高人民法院关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》（下文简称《意见》），规定了因国家税收、价格等政策的调整，致使收益状况发生较大变化的，应当允许合同变更。 由于我国当时处于商品经济阶段，国民经济不发达，减免农业税会造成国库空虚，国家对农业税的征收只能在征收幅度上进行微调，不可能大幅度减收或免收；价格也受国家政策的调整，从而引发价格的波动，对合同当事人的收益状况会产生一定的影响。为了平衡合同当事人的收益，最高人民法院做出可以变更合同的司法解释，是与当时我国的经济体制、国民经济状况及农民的收入状况相适应的。 国家税收的调整是合同当事人在订立合同时不能预见的，也是不以合同当事人的意志为转移的，符合情势变更的特征。这一情势变更制度的规定，对于当时农村承包政策的贯彻和执行起到较大作用，也是我国关于确立情势变更制度的一次偿试。 随着我国社会主义市场经济的发展，原有的司法解释已不能适应市场经济的发展，1999年7月8日起施行的《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（下文简称《规定》）规定了“对承包合同 中约定承包金的，符合法律、法规和政策规定的，人民法院应当予以保护，对当事人单方要求变更承包金的，不予支持”。这一规定明确了在农业承包合同的履行中，双方当事人可以协议变更承包金，对单方变更承包金的请求，不予支持。 该《规定》并没有规定情势变更制度，并规定“本规定自公布之日起试行，1986年4月12日最高人民法院印发的《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》同时废止。”可见随着《意见》的废止，情势变更的规定也同时失效。2009年3月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》同《中华人民共和国合同法》相适应，也没有建立情势变更制度。 2009年7月29日公布的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定“因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷，当事人协商变更无法达成一致，且继续履行又显失公平的，人民法院可以根据发生变更的客观情况，按照公平原则处理。”该规定仅限制两种情况，一种是承包方将土地无偿流转，另一种是承包方不仅不收流转价款，反而向对方支付费用。这两种情况之所以可以变更，是因为合同在订立时就显失公平，是可变更民事法律行为。 排除了承包方将土地无偿流转的情况，承包方将土地有偿流转，依法不应变更合同，更不能解除合同。从适用的原则来看，确定了适用公平原则。从我国情势变更制度的沿革来看，并没有最终确立情势变更制度，最高院虽然曾做过有益的偿试，但为了保持法律和司法解释的一致性，也已被废止，所以在审判实践中，不应再适用情势变更原则。 三、从情势变更的适用程序来看，情势变更仅适用当事人协商变更。 在发生情势变更的情况时，并非自动地发生变更或解除合同的后果，当事人须经一定的程序才能变更或解除合同。 变更或解除合同的程序概括起来，有以下两种情况： 一是当事人双方协商变更或解除合同的程序。双方当事人协商变更或解除合同的，应当运用合同订立的一般程序，因为双方协商变更或解除合同，实际上是订立一个新合同来变更或终止原订的合同。一方当事人发出变更或解除合同的要约，如果另一方当事人对要约予以承诺，变更或解除合同即可成立；如另一方当事人不予承诺，原合同继续有效。 二是当事人一方行使变更或解除权而变更或解除合同的程序。合同变更或解除权是当事人一方以其意思表示即可使合同变更或解除的权利，属于形成权。形成权是指权利人仅凭自己单方的行为便可以使某种权利发生、变更或消灭的权利。变更权和解除权是形成权的重要表现形式，变更权或解除权的产生，一是合同的约定，二是法律直接的规定。合同约定附变更条件的，系附条件的民事法律行为。 可见发生情势变更的情况时，一方当事人单方变更或解除合同必须具有法律直接规定的事项，这种法定事由不是由双方当事人约定的，而是由法律直接规定的。而我国现行法并没有建立情势变更制度，因此农村土地承包合同的双方当事人不享有因“情势”而变更合同或解除合同的权利。农村土地承包合同中的一方当事人以情势变更为由向另一方当事人传达变更或解除合同的意见，另一方当事人可以因对方当事人不享有变更或解除合同的权利而拒绝承诺，由此产生纠纷，即使诉诸法律，由于不享有变更或解除权，其请求也不应得到支持。 我国农业税减免政策的出台，是国家对农业的资金投入，是为了鼓励从事农业生产的农民的生产积极性，使已经取得土地经营权的农民获得利益。而转让土地经营权者早已离开农村，他们在城镇大多有较稳定的收入，已经融入城镇建设之中。如果允许合同变更，真正获得实惠的不是因受让而取得土地经营权的农民，而是转让土地经营权的农民，从而改变了我国对农业资金投入的方向，使资金流失，与我国农业税减免政策相悖，也不能起到调动农民生产积极性的作用，也不利于农村经济的稳定发展。 郝文军