行政体制论文范文第1篇

(一)行政体制改革法治化是科学改革的必然要求

行政体制改革主要包括行政权的重新界定，行政组织结构、规模变化，行政机关的调整和公务员制度的完善等。行政体制改革作为一项庞大而系统的工程，其改革的每一个环节都至关重要，中间一个环节出现问题很可能影响其他环节的改革顺利进行，最终影响改革效率及效果。法治化要求行政体制改革纳入法治轨道:首先，改革之前要经过一系列科学的论证，确定改革方案;其次，改革推行的过程要通过法律规范确定有关原则指导，明确相关程序，规则;再次，改革过程中要进行阶段性的评估，及时发现问题，总结经验教训。法治化过程中的主要环节和要求，有助于在改革过程中做出预测，保持秩序，有效地处理改革过程中遇到的问题。通过对程序的认知，可以最大限度地降低改革过程中的主观偏向，使改革尽量客观科学。另外，程序的另一重要功能是可以将复杂庞大的工作工程分成不同的阶段，明确责任。通过法治化可以使改革更具合理性、可行性，有效防止改革中的专断和任性。

(二)行政体制改革法治化是及时确认巩固改革成果的必然要求

我国自建国以来已经进行了多次机构改革，每一次改革都是由政府设计并且由政府推行，虽然政府的一部分改革方案须权力机关批准，但是，权力机关在改革过程中介入的非常有限，基本上改革都是政府策划政府推行自我监督。这种方式有利于改革迅速推进，在短时间内取得显著效果，但是也存在着许多内在的缺陷。由于改革过程中集权严重，改革者主观随意性大，改革方案也往往缺乏细致的论证，改革成功与否全依赖政府自身的智慧和魄力。改革的集权也导致了改革成果难以巩固。法治化的过程就是将改革的权力、方案，推进模式，成果巩固都通过法律规范予以规定，形成良好的改革秩序。权力的法治化，就是首先要对改革权进行合法授予，通过权力的授予相应的责任也就更加明晰，从而一定程度上减少了改革的专断和任性。方案推进模式的法治化，就是讲改革方案，推进模式的大体步骤通过法律规范予以固定，上升到法律的高度，有助于减少改革过程中的主观偏见，提高改革过程的科学性。成果巩固的法治化，主要是将改革成果及时予以固定，这样有助于防止改革的成效出现反弹。

二、行政体制改革法治化的路径选择

(一)实现行政体制改革法治化需要通过立法推进改革

1．对改革权的授予采取法律保留原则。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化改革做出了全面部署，将我国的行政体制改革由外延式逐渐向内涵式推进。所谓内涵式行政体制改革，是指政府职能调整整合、政府机构再构和政府运行机制再造的统一。内涵式的改革的主要目标就是对政府职能、结构做出调整，对政府本身做出改革已经超越了行政权的范畴，属于国家权力的范畴。国家权力的行使主体属于全国人大，因此，改革权的设定主体当然地属于全国人大，设定形式采取法律保留原则，通过宪法或者法律来设定。采取法律保留原则设定改革权有利于保证改革进程的稳定性，避免随着领导人或者主要负责人的更换影响改革进度。为了适应社会转型遇到的紧急情况和改革中的偶然性，赋予行政机关一定的改革设定、变更权是必要的，但是要由法律进行特别授权，对设定、变更的情形做出严格的规定，并且不得与宪法和法律相冲突。2．制定统一的《行政体制改革程序法》。程序是可以反复适用的工作机制，通过程序性的规定，可以有效防止改革的任意性、随意性。行政体制改革是法治在行政领域的深化，也是行政对法治的有力回应。为适应法治经济带来的社会转型的行政体制改革，本身也应该走法治化道路。法治一方面要求行政体制改革要依据相应的实体法，另一方面也需要依据法定程序理性推进。作为行使改革权的机关，全国人大应当制定统一的《行政体制改革程序法》，对行政体制改革基本方案的提出、方案论证与评估以及方案的实施与监督做出基本的框架性规定。我国的历次改革都是政府内部提出，由人大进行审议通过，可以看出我国的行政改革动力基本靠政府自身的内在觉悟，人大的审议虽然能对改革的权力进行一定程度的监督，但是目前政府绝大部分的改革都是由国务院内部文件决定。在《行政体制改革程序法》的制定中，要完善行政体制的决策制度，须加强人大的审议权。行政体制改革涉及每一个公民的切身利益，尤其是行政相对人的利益，行政体制改革方案制定后，应当赋予行政相对人听证的权利，广泛听取社会民众对改革的建议、意见，增强改革的合理性、可行性。3．完善《行政组织法》和制定《行政编制法》。目前，我国现行的两部组织法，《国务院组织法》和《地方组织法》都是施行于上世纪80年代，虽然《地方组织法》经过了多次修改，但从总体上来看，这两部《组织法》规定都相对原则，在机构的权限规定上缺乏细致、可操作的规定，尤其是传统行政组织法的理念，很少关注行政机构自身承担的功能和行政任务。在行政体制改革中，政府机构的改革成为体制改革的重头戏，政府机构改革的推进必然需要完善我国相关《行政组织法》，在逐步细化现有组织法的基础上，立法理念的更新尤为重要。在今后的组织建构中，要充分考虑到行政功能所引发的对机构设置要求，对行政机构的设置采取一种多元的、开放的态度，对于符合实质法治的机构设置也应予以认可，在满足法治的基础上以最大限度地实现行政任务为机构设置要求。我国机构管理中存在的最大问题就是机构繁杂，人员庞大，我国编制管理的困境主要表现为管理基本制度的缺乏，我国编制管理的法律依据多是行政法规、行政规章层面上的，缺乏统一的立法层面上的规范。要解决编制管理的困境，在立法模式的选择上，应当采取由人大立法的模式，制定统一的《行政编制法》，仿效台湾采取的总员定额制度，通过法律对行政编制人员进行严格的控制，使我国的行政编制逐步走上法治化道路。

(二)实现行政体制改革法治化需要转变观念

法治的完整意义在于市民社会公民按照既成的规则有序而自由地交往，公权力通过维护政治秩序，服务于市民社会的自由交往。无论是私法之治的形成还是公法之治的建立，权利意识、法治观念的形成至关重要。中国市民社会的缺位造成了权利意识的淡薄，因此，在行政体制改革中，不仅要注重体制本身的优化，也要注重法治意识的启蒙。

1．转变政府行政观念

行政体制改革就是要处理好政府与社会、政府与个人、政府与市场、政府之间的关系，核心就是确定政府的职能，解决政府权力的界限和内部配置问题，变传统的全能政府为有限、有为的政府。要实现政府职能转变，观念的转变至关重要。首先，政府要树立服务观念。传统的行政体制是建立在计划经济的基础之上的，突出人的作用，强调对社会的管制。随着市场经济的逐步建立与深化，传统的行政管制观念越来越不适应经济的发展需求，转变政府职能，建设服务政府成为政府改革的主要方向。转变政府职能的主要方面就是要优化政府结构，使之服务于经济发展，充分尊重和保障公民权利，但是政府服务职能的发挥关键在于观念的更新，只有从深层次转变政府行政观念，建立服务理念，政府结构优化所带来的积极作用才能够最大限度地得到发挥。其次，树立责任观念。行政权力涉及公民社会生活的方方面面，行政体制改革的过程中，缺乏审慎思考的改革举措有可能造成全社会改革成本的增加，最终背离改革目的。权力与责任是对应发生的，责任的建立能够有效遏制权力的任意，行政体制改革关涉国家的全局发展，政府树立责任观念，能够从源头上有效遏制改革的随意性，使改革始终遵循行政体制改革目的。

2．转变公民观念

行政体制论文范文第2篇

【关键词】政府/权力/行政体制/行政改革/中国

行政体制改革理论是我国政治学和行政学自本世纪80年代初恢复重建以来的一个研究热点，也伴随着我国行政体制改革的实际进程。当然，有关行政体制改革的研究，应当说在政治学和行政学恢复重建以前就已经存在了，因为对这一问题的研究历来并不局限在政治学或行政学界，虽然那时研究的数量和质量尚比较有限，而且由于处在改革开放之前，有关研究也不可能明确上升到“体制改革”的高度。改革开放以后，在广大政治学、行政学以及其他社会科学工作者的努力下，在我国现代化建设和体制改革实践的呼唤下，学术界对于行政体制改革的理论研究获得了前所未有的大发展，在数量和质量上都有了明显的提高，内容也相当丰富，为构建我国面向现代化的政府权力作出了积极的贡献。同时应当看到，由于我国政治学和行政学研究的底子薄，基础理论较为肤浅，有关研究又深受现实政治发展的制约和影响，我国的行政体制改革理论在学术界还没有形成权威性的系统观点，学术规范尚未完全建立起来，在同一水平上的重复研究比较多，富有理论创新的成果还不多见。

处于世纪之交的中国行政体制改革正在向纵深推进，迫切要求学术界在体制改革理论上进行创新和超越。在此情况下，总结和分析建国50年，尤其是改革开放20年来我国行政体制改革理论的进展，对于切实推进21世纪我国行政体制改革，进一步繁荣中国政治学和行政学等学科建设，都具有重要的理论价值和实践意义。

行政体制改革在中国改革总体战略中的地位

关于行政体制改革在中国改革战略中的地位问题，国内学术界有多种说法，主流观点认为行政体制改革介于经济体制改革和政治体制改革之间，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”。一般认为，中国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革上下两个结构。但中国政治体制改革循于经济主导模式，成为经济体制改革的副产品，政治体制改革严重滞后于经济发展。（注：参见胡伟等：《论政治——中国发展的政治学思考》，第329-358页，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循经济体制改革驱动政治体制改革，形成经济体制改革先导，政治体制改革滞后的发展序列，这就导致了经济体制改革与政治体制改革之间的时间落差和进度落差，这两大落差随着经济体制改革的深化而不断拉大，政治体制的不适应性矛盾日渐积累，引发经济和政治两个层面上的双重困境，并且相互激化。对此，邓小平指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”（注：《邓小平文选》，第3卷，第176页，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治体制改革涉及国家基本的政治结构和权力关系，因此政治体制改革很难有实质性突破，政治体制与经济体制不相适应的矛盾也未能彻底解决。

在政治体制改革进退维谷而政治体制与经济体制不相适应的矛盾日益突出的情况下，行政体制的改革提上了议事日程。行政体制改革提出的目的就在于及时适应经济体制改革的需求并进而带动政治体制改革。由于中国政府传统行政思维和行为的惯性影响，以及政府及其成员本身的权力利益关系，政府缺乏自我改革的内在动力。在现阶段，行政体制改革的主要任务应是克服各种改革阻力，通过结构性的职能转换，有效地适应经济发展的新情况。1992年党的十四大提出了行政体制改革的历史任务，明确了经济体制、政治体制和行政体制三大体制改革的思路。其中行政体制改革既是经济体制改革的必然结果，又是政治体制改革的必要先导，既是经济体制改革深入进行的客观要求，又是政治体制改革逐步推进的直接动力。有的学者指出：“当行政体制改革的诉求被提出后，它就同时承担起变革生产关系和上层建筑的双重任务：一方面通过调整生产关系，克服旧体制下形成的某些束缚生产力发展的障碍，促进新的生产关系的建立；另一方面通过改革上层建筑领域中的某些弊端，巩固新的经济基础。”（注：汪玉凯：《中国行政体制改革20年》，第17页，中州古籍出版社，1998年版。）行政体制改革成为经济体制改革深入发展和政治体制改革实际启动的共同要求，处于中国体制改革逻辑发展全程的结合部。

实际上，行政体制改革本来是政治体制改革的一个有机组成部分。有的学者指出：政治体制包括三个层面：一是各种政治组织（政党、政治团体）与政权组织之间的关系及其运行制度；二是政权的组织形式或政体；三是政府（行政机关）的机构设置和运行机制，即行政体制。（注：参见王惠岩：《当代政治学基本理论》，第194-201页，天津人民出版社，1998年版。）但在政治体制改革在总体上难以推进的情况下，行政体制改革便从政治体制改革当中脱颖而出并进而取得了相对独立的地位。对此，学术界予以相当的关注，从不同角度对我国行政体制改革的必要性予以论证。例如一种观点认为，虽然从法理上讲，中国“议行合一”的国家政权体制决定了行政机关只是立法机关的执行机构，但在实际政治生活中，政府发挥着非常活跃的国家统治和管理力量的功能，在所有国家机器（人大与“一府两院”）中居于主导和中心地位，实际承担着大量行政立法、决策和执行事务。（注：张国庆：《我国行政管理体制改革的若干思考》，《光明日报》，1993年2月21日。）因此，将行政体制改革从政治体制改革中单列出来，一方面有利于推进行政领域自身的发展，另一方面可以适应经济体制的变迁，带动政治体制的变革。还有一种观点认为，部分发展中国家和地区五六十年代后的政治发展经验，特别是亚洲“四小龙”行政体制改革先导的成功经验，为中国体制改革的模式选择提供了取同的对象。国外学者普遍认为，行政体制改革优先模式比较适合发展中国家的体制改革，而政治体制改革优先模式并不符合大多数发展中国家的实际国情。由于行政体制改革主要涉及政府功能的定位、政府组织结构的设置、行政权力的运行、行政法制的建设以及行政人员的管理等，可以广泛借鉴外国政府管理的经验，故具有较高的实际可操作性。（注：参见汪玉凯：《从政策调整到体制创新》，《工人日报》，1998年10月14日。）

从根本上说，行政体制改革之所以能够从政治体制改革当中剥离出来并取得重要地位，是由中国后发现代化国家的具体历史条件所决定的。根据政治—行政“两分法”的基本理论假设看，政治体制改革导向权力利益再分配和公平与民主诉求，行政体制改革导向责任和效率，行政体制改革能以改善政府成本—效益关系（紧缩编制、转换职能、澄清吏治、提高效率等）推动社会经济发展，同时避免积极政治体制改革所可能造成的超前政治参与等“转型问题”。（注：亨廷顿在《变动社会的政治秩序》（上海译文出版社1989年版，第45页）中指出，“现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性”，后发外生型现代化国家在从传统走向现代的进程中出现的大量问题，并不是落后的产物，而是转型的特有问题，包括大规模的政治参与与政治制度化之间的矛盾等等。）从现实情况看，由于我们生活在一个“以行政为中心的时代”，在这一时代中，无论是政策的制定还是政策的执行，政府的效能从根本上来说取决于行政领导，政治与行政之间形成了不可分割的交织关系。（注：参见安德森；《公共决策》，第47-49页，华夏出版社，1990年版。）这决定了行政活动对于政治的重要影响，行政体制改革可以有效促动政治体制改革的发展。

近年来国内学术界对于行政体制改革的“结合部”地位基本达成了一致性认识，包括国家有关部门的负责同志也完全认同这一定位，认为“行政体制改革处于政治体制改革与经济体制改革结合部的位置，这就是我们在研究企业改革时，必然要研究下放权力、政企分开、转变职能等问题，在研究行政机构改革时，也必然要研究转变职能、政企分开、下放权力等问题的原因”。（注：鲍静：《中国行政体制改革的回顾与展望——访中央机构编制委员会办公室副主任顾家麟同志》，《中国行政管理》，1996年第4期。）在政府制定和贯彻的国家改革政策中，也基本体制了这种厘定行政体制改革自有范畴与三大体制改革相互联系的关系，把行政体制改革视为经济体制改革的结果和政治体制改革的突破口，通过经济体制改革——行政体制改革——政治体制改革适度分离的发展模式，保证经济发展和政治稳定两个方面兼顾。总之，行政体制改革“上下结合部”的战略定位，使其在国家发展和社会发展的宏观改革进程中扮演了承上启下的重要角色。行政体制改革既是适应和驱动相关改革领域的手段，又能达到理顺行政系统内外关系、重构政府权力合法性、合理性和有效性的目的。

不过，学术界在基本肯定行政体制改革的这一“结合部”地位的同时，对于上述“三大体制改革”的先后序列、以及行政体制改革与经济体制改革和政治体制改革之间驱动与制约关系的理论与现实，存在着不同的意见。一种观点认为，行政体制改革的“上下结合部”地位，确立了中国体制改革“经济——行政——政治”式的基本序列，即先经济体制改革后行政体制改革再政治体制改革的总体进程。（注：张国庆：《我国行政管理体制改革的若干再思考》，《光明日报》，1993年6月23日。）于是，在行政体制改革和经济体制改革关系上，由于经济体制改革的不断深入对政府管理经济的职能及其载体——行政机构提出了改革要求，中国的行政体制改革就只能是一种适应性改革，基本方向就是适应经济体制改革和经济社会发展的需要，改革政府内外部有碍经济体制改革进一步深化、尤其是有碍国有企业转换经营机制的弊端。

有的学者进一步从学理上对此进行了阐发。其中比较有代表性的是行政生态论，即认为中国的行政体制及其活动总是处于一定的行政生态环境之中，“行政生态环境是与行政系统有关的各种条件之总和”。（注：王沪宁：《行政生态分析》，第31页，复旦大学出版社，1989年版。）有学者指出，由于行政体制和外部社会环境之间进行着不断的“输入——转换——输出”的交互作用，行政体制的发展始终处于与外部社会环境“适应——不适应——变革——又适应”的螺旋式前进的状态之中，行政体制与整个社会体制也因此显现出“平衡——不平衡——平衡”的动态关系格局。（注：池如龙：《改革：行政管理的永恒主题》，《社会科学动态》，1998年第11期。）还有学者明确指出，“行政体制改革就是行政主体自觉适应社会环境的过程。由于社会环境总是不断变化的，因而行政系统必须周期性地进行变革，以适应社会环境的变化。”（注：张安庆、：《当代中国社会环境与行政管理体制改革》，《武汉大学学报》，1993年第2期。）因此，行政体制改革是政府体系阶段性地适应变化中的外部社会环境，主要是经济体制改革和政治体制改革的实际进展和需求，以避免更大的社会不满和推动进一步的社会发展。在实践中，上述观点也是伴随行政体制改革进程的主流理论。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，为行政体制改革确立了一个较高的起点，即改革是对社会主义市场经济体制的适应。1998年国务院机构改革实质性的核心内容，就是顺应市场经济发展的需要，解决各类国有企业改革这一“瓶颈”问题，把国有企业的行业管理权、资产管理权和人事管理权分别划归不同部门，理顺政企关系，调整政府内部结构，转变政府功能。

但也有学者比较偏重于行政体制改革本身的内在规律和内生变量。由于上述“适应论”主要把行政改革作为一种因变量而不是自变量看待，正像有学者评论说：“正是为了适应经济改革的要求，才把行政改革作为一个相对独立的改革领域提上了日程。也就是说，中国的行政改革，不是主动根据政府行政管理的基本规律，从行政管理的特点出发加以设计和推进的，而是以经济改革的理论和经济改革的要求来推动行政改革的。”（注：郭宝平：《行政改革理论和实践的特点与误区》，《中国行政管理》，1999年第1期。）这样就带来了一个问题，即行政体制改革虽然需要政府自身去完成，但不是政府的自我革命，“行政体制改革并非由政府自身发动”（注：张国庆：《当代中国行政管理体制改革论》，第32页吉林大学出版社，1994年版。），因此改革的最大缺陷就是政府缺乏自动力机制，行政体制改革需要一个长期积累的逐步发展过程，改革的模式必然是渐进主义。与此相应，还有观点认为，中国行政体制改革应摆脱对于经济体制改革的“刺激——回应”的逻辑局限性，推行行政体系的自我革新和主导型的行政体制改革。例如有学者指出，改革开放以来，行政系统一直在进行着适应性的变革，集中表现在1982年、1988年和1992年三次大规模的行政机构改革，行政系统的角色无形中被定位为社会经济的“消防员”和“稳定器”，行政体制改革成为亦步亦趋的应景式的调整，从而在事实上忽视了行政体制改革对于社会经济发展的反作用。（注：汪永成：《新一轮行政改革应选择新的战略方向》，《理论学习月刊》，1998年第2期。）所以，行政体制改革应从外源式转向内源式，从适应性调整转向形成自我积极改造机制。正像西方学者所说的：“我们不能被动地经历改革。我们要创造变革”。（注：奥斯本·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，第313页，上海译文出版社，1996年版。）

现代化理论的研究表明，后发国家的现代化有两个普遍特点：一是政治行革往往成为经济社会变革的先导，政治行政上的显著变化带来经济和社会方面的显著变化；二是由于现代化起步落后于外部的发达国家，因此遵循一种“追赶型”的现代化模式，政府主导特点非常鲜明，这在学术界基本上是一个共识。（注：参见任晓：《中国行政改革：目标与趋势》，《社会科学》，1994年第4期。）作为中国“追赶型”现代化任务一部分的行政体制改革，它本质上要求成为经济社会变革的先导。而且，正像有的学者看到的，现代社会调控规模日益扩大，内容日趋复杂，在后发现代化国家转型阶段，行政系统作为社会调控体系的主导力量，对于驱动社会经济的发展具有决定性的作用。（注：王沪宁：《论九十年代中国行政改革的战略方向》，《文汇报》，1992年6月26日。）因此，应该通过积极的行政体制改革建构能够驱动经济体制改革的行政体系，再构和优化社会调控系统。有的学者以“发展行政”的概念定义这一取向，要求行政体制改革从行政发展转变为发展行政。发展行政区别于行政发展的关键，在于发展行政是以积极主动的行政行为来引导和推动社会经济的发展，其特点是政府保持有强大的权威和行政目标取向上的超前意识。（注：参书云等：《行政管理与改革》，第2-6页中国城市经济社会出版社，1990年版：李泽中：《论发展行政及其限度》，《中国行政管理》，1995年第4期。）上述思路尚未构成行政体制改革的现实指导思想，但对未来中国的行政体制改革具有一定的建设性意义。

行政体制改革的目标设定：效率与民主之辨

确定了行政体制改革的战略地位以后，就应该进一步明确行政体制改革的目标。不少学者认为，正确界定行政体制改革的目标，对于行政改革是十分重要的。有的学者在回顾建国以来的行政改革时，认为大致经历了六个不同目标内涵的历史阶段，各个阶段行政改革的具体内容受改革目标的制约，而改革目标实质上又取决于当时具体的内外部条件。（注：张国庆：《当代中国行政管理体制改革论》，第51-110页吉林大学出版社，1994年版。）党的十四大提出行政体制改革的基本目标是适应经济体制改革的需要，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。1998年开始的政府机构改革，从总体上提出了建立办事高效、运转协调、行为规范的行政体制改革总目标。中国的行政体制改革至今已经历了从政策调整到体制创新的不同阶段，改革已越来越触及到深层次的关键性问题，改革的目标也日趋明确合理。与改革的实际进程相适应，对行政体制改革目标的确定也是学术界积极探讨的一个问题。但关于行政体制改革的目标选择及其相应的改革内容，在理论界至今尚无完全共通性的界说。其原因在于行政体制改革本身的高度复杂性，在不同的时间、背景和层次上谈论行政体制改革的话题和结论也是不尽相同的。学术界一般认为，中国行政体制改革的目标以构建面向现代化的政府权力为导向，包容着一个多元内涵的价值体系，它可以涵盖“精简”、“高效”、“统一”、“民主”、“廉洁”、“法治”等一系列目标单元。例如，有学者提出行政发展的目标是建立高效、公平、廉洁、开放的行政系统；另有学者认为行政体制改革的目标在于实现行政管理的现代化，即实现法治化、民主化、科学化、高效化；等等。（注：王沪宁：《论90年代中国的行政发展：动力与方向》，《天津社会科学》，1992年第5期；胡象明：《试论行政管理现代化及其与政治现代化的关系》，《政治学研究》，1998年第8期。）这些目标的提出，从不同角度设计了中国行政体制发展的未来走向，但这些目标之间的内在逻辑关系却是一个悬而未决的问题，其中民主和效率之间的张力尤为明显。

从近年来理论界诸家观点来看，可以说以效率作为行政体制改革的核心目标基本是一个共识，虽然一些学者在效率这个目标之外还会设定其他一些目标。对此主要可以从两个方面加以分析。第一，学术界一般认为，提高效率或实现政府高效化是行政体制普遍追求的目标，中国自然也不例外。政府及其行政活动能够解决个人无法解决的问题，实现一般社会组织无法实现的目标。但正像“帕金森定律”所表明的，政府具有权力和规模上的自我扩张倾向，庞大的政府体系不仅会越出自身的行政职权边界，侵犯社会私人领域，而且会导致和官员腐败等行政危害，这些都造成了行政低效。因此，如何克服上述不良现象，提高政府效率就成为行政改革的首要问题，效率导向也就必然成为行政体制改革的基本目标模式。有的学者通过对西方的考察对此提供有力的支持，指出“无论是泰勒的科学管理时代，或梅奥的行为科学时代，还是当今系统理论时代，一切研究以及实践活动（包括组织模型设计、决策导向、公务员行为规范）都始终围绕着一个中心即高效率”（注：孙柏瑛：《公共行政的新思维》，《国外社会科学》，1995年第3期。）。政府行政效率体现为行政体系在一定资源条件下能够提供更多的行政服务或一定服务水平条件下能够减少更多的行政成本。这就要求政府不断进行行政体制改革，控制机构膨胀，紧缩过度职权，降低社会成本，提高工作效率。实践证明，卓有成效的政府行政管理是现代国家政府努力追求的目标。正像西方学者库夫曼指出的，传统行政体制的目标价值可以概括为效率、代议制度、政治中立能力和（科层组织的）行政领导四个方面，其中效率是行政体制的核心目标或终极价值，其它目标只是维持和保证行政效率的充分实现。（注：HerbertKaufman:"AdministrativeDecentralizationandPoliticalPower",PublicAdministrationReview,V.29January-February,1969.）中国行政体制改革的直接原因是政府机构臃肿、职权庞杂、效率低下，并且严重阻碍了社会经济的发展。因此，行政体制改革的直接目标就是在管理职能、管理领域、管理过程和管理方法等多方面对传统低效的“大政府”进行改造，建设一个适度规模的高效政府，从而有效地制定政策、执行政策、调节矛盾、整合利益差异，顺应并推动中国社会经济的现代化发展。第二，有的学者也从中国作为一个发展中国家的具体历史社会条件出发，认为提高效率应当是中国行政体制改革的一个优先目标。在社会经济发展进程中，政府在不同国家和不同历史时期所起的作用是不同的。在自由资本主义阶段，根据亚当·斯密的政府职能理论，西方发达国家政府力量在经济增长中的作用是较为次要的，仅仅扮演了“守夜人国家”和“警察国家”的角色，即仅仅局限于维持法律和秩序、对付外敌侵犯的功能领域。随着时间的推移和社会公共事务性质的变化与数量的增加，政府对社会经济发展的影响逐步强化，凯恩斯主义和新自由主义在不同程度上都强调政府对社会经济的干预。因此，从世界范围内经济增长和社会发展的进程看，为了有效解决现代化所提出的各种问题，早发现代化国家基本上都经历了一个政府功能成长并主导的转变过程。与此相应，后发现代化国家要在短时间内解决“追赶型”现代化所需化解的各种矛盾，包括消除贫困、扩大参与、转换体制、维护基本的社会公平等问题，这决定了发展中国家政府必须在现代化进程中发挥积极有效的主导作用。因此有学者指出，中国目前正处于从传统社会向现代社会过渡的关键性转型阶段，社会主义市场经济的发展使中国正进入一个经济高速增长的时期，“政府在高速增长时期成功地发挥主导作用，是需要具备一定条件的，关键在于要有一个有效能的行政系统。这主要表现在两个方面：其一是政府必须有足够的能力制定和推行政策，其二在于政府决策的科学化和优化”（注：任晓：《中国行政改革：目标与趋势》，《社会科学》，1994年第4期。）。可见，从中国作为转型期发展中国家的特点而言，提高政府行政效率是强化政府能力的首要选择，是行政体制改革的一个先行目标。

虽然学术界对于行政体制改革的效率目标一般比较认同，但值得注意的是，在我国行政体制改革目标的设定上，如何平衡民主与效率的关系是一个争论较大的问题。有学者提出应确立“效率优先、兼顾民主”的行政体制改革的目标平衡模式。（注：参见王颖：《平衡模式的选择与我国的行政体制改革》，《湖北大学学报》，1998年第2期。）也有学者提出民主（或公平）应该成为行政体制改革的核心目标，主张行政民主。（注：参见张成福：《行政民主论》，《中国行政管理》，1993年第6期。）主张行政民主的理由主要在于以下两方面：(1)本世纪60年代末以来，美国传统官僚制行政管理危机引发了旨在重塑行政思维与运行模式的新公共行政学，并由此形成了全球性的“行政改革时代”（注：参见国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社，1998年版。）。新公共行政学突破了威尔逊、古德诺创立的传统政治——行政两分法的思维框架，认为在现代民主社会中，由于行政对决策的积极参与和对社会危机的积极治理以及社会最少受惠者对公平的切实需求，行政改革应建立起“民主行政”的目标范式（注：奥斯特罗姆：《美国行政管理危机》，北京工业大学出版社，1994年版。），民主应成为行政改革的最核心价值追求。(2)中国行政体制的一个特点是行政体系事实上处于国家机关的中心，行政管理的对象广泛，管理内容丰富，即所谓“大行政”。因此，行政体制改革必然涉及政府（行政）与社会（包括社会中介组织）、市场、企业和公民的复杂关系，这些关系的理顺必须以民主化为根本目标。

实际上，上述对西方行政体制演变的概括并不准确，因为它把“新公共行政学”的理论探讨当作了西方行政改革的实际进程。从历史上看，在英、法、德等欧洲国家，现代化在政治上表现为行政权力的集权化。（注：亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，第103-104页，上海译文出版社，1989年版。）我国一些政治学和行政学的权威学者也指出，西方国家现代化的进程是一个议会权威逐步衰微、行政能力不断增强并最终形成“行政集权民主制”的制度变迁过程。（注：参见曹沛霖、徐宗士：《比较政府体制》，第9页，复旦大学出版社，1993年版。）西方上述现代化成果在当今并没有实质的改革，行政集权的状况仍在延续，在行政官僚系统内部根本没有“民主”可言，至少“民主”不是其行政官僚系统实际追求的目标。虽然我们可以在一定范围内汲取西方“新公共行政学”的一些理念，譬如把“企业型政府”、“顾客导向型管理”等思想用于研究中国的机构改革和政府职能转变，但不能把即使在西方国家还只是纸上谈兵的东西当作中国现阶段行政体制改革的目标。何况就中国而言，现阶段我国的行政体制的发展还远远没有建构起类似于西方那样的现代行政体制或者说是韦伯的理性官僚制，中国的公务员制度也只是初显雏形，不存在西方发达国家官僚制老化的危机。所以有的学者指出，从这一意义上讲，中国行政体制改革的基本对策应当按照发展社会主义市场经济的要求，建立商效的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍。（注：宁骚：《行政改革与行政范式》，《新视野》，1998年第3期。）

当然，由于中国政府是一个大政府，我们也确实需要对政府的具体功能作出区分，从而对行政体制改革的目标进行更为准确的界说。（注：中国行政体系的一个显著特点是存在着行政的双轨制结构—功能系统，即中国共产党各级组织与各级人民政府都具有行政功能（参见胡伟：《政府过程》，第292页，浙江人民出版社，1998年版。）因此，从广义上说，中国的行政体制涉及到共产党组织和各级人民政府等党政机关。但我国“行政体制改革”实际针对的行政体制，一般只涉及人民政府自身。而涉及共产党领导体制改革的方面，通常被纳入“政治体制改革”的范畴。）现代行政学把行政活动视为一个系统加以研究，行政体制改革既要处理好系统内部的关系，又要涉及系统外部的关系。行政系统内部的关系主要是政府内和政府间权力、结构、功能及其过程的关系，行政系统外部的关系包括政府与社会、政府与市场、政府与企业等几组关系。按照这一思路，有学者认为建国以来，中国行政改革已从机构改革、行政体制改革发展到公共行政改革，其中机构改革和行政体制改革的差别在于机构改革只是结构层面上的行政体制改革，是行政体制改革的一部分；公共行政改革和行政体制改革的差别在于公共行政改革越出了行政体制改革本身，把政府与外部的关系视为行政体制改革的一个重要方面。一般意义上的行政体制改革主要指行政体系内的改革，体系外的变动只是行政体制改革的必要延伸。（注：参见左然：《精简、统一、效能——完成从机构改革、行政体制改革到公共行政改革的转变》，《人民论坛》，1998年第1期。）

与此相应，行政体制改革的目标也可以划分为效率导向的内在目标和民主导向的外在目标两类，关键在于科学把握两者的主次秩序。这一关系，可以概括为政府的“体制内功能”和“体制外功能”的区分。而就政府体制内功能而论，政府本身是一个具有高度自组织能力的科层制系统，具有自我管理、自我节制的功能，这是政府履行体制外功能的前提和基础。但是政府履行体制内功能与履行体制外功能的方式是不同的，即政府管理社会和管理自身的方式是有区别的。政府系统作为一个科层制的组织体系，其内部管理必须是上下主从的行政命令式的，在这方面没有民主和平衡可言，也不需要讨价还价，权力必须是集中统一的。无论何种类型的社会体系，只要它是健全的，政府的体制内功能就必然是如此。（注：胡伟；《政治功能的二元范畴：建构一种体制改革的规范》，《公共行政与人力资源》，1996年第4期。）

但是，政府的“体制外功能”或“行政系统外部关系”所产生的“民主导向的外在目标”，实际上远远超出了行政体制改革的范畴，而恰恰是经济体制改革特别是政治体制改革的内容。民主和效率当然都应当是中国政治发展的目标，但这两大目标必须有其一定的适用范围。有一些学者主张把民主列为中国行政体制改革新的核心目标，把行政系统与外部社会、市场和企业的关系视为行政体制改革的本原内容，这主要是没有从理论上厘定行政体制改革的主体范畴。实际上，政治发展要兼顾民主和效率，意味着行政体制改革与政治体制改革必须配套进行，而不是把行政体制改革自身扩大化为政治体制改革。效率是行政体制改革的核心目标，民主化则是行政体制改革的保障，其实质上是政治体制改革的核心价值。美国社会学家列维认为，政治现代化实际上是集权化和民主化的综合，其实质是为了达成效率和民主的统一。既然当前中国的改革战略是按照“三大改革”的设计展开，就必须把行政体制改革与政治体制改革及经济体制改革的具体目标加以区分，而不能让行政改革去承担它不应承担也承担不了的任务。如果混淆行政体制改革和政治体制改革的核心目标，混淆行政体制改革与政治体制改革的区别，这不利于从总体上推进中国的改革事业。因此，中国的改革在总体上应达成政治民主化、行政集权化和政治经济二元化的“三位一体”目标。（注：胡伟：《中国体制改革的政府整合取向》，《政治与法律》，1995年第2期。）其中行政体制改革应以提高政府效率为核心目标，同时行政体制改革在处理内部关系时，也要积极理顺外部关系，努力取得经济体制改革、政治体制改革的配套。

行政体制改革的方案设计：结构——功能协同发展取向

行政效能

的提高有赖于政府权力在结构——功能上的合理化，构造出现代化的政府权力。增强行政效率、建设效能政府是行政体制改革的根本目标，在此目标下，不少学者进而对行政权力结构的合理化和功能的合理化，即“机构改革”和“职能转变”进行了探讨，这构成了学术界对行政体制改革具体方案进行理论设计的主题。同时，沿着这一主题，学术界也形成了关于行政体制内外部改革的深层思考。

由于行政体制说到底是政府系统内进行职能划分、机构设置的权力机制，行政权力机制的重构是行政体制改革的内在目标，也是行政体制改革的实质性内容，包括行政体系内部纵横向的权力机制调整和行政体系与外部环境之间权力机制的理顺。而中国行政体制的创建，是适应产品经济和高度集权需要的产物，其结构、功能和运行关系都与计划经济体制相适应，并深受马克思主义政府体制理论、苏联行政体制模式和中国传统政治文化的影响。（注：周志忍：《我国行政体制改革的回顾与前瞻》，《新视野》，1996年第4期。）对这样的行政体制进行改革，如果单纯在机构规模和责权的大小上做文章，而不去改变政府对于经济社会的功能范围；或者反过来，只单纯要求转变政府职能，但不对政府机构进行合理调整和精简，都是不可能取得长期效果的。因此，有的学者指出从目前行政体制改革的实际问题和主要任务看，有效地改善行政权力机制的关键性工作在于行政体系结构的合理化和功能的合理化。行政结构的合理化即政府机构改革的实质是行政权力主体的合理分化、增减和重组，主要是行政体制形式上的变革；行政功能的合理化即政府职能转变的实质是行政权力作用的空间、领域和形式的合理变化，是行政体制的内在变革。（注：参见何颖、李萍：《我国政府机构改革中的行政权力重构》，《中国行政管理》，1998年第8期；沈荣华、米：《社会主义市场经济条件下的行政改革》，《中国行政管理》，1998年第11期。）

行政体制论文范文第3篇

正确界定地方政府公共行政的主要职能，是构建地方政府公共行政体制的关键。地方政府公共行政的主要职能有：

（一）公共行政管理职能。

长期以来，人们常常把“政府行政”等同于“公共行政”，其实公共行政在价值取向、涵盖范围、具体手段及追求目标等诸方面都与政府行政有很大的不同。在公共行政的框架里，行政行为的根本目标在于公共利益；行政决策的效能在于公开透明；行政执法的宗旨在于公正公平；行政成本的消费在于公共财力；行政运行的效率在于公民和社会组织的共同参与；行政体制的架构、行政机构的设置和行政职能的配置在于公共服务。因此，公共行政理论与实践对地方政府提出以下要求：一是从注重程序和过程的传统公共行政，向更注重产出和责任的公共行政转变。主张更清楚地设置公共组织的目标，更加关心政府部门直接提供服务的效率，更系统地使用绩效指标衡量行政组织的成果。二是使公共行政组织与人力资源管理更加灵活，用分权的管理取代高度集权的等级组织结构。三是主张借用私营部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理方法和技术来“重塑政府”。四是地方政府的职能是“掌舵”而不是“划浆”。

（二）经济调节职能。

地方政府加强经济调节职能，主要是克服市场缺陷的政府干预，主动运用法律、经济、行政等多种手段，积极调控经济活动。具体讲，要发挥好三种职能：一是战略引导职能。经济全球化和我国加入WTO以后，随着与世界各国经济交往的增多，社会生产、生活将日益外向化，要将各地、各市场主体追求的个体目标统一到社会主义现代化建设的总体目标上来，就离不开政府的战略引导。政府要围绕国民经济总量平衡和社会经济整体素质的提高，制定和实施以中长期发展战略为主的指导性计划体系，引导社会经济的发展方向；地方政府要依靠产业政策，引导和调控产业发展方向，形成合理的产业结构，推动经济社会协调、健康发展。二是平衡协调职能。一方面，要以人为本，全面、协调、可持续发展，坚持科学的发展观，通过适时调整，防止经济大起大落。另一方面，针对我国地域辽阔、人口众多、地区间发展不平衡的实际，采取财政转移支付等政策，支持、帮助落后地区经济发展，逐步缩小区域差距。依靠收入分配和税收政策调节国民收入分配，在保证效率的前提下兼顾公平，防止个人收入差距过分悬殊，保持社会稳定。三是保护职能。地方政府要在与WTO规则相适应的前提下，积极争取公平合理的国际竞争环境，制定保护幼稚产业的有效政策。通过政策引导，帮助企业规避市场风险，努力使本国利益在激烈的市场竞争中实现最大化。还要加大对生产者、消费者的保护，按照国际惯例对农业给予扶持，保护知识产权，查处假冒伪劣，维护市场秩序，保护公平竞争等等。

（三）依法行政职能。

依法行政体现在大量的地方政府行政行为中。一是要高度重视执法程序问题。程序是实体的保证，只有程序合法才能使实体处理合法。二是要高度重视目前地方政府行政行为自由裁量权弹性过大的问题。真正做到执法必严、违法必究，保证执法的公平公正，尽可能规定行政行为严格的裁量标准。这样，既保证行政执法的公正，又可减少政府工作人员的腐败。三是要严格行政执法责任制和错案追究制。要强化对各级政府及政府人员依法行政的约束力和责任感，进一步完善行政执法的救济制度，既保障企业和公民的合法权利，又对政府工作人员的行为予以有效的约束。

（四）市场监管职能。

在社会主义市场经济体制下，社会资源的配置将主要通过市场价格机制的导向作用来实现。但由于垄断现象难以避免等多种外部效应的存在，市场价格机制有可能不能正确反映成本和收益，而出现市场信号不准或失真的市场失灵情况。企业可能因市场失灵产生的错误导向而使经营投资失误；市场供给者或需求者也可能为了自己的利益而破坏契约关系和市场规则，造成市场秩序混乱。因此，地方政府必须制定各种法规和市场规则，规制一切市场主体与市场行为，维护市场契约关系和市场秩序，努力创造良好的市场环境。

（五）提供公共产品职能。

由于公共产品投资成本大，建设投资周期长，企业及社会投资者一般不愿参与，依靠市场调节很难达到供给与需求的平衡，需要政府通过财政、金融、产业政策等政府行为和公共政策，支持或补贴公共项目建设，尤其是对以全社会公共利益为目的的项目，地方政府应全面参与或直接经营。对以盈利为目的的公共项目，政府应在定价、市场准人等方面适当予以干预和监督，为社会提供更好的公共服务。

二、构建地方政府公共行政体制的主要对策

构建地方新的公共行政体制，需要党政各部门互相配合，抓住重点，解决难点，选准突破口。其主要对策应有以下几个方面：

（一）按照公共行政的要求，进一步削减地方政府权力。

1弱化政府微观管理职能。建立地方政府公共行政体制，当务之急是弱化政府微观管理职能。一要弱化政府对资源的控制职能，从根本上改变由政府统一计划、配置人财物的模式，而将这种职能交还给市场。对于政府在微观经济中的一些审批权、核准权、管理权、制约权也应取消，使政府权力从“无限”变为“有限”。二要弱化政府对微观经济的干预职能。地方政府要转变直接参与微观经济活动的作法，还企业自主经营权，实现所有权与经营权的分离，还企业自主经营权，使企业成为独立的市场主体，使政府由原来的控制者、参与者、操纵者，改变为指导者（政策指导）、监督者（确保国有资产保值增值）、服务者（为企业提供协调和社会服务），切实做到政企分开。

2分化部分政府职能。一是要充分调动和发挥中央、地方两个积极性，在维护中央权威和尊重地方利益的前提下，合理划分中央与地方政府的责任和权力，使地方政府分权和中央政府集权达到动态统一和平衡。二是要实行中央政府与地方政府的分级管理，做到分级管理、权利和责任统一。要以事务的性质作为中央政府和地方政府权限划分的基本标准。凡属全国性的事务，即涉及国家整体利益的事务，由中央政府决定；凡属地方政府事务，即涉及本行政区域利益的事务，由地方政府决定。同时要根据各级政府在国家体系中的不同地位和作用来确定和配置相应的职权。三是要推进中央政府与地方政府的关系规范化、法制化，建立一整套法律规范，把两者的职能、权责通过法律的形式固定下来。

3转化政府社会管理职能。中国目前的现实状况是，政府对社会事务什么都管，社会个体的什么事情也都找政府办，政府成为惟一的治理者。但由于现代社会的复杂性、多元性和动态性，无论政府的主观愿望多么好，都会受到自身治理能力的限制，不可能把社会所有的事都管好。这就需要政府向社会组织分权，将政府所承担的技术性、服务性、协调性事务，诸如会计事务、审计事务、法律事务、资产评估、房地产评估、物业管理、行业管理、社区自治管理等等，从政府职能中分离出去，交给社会中介组织、社会公共服务组织和社会自治组织。

（二）切实解决权力部门化、规制部门化和利益部门化问题。

1加大行政审批制度改革的力度。改革行政审批制度，必须坚持合法原则、合理原则、效能原则。行政审批制度改革要推动政府从权威行政转变为服务行政，从部门行政转变为公共行政，实现“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的政府公共改革目标。一是以市场为导向，推行告知承诺制。告知承诺制是实现“亲市场化”战略的重要突破口，有利于实现政府管理从传统管制向契约化和非强制性管理转化以及法律责任的明晰化。二是推行以一个部门审批为重点的审批制度。其优点是可以彻底消除多头审批的弊端，无需建立交联式审批中的强大协调机构，促进审批事项合并，提高审批效率，加快市场准入的速度。三是创建政务服务局（中心），变“一门式”协调机构为实质性审批机构。其优点是可以彻底解决服务中心与原部门之间的复杂关系，使政务服务局（中心）具有真正的审批权力，避免“前店后厂”的现象，真正实现为民服务，实现不同审批事项程序的分化，提高行政效率。四是实行后置审批。其基本做法是：申请人先直接到登记注册机关申请登记注册，登记机关核准后在营业执照中注明专项经营项目，再由申请人办理专项经营审批手续，然后开展许可的经营活动。五是实行网络化审批。将计算机网络运用于审批，实现申请人与审批机关之间、审批机关相互之间的网络化联系和沟通。这种审批方式可以大大方便申请人，节约审批机关之间运作成本和时间，实现政府各部门之间的信息和资源共享，有利于事后监管。

当前应重点抓好以下工作：（1）对各级地方政府及行政部门的审批项目及其设定依据进一步清理、甄别、校核，并分清行政许可项目和非行政许可项目，按照服从大局、合理划分、责权统一、避免交叉的原则，认真搞好清理工作。（2）依据《行政许可法》，对不符合合法原则设立的审批项目，最大限度地予以取消和调整。（3）对符合合法原则设立的审批项目，还要从合理性上进行论证，应该取消的要依照法定程序予以取消。（4）切实加强对取消和调整的审批项目的后续监管，使行政审批制度改革健康有序地开展。

2大力发展社会中介组织。大力发展社会中介组织，是彻底解决权力部门化、规制部门化和利益部门化问题的一个重要途径。大力发展中介组织是实现政企分开、政事公开和政府转变职能以及构建地方公共行政体制的客观要求，是弱化地方政府社会职能的重要保证。因此，各级地方政府要全面清理中介组织，保持中介组织的独立性。当前，中介组织极不规范，政府行为多于市场行为。过去政府权力部门一般都办有一种以上社会中介组织，经济鉴证类中介组织基本上都是带有半官方性质的组织。行政部门成为所办中介组织的靠山和业务源，中介组织成为挂靠部门人员安置的场所和“小金库”的来源。行政权力直接渗透到中介组织内部，不仅制约了社会中介组织按市场化标准来建立和运作，而且成为滋生腐败的土壤。要借当前转变政府职能之机，对中介组织进行清理，彻底割断中介组织同行政部门联系的“脐带”。当前，要警惕有些中介组织借行政机关的权力形成新的垄断。只有当中介组织与各种利益集团之间保持独立超然的关系，公正性才能实现。因此，要把保证中介的独立性作为政府管理的重要内容。同时，各级地方政府要大力支持建立一批独立、自律、非盈利的行业协会，让行业协会自行处置诸如企业资格认证、标准与定价等具体问题。还要建立健全中介组织协会，加强中介组织的自律和管理。政府应加强对中介组织的指导，建立健全中介组织的绩效评估制度，使中介组织沿着健康、有序的方向发展。

（三）建立公共财政体制，突破构建地方政府公共行政体制的难点。

1深化财政体制改革，完成公共财政体制和法律基础的构建。首先，要进一步转变财政职能，建立起公共财政体制。财源建设要以市场机制为基础，打破地区分割，消除地区封锁。要进一步调整和优化财政支出结构，逐步降低目前财政支出中经济建设经费的比重，缩小基本建设支出的规模。对事业单位经费的供给和管理体制进行改革，在医疗、高等教育领域引入市场机制。要提高社会保障支出的比重，增加对社会义务教育和基础医疗卫生建设的投入。其次，理顺和规范中央财政与地方财政的分配关系和管理体制。要根据经济发展和宏观经济调控的需要，进一步明确划分各级政府的事权，并使之稳定和规范。再次，深化税制改革，调整和完善税制体系。要适应对外开放的发展形势，保持财政收入增长的可持续性。税制体系要着重加强直接税（所得税）的建设，提高直接税在全部税收中的比重，形成所得税和流转税双重主体的税制体系。第四，继续推进财政支出管理制度的改革，包括国库统一支付制度、部门预算、政府采购、收支两条线等制度的改革，建立严格、科学、高效的财政支出管理制度。

2加强财政对经济结构的调节。首先，要将城乡二元结构的调整作为财政对经济结构调节的着重点。财政要把降低农民负担、提高农民收入、增加各级财政对农村公共服务的资金投入作为切入点和主要手段。其次，要加快建立规范的转移支付制度，扩大具有均等化作用的转移支付规模，着重从地方政府公共服务方面缩小地区差距。要通过财政转移支付，缩小地区差距和城乡收入差距。再次，要完善个人所得税和财产税，完善社会保障体系，加强财政对收入差距的调节。第四，逐步统一城乡财政税收政策和制度。

（四）打破行政垄断，提高行政效率，建立高效的政府运行机制。

1提高打破行政垄断的自觉性。行政垄断本质上是一种兼具经济违法与行政违法的双重违法属性的行为，是一种由行政主体实施的集体违法行为，它对我国建立社会主义市场经济体制和公共行政体制构成了极大的现实危害，并为进一步的深化改革埋下了隐患。因此，各级地方政府要深刻认识行政垄断的危害性，提高打破行政垄断的自觉性。要从法律制度上限制行政垄断，通过深化行政体制改革来消除行政垄断，建立起公共行政体制，充分调动市场主体在经济社会发展中的积极性。

2完善政府绩效考核机制。必须从根本上改革对政府绩效的考评办法，形成行之有效的绩效考评机制，建设诚信政府。首先，应确立“职权绩效观”，对政府及政府领导人的考核，应主要考评其法定职权的行使状况与实际效果，强化政府和政府各部门对其职权的责任感。其次，要科学地设定考核项目和考核指标，将没有实际意义的考核项目和指标剔除。再次，要将绩效考评结果与干部的奖惩激励挂钩，在科学设立考核项目和指标的基础上，严格考评办法，将政绩与经济上的奖罚、职务上的升降、政治上的声誉直接挂钩，激发政府系统的内在活力。

（五）加快电子政务建设，解决政务公开问题。

1加快地方政府电子政务建设，为政务公开奠定基础。当前应的重点，一是加快构建覆盖全国的“政务网”体系，尽快形成中央———省———市———县———乡五级主干政务网络，同时，加强各政府部门行业综合信息的纵向网络体系建设，加强各城市政府内部的市级城域网———部门机关局域网———各办公网络端点的横向网络体系建设，从而形成围绕全国政府主干网的纵横交织的政务网络体系。二是精心管理运行政府网站，扩大政府站点在互联网上的影响。三是以办公自动化为突破口，推进政府工作手段现代化。

2加大政务公开力度，建设阳光政府。政务公开的主要内容至少包括以下五个方面：（1）政府重大决策。要在科学、民主决策的基础上，积极推行重大决策内容的公开，既要使市场主体和社会公众熟知政府决策，又要提高人们对政府决策的理解、认知程度，减少在实施过程中的阻力。（2）重要法规规章。要把政府重要法规、规章的公开作为政务公开的重要内容，通过完善公开程序和公开方式，加大普及力度，使之成为指导规范社会经济活动的准则和企业及群众维护自身权益的武器。（3）行政标准。法律、法规规定赋予各政府部门的职责、职能应公开，以加强对行政行为的制度约束。政府部门依据有关规定实施的收费标准和依据、行政处罚标准和依据应公开，并自觉接受各方面的监督。（4）办事程序。公开办事程序既可以减少办事环节，提高工作效率，又可以加强对办事过程的监督，避免“暗箱操作”。（5）办事结果。行政部门要将审批或报批项目的办理结果，及时向相对人和社会反馈公开，提高透明度。

（六）制定政府组织法，走出行政机构“精简膨胀”的怪圈。

1制定政府组织法，提供法律制度的保证。我国政府机构未走出“精简膨胀”的怪圈，其中最主要的原因之一就是没有“政府组织法”，使机构设置存在很大的随意性。为此，尽快制定与社会经济发展的客观要求相适应的“政府组织法”，对政府机构设置的原则、形式、范围、标准、职权、责任等从法律上予以界定，以实现政府行政机构“精简、高效、勤政、务实”的目标。

2借鉴国外经验，尽快与国际对接。西方发达国家的政府组织系统已在成熟的市场经济体制框架下运行了几百年，其政府组织早已结束了与市场经济体制和开放的国际经济体制的磨合期，能较好地适应市场经济和全球贸易自由化的要求。作为人类文明的共同成果，国外在政府行政组织结构中的先进东西可以为我所用，可以在我国政府机构的改革和调整中进行借鉴，这样可以少走弯路，尽快在组织结构上与国际通行的运行规则接轨。

3按照市场经济体制的需要设置地方政府行政机构。从目前我国政府机构改革的实际状况看，政府许多机构仍在大范围、大力度地配置着社会资源，在中国目前市场经济体制不健全的情况下，为了弥补“市场失灵”的缺陷，这种存在也许是必要的，但当市场机制在该领域能较充分地发挥效力后，政府的作用必须尽快让渡出来，与之相对应的政府机构也就失去其存在的基础。因此，要根据市场经济发展的需要，让一部分机构消亡或使其职能转化，同时，根据需要建立新的机构。

行政体制论文范文第4篇

关键词：高职院校行政管理体制问题根源创新

高职院校行政管理是指高职院校凭借其结构和制度，通过组织、计划和实施等行动，积极发挥管理功能，引导全体师生员工，充分利用学校所有的资源，有效完成学校以教学为主中心的各项任务，实现其预定目标的组织活动。高职行政管理的基本目标是通过提高管理效率和质量，实现高职院校的目标。高职院校行政管理体制是高职院校行政管理运行的保证，因此，合理的行政管理体制是高职院校发展的关键。

1.当前高职院校行政管理体制的主要问题。

我国高职院校普遍存在办学方向不明确，办学定位不清晰，办学特色不突出，教学改革不深入等问题，这些问题直接反映出高职行政管理体制上所存在的缺陷。

1.1行政效率低下。

现有的绝大多数高职院校是由中等专业学校改建而来的，机构臃肿、管理理念落后和制度建设不健全是常见的弊病，在日常管理工作中拖拖拉拉、办事程序复杂、管理职能交叉。这种局面的直接结果就是导致管理决策不科学，管理组织执行力欠缺，行政效率低下。

1.2行政权力泛化。

行政权利泛化是我国高校行政管理中一直存在的问题，而高职院校尤为突出。行政权力的泛化导致学术权力缩减，进而形成了学术权利日渐服务于行政权力的局面。“官本位”而不是教学、科研本位的观念普遍存在，具体表现在一线教师的业务诉求无法得到满足，或者是学术专家的合理意见无法有效地被采纳。行政权力泛化成为影响我国高职院校发展的重大障碍。

1.3行政管理专业化程度不高。

教育行政管理专业化是世界范围内教育管理体制改革的重要趋势，主要体现在组织机构机构专业化和行政管理人员专业化两个方面，其中关键是后者。行政人员的专业化欠缺突出表现为行政人员通常是管理和教学双肩挑、教师和行政人员之间转换频繁和行政人员进入门槛低。我国高校行政管理人员通常有两个极端，或者转为专职教师，或者充满“官本位”的思维，缺乏服务意识。

1.4行政组织结构不合理。

我国高职院校组织结构大都沿用传统的金字塔式的科层治理结构，其特点是由高层到底层层层节制，呈金字塔状分布，权力集中向塔尖的高层，学校通过行政命令，利用行政组织实施管理职能。这种组织结构的弊端是容易滋生权力崇拜，结构呆板，阻碍组织成员的创新能力。我国高职院校除了上述问题外，长期学术权力附属于行政权力的现状与现行的行政组织结构是密不可分的。

2.高职院校行政管理体制存在问题的根源分析。

2.1定位不明确。

我国高职院校通常沿用中专的管理模式或借用普通高校的行政管理体制，办学定位不准，办学理念模糊，具体体现在专业设置、课程开设、师资配备、基础教学设备建设、学生管理、校园文化建设等或者没有达到高等职业教育水平，或者不能满足当前高职院校教学与实习的需要。

2.2行政管理体制落后。

我国教育体制中教育行政主管部门与所属高职院校之间是领导与服从关系，具有明显的科层制管理特征。学校活动大都遵循国家或主管部门的指令，形成了按行政机构规则办事的运行机制，这种局面自然地延伸到学校内部管理之中，从而形成高职院校行政人员官僚化，形成体制创新的障碍。

2.3行政人员绩效考核方式陈旧。

合理的考核方式可以充分调动行政人员的积极性，发挥组织的创新功能。目前大部分高职院校采用的是传统的绩效考核标准，该标准用于政府机关公务员考核，按照“德、能、勤、纪”进行考核。显然，该评价体系存在指标粗放，没有体现高职院工作的特点等问题。

3.高职院校行政管理体制创新。

3.1高职院校行政管理体制创新的基本理念。

3.1.1服务型行政管理理念。

“服务行政”一词最早由德国行政法学家厄斯特·福斯多夫于1938年提出，国内可以追溯到20世纪90年代初台湾学者陈新民对“服务行政”概念进行的介绍。此后，大陆的一些学者意识到建立服务行政的必要性，作了一些列研究，大致总结如下：（1）在市场经济中，最好的政府应是以行政权力为人民权利服务的政府；（2）要不断创新行政体制，增强其适应性，使之适应人民群众、社会组织和企业单位不断增多的对政府行政服务功能的需要；（3）要使公共行政由国家权力的载体过渡为为公众提供服务的实体；（4）人类社会行政模式经历了从“统治行政”到“管理行政”再到“服务行政”的演进过程，建构“服务行政模式”是人类行政发展的必然趋势。改革开放以来，我国高校内部管理体制改革主要围绕高校自下放、高校后勤社会化改革、人事与分配制度改革、党委领导下的校长负责制的健全与完善、建设现代大学制度等主题而展开。其中，加强高校行政部门的服务职能是一个具有共性的问题。

3.1.2“扁平化”组织结构。

20世纪70年代以来，新公共管理运动风起云涌，很多学者认为官僚体制模式不能解决后工业化时代政府面临的效率和责任两大核心问题，于是提出了组织结构“扁平化”。组织结构“扁平化”要求打破现行的部门界限，绕过中间管理层次，直接面向服务对象和组织目标。组织结构“扁平化”的现实意义是：

减少中间层次，管理中心下移，节省管理成本，促进信息有效沟通，等等。我国高职院校普遍存在层级多、等级森严的问题，这不仅增加了学校的运营成本，而且束缚了学校行政组织的创新能力。实施“扁平化”组织结构，可以有效解决传统组织结构带来的诸多弊病。

3.1.3知识管理理论。

管理学大师彼得·德鲁克于20世纪80年代提出了知识管理理论。知识管理不仅包括对知识进行管理，而且包括对与知识有关的各种资源和无形资产的管理，涉及知识组织、服务、资产、产权、人员的全方位和全过程的管理，包括知识开发、分类、加工、共享等环节。知识管理是一种全新的管理思想，它继承了人本思想的精髓，又通过知识经济形态进行了创新。知识管理重视知识的共享和创新、重视人才和管理知识、重视组织文化建设、重视领导方式的转型。我国高职院校知识管理的理论和实践更为滞后，国外的高校已经开展得很好，它们主要强调促进知识交流与共享的技术手段在学校中的应用，以及如何将学习型组织理论应用于学校，把学校建设成学习型组织。

3.2高职院校行政管理体制创新的措施。

3.2.1转变管理理念，增强服务意识。

新形势下高职院校行政管理要按照服务型管理理念的要求，杜绝“官本位”思想，摒弃教育管理官僚化的作风，树立管理就是服务的意识，主动服务教学，服务师生；营造和谐的学习环境，学生管理中实现管理育人、服务育人的目的。要总结管理经验，从实际出发，探究高职院校运行规律，完善高职院校行政管理工作。

3.2.2正确处理学术权力和行政权力之间的关系。

高职院校必须努力形成学术权力决策、行政权力服务的学术管理模式。在学校管理工作中，高校行政部门要摆正自己的位置，树立“管理就是服务”的理念，为学术活动的有效开展提供各种服务。通过完善办学制度，改变目前高职院校评价制度过于功利、用人制度价值错位的现状，净化校园学术环境，保证学术质量，促进学术活动为科研服务、为教学服务、为生产服务。现实的做法就是通过切实推行专家或教授治校等措施来推进进政管理体制改革。

3.2.3改革现行的行政人员绩效考核体系。

高职院校行政人员人事管理是改革行政管理体制的保障，绩效考核体系是行政人员人事管理的基本标准，因此，合理的绩效考核指标是高职院校行政人员人事管理的关键。改革现行的行政人员绩效考核体系首先是要进行考核方式的改变，根据岗位的不同要求，设置细致的考核标准，合理体现考核结果的差异，结合有区别的激励措施，充分调动高校行政人员的积极性。

3.2.4运用信息化手段推进管理创新。

随着高中毕业生规模的减少和社会对高等教育要求的提高，高职院校的生存和发展面临着日益激烈的竞争，高职院校取得竞争优势的有效的方式是学校管理创新，即先进的信息技术与企业管理创新的有机结合。信息化的实施使管理工作方式和思维方式上都有所改变，为学校带来了直接经济效益的同时，也直接构成了高职院校的竞争力。

3.2.5加强质量管理意识，提升办学水平。

高职院校应当借鉴和学习现代质量管理的先进理念，增强教职员工的质量意识，在“质量工程”推进过程中逐渐提炼并形成有各自高校特色的核心价值观，建立适宜的质量文化。

当务之急是构建以学习为中心的高等教育，实现从以教学为中心向以学习为中心的转变，将教育的重心放在学生的学习，以及学生的需求上，以最大限度地开发学生的潜能。对于有人提出引入ISO9000质量管理体系进行学校管理，我认为是一个具有创新性的建议。

4.结语。

我国大规模开展高职教育发展时间仅十余年。从高职院校产生来看，有的是中专合并升格而来，有的是普通高校开办的高职学院，以及民办新设改制院校。我国高职院校发展的时间短、来源复杂和规模庞大决定了其行政组织结构的复杂性。本文只是对我国高职院校行政管理体制作了一般的探讨，具体到每一所高职院校，在上述研究的基础上，须作具体的研究。

参考文献：

［1］李小芬。新形势下高校行政管理体制创新研究［J］。中国高新技术企业，2009，（7）：46-47.

［2］张秋霞。论高校行政管理质量的有效提升［J］。航海教育研究，2009，（4）：111-113.

行政体制论文范文第5篇

行政管理作为一门科学最早出现在美国，其研究的主要内容即是对政府管理的研究，称为行政学,其正式产生的标志是1926年美国的怀特的《公共行政学研究之导论》和威洛比的《公共行政原理》这两本教科书的出版。行政管理体制是包括行政主体、行政过程、行政法规乃至行政道德规范在内的完整的开放性的体系。作为一个完整的体系，在其所处的特定的行政环境中，存在着内部和外部的各种关系。就行政管理体制与其外部的关系来说，主要有三，一是行政机关和党组织（主要是执政党）的关系，二是行政机关和国家权力机关，司法机关和检察机关的关系，三是行政机关和行政管理对象（主要是企事业单位和社会团体）的关系；就其内部关系而言，主要有二，在纵向上是上下级机关之间的关系，在横向上是机关内部各部门之间的分工协作关系。行政管理体制覆盖着一个国家各级政府的管理与运行。从延安时代开始，我们党就采纳了民主人士李鼎铭先生关于“精兵简政”的建议，对革命根据地的政权机关进行了大规模的精简。建国以后，我们继承了这一传统强调要精简机构和人员，以减少财政开支将更多的钱用于经济建设和改善人民生活上。从四五十年代开始每隔三五年就搞一次“精简”或是“机构改革”。经过几十年的实践人们意识到要想提高机关的效率，光靠压缩机构和减少人员还不行，机构再精简，人员再少，还是有一个工作效率问题。要提高机关的工作效率，必须在行政管理体制的各个环节上下功夫，例如，分工要明确，责任要清楚，机构之间要相互协调，上下级之间智慧要灵活，机关工作人员要有较高的工作积极性和工作水平，要有一整套规章制度和法律法规，等等，如果哪一个环节出了问题，机关的工作效率就不能保证。

二、和谐社会背景下行政管理体制改革的必要性

“和谐社会”,就是指社会全体成员之间的关系融洽、协调，无根本利害冲突，人与人之间相互尊重、气氛良好的社会。和谐社会是一种非常理想的状态。社会主义和谐社会应当是经济社会、城乡、区域、各方面利益相协调的社会。社会主义和谐社会的建设是一项十分复杂的大工程。我们必须处理好各种利益关系，调动一切积极因素。这就要求在社会主义和谐社会条件下推行行政管理体制改革时，先要客观的分析目前我们所面临的“不和谐”因素，即：国际国内环境以及当前我国行政管理体制改革存在的问题。这才以便准确把握行政管理体制改革的方向，才能研究制定出科学有效的对策。

(一)和谐社会背景下行政管理体制改革的国际国内环境

当今世界，全球化和信息化已成为时展的主旋律，成为推动社会政治、经济转型的强大动力，要求政府必须更加灵活、高效，具有灵敏的应变能力和较强的创造能力，而与工业社会相适应的官僚政府体制“金字塔”式的多层官僚架构无法对瞬息万变的社会做出灵活快速反应，且行政机构规模和公共预算最大化的倾向，易导致政府高成本、低效率。在这种变化面前，即使发达的市场经济国家，政府管理尽管相对比较成熟，也感受到了行政管理体制的压力。

1.国际环境

从国际看，构建社会主义和谐社会，是我们把握复杂多变的国际形势、有力应对来自国际环境的各种挑战和风险的必然要求。和平与发展仍是当今世界的主题，但国际形势继续处于深刻复杂的变化之中。当人类社会跨入21世纪的时候，国际局势正在发生深刻变化，世界多极化和经济全球化的趋势在曲折中发展，科学进步日新月异，综合国力竞争更加激烈。当前，我国在十七大精神指引下，进入全面建设小康社会，推进社会主义现代化的新的发展阶段，经济、社会转型也进入关键时期。同时，对我们如何适应加入世贸组织的新形势，加快政治体制改革提出了新的要求。从当前变化万端的国际环境来看，特别是从加入世贸组织后，我国经济运行发展，政府应对市场的状况来看，政治体制改革相对滞后，其所带来的弊端已越来越显露，不加快政治体制改革的步伐，我国在知识、信息、技术已经实现网络化的“全球村”中，必然面临生存和发展的危机，因而，行政管理体制改革的呼声越来越高。

2.国内发展情况

在新形势下的行政管理体制改革，不仅是国际压力存在，由于改革开放近30年来我们的社会主义市场经济体制也得到了长足的发展。目前，在和谐社会背景下，行政管理体制的改革既是完善社会主义市场经济体制的要求，也是政治体制改革的重要内容；既要从我国的实际情况出发，从历史出发，也要顺应时代潮流，“与时俱进”。因此，我国的行政管理体制改革也就有两个借鉴系：一个是横向的借鉴系，即当代各国的行政管理体制改革，“与时俱进”；一个是纵向的借鉴系，即我国历次行政管理体制，“以史为镜”。从我国行政管理体制改革的发展历程来看，我国是有着五千年灿烂文明的历史文明古国，传统文化对我们的思想意识有着根深蒂固的影响。中国传统文化中有关如何治国的文化又是很发达的，对政治的解释，从先秦“政者事也，治者理也”到明清“有治人无治法，若不得其人即使尧舜之仁，皆苛政也”大体反映了这一点。我国当代行政管理体制是建立在中国的大地之上，我国古代行政机构是在长达4000年的历史中独立创立、演变和发展起来的，尤其以古代行政机构的设置最能体现中华民族传统的风格和气派，从中吸取民族特色的丰富营养是不可替代的。“……用我们这个世纪的人和生产资料来代替过去各世纪的人和生产资料，否认后一代人改变前一代人所获得的成果的历史运动”。改革开放以来，我国经过了五次行政管理体制改革，第一次改革始于1982年，当时党和国家的中心转移到经济建设上，但由于行政权力的过于集中，严重的影响了地方和企业的积极性;此外，革命队伍已老化，机构臃肿等不能适应社会主义事业发展的需要。通过改革，下放经济权限、财政收支权限和人事管理权限，精简干部队伍并开始建立了干部离退休制度。但是这次改革不是很彻底。1988年的第二次改革的重心是理顺党政关系;按照转变职能、精简机构和人员、提高行政效率和克服、逐步理顺政府与企事业单位和人民团体的目标。这次改革中，首次提出转变政府职能要求，这对以后行政体制改革产生深刻的影响。第三次改革在1993年，这次改革最大的特点是，把适应社会主义市场经济发展要求作为改革的目标。重点为转变政府职能，中心内容是政企分开。经过这次改革，把行政管理的职能转为统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调和提供服务及监督检查，各级政府普遍精简了队伍和机构，并建立了适应社会主义市场经济发展的行政管理体制。第四次改革是1998年改革。这次改革是以实现政企分开、转变职能为中心进行的改革，把政府的职能转变为宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业，是我国改革开放以来规模最大的行政改革。调整政府机构，加强宏观调整，调整社会服务部门，加强执法监督部门，发展社会中介组织;调整政府部门的职责权限划分、部分之间职能分工，加强行政体系法制建设。这次改革的重点是国务院组成部门，为适应改革的要求，对国务院的直属机构和办事机构也同时进行了调整。第五次改革是2003年改革，这次改革是在1998年改革的基础上进行的。按完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开、精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能。完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。今年党的十七大报告明确指出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。在看到成绩的同时，也不能不感觉到，我国行政管理体制改革在实践中还面临不少的困难和问题。

(二)当前我国行政管理体制改革存在的问题

1.政府职能转变还没有完全到位

政府基本职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。具体讲，政府主要负责定规划、定标准、定规则、定政策和加强监管、搞好服务。现在，政府部门的职能转变还没有到位。政府仍然管了些不该管、管不好、管不了的事，直接干预微观经济活动的现象还不少，行政许可事项仍然很多，宏观管理“微观化”、“以批代管”等问题。而有些该由政府出面管理的没有管理到位，特别是社会管理和公共服务方面还比较薄弱。这几年中介机构、行业协会、社会自治组织虽然有了不同程度的发展，但基本上是政府主导型的，这些机构大多为政府附属物，由政府决定其目标任务、工作方向、机构编制、人员配备、经费保障，很难发挥应有的作用。政府职能的“越位”情况随处可见，政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，把本该由市场和社会调节的工作变成了自己的职责来履行，把自己推向了什么都要管、什么事都负责的境地。出现这些情况的最主要原因在于“随着我国经济社会的快速发展，方方面面不协调、不平衡的问题逐步暴露出来，处于矛盾凸显期。当遇到矛盾和问题时，人民群众仍然比较习惯于找政府，还不大习惯通过司法途径去解决。”“这反映出我国法制建设正处在不断加强、不断完善阶段的特点：越来越多的人通过法律途径来解决问题，比如一般的民事纠纷、要离婚的人会上法院，不会去找政府；但是大部分群众还是要依靠政府来解决问题。同时，从深层次也反映出政府职能转变还不到位，一些不应由政府承担的职能还没有完全分离出去，使得人民群众现阶段只能通过政府才能解决问题。”

2.部门职能交叉还有不同程度的存在

部门职能分工过细，职责权限关系不清楚，协调配合难度较大。比如，在食品卫生、食品安全监管方面，农业、林业部门管农业食品生产，质量检测部门管非农业食品加工和质量标准，工商部门管流通，商务部门管部分食品的储备、畜禽的宰杀、市场计调和进出口，卫生部门管餐饮，食品药品监管部门管综合协调；地方政府因机构设置不同，涉及的部门就更多了。部门分工过细，职责权限关系清晰，协调配合机制缺失等。而又有些问题的管理权限和工作边界没有理清，存在部门职能交叉、界面不清等问题，造成几家可管又都没管好的局面。

3.权责脱节问题比较突出

权责配置不合理，有权无责，有责无权，责权不匹配。过于集中与过于分散并存，决策、执行、监督职能配置不科学。同时，还没有建立起有效的监督制约机制、绩效考评机制和责任追究机制。现在政府的管理方法，仍很大程度上遗留有计划经济年代的痕迹。审批项目过多，办事程序繁琐的局面没有根本改观。各个部门职责划分不明确不具体，行政权力分解过细，事无巨细，谁都管谁都决定不了，形成公文旅行。在一个税务分局“纳税人前来办事或打来电话一句‘人不在’、‘我不管’就给打发了.结果不仅把纳税人的事给耽误了，也使他们从这些话语中感到了税务干部态度冷漠，本来主动纳税的积极性也扰自然减弱了。有这样一件事:某纳税人急需发票、电话打到税务分局，张三说找李四.李四又说找王五，结果纳税人专程赶来找王五，王五又说找张三，弄得纳税人哭笑不得。险些丢失一笔大生意。”谁有权管这事，谁该为此负责，就很难说清。此外，管理手段落后也严重影响了行政效率的提高。

4.政府机构设置仍需要进一步调整和优化

一是数量偏多，种类繁多，规模过大；二是结构不合理，社会管理和公共服务职能偏弱而且分散，需要加强和充实；三是分工太细，定位不很清楚；四是行政机构需要与各类其他机关统筹考虑。

5.正确处理中央与地方的关系

正确处理中央与地方的关系，调动两个积极性，既是行政管理体制改革的重要课题，也是一个难题。行政管理体制改革，不能回避中央和地方的关系，因为这是一个带有根本性的问题。目前，我国中央与地方有些职权划分不够，中央及省以下垂直管理机关与地方政府的关系没有理顺，这块矛盾突出，从而影响了中央的宏观调控，影响了地方积极性的发挥。正确处理中央与地方关系的关键，是合理划分与配置中央与地方的职能与责任。单纯的权利下放，可能导致宏观经济失控、服务提供方面的地区悬殊和地方争夺导致资源配置不当等问题的出现。要合理解决这一系列的问题就应当认清国情，通过一系列的周密计划来进行改革。

三、和谐社会背景下，行政管理体制改革的对策建议

党的十七大报告明确指出，现阶段的行政管理体制改革就是“为人民服务”的宗旨，建立服务型政府。服务型政府本质上是社会本位、民本位,政府管什么不管什么,全看社会和公民是否需要,并以此来作为政府职能定位的依据,它与传统的以官本位、权力本位为特征的管制型政府相比较,是两种不同的管理理念和管理方式。在社会主义市场长足发展的今天，行政管理体制改革就应当以此为背景，进行改革。

(一)建立面向市场的政府

建立面向市场、亲近市场、以市场为导向的政府等提法的涵义大体相同,都是指在政府与市场的关系上,凡是市场能发挥优势或能做的事,都应当由市场来做,充分发挥市场的作用。强调政府要面向市场,将有利于进一步明确市场经济条件下政府与市场的关系,促进政府职能转变。政府要起好“掌舵”作用、催化作用、促进作用,而不是“划桨”作用、大包大揽作用;也有助于将政府发挥职能作用的主要方向,放在加强宏观调控上,放在创造有效率的市场环境上,围绕市场行使好调节、培育、监管和服务职能。政府职能市场化的途径主要有:一是压缩社会福利项目,如以劳动换福利,提高领取福利者的资格限制,以市场化的安排来代替政府的安排。二是放松对企业进出口及价格的管制。在这方面,美国政府的做法最具代表性,市场定价代替了政府定价。三是推行国有企业民营化改革。

(二)建立责任政府

责任政府的提法,主要是为了按照依法行政的要求,强化政府责任。在以往权力高度集中的行政体制下,政府权力与责任严重脱节和失衡,强调权力配置而忽视追究责任,重视行使权力而忽视承担责任,注重虚置监督形式而忽视追究责任。现阶段推行依法行政的关键,在于强化政府责任,使权力和责任挂钩,建立责任政府。为此,下一步行政改革应力争取得以下突破:一是赋予权力的同时必须明确责任;二是健全政府责任制度,制定落实法定质询、罢免等追究责任的具体程序,创设引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任制度;三是推行行政执法责任制度,并与政府外部评议制度相挂钩；四是加大执法监督的独立性、公开性和民主参与。

(三)依照公共管理理念转变管理模式

公共管理是从发达国家引进的管理理念，在消化借鉴的基础上形成了相对完整的理论体系，各高校已普遍设立了公共管理专业和系所，成为当前一种最为流行的管理思想。公共管理的核心涵义在于公共性,突出强调管理主体的多元化，管理导向的社会化，公共服务的市场化等新的观念，与传统意义上的“行政管理”有较大的差别。在实践中,各级政府开始运用这一理论，转变职能，改进管理，推进改革。例如，财政部门提出了建立“公共财政体制”的目标，人事部门提出了人力资源管理战略，深圳等地政府提出了政府职能从无限到有限、从部门性转向公共性、从政府单一治理转向社会共同治理等项改革目标，都是十分有益的探索。在政府管理的民主化和社会化过程中,政府松动政府集权化的制度,允许甚至鼓励非政府公共组织和民众补充性地加入公共管理的行列,为公共管理注入了新活力。

(四)借鉴企业经验提高政府效能

将企业管理经验引入政府管理，是许多国家行政改革中采用的做法，尽管这种做法在理论上存在很多争议，但引进企业管理经验促进了政府管理创新，并取得了较好效果，已成为不争的事实。毋庸置疑，政府与企业存在着本质区别，不能简单地套用或移植企业管理方式，而应当根据政府管理的特点，有选择地学习借鉴企业管理经验，特别是成功大企业的管理经验，如创新精神、竞争意识、成本效益核算、注重绩效管理、目标管理等管理理念、管理方式和管理机制，这对于提高政府效率、降低行政成本、改善政府服务，无疑是有益的，也是可行的。

(五)对内建立和谐的发展关系

行政，就是行其政事，是国家管理的重要职能,具体地说，就是国家运用权力，指挥、协调人们在社会公务中的活动过程。而“和谐”一词由“和”与“谐”两个字组成。“和”者，和睦也，有和衷共济之意；“谐”者，相合也，有协调、顺和、无抵触、无冲突之意。“和谐社会”，就是指社会全体成员之间的关系融洽、协调,无根本利害冲突，人与人之间相互尊重、气氛良好的社会。社会主义和谐社会应该包括党群关系和干群关系的和谐，社会各阶层和各利益集团之间关系的和谐，区域、社会之间关系的和谐，各民族之间关系的和谐，以及经济、社会、人、自然环境的全面协调发展等多个方面。社会主义和谐社会条件下的行政管理既要强调人与人的和谐，又要重视人与自然的和谐;既要达到内部各阶层、各利益团体之间的和谐，又要争取外部世界格局的和谐发展；既要培育微观的各个社会组织细胞的和谐发展，又要促进宏观的整个社会的和谐发展;既要经济、政治、文化等各子系统内部的和谐，又要形成各子系统之间的和谐关系，使之共同发展。

(六)对外深化服务意识

如今要进行的行政管理体制改革就应将千百年来禁锢中国人的“皇权至上”的思想，转化为民主平等的思想，“为人民服务”的宗旨，建立服务型政府。以为核心的第一代领导集体提出了“全心全意为人民服务”,也就是说政府行为要从人民需要出发,以为人民谋幸福为宗旨。服务型政府的建设是深层次的政府转型。服务型政府是一种全新的政府理念，也是全新的政府职能配置、机构重组、管理方式方法和行为模式的革命。它从根本上改变了中国管制行政的几千年的传统，也从根本上改变了计划经济时代政府的角色和政府官员的角色。服务型政府的建设又是政府和社会、政府和公民、政府和社会组织的关系和利益的重大调整。因此，我国的服务型政府的建设会面临很多的困难。这些困难不仅来自人们的观念上，而且来自于制度上，也来自于人们的行为习惯上，这些困难也不仅来自于政府官员方面，也存在于广大的人民群众中。人民与服务者（即政府工作人员）一种互动的过程,双方可以交流信息,相互协商,达成一致。“被服务是一个享受过程,而不应该是一个在屋檐下低眉俯首的过程。”因此，推行“首问责任制”等一系列具体可行的服务方式，让服务的意识，以及服务、责任、权利平衡的意识得到更好的体现。