洪涝灾害对社会经济的发展有着直接的破坏作用，更会影响社会的稳定。我国是一个洪涝灾害频发的地区，做好防汛防旱工作，不仅是各级水利部门的主要工作，更是经济社会和谐发展的基础。

一、高度重视水旱灾害对经济社会发展的影响

水旱灾害一直是人类社会最主要的自然灾害。从全国范围看，建国前2155年中，共发生水旱灾害2058次，其中，死亡万人以上的旱涝灾害每10～20年就出现一次。历史上曾有“三岁一饥，六岁一衰，十二岁一荒”之说。频繁发生的水旱灾害严重制约了农业和整个经济的发展，造成经济滞缓，社会动荡，甚至政息人亡。建国以来，我国每年发生灾害20多次，年均自然灾害直接损失1*多亿元，其中74%的损失是由洪涝旱、风暴潮、水土流失等涉水灾害所造成的。

从我省来看，特殊的地理环境和气候条件决定了*是一个水旱灾害频发的省份。建国前*0年间，有水旱灾害记录的就有1020年。1931年夏，我省发生特大洪水，里运河大堤溃决，洪水淹没高邮、里下河等地，导致7.7万人死亡，140万人流离失所，地区经济受到毁灭性打击。新中国成立后，尽管我省坚持不懈治水，建设了一大批防灾减灾设施，对灾情的发展起到了一定的控制和缓冲作用，但水旱灾害影响仍然十分突出。其中受灾面积在1000万亩以上的洪涝灾害有15年、干旱灾害10年、水旱交错年19年，正常年景仅为6年。1991年梅汛期，我省遭受百年未遇的特大洪涝灾害，尽管抗洪抢险取得重大胜利，没有造成重大人员伤亡，但仍造成全省经济损失达240亿元。“苏南漂了钱庄，苏北淹了粮仓”。梅雨期结束后，全省接着又出现了高温伏旱连秋旱，全省因水旱灾害造成的经济损失超过300亿元。

“十五”期间，我省遭遇了*1年和*2年淮北干旱、*3年淮河大水、*4年淮河特大污水事故、*5年“麦莎”、“卡努”两次强台风袭击等灾害。*6年，我省入梅后即出现旱涝急转,造成945万人口、41个县（区）受到洪涝灾害影响，直接经济损失68亿元。全年还先后出现三次不同程度的局部地区干旱，19个县（区）受到旱灾影响，因旱造成直接经济损失5.6亿元。

因此，在全面达小康、建设新*的征程中，我们必须高度重视水旱灾害可能产生的制约作用。在继续加强水利工程建设的同时，重视非工程措施的应用，提高水利保障经济社会发展的能力。

二、当前防汛抗灾工作面临的新形势

防汛抗灾工作与经济发展和社会进步息息相关，与人民生活质量提高紧密相连。在经济社会快速发展的时期，防汛防旱面临着一些新的形势，需要我们认真分析经济社会发展对防汛抗灾工作的新要求，明确当前防汛抗灾工作的新特点，以利于进一步提高我们防汛抗灾工作的能力。

（一）经济社会发展对防汛抗灾工作提出更高要求

1、防汛抗灾工作不断深入社会生活的其他领域。“十五”时期，我省的经济实力、社会生活水平显著提高。经济社会发展进入新的阶段。与之相适应，对防汛抗灾的要求更高，防御水旱灾害的范围内涵进一步延伸。不仅要保证水安全，还要保证水环境和水资源，不但要继续坚持以人为本，把保障人民生命财产安全作为防汛抗灾的首要任务，而且要在促进我省城乡可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善方面做出新的探索。不仅要为农业和农村经济发展提供保障，还要为新兴工业化进程创造更好的环境。

例如，用于生态和环境方面的用水调度就已经成为防汛工作的重要内容。*6年我省就先后组织实施了引江济淮、“引江济太”、调水改善秦淮河水环境、解决淮沭河水污染等事故，同时实施了沿海四港引江冲淤改善里下河水环境实验研究等。*6年，江都、高港引江水补里下河地区40多亿立方米，“引江济太”引江水15亿立方米，调水改善秦淮河水环境抽引江水近3亿立方米。通过以上措施，及时恢复了部分地区因水污染严重或季节性缺水而退化的水环境功能，最大限度地保障了各地的经济社会健康发展，保障了当地社会及经济生活的稳定。

2、经济社会发展使水旱灾害防御标准必须越来越高。经济社会快速发展，城市化进程加快，使得单位面积内财富价值大量增加。据统计，1980年我省国民生产总值约为963亿元，到*5年已增加到18300亿元，年均增长12.5%，是1980年的19倍，是1980年全国国民生产总值4518亿元的4倍。仅苏锡常三市建成区面积就达457平方公里，按单位面积计算,每平方公里创造的国民生产总值超过10亿元，资产价值更是难以估量。经济总量的增长、单位面积固定资产的提高，无疑对水旱灾害防御标准与能力提出了更高的要求，越来越淹不起，越来越旱不得，那怕是短时间的受灾，都会造成大量的财产损失。

目前我省的水利工程体系，还远没达到经济社会发展对防御水旱灾害的能力提出的需求。当前，我省大中城市普遍没有形成有效的防洪工程体系，全省13个省辖市，仅泰州、扬州、宿迁三市基本达到防洪标准。其他各市城市建成区尚没有形成高标准防洪体系，城市防汛薄弱环节较多，大部分地区难于承受强暴雨袭击的现状。一些重要的新兴工业城镇，在规划建设中对防洪的问题考虑得更少。即便是现状工程防汛隐患也很多。沂沭泗地区防洪标准只有二十年一遇；滁河、秦淮河的防洪标准仅十年一遇；小型水库隐患仍然没有根除；区域性防洪标准亟待提高；防台风社会管理工作依然薄弱。现状表明，我省防洪抗灾工程标准偏低，面临水旱灾害的严重威胁。

多年来，省委、省政府高度重视水利工作，加大了水利建设的力度。“十五”期间全省重点水利工程建设完成投资183亿元，较“九五”期间增长46%，年均增加约4%，是建国以来投资增长较快的时期。但是和改革开放以来经济发展年均12.5%的增幅相比仍有较大差距，与国外发达国家及我省相近行业相比，差距更大。日本国土面积仅37.8万平方公里，其1992年至1996年治水资金投入相当于人民币1.25万亿，相当于我省“十五”期间水利建设投资总额的68倍。我省交通建设投资于*1年突破*亿元，*5年投资增加至485亿元，约为全省同期国民生产总值的2.7%左右，为同期水利建设投资39.7亿元的12.2倍。

（二）防汛抗灾工作的水文地质条件出现不利变化

1、产汇流条件发生变化，洪涝灾害的可能性增加。一是随着我省城市化进程的不断推进，新建城镇增多，旧城不断扩大，城市中不透水地面增加。据美国一中型城市研究资料：不透水地面达12%时，平均洪水流量为17.8立方米每秒，洪水汇流时间为3.5小时；不透水地面达40%时，平均洪水流量为57.8立方米每秒，洪水汇流时间为0.4小时。也就是说同等降水条件下，不透水地面增加2倍，洪水流量增加不到两倍但汇流的时间缩短6/7，这对我们抗御洪水的反应速度提出了极高的要求。二是城乡大量湖泊、沟渠被填平或堵塞，使区域内水面调蓄功能衰减，极易形成小洪水，大峰量，小旱灾，大损失。当前，对原有湖荡区域过度开发、破坏导致防洪能力不断降低的问题尤其需要引起各地的注意。多年以来，水面、滩地等涉水区域总是工农业生产开发建设的重点领域。近年来城市化进程中，由于城镇开发的土地控制较严，可用土地紧缺，部分地方政府、房地产开发企业更是将水面、滩地等看作新一轮城市建设的紧缺资源，千方百计进行掠夺性开发。据有关资料，50年代以来洪泽湖水面缩小了500多平方公里；太湖流域自1964年实测以来，全流域河湖水面减少了650平方公里，相当于1/4个太湖，初步估算削减太湖调蓄容积约12亿立方米，相当于在遭遇同等洪水时，太湖水位抬高了约0.52米，极大地增加了太湖流域的防洪压力；1979年里下河地区有湖荡水面积495平方公里，而目前湖荡水面积包括部分圩外河网仅有58.5平方公里，基本上失去了洪水调蓄能力。蓄洪水面的减少，使得防洪水文条件明显恶化。*6年梅雨期间里下河地区降雨过程和1991年和*3年基本相似，但水位上涨的幅度却远大于上两次。三是城市地下交通、商业的发展及城市对水、电、煤气、通信、交通的依赖增大等都增加了出现严重水旱灾害事故的可能。

2、地面沉降改变工程地质条件，影响工程效益发挥。多年来，苏锡常地区、盐城、南通、淮阴等地因地下水开采导致的地面沉降严重，多年沉降速率多在20毫米以上，苏锡常地区尤其严重。在苏锡常地区，截至*0年底，区内累计沉降量大于*毫米的区间已超过5000平方公里，约占苏锡常平原区总面积的42%。常州市区的东部、无锡市区的北部及苏州市城区部分地区累计沉降量均在1000毫米以上，个别地方最大地面沉降达到2.8米。过量开采地下水导致的地面沉降，产生了大批的低洼湿地，改变了太湖地区原有的径流条件与流向，增加了水淹损失，使防汛抗灾难度进一步加大。1987年7月7号台风侵袭，太湖水位达3.78米时，苏州城区已大面积积水。目前苏南局部地区的一些河道已成为地上河，涝水全靠泵站抽排。地面沉降使得防洪工程功能下降，10年内河堤多次加高加固，圩堤不断加高，但堤防工程加高的进度赶不上地面沉降的速度，带来严重的防汛隐患。地面沉降还使现有大量水利工程开裂损坏或丧失原有功能，只能重新翻建或降低标准使用??地面沉降灾害仍将在今后一段时期继续发展。

（三）极端性、突发性灾害总量较多，增加趋势明显

1、全球气候正经历以变暖为主要特征的显著变化。近百年来，全球气候变暖有日益加剧的趋势，引起的主要危害是厄尔尼诺现象，常导致严重洪涝灾害，如1931年、1954年和1998年的洪涝灾害都发生在厄尔尼诺年的次年。同时，还导致台风多发且威力增加，过去30年中，北大西洋飓风的潜在破坏力增强一倍以上，西北太平洋台风的潜在破坏力则增强了约75%。*5年美国“卡特里娜”飓风，登陆时最高风速达280公里/小时，为历史记录上最强的台风，重创美国东南部。*6年8月超强台风“桑美”登陆我国大陆，对福建、浙江造成十分严重的损失。

2、近年来极端天气频频发生，暴雨洪涝屡破极值。1991年汛期，*出现了百年未见的特大洪涝灾害，兴化累计降水1218毫米。*0年受“派比安”台风和冷空气共同影响，响水县24小时降水量达830.3毫米，突破了*历史上最大单站24小时记录。*3年*淮河流域发生了历史罕见的特大洪涝，南京24小时内出现207毫米的特大暴雨，突破百年历史极值。*6年我省徐州出现56年来最大秋旱。南京长江下关汛期水位创下历史最低值。另外，我省受梅雨的影响还常出现旱涝急转，导致严重洪涝灾害。

（四）区域防洪工程、山洪防御工程隐患较多

1、区域性防洪工程隐患多标准低。近年来的防灾实践表明，即便在无流域性洪水发生的年份，涝灾损失仍是我省灾害损失的重点，因洪致涝的问题一直很突出。反映在工程布局上，流域性的行洪河道往往是区域性排水出路，一旦流域行洪，往往影响区域排水。这些年，与流域性防洪工程建设和农村水利相较，区域治理始终是薄弱环节，资金投入和工程建设滞后，中小河道、圩堤防洪标准很低，在当前极端性、突发性灾害增加的情况下，区域洪涝矛盾突出，安全隐患日益突出。

2、小水库安全问题需要引起足够的重视。水库安全一直是我省防洪体系关注的重点。据统计从1954至*3年50年间全国发生水库溃坝事故共3481起，其中96.4%是小型水库。我省共有861座小型水库，经安全鉴定有555座存在病险隐患，近两年已有百余座水库进行了除险加固，但水库病险率仍明显偏高，且安全运行监控不严。水库在防御洪水、保障工农业生产用水方面发挥了巨大效益，同时也是山区洪水的调蓄消峰的主要工程。水库一般位于偏远山区，交通、通讯不便，抢险措施及抢险物资难以发挥作用，一旦失事，溃坝洪水的破坏力较其他水利工程更大。我省人口密集，水库下游一般都是人口资产密集地区，溃坝可能造成毁灭性的打击。

3、防御台风及泥石流灾害工作亟待加强。1949年至*5年，我国大陆因台风灾害共造成34354人死亡，经济损失严重。我省有近千公里的海岸线，受台风影响所发生的频率较高，直接登陆也偶有发生。1939年台风入侵我省并引起里下河北部沿海地区海啸。大丰、滨海等地村庄被淹，人畜死伤甚多。7月15日大潮漫决，自射阳河北岸一直到陈家港的沿海公司堤地区，全为潮水吞没，单双洋及大喇叭等地即淹死13000多人，有的全村、全家无一人生还。1997年第11号强台风17日晚影响我省南部地区，经我省西部北上，21日进入山东省境内，影响*时间长达3天之久。台风近中心最大风速达54米/秒，10级以上大风风圈半径达*公里，台风影响范围几乎覆盖了*全境。全省普降暴雨和大暴雨，局部地区发生了特大暴雨。有26个县(市)降雨量超过100毫米。台风影响期间正值农历7月天文大潮，形成大风、暴雨、高潮三碰头。受台风和天文大潮影响，我省长江干流常州魏村以下段高潮位突破历史最高记录18至45厘米，沿海南通遥望港、连云港燕尾港等高潮位也超过了历史记录。这次台风受灾范围涉及全省81个县市区1473万人口，有25.74万人被洪水围困，紧急转移13.8万人，倒塌房屋3.3万间，死亡及重伤100多人，全省农作物受灾面积1466万亩，成灾804万亩，水利工程遭受严重破坏，部分地区通讯、电力中断，工厂受淹，仓库进水。台风导致直接经济损失达53.4亿元，其中水利工程损失5.4亿元。

我省防台工作起步较晚，抗御台风灾害的综合能力较低，防台任务非常艰巨。由于我省针对台风的水文、小流域山洪与地质灾害等监测体系还没有建立，难以掌握台风及泥石流次生灾害的发生及发展，加上台风、泥石流灾害发生时威力较大，难以抗御，常造成较大财产损失及人员伤亡。防台工作综合性强，涉及面广，当前对沿海避风、海上救助、广告牌处理、人员转移、信息等防台措施及管理手段没有全面确立，管理缺乏法律依据。

（五）防汛抗灾的能力建设落后于经济社会发展水平

当前我省水利建设投资规模不断加大，防洪标准不断提高，减灾效益显著，但水旱灾害造成的损失仍较为严重。*0年“8.30”强降雨，全省共有716万人受灾，停产半停产企业1035个，损坏道路1046公里，直接经济损失高达68.6亿元；*2年部分地区发生的严重春早及夏秋连旱，受灾面积1042万亩；*6年里下河等地区发生洪涝灾害，全省受灾人口945万人，受淹企业3605家，经济损失达73.6亿元。严重水旱灾害造成的受灾面积、受灾人口和经济损失居高不下，表明我省水旱灾害的防御能力仍然偏低，防御灾害能力不适应经济社会发展的问题仍然突出。从现状看，一旦发生严重的水旱灾害，重要城市和主要防洪保护区受淹或出现大范围水荒，将会造成严重的经济损失，甚至可能影响我省经济社会发展的整体部署。防汛抗灾管理水平与经济社会发展要求不相适应。在水文气象预测预报、信息传输、应急反应、预案可操作性、综合协调、灾情评估、公众意识及自救能力等方面还有大量的工作要做。需要我们进一步理顺体制机制，加强队伍建设和现代化防灾体系建设。

（六）防洪抗灾工作的体系出现新的变化

1、群众性的抗洪救灾巡查抢险队伍组织发动困难。防御洪涝灾害是全民参与的过程。重大抗洪抢险、堤防巡守首先是沿岸农村居民。随着农村劳动力转移，抗洪体系的基础出现了重大变化。加之部分地区基层干部群众的抗灾责任感和意识逐渐淡薄，不能适应新时期经济社会发展的现状和需要。

2、抗旱工作的重点由农业转向城镇生活及工业用水。*5年全省用水量与*1年相比，农业用水呈现下降趋势，工业用水量由142亿立方米增至207亿立方米。随着经济增长方式的转变和产业结构的调整，用水保障的重点出现了变化。过去抗旱工作的主要任务是减少农业损失，保障粮食安全，近年来旱灾或水污染引起的缺水问题对经济社会和城乡居民生活的不利影响呈现加重的趋势。因干旱或水污染事故导致的社会关注焦点已从农业转移到工业和生态。

三、认真落实各项工作措施

防御水旱灾害历来是各级政府的重要职责，是水利部门的第一要务。各地要认真贯彻落实科学发展观，大力推进防汛抗灾“两个转变”，全面完成防汛抗灾的目标和任务。重点要抓好以下几个方面的工作：

（一）进一步健全和完善行政首长责任制

防汛防旱实行各级行政首长负责制。对大江大河、重点区域、重要水利工程、重点险工隐患都必须进一步完善行政责任人和技术负责人，对现有工程存在的问题，水利部门要积极主动向分管领导汇报清楚，思想上高度重视，工作上充分准备。要加强对各级行政首长防汛抗灾知识的培训，提高组织决策能力和科学决策水平。今年，省防指计划举办部分县级防汛防旱指挥长培训班。各级防指也要加强对所辖区内行政首长的培训，努力提高各级防汛防旱指挥长的业务水平和决策指挥能力。

（二）继续做好各类预案的修订完善

省政府已经批准了全省防汛防旱应急预案。*6年汛前《城市防洪应急预案》、《防御台风预案》、48座大中型水库的《水库防汛抢险应急预案》各地已编制完成，要进一步修订增强预案的可操作性。目前镇江等7个市已完成《抗旱预案》的编制，有5个市完成《市级行滞洪区运用预案》的编制。省防办已按照新的要求重新编制了《*省黄墩湖滞洪区运用预案》、《*省防御台风预案》、《*省防御洪水预案》三个省级预案。当前各地要继续加紧各类预案的修订报批工作，尤其要加快《防台风预案》的编制工作，各地编制的防御台风预案，省防办已经下发审核意见，各市应认真修改完善后报同级人民政府或防汛防旱指挥部审批并报省防办备案。同时要进一步督促检查和指导所辖各县（市、区）的预案编制工作。

（三）认真开展汛前、汛后大检查，确保工程安全运行

要认真落实汛前检查工作责任制，全面查清各类水利工程的险工隐患，加强对非工程设施的检查。对查出的险工隐患，要纳入各级年度水利建设计划，及时采取切实可行的除险加固措施，尽快消险。有些问题，一时不能得到处理，要逐一落实度汛应急措施，确保工程安全度汛。汛前要组织力量加强对河湖堤防、穿堤建筑物、水库、水闸、泵站等水利工程进行的全面检查。重点要对历史险工隐患、防汛重点工程、城市行洪排涝工程设施、行洪河湖淤??文设施的检查维修和保养工作。制订险工患段除险加固、水毁修复计划和处理措施。

（四）强化对涉水事务的公共管理

当前，特别要加强涉水事务的公共管理。加强行政审政和水政执法，保持和恢复行洪河湖的功能，发挥现有工程的效益。为全面反映河网水系结构和功能作用，对江河湖库资源和生态环境实施有效管理和保护，*6年我省已全面启动水系规划编制工作，要进一步加快相关工作进展，把工作做细做实，为河道、湖泊的保护与管理提供科学依据。《*省湖泊保护条例》已于*5年颁布实施，省管湖泊的保护规划也已经由省政府批准实施。各地要充分利用相关法规、文件赋予我们的职权，切实加强我省河湖管理，进一步深化河湖管理体制改革，逐步建立河湖工程良性运行机制，建立河道、湖泊等涉水权益的长效保护机制。

（五）加强防汛抢险队伍建设和物资管理

加快专业抢险队伍建设，提高机动快速反应能力，是防汛抗灾工作的重要内容。专业抢险队伍拥有专业抢险技术和设备，反应快、情况熟，能应对突发性险情的抢护。省防指将继续加大部级、省级防汛抢险专业队的建设，各地也要加大这方面工作，力争经过几年的努力，使全省重点防汛县市都有一支专业的抢险队伍。

要加强防汛物资储备的管理。从统计数字看，全省各级防汛物资储备较为充足，但要确保这些防汛物资真正到位，能及时调用，还有不少工作要做。要备足备齐防汛物资，对防汛抢险所耗用和过期变质失效的物料、器材要增储补足。省防指、省财政厅已联合下发了《*省防汛物资储备管理办法》，今后还将配套出台《省级防汛物资的储备管理细则》，以进一步规范防汛物资的管理。

（六）建立先进的技术支撑体系

要进一步加大水利信息化建设力度。提高预测预报、信息处理与应用、指挥调度与灾后评估分析等方面的科技水平。继续完善以防汛抗旱指挥系统为依托的视频会议系统，重点工程、水库等监控系统并重点解决运行维护问题。加快建设市到县（区）、到水利工程管理单位的计算机局域网、语音通信网和办公自动化系统并实现信息共享。强化模块化的水情、雨情实时遥测系统建设，逐步对市际断面、重点水利工程闸、站实现视频实时监视。研究建立中小水库的自动监测、短信群发系统，实现省、市两级对中小水库的动态监控。分阶段开展基于大比例尺地理信息系统、水利工程地理信息系统，为科学、合理地调度水利工程提供决策依据。

（七）加大宣传工作力度，提高社会抗灾水平

防汛抗灾工作牵涉部门多，涉及社会面广，良好的宣传教育是提高防汛抗灾工作效能的重要基础。要强化灾情数据的报送工作，对涉及人员伤亡的灾情信息，各级防汛指挥部门必须在第一时间向上级防办报送。要利用广播、电视及互联网等新闻媒体，宣传和普及防汛抗灾知识，培养社会公众防灾意识，增强自救能力。要逐步建立洪水风险公示制度，增强公众活动的风险意识；建立洪水影响评价制度，规范人们的社会活动。

洪涝灾害、台风灾害仍然是我省的心腹之患，干旱缺水依然是我省经济社会发展的严重制约。在防汛抗灾工作中推进“两个转变”是防洪保安、水资源保障、水环境保护的迫切需要，也是水利工作成效的最终体现。做好防汛抗灾工作是落实科学发展观，坚持人水和谐的重要内容，全省水利系统要共同努力，及早准备，抓实做细新一年的防汛防旱工作，为保障经济社会的可持续发展做出新的贡献！