落实科学发展观加强节约集约用地

土地是不可再生资源。发展是第一要务，发展离不开土地。落实科学发展观，就是要正确处理好发展和用地的关系，将节约土地资源放在土地管理的首位，进一步加强节约集约用地。

一、加强节约集约用地的必要性。

从国家的宏观政策看，加强节约集约用地已成为土地管理的一项极为重要的内容。从2003年年初开始，中央加大了耕地保护和土地调控力度，出台了一系列的政策和措施进行土地市场治理整顿。去年4月29日国务院办公厅紧急通知，将土地市场秩序整顿工作又延迟了半年，而且在治理整顿期间要全面贯彻“六个清理”、“三个暂停”的要求，对土地采取了更为严格的管理政策，控制了土地供应总量。要贯彻中央宏观调控政策，只有把立足点放在内部挖潜上，加强节约集约用地，积极盘活存量土地，不断推进土地利用方式的转变，提高土地利用率，以缓解建设用地紧张的状况。

从我区的土地情况来看，我区经济、社会要保持可持续发展，加强节约集约用地势在必行。当前，我区可开垦的耕地后备资源极其有限。据统计，到2003年我区已经实施标准农田建设51万亩，理论上还可以实施土地整理的面积不足10万亩，通过土地整理增加耕地有效面积的潜力已日趋枯竭。而农村宅基地整理复垦由于受传统思想、各方利益、规划等因素的影响，宅基地整理复垦工作举步维艰。今后几年，靠通过土地整理获取折抵指标来满足建设项目用地需求的可能性非常小，而且实现耕地占补平衡的难度也很大，我区经济的可持续发展受到了严峻的考验。因此，必须改变以往那种粗放式的发展模式，在规划理念及管制措施等方面，切实加大集约利用土地的力度，确保土地供需平衡，促进经济、社会可持续发展。

二、我区在节约集约用地中存在的问题

一是用地空间组织形式相对落后，结构不够合理。我区工业项目用地基本上以传统独立式院落为主，且面积较大。工业规划区块内标准厂房及多层厂房等先进的空间组织形式所占的比例很低，有的工业规划区甚至没有标准厂房，土地空间未得到充分利用，土地资源浪费严重。同时工业用地除生产及生产辅助设施用地外，其内部行政办公和生活服务设施用地等非生产性用地所占比例过大；部分工业区块内外围绿地面积和厂内绿地面积占总用地面积达40%以上，绿地面积过大现象尤其是在工业规划区、开发区中表现得十分突出。

二是土地闲置现象时有发生，工业用地投资强度过低。据对1999年以来建设项目用地情况初步调查统计，全区到今年8月止，尚有180多个已批准农转用的项目没有办理供地手续，面积约8800亩左右；已办理供地手续而未用的建设项目面积约在7000亩左右，各镇、街都存在不同程度的土地闲置现象。全区工业项目的单位面积投资强度平均每亩一般在40万元左右，工业项目投资强度偏低。另外，少数地方为片面追求工业产值等短期量化指标，使得一批技术落后、产品附加值低的小型工业项目重复建设，消耗了大量的土地资源。

三是农村居民点用地规模达不到预期缩小目标。按照土地利用总体规划，我区农村居民点用地规模应从1996年的17.348万亩的缩小到2010年的9.81万亩，年均缩小0.5483万亩。从理论上讲，农民进城变成城市居民后，应该退出在农村的宅基地，可以节约用地，但实际上很少有人退出宅基地，有的还想多占宅基地。根据2003年土地利用现状变更调查，到2003年底农村居民点用地规模仍达17.0735万亩，结果城市用地规模和农村用地规模双双扩大，农村居民点粗放型用地依然没有改变。

造成这些问题既有思想上缺乏对节约集约用地重要性、紧迫性认识的原因，也有土地利用总体规划与各类专项规划不能有效衔接，建设用地总量控制不能有效执行，政府宏观调控力度不够的原因，更有除三产用地外其它产业用地按协议方式出让，缺少市场竞争机制的原因。

当前，我区正处于加快推进工业化、城镇化、现代化的发展的关键阶段。发展和建设必然要用地，包括要占用一部分耕地，而我们的土地尤其耕地又极为稀缺。根本的出路就在于节约集约用地，使有限的土地产出最大的经济效益、社会效益和生态效益，而绝不能大手大脚、乱占滥用土地，特别是不能盲目圈占、破坏浪费耕地。

三、节约集约用地的对策措施

从我区目前的土地管理现状看，可以通过强化六项管理措施，来进一步加大节约集约用地的管理力度，缓解用地紧张矛盾。

（一）强化土地规划管理，引导节约集约用地。

目前我区正在进行新一轮土地利用总体规划修编工作，要抓住这一机遇，超前预测，充分论证，科学划定土地用途区域，使用地空间布局更为合理，引导合理、集约利用土地，促进区域经济、社会和环境的协调发展。要发挥规划的积极引导作用，在规划修编中应努力做到以下三点：

明确规划修编重点。要将本轮规划修编的重点定位于探索妥善处理好耕地保护与发展经济关系、建立合理用地和集约用地的引导机制上。

搞好各项规划衔接。要协调好土地利用总体规划与其它专项规划的关系，严格控制新增建设用地和城市向外延展。

合理规划产业布局，调整产业结构。要根据我区现有工业经济结构、发展水平以及社会资源分布特点，在充分尊重市场经济规律的前提下，科学规划我区的产业布局，划定若干个不同工业行业类型的产业带，并通过规划引导工业项目向工业规划区、开发区集中，努力提高区域性社会资源共享程度，确保有限的土地资源得到充分合理利用。

（二）强化用地预审管理，选择节约集约用地。

把住用地预审关口，可以有效防止用地单位粗放用地，也可以有效遏制部分用地单位存在的圈地倾向。加强用地预审，要设好和把好下面三道关。

提高建设项目用地准入“门槛”。对引进的项目，要设好准入关，合理设置用地“门槛”，变“招商引资”为“选商引资”，有选择地引进科技含量高、经济效益好、污染程度低的项目。要提高用地投资强度和产出密度标准，优先发展单位用地产出率高的产业。

严格用地审批。对要求新增建设用地的用地单位，必须已经充分消化使用了现有批准的土地，才能安排新的用地指标。对存在闲置土地倾向的用地单位，不报批新的建设用地项目。

严格审查用地规模。按照省“建设用地双控指标”的要求，严格控制建设项目用地规模。对投资强度、建筑容积率、非生产用地比例达不到要求的，要相应核减用地面积，并由项目单位重新进行总平图设计。计划、规划和国土部门在项目审批、总平图审查、用地计划安排、具体建设项目供地各个环节中，都要对建设项目的用地规模进行严格的审核。

（三）强化土地市场管理，激励节约集约用地。

强化土地市场管理，重点是要全面落实经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度，提高土地资源的市场化配置程度，增强市场主体用地成本意识，提高全社会珍惜土地、节约用地的自觉性。

进一步规范协议出让土地使用权行为。对具有竞争性的工业用地引入竞争机制，以招标、拍卖、挂牌方式出让，防止企业因用地成本低而“多占少用”、“宽打宽用”、“低效利用”。

增加土地储备，保障资源供应。对有增值潜力和区位较好的闲置半闲置土地、依法收回的违法用地、企业破产撤销等腾出的划拨用地以及土地使用者申请政府收购的土地都统一纳入土地储备中心进行储备，提高对集约用地项目的土地供应和保障能力，确保土地一级市场有一定量的土地能优先、及时地安排给符合国家产业政策、急需和高效的建设项目使用。

（四）强化存量土地管理，推进节约集约用地。

加快城乡一体化建设进程，加大城中村、空心村改造力度，用足用好现有的存量建设用地。对旧城改造、旧村改造中的安置用房建设，要鼓励、支持集中建造多层、高层公寓，禁止建造别墅和低容积率住宅，提高农村建设用地效率。

鼓励和引导企业依法转让或出租闲置厂房，实施厂房加层、改造老厂、内部整理和余缺调剂，引进先进设备，节约生产空间等途径将存量变增量，提高土地利用效率。在符合城市规划的条件下，鼓励用地单位充分利用现有厂区存量土地扩建、新建、翻建标准式多层厂房，盘活闲置厂房、仓储等用地。对单位用地产出率特别低的项目，通过采取关、停、并、转等措施，提升现有项目用地的集聚度，提高单位用地产出率。

通过合理补偿等途径，建立企业用地退出机制。对尚未达到法定收回期限的闲置土地，通过协商和合理补偿，动员土地使用者退出土地。对因规划不合理造成闲置的土地，可以合同剩余使用年限计算土地价款，退还给土地使用者，由政府收回闲置土地，安排给急需建设的项目使用。

（五）强化用地批后管理，督促节约集约用地。

加强建设用地批后管理。对已按批次批准农用地转用、征用的建设用地供应情况，实行年度跟踪检查制度。对供地率达不到要求的镇街，暂停办理农用地转用、土地征用审批手续。

加强建设项目复核验收管理。对在复核验收中发现的在规定时间内未完成投资总额或如数出资的，取消已享受（可享受）的各项优惠政策，且不再给项目单位安排今后发展用地；在规定时间内未建成规定建筑面积、达不到规定容积率的，通过暂缓土地使用权登记证书等措施促使其按规定建设。

加强出让合同跟踪管理，防止虚报投资圈地行为。对违反土地使用权出让合同约定，逾期不开发建设，甚至长期闲置的土地，通过收取闲置费、协议收回、无偿收回、公开出让等方式予以处置，使好项目有地可用，老项目集约用地，促进新、老项目的节约、集约用地。