摘要：党规党法是加强党的自身建设、保持和发展党的先进性、增强党的凝聚力和战斗力的制度保证，对全党具有权威性和约束力。维护党规党法的尊严，需要强有力的党内专门机构。设立党内专门监督机构并加强其建设，使之能够对党的各级组织和领导及其工作进行有效的监督和经常性的检查，是维护党规党法尊严的客观需要和组织保证，是落实党要管党、从严治党的重要举措。党内监督机构经历了一个产生、变化、一度撤销、恢复与发展的过程。党内监督机构在实践中不断调整的实践表明：党内监督机构的建立与健全是顺利实施党内权力监督，保持和发展党的先进性的重要环节；党内监督机构的发展变化与党的政治路线紧密相连。考察党内监督机构的发展变化，有助于在新形势下进一步把握党内监督规律，加强党内监督机构的建设，做好党内监督工作。

关键词：中国共产党；监督机构；历史沿革；启示

中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队。以党章为核心的党内各项规章制度即党规党法是加强党的自身建设，保持和发展党的先进性，增强党的凝聚力和战斗力的制度保证，对全党具有权威性和约束力。维护党规党法的尊严，需要强有力的党内专门机构。设立党内专门监督机构并加强其建设，使之能够对党的各级组织和各级领导及其工作进行有效的监督和经常性的检查，是维护党规党法尊严的客观需要和组织保证，是落实党要管党、从严治党的重要举措。党内监督机构经历了一个产生、变化、一度撤销、恢复与发展的过程。党内监督机构在实践中不断调整的实践表明；党内监督机构的建立与健全是顺利实施党内权力监督，保持和发展党的先进性的重要环节；党内监督机构的发展变化与党的政治路线紧密相连。考察党内监督机构的发展变化，有助于进一步把握党内监督规律，加强党内监督机构的建设，做好党内监督工作。

本文以中国共产党党内监督权的实施为中心，以党内监督机构的产生、变化、撤销、恢复与发展为线索，分四个阶段考察党在各个时期党内监督机构的发展变化，阐述党内监督权在不同时期的实施情况，并试图从中得出一些有益启示。

一

中国共产党自成立之日起，就高度重视党内监督工作。从党的一大制定的第一个党纲，到以后每次代表大会通过的党的章程，无一例外地都对党的纪律都作了明确的规定。第一个党纲中共有十五条规定，其中直接涉及监督的就有两条：“工人、农民、士兵和学生的地方组织中党员人数多时，可派他们到其他地区去工作，但是一定要受地方执行委员会的严格监督”；“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督。”

党在创立初期就表现出来的这种对自身行为进行严格监督的高度自觉性，为以后党内监督工作的开展提供了重要条件。在其后的二大、三大、四大通过的党章或党章修正案中，都有关于党内监督的相关表述。但由于党尚处在初创时期，直到中共五大前夕，党内并没有设置专门的监督机构，党内监督权一直由中央及地方各级执行委员会直接行使。

随着国共和国民革命的兴起，中国共产党的组织规模空前扩大，党员人数迅速增多，政治上也成为一个“半公开半政府党”。但随之而来的是党内开始出现贪污腐化等不良现象。为克服党内不良现象，中共中央在1926年8月4日颁布了第一份专门反对腐败的文件《中央扩大会议通告——坚决清洗贪污腐化分子》，并开始考虑成立专门的党内监督机构。

党的专门监督机构的真正创立是中共五大。这次大会决定在中央和省设立监察委员会，选举产生了中央监察委员会，并以党章修正案的形式对中央及省一级监察委员的产生、监察委员会的职权范围以及与党委会的关系等作了明确规定。具体说来，在1926年6月1日中共中央政治局会议上通过的《中国共产党第三次修正章程决案》中，把“监察委员会”作为章程的专门一章列出。《决案》的六十一条、六十二条规定：“为巩固党的一致及权威起见，在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会。”“中央及省监察委员会，不得以中央委员及省委员兼任。”中央及地方各级监察委员会的设立，使党纪党法的权威有了相应机构作保证。《决案》的六十三条、六十四条还阐述了监察委员会的职权范围以及与党委会基本平行的关系：“中央及省监察委员，得参加中央及省委员会议，但只有发言权无表决权。遇必要时，得参加相当的党部之各种会议”；“中央及省委会，不得取消中央及省监察委员会之决议；但中央及省监察委员会之决议，必须得中央及省委员会之同意，方能生效与执行。遇中央或省监察委员会与中央或省委员会意见不同时，则移交至中央或省监察委员会联席会议，如联席会议再不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交于高级监察委员会解决之。”这些规定既坚持了党的集中统一领导，又有效地维护了党内专门监督机关的权威，充分显示了中国共产党对党内监督认识的深刻性、完整性与科学性，也表明年幼的中国共产党已清楚地意识到要想革命成功，就必须加强党的自身建设，以权力制约权力，以监督来制约、制衡党内权力，以保证党内权利的正确行使。《中国共产党第三次修正章程决案》对“监察委员会”的四条规定，完整、准确地表述了监察委员会成立的目的、选举办法、权力范围、领导体制及监察委员会与同级党委的关系。

中共五大的召开和《中国共产党第三次修正章程决案》的通过，标志着中国共产党初步确立了一套以中央及省监察委员会(简称两委)之间基本平行、互相制约，党内专门监督机构比较独立、完整地行使监督权的党内监督模式。尽管由于大革命的失败，中共五大确立的党内监督机构和党内监督模式未能立即、全面地实施，但却全面奠定了中国共产党党内监督的基础，在党的建设史上具有重要地位和作用。

二

大革命失败后，面对空前艰难的政治局势，中共中央于1927年底了第26号通告。通告指出：由于党已全面转入地下秘密工作，各地党部有监察委员会的很少，中央监察委员会委员分散在各地，加上委员会的主要领导和委员或牺牲或受到处分，不能真正行使其职权，因而认为“监察委员会似已成为不必要的组织”。基于这些考虑，加上受联共(布)建党模式的影响，在莫斯科召开的中共六大通过的党章将五大章程中的“监察委员会”部分全部删掉，大会撤销了党内监察委员会这一机构，代之以审查委员会。与监察委员会相比，审查委员会虽然也是由党的全国大会、省县市代表大会产生，权力来源仍然与党委相对平行，但职能规定却大大缩小，其权限仅限于“监督各级党部之财政、会计及各机关之工作”等较为具体的事务。而党内监督权的重要内容——纪律监督权，实际上由各级党委会所掌握，而缺乏由专门机构执行党的纪律监督权的规定。同时，党章又作出“关于违犯纪律的问题，由党员大会或各级党部审定之。各级委员会得成立特别委员会以预先审查关于违犯党纪的问题。此种特别委员会之决议，经该级党部批准后，方发生效力”的规定。但这里所讲的“特别委员会”仅仅是处理党员违纪行为的预审机构，在党的委员会中选举产生，并可以由担任实职的党的委员来兼任，其权限仅仅是对违纪党员进行调查。可以看出，党的六大设立的审查委员会虽然还保留着“两委基本平行”的形式，与五大设立的监察委员会相比，其内容已经发生了实质性的变化。

中央审查委员会于1928年12月1日正式成立，但由于其职能范围过于狭窄，因而很难在党内政治生活中发挥应有的作用。“特别委员会”也由于其非常设机构的性质，其作用也不能得到很好的发挥。鉴于此，中央在1933年9月17日通告，指出：为防止党内有违章、破坏党纪、不遵守党的决议及官僚腐化等情况发生，特设立中央党务委员会，各省县成立省县监察委员会。其职责是：“维持无产阶级政党的铁的纪律，正确的执行铁的纪律，保证党内思想和行动的一致，监视党章和党决议的实行，检查党内违的总路线的各种不正确的倾向[官僚]主义及腐化现象，并与之作无情的斗争。”通告还规定：“中央党务委员会关于组织和党员个人处分决议必须报告中央批准执行，省县监察委员会关于组织和党员个人处分之决议之权属于同级委员会。”显然，中央党务委员会和省县监察委员会这一机构拥有较为广泛的权力，但它的权力来源并不是中央和各级党的代表大会，只是党委下属的一个工作部门，在党委的领导下开展工作。根据这一决议，中央苏区各省县在1933年底都成立了党的监察委员会。中共六届五中全会又选举产生了中央党务委员会。中央党务委员会和各级监察委员会职权的行使，在党内政治生活中发挥着重要的作用。与此同时，审查委员会的作用更为弱化。随着时间的推移，各级党务(监察)委员会逐渐在党委会的领导下统一行使党内监督权。这样，在实践中党委通过专门监督机构行使党内监督权的机制逐渐形成。

1945年，中共七大在延安召开。这次以团结的大会、胜利的大会而载入史册的会议，在党内专门监督机构的建设史上也具有非常重要的地位。大会修改了党章，恢复了五大党章中党的“监察机关”的规定，但其内容已做了较大的变动。与五大的党章相比，七大通过的党章将监察委员会的产生方式改为：“中央监察委员会，由中央全体会议选举之。各地方党的监察委员，由各地方党委全体会议选举，并由上级组织批准之”。将监察机关的领导体制改为：“党的监察委员会，在各该级党的委员会指导下进行工作。”还进一步规定了监察委员会的任务和职权：“决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉。”由此可见，党的监察委员会在党委的领导下统一行使党内监督权、党委通过专门监督机构行使党内监督权，这一在实践中逐渐形成的有关党内专门监督机构行使党内监督权的工作模式，在中共七大上被正式确定下来。这一模式一直延续到新中国成立后相当长的一段时间，对于党的建设发挥了重要作用。

三

1949年新中国成立后，中国共产党由带领人民为夺取政权而奋斗的党转变为在全国范围内执政的党。在党的工作环境和任务发生巨大变化的情况下，加强党内权力的监督显得更为重要。为确保党内监督权的落实。1949年11月，中共中央作出《关于成立中央及地方各级党的纪律检查委员会的决定》，各中央局和省市开始建立纪律检查机构。全国县以上的各级纪律检查机构也在1952年11月以前全部建立。1955年召开党的全国代表大会，会议通过了《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定将纪律检查委员会改为监察委员会，并选举产生了中央监察委员会。监察委员会的职责是：“加强对各级党组织和党员干部在执行党的路线、政策的监督工作，特别是要注意加强对中央各部门(各党组)和各省(市)的高级干部的监督工作，主要是监督他们是否有违的路线、政策、党章、党纪和国家法律、法令的行为。”监察委员会的成立，表明党内专门监督机构职权扩大、地位提高。依靠专门纪律检查和监督机关，党在执政初期的七年中，共查处各类违纪案件30多万件。

中共八大进一步巩固、强化了七大形成的党内监督的模式，并将七大规定的监察机构在本级党委的“指导下”进行工作，修改为在本级党委的“领导下”工作。这样，党内监督机构开始出现“双重领导”，即既受上级监察机关领导，也同时受本级党委领导的工作模式。八大党章还对监察委员会成立的目的、选举办法、工作任务、领导关系等方面做了更具体、更明确的规定，并要求从中央到地方县以上的党委都要设立监察委员会。

在1962年召开的中共八届十中全会上，通过了《关于加强党的监察机关的决定》。《决定》从组织和制度方面对各级监察机关的建设做了新的规定：(1)扩大各级监察委员会的名额，监察委员会的委员和候补委员应多数是专职的，中央和地方的各级监察委员会的办事机构应予以加强。(2)中央监察委员会的委员和候补委员，列席中央委员会的全体会议；地方各级监察委员会的委员和候补委员，列席同级地方党委会的全体会议。(3)党的各级监察委员会要加强对同级国家机关的党员的监督。中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院所属各部门。监察组的成员，由相当于国务院部长、司局长一级的干部担任。监察组由中央监察委员会直接领导。(4)地方各级监察委员会有权不通过同级党委向上级党委、上级监察委员会直到中央反映情况，检举党员的违法乱纪行为。据此，中央、省市监察委员会向国务院、省市人民政府各个部门派驻了监察组或监察员。《决定》反映了中国共产党对党内监督体制的新探索和执政党建设的新实践，但这些探索和实践不久就因“”的爆发而停止。

“”期间，党的纪检或监察机关被撤销，党内监督工作陷于停顿。在这期间召开的党的九大和十大这两次代表大会所通过的党纲中，充满了“左”倾色彩，有关党内监督的条款一律被取消。由于权力监督的消亡，权力被滥用，出现个人专断、以言代法、严重践踏党纪国法等极端行为，给党的事业造成严重损失。

四

“”结束后，党内监督机构开始恢复。1977年党的十一大决定恢复中断了十一年的中央和各级纪律检查委员会。十一大通过的党章第十三条规定：“党的中央委员会，地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会，都设立纪律检查委员会，各级纪律检查委员会由同级党的委员会选举产生，并在同级党委的领导下，加强对党员的纪律教育，负责检查党员和党员干部执行纪律的情况，同各种违的纪律的行为作斗争。”尽管这些规定比较笼统，但表明党内监督工作开始拨乱反正，重新回到加强党内权力监督、从严治党的轨道上来。1978年12月18—22日举行的党的十一届三中全会，选举产生了中央纪律检查委员会。随后，全国县以上各级党委都建立了纪律检查委员，中央、省市纪律检查委员会向国务院、省市人民政府各个部门派驻了纪检组。1982年十二大通过的党章，重新恢复了中断近四十年之久的纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生、各级纪律检查委员会接受“双重领导”等规定。党章明确规定了纪律检查委员会与同级党委的关系：党的中央纪律检查委员会在同级党委和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。从而再次确定党内专门监督机构的“双重领导”体制，并一直沿袭至今。此外，十二大党章还对纪律检查委员会的机构设立、工作任务、权限作了一些新的规定，使纪律检查委员会对权力的监督更趋系统化、科学化、权威化。主要表现在：(1)提高了各级纪律检查委员会在党内政治生活中的地位。(2)从中央到基层设立各级纪律检查组织，使监督系统更加完整。党章规定：党的基层委员会也要设立纪检组，党的总支部委员会和支部委员会也设立纪律检查员。(3)纪律检查组织的任务从单纯的处理违纪工作扩大到维护党章党纪党风。党章规定：党的纪律检查委员会应维护党的章程和其他重要的规章制度，协助党的委员会整顿党风，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。(4)适当地扩大了各级纪律检查组织的权限。党章规定：各级纪律检查委员会发现同级党的委员或它的成员有违犯党纪国法的情况，在同级党委不予解决或不给予正确解决时，有权向上级纪委提出申诉，请求协助处理。这些规定，使党的纪律检查组织的责任更大，工作范围更广泛。十二大关于党内监督的规定，使党内监督机构不仅得到了全面恢复，而且更健全、更完善。

1987年召开的党的十三大，除取消十二大规定的“党的中央纪律检查委员会第一书记必须从中央政治局常务委员中产生”这一条外，基本上保持了十二大有关纪律检查委员会的规定。

1992年党的十四大通过的党章对党内监督部分作了一些适当的修改，主要有：(1)增加了纪律检查委员会领导人的选举办法及其任期的规定；(2)强调了各级纪律检查委员会与同级党委的关系，规定“各级纪律检查委员会要把处理特别重要或复杂的案件中的问题和处理结果，向同级党的委员会报告”；(3)突出纪律检查委员会的“双重领导”，并对其方式作了说明；(4)进一步扩大各级纪律检查委员会的权限。规定向中央一级党和国家机关派驻的纪检组或纪检员，“可以列席该机关党的领导组织的有关会议”；各级纪律检查委员会发现同级党委成员有违纪行为，可以“先进行初步核实，如果需要立案检查的，经报告同级党的委员会后上报上一级纪律检查委员会批准”。

进入新世纪以来，中国共产党先后召开了十六大和十七大。面对新形势，党着重对党内监督的制度化、规范化进行探索：一是健全和完善党内巡视制度。十六大报告明确提出：“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”。从2003年6月开始，中央纪律检查委员会和中组部联合向全国派出巡视组，重点对省级党政班子进行巡视。针对我国金融发展的现状，2005年初又派出金融巡视组。中央巡视组的巡视范围覆盖省级党政班子的各个方面。之后，省一级对市、县一级党政班子的巡视工作也逐步展开。巡视主要有四个方面的内容：(1)贯彻党的路线方针政策情况；(2)执行民主集中制情况；(3)选拔任用领导干部情况；(4)落实党风廉政建设责任制、坚持“两个务必”和廉政勤政等情况。为全面实行对派驻机构的统一管理，中央纪律检查委员会将派驻机构由中央纪律检查委员会、监察部和所驻部门的双重领导，改为由中央纪律检查委员会、监察部直接领导，从而使各级纪委在党内监督中更加有职有权，监督更加有力。

二是制定和颁布了一系列条例。根据十六大报告中提出的：“建立结构合理、配置科学、程序严格、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正为人民谋利益”的方针，中央纪律检查委员会于2003年12月，制定和颁布了《党内监督条例》，分别对10种具体监督制度做出了具体规定，从而构建了一个较系统、完整的党内监督体系。此外，还将询问和质询制引入党内监督体制，进一步拓宽党内监督的渠道。为更好地实施《党内监督条例》，2004年9月，中央纪律检查委员会颁布实施了《党员权利保障条例》，2005年1月，中共中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。这一系列条例的制定、颁布，标志着党内监督机构的工作进入制度化、规范化的阶段，对加强党的执政能力建设、巩固党的执政地位，无疑将日益显示出其巨大威力。

五

考察中国共产党成立以来党内专门监督机构的创立、变化、撤销、恢复和发展的历史进程，我们可以得出以下认识：

第一，党内监督机构是在党领导的革命、建设和改革实践中和党的自身建设实践中，根据实际工作和党的建设的需要而进行不断调整的。

中国共产党自成立之日起就十分重视党的纪律和监督工作，多数党的全国代表大会通过的党纲、党章对党内监督都有明确的规定。但由于受内外环境的影响和自身认识水平的限制，党关于如何对权力进行监督的认识和实践经历了曲折的、螺旋式的探索进程。与之相对应，党内监督机构在实践中不断地调整，经历了创立、变化、一度撤销、恢复和发展的曲折过程。具体说来，党的五大决定成立党的中央及省监察委员会，初步确立一套以两委基本平行、互相制约，党内专门监督机构比较独立、完整地行使监督权的党内监督模式。但由于大革命的失败，严峻的政治形势使五大的规定并没有真正实施。六大成立的审查委员会其权限仅限于财政、会计及各机关工作，其“特别委员会”也只是一个处理党员违纪行为的预审机构。这种情况，与大革命失败后当时所处的恶劣环境有关。中央在1933年2月曾设立“中央党务委员会”代行监察委员会的职责，负责处理党员的党纪处分、党籍和申诉等问题。有的根据地也以此设立了监督机关，如鄂豫皖根据地就在1931年设立监察委员会，负责根据地党的纪律检查工作。在以后的实践中，随着党组织的发展和实际工作的需要，又逐步形成了一种党委通过专门监督机构行使党内监督权的机制。党的七大恢复了党章中关于“监察机关”的规定，并将七大前形成的党的监察委员会在党委会的领导下统一行使党内监督权、党委通过专门监督机构行使党内监督权的模式确定下来。显然，尽管党内监督机关名称、职责多有变化，但维护党纪党法的任务始终未变。

1949年新中国成立后，为适应新形势的需要，中国共产党在执政的背景下，中央和县以上的各级监督机构逐步建立，同时对党内监督体制也进行了大胆的探索和实践，这对加强执政党建设起了积极的作用。“”十年中，党内专门监督机构被撤销，监察工作也受到全面性破坏。粉碎“”、结束“”后，为了清算“”中的错误，实现党和国家工作的拨乱反正，适应党内外关于恢复法制、重建党的纪律检查机关的要求，党的十一大党章恢复了设置党的纪律检查委员会的条款，根据这一条款，中央和地方县级和军队团以上开始酝酿设立纪律检查委员会。

1978年党的十一届三中全会上，中共中央纪律检查委员会正式成立。十二大全面恢复并建立健全、发展了党内监督机构。在以后党的历次代表大会中，党的监督机制不断完善，专门监督机构不断健全。一系列相关规定、条例的颁布、实施，使专门监督机构监督有规可循，党内监督不断朝制度化、科学化、权威化方向发展。中纪委和地方各级纪律检查委员会的成立及其卓有成效的工作，为改革开放新时期党的政治路线的实施提供了有力保障。

第二，党内监督机构的建立与健全是顺利实施党内权力监督，保持和发展党的先进性的重要环节。

一位哲人曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方为止。……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”坚持党对权力的监督，就是坚持依靠党自身的力量解决党内矛盾，不断消除自身的腐肌，维护自身的纯洁性、权威性，保持和发展自身的先进性，从而确保党的政治领导的胜利实现，党的政策、方针的顺利执行。

通过对党内专门监督机构历史沿革的考察，我们可以看出：当党内监督机构比较完善，能有效地对权力实施监督时，党内民主政治生活就正常，党和国家的事业就兴旺发达；相反，当党内监督机构被削弱，甚至被撤销，党内监督消亡或者弱化时，党内民主就没有保障，党的形象就遭受损害，党的方针政策就被歪曲，党章党纪就被践踏，党内就可能出现与党章规定不相符的“特殊党员”、“特殊群体”。为此，要保持和发展党的先进性，维护党的纯洁性、权威性，必须建立健全党内监督机构，通过制度建设，使党内监督不断走向制度化、规范化轨道。

第三，党内监督机构的发展变化与党的政治路线紧密相连。

党的政治路线是党的纲领的具体体现，它决定着党在一定历史时期行动的方向，也决定着党的建设的方向。在战争年代，党的政治路线主要是团结广大群众，推翻三座大山，建立新民主主义共和国。围绕这个政治路线，党的建设的主要任务是巩固、壮大、发展党的力量，提高党的影响力、号召力、战斗力。这一时期对党内监督虽然有所认识，也比较重视，但由于战争时期的特殊环境，因而在实践中并没有将其放在特别显著的地位。党内监督机构也相应地处在初步建立、不断变化的状态。

党在取得政权、成为执政党后，党对广大党员和群众来说既是政治领导者，也是国家建设特别是经济建设的领导者。因而，党的政治路线主要内容是团结领导广大党员和群众进行新中国建设特别是经济建设，党的工作重点必须从“政权方面的政治”转移到“经济方面的政治”。而执政党的地位，也使党的自身建设面临许多新的问题。为此，党高度重视党内权力的监督，建立健全各级纪律检查机构，加强党内监督，对于防止和惩处一些党员干部腐化蜕变、教育全党起了重要作用。

1957年后，党的政治路线逐步发生“左”的错误，“”中更是出现了全局性错误，包括党的监督机构及其建设在内的党内监督工作也由此受到严重损害。

1978年召开的党的十一届三中全会，开启了我国改革开放新时期。党在正确分析我国基本国情的基础上，确立了“一个中心、两个基本点”的基本路线。为了保证这一基本路线的实施，党围绕“建设一个什么样的党、怎样建设党”这个基本问题，实施了党的建设新的伟大工程。党内监督机构及其建设工作由此出现新局面。

进入新世纪以后，党所处的地位和历史环境、所面对的历史任务都发生了重大的变化，党“已经从一个领导人民夺取全国政权而奋斗的党，成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党；已经从一个在受到外部封锁的状态下领导国家建设的党，成为在全面改革开放条件下领导国家建设的党”。建设和发展中国特色社会主义，实现国家的富强民主文明和谐，实现中华民族伟大复兴，是中国共产党人的历史使命。为实现新的历史任务，就必须保持和发展党的先进性，提高党的执政能力和领导水平，巩固党的执政地位。为了推进中国特色社会主义事业和党的建设新的伟大工程，需要从严治党，需要不断加强党内监督。而党内监督机构的建立健全和不断完善及其工作的有效开展，党内监督制度化、规范化、程序化建设的不断推进，必将为中国特色社会主义事业的发展和党的建设新的伟大工程的实施提供坚强的组织保证。