我国财政预算绩效管理改革回顾

对我国政府资金预算管理制度建设提出建议，就要了解我国财政资金预算管理的发展和改革历史，特别是对在我国预算管理运行与改革中占有重要地位的投入控制型预算管理模式要有理性认识。只有通过对原有预算管理制度的内容和特点进行客观分析，才能深入理解政府资金预算管理改革的必要性，才能做好财政资金预算绩效管理。我国政府资金预算管理的演进大致分为三个阶段：改革开放前的计划经济时期、改革开放至20世纪90年代后期、20世纪90年代后期至今。1950年我国编制的第一个财政收支概算标志着新中国政府预算的诞生。这一时期，我国财政资金预算管理制度建设的主要内容是确立了投入控制型预算管理模式，该模式以基数法预算为核心，在很长一段时间发挥重要作用。1978年党的十一届三中全会的召开，标志着我国全面经济体制改革的开始，也为财政支出预算管理的改革拉开了帷幕。但是这一时期之初的政府资金预算管理改革与经济体制改革并不同步，甚至远远落后于整体的改革进程。直至1998年我国分级分税制财政管理体制改革基本完成，适应市场经济的财政体制得以确立，政府越来越意识到财政预算管理改革的必要性。从20世纪90年代至今的这段时期，财政资金预算管理才真正成为财政改革的核心内容，改革的深度和广度才有了相当程度的突破。我国投入控制型的资金预算管理模式是计划经济时期基数法预算的产物，作为一种预算资金分配方式和资源配置方式，投入控制型资金预算管理模式具有强调资金预算控制和高度关注预算收入的鲜明特征。这些特征也决定了它在应用中的制度性缺陷，成为了当前政府资金预算管理改革所面临的重要挑战。首先，资金预算控制的异化导致预算投入与结果严重脱节。其次，资金预算管理不够灵活，执行效率低下，导致预算资金供给时效与部门事权责任分离。最后，资金预算审批难以达到合理确定资金预算规模、优化资金预算结构的目的。综上所述，投入控制型的资金预算管理模式已经不能适合当前经济形势下财政管理的需要了，财政资金预算管理改革迫在眉睫。

OECD国家的财政资金预算管理改革

OECD国家从20世纪80年代中期就开始了大规模的财政资金预算绩效管理改革，虽然各成员国的改革进度不同，但是都是从以基数法为核心的投入控制型的预算管理向以产出和成果为导向的预算绩效管理模式转型。分析和总结OECD国家改革的经验成果，是推动我国财政资金预算绩效管理改革的理论基础和实践前提。目前，几乎所有OECD成员国都不同程度地开展了以提高政府工作效率、实现更高质量的预算执行结果、增加政府公共服务透明度和责任意识为目的的政府预算绩效管理改革。而且，在国际组织的帮助下，这项改革在发展中国家也逐渐受到更广泛的重视，并以各种形式进行着改革尝试。OECD国家由于国家制度和经济体制的相似性，在政府预算绩效管理改革上表现出许多共同特征。政府预算绩效管理改革都是以市场化取向的政府改革为背景；都建立了基于产出和结果为导向的政府预算绩效管理模式，合理制定政府预算中长期绩效规划；都比较注重相关法律法规建设，增加政府预算的透明度；都会有条件地放松对政府预算的投入控制，为绩效管理目标的实现创造有利条件；也都会将权责发生制引入预算会计。OECD国家的财政管理改革除了具有以上相同特征，还因为各种原因，表现出各自的显著特点。一些国家完全以产出和结果为导向，改革全面，覆盖所有政府部门，强调提供公共服务的执行部门的权责及预算，并保持中央对预算的执行结果的有效控制。代表的国家有新西兰、英国、澳大利亚等。另一些国家虽未以产出和结果为基础编制预算，但采用了渐进的、注重预算过程的、对绩效因素不同形式引入的改革模式。这些国家大多没有要求制定严格的绩效合约，预算执行机构也有较多余地来定义他们自己的结果目标。典型的代表国家是美国、日本。

开展预算绩效管理应遵循的原则

政府部门资金预算绩效管理改革应该在必要的理论原则指导下开展，否则将很难保证改革具备应有的逻辑性、科学性和适用性。根据公共财政理论，在借鉴国外经验并结合我国政府部门资金预算管理实际的基础上，我国政府部门资金预算绩效管理应遵循的基本原则可阐述为以下几点：一是客观公平原则，即政府部门预算支出绩效管理无论是绩效指标的选择、绩效信息的收集，还是产出结果的核实，都必须满足规划客观、数据真实可靠的要求；二是效果统筹原则，集中体现为社会福利的持续改善，这是政府资金预算的本质要求，也是政府部门预算支出绩效管理改革所要追求的最终目标；三是公开透明、广泛参与原则，即要求政府部门资金预算的绩效管理全过程保证公开透明的，保证随时可以有效监督，高效开展。这十分有助于提高政府部门资金预算管理的外部监督水平，并有助于增强公共部门对预算项目管理的责任感；四是以民为本的原则，究其根本，政府部门是为人民群众服务的，资金预算绩效管理要令广大群众满意才是出发点和归宿。要将以民为本的绩效原则落到实处，就要做到把公众满意度作为考核政府部门资金预算绩效的终极标准；五是SMART原则，该原则是来源于企业绩效管理，较好地汇总了绩效管理所有遵循的一些基本原则，其对政府部门资金预算绩效管理同样具有借鉴意义。其中，S（Spe-cific）代表明确性，即目标一定要明确，不能模棱两可，M（Mea-surable）代表衡量性，衡量性是指事先制定的目标一定要有可衡量的方法，不然就很难判断此目标的可行性如何（Achicvable）代表有效性，即制定的目标是有效的，可以接受并且完成的，R（Relevant）代表实际性，实际性是指所要达成的目标有实际意义，所花费的资金要切实为大家服务，增加公共的福利，T（Time-bound）代表时限性，所谓时限性就是指在一个确定的时间段内可以把目标实现，如果缺乏时限性会使绩效管理的不公平性增大，难以实现其最初的目的。

开展预算绩效管理的步骤

在分析和学习完西方国家的预算绩效管理后，本文来介绍一下我国开展预算绩效管理应遵循的具体步骤。开展预算绩效管理可以分为以下几个步骤：绩效目标申报管理、绩效跟踪、绩效自评价及绩效评价、结果应用。其中，绩效目标是被评价的对象在一定时间内预期能实现的效果或者产出，是后期跟踪绩效的重要依据，也是对绩效进行评价和自评价时十分关键的判断指标，在绩效目标申报管理环节中，我们有六个策略可以选择，分别是：从规划中定位目标、关注目标特征、目标制定原则要求、准确表达绩效目标、科学认识目标逻辑结构、完整设计目标内容。绩效目标是进行预算绩效管理的第一项，也是预算绩效管理整个过程中的关键点，必须要切实可行，经得起反复推敲，符合社会整体发展方向和社会规划，并从其时间段、质量、效果等各个方面尽可能的定量化描述，为后期的工作打下良好的基础。以污水处理项目为例，在制定和申报绩效目标时，可以从投入目标、管理目标、产出目标以及效果目标几个方面入手，不但保证污水处理项目的有效开展，而且要实现环保和节约。

绩效跟踪是预算绩效管理的重要环节，在这一环节开展管理时要注意更加关注预算绩效管理工作而不是对其进行监管，密切关注工作实际执行过程中与预期目标之间的差异，分析具体原因并给出解决办法。要通过跟踪解决以下两个主要问题，即对申报的目标进行调整和对于发现的重大问题进行揭示，这样可以调整预算，使之切合实际，避免资金不足或资金浪费，并对管理进行干预，使整个工作可以顺利展开，以期实现最初制定的绩效目标。绩效自评价及绩效评价环节是通过实现确定适当的评价标准，采取合适的评价方法，对实现绩效目标的过程中所作出的工作以及达到的效果进行各方面的评价。这一环节既是绩效责任落实的核心，又是预算绩效管理的核心环节；既是结果应用的灵魂，又是财政管理改革的重要助手。所以必须对此环节予以十分的重视，实现绩效自评价及绩效评价发挥的作用。最后，结果应用是开展绩效管理的最后一个环节，但也尤其重要。因为它是绩效管理工作的实施阶段，这一环节开展的情况直接影响预算绩效管理的成败，决定了绩效目标实现到何种程度，财政专项资金的投入得到了什么样的产出，公众满意度如何，得到了怎样的公共福利，所以结果应用的实施同样不容忽视。比如，污水处理企业在绩效管理实施阶段，首先要保证污水处理厂、排水设施正常运行，使出水水质达到国家一级A标准；并力争到2015年达到国务院《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》规定的标准（如城市污水处理率达到85%；污泥无害化处理处置率达到70%；城镇污水处理设施再生水利用率达到15%以上等）。

结语

财政专项资金预算管理改革的目标，应该是将传统投入控制型预算管理模式转变为绩效导向型的预算管理模式。本文对预算绩效管理的概念进行了简单阐述，并回顾了我国关于财政预算绩效管理的改革历程，然后结合OEDC国家的财政资金预算管理改革，指出开展预算绩效管理应遵循的原则及主要步骤。对我国关于财政专项资金预算绩效管理的初步探索具有一定的现实意义。

作者：孙琳单位：常州市排水管理处