摘要：根据国务院《财政国库管理制度改革方案》要求，要把国库集中支付制度在财务管理中的基础地位牢牢确立起来，形成以国库集中支付体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。会计集中核算作为国库管理制度改革的有益尝试，对于加强财政收支管理，规范财经秩序，发挥了积极的作用。但也暴露出了一些缺陷和不足，主要是在会计集中核算体制下，财政部门资金拨付到会计核算中心的单一账户，造成部分资金闲置，没有从根本上解决财政资金沉淀问题；同时，也存在财政收支不透明、地方和部门利益强化等问题，权力缺乏有效监督，而要从根本上解决这一问题，必须综合运用国库集中收付和会计集中核算，对所有财政性资金进行全方位、全过程的监督，规范收支行为和提高资金使用效率。

一、我国财政国库管理制度改革的现状及存在问题

近年来，会计集中核算作为国库管理制度改革的有益尝试在全国很多地方得到推广，淮阳县会计集中核算改革始于2003年9月，按照“积极稳妥，循序渐进，分类实施，逐步到位”的原则，实行“集中管理，单一账户，分户核算”，将县乡两级预算单位全部纳入会计集中核算。纳入的资金范围包括：财政供养的行政经费、事业费及专项经费、上级拨款、预算外资金、行政性收费、罚没收入及其他收入。基本职能是：在预算单位的资金使用权、财务自主权不变的情况下，集中办理各单位的会计核算和监督业务。

(一)会计集中核算的运行成效

1、规范了会计核算，提高了会计信息质量

实行集中核算前，部分单位会计人员不具备从业资格，有些单位没有专职会计人员，会计基础工作十分薄弱，账户设置比较混乱。实行集中核算后，会计核算中心的会计人员，在公开、透明的操作环境下，对所有的会计业务按照统一、规范的核算程序和要求进行处理，保证了会计核算的规范性和会计信息的有效性。

2、强化了会计监督，从源头上防止和遏制了腐败

实行会计集中核算后，各单位的收支都必须通过会计核算中心账户，在中心人员的公开监督下进行。一方面各单位遵守财经纪律的意识得到增强，一些不合理、超标准的支出明显减少，许多单位在办理有关经济业务前，先向中心咨询其合理性、合法性，把一些不合理、不合法的支出消灭在萌芽状态。另一方面，通过中心人员的日常监督，严格按照有关财务制度的规定和中心的审核标准，认真审核每一笔支出。四年来，淮阳县会计核算中心共拒付各种不合理开支3896笔，金额达3678万元。经过会计人员的严格把关，严肃了财经纪律，预防和遏制了违法乱纪行为。

3、会计集中核算的成功运行为部门预算和政府采购改革的纵深发展起到极大的推动作用

会计集中核算为部门预算的编制提供了准确的信息和基础的资料，也促使单位严格执行预算，保证其支出的有序性、计划性；会计集中核算的运行为政府采购的纵深发展提供了发展的空间，严格执行政府采购规定是核算中心审核的重要依据，凡规定纳入政府采购的物品或劳务，预算单位违规的，核算中心将予以拒付，凡部门预算中没有纳入的采购项目，单位自行办理的，核算中心将不予报销。核算中心使政府采购真正实现了采购权、物品使用权、资金拨付权三权分离。

4、提高了工作效率，降低了行政成本

实行会计集中核算，改变了原单位会计核算普遍采用的手工记账方式，实行了会计电算化，加快了“金财工程”的建设步伐，提高了工作效率。核算中心20名工作人员，承担了原来367家单位530多名会计人员的工作任务，节省了人力、物力、财力，大大降低了行政成本。

（二）当前财政国库管理体制存在问题

1、缺乏规范的预算管理机制，不利于核算中心进行有效的监督

目前，县级财政部门实施的部门预算工作尚未完全到位，各预算单位在预算支出方面存在一定的随意性，而预算对各单位实际支出的约束十分有限。在集中核算体制下，主要履行预算单位的会计核算和资金支付职能，核算中心对各预算单位支付的申请是否符合预算执行具体要求，以及占用何种经费指标不是了解的十分清楚。核算中心会计不直接参与预算单位的业务活动，对报账支出的真实性很难把握，单从票据规范性、合法性来判断经济业务的合理、合法是不严谨的，难以实施有效的监督和管理。

2、缺乏配套的政府采购机制，集中核算的优势难以充分发挥

在预算单位经费支出中，采购支出占较大比重，也是难以控制的方面，对预算执行影响很大，有效地控制和管理好采购经费的发生，是预算管理的重点。目前，从全县政府采购总的规模和数量上看，行政事业单位的物品采购、服务采购等虽纳入政府集中采购，但采购行为呈现随意、零星和规模偏小的特点，不能完全发挥集中采购的效果，没有形成规模效应。

3、经费开支的执行标准不规范，不利于核算中心协调和平衡各种财务关系

目前，县级财政的收支矛盾比较突出，对各单位经费供给十分有限，一些单位执行的经费开支标准远远落后于实际，各类预算单位执行不统一的经费开支标标准，或者没有按经费开支标准执行。

4、国库资金的短缺，与之对应的是部分单位资金盈余

许多财政性资金滞留在会计核算中心（单位）账户上，而单位间的苦乐不均也给会计核算中心以同一尺度管理带来难度，核算中心并不能完全解决财政资金不足的问题。而财政部门管理的许多专项资金不是在国库，而是在财政部门内部设立的专户上，管理和使用由各股室把关，其数量和规模都很大，形成了国库外的国库。

二、财政国库管理体制的前景展望

从淮阳县会计集中核算四年多的实践看，取得了显著成效，但也暴露出了一些缺陷和不足。主要是它没有从根本上解决财政资金沉淀问题，在会计集中核算体制下，财政部门资金拨付到会计核算中心的单一账户，造成部分资金闲置。会计核算中心，虽然有其不足，但是，我们也应当看到它的成绩是主要的，作用是积极的，多方面的，它的未来发展方向是与国库集中支付实现融合，既解决了财政资金沉淀问题，又达到了两种制度优势互补的目的。

（一）会计集中核算和国库集中支付都是财政国库管理体制的重大改革

将会计集中核算功能融入国库集中支付，是国际上和国内部分地区国库集中收付制度的发展趋势。当前，许多发达国家已把会计集中核算作为国库集中收付制度的重要部分，以保障和促进国库集中支付资金的有效运作和取得最大效益。尤其是西方国家的会计丑闻不断，促使其政府注重会计监管。在我国，部分地区利用会计集中核算进行国库集中支付制度的试点，实行了预算单位层次的零余额账户管理和单位经常性支出的财政直接支付，相关的尝试证明在操作层面上两种制度可以实现有效融合。核算中心规范的运行为国库集中支付改革奠定了坚实基础，其银行账户清理和集中核算为国库集中支付体系的建立提供了依据，而真实、准确、完整的会计信息资料和高素质的管理人员为国库直付提供了技术与人力保证。所以应在会计集中核算的平台上，构建国库集中支付与会计集中核算为一体的国库集中收付体系。

（二）会计集中核算制度与国库集中支付制度的有机结合

我们要看到两种制度的区别和联系，达到二者的结合。它们的主要区别在于财政监督的环节和职能的侧重点不同。实行国库集中支付制度，改变财政国库资金拨付程序，对财政资金拨付环节进行监督，解决财政资金多环节拨付、多户头存放造成的资金闲置浪费问题。而会计集中核算改变的是预算单位的会计人员管理体制，对财政资金的使用不当进行监督，解决因缺乏对预算单位有效的会计监督而出现的挤占、挪用及违规使用资金问题。同时，这两项制度的联系又是非常紧密的，有相互渗透的地方。它们的操作主要都是财政部门，服务对象都是预算单位，目的都是为了加强财政资金管理，提高资金的使用效益。从两者职能侧重点来看，二者是无法相互替代的。但从这两项制度的联系看，它们是完全可以有机结合，相互统一的。

（三）会计集中核算与国库集中支付融合的思路

在会计集中核算的基础上实行国库集中支付，既坚持现行的会计集中核算制度，又推行国库集中支付制度，两种制度并存，业务并轨。会计核算中心仍按现有模式运作，监督各单位收支及核算业务。国库集中支付中心则承担国库支付执行机构的职能，负责办理财政性资金集中支付的具体审核业务，并进行相关的会计核算和监督检查等工作。

两种制度的融合，既解决了财政资金使用过程中的乱花钱现象，又解决了资金多环节拨付造成的资金沉淀问题。集中核算为单位提供准确及时的会计信息和各项优质服务，将单位从繁杂的会计日常事务中解脱出来，为单位提高财务管理水平创造条件。从而达到了两种制度优势互补的目的。如果离开会计集中核算，独立搞国库集中支付，没有利用会计集中核算为其创造的条件，是对会计集中核算已有人力、物力、财力资源的一种闲置浪费，加大了财政国库制度改革的成本。如果单独实行国库集中支付，撤销会计集中核算机构，将账务退回原核算单位，我们认为这是一种倒退。利用会计集中核算为国库集中支付建立的平台，将两项制度融合，两项业务并存，两个机构合二为一，有利于加快财政国库管理体制改革的步伐，有利于降低改革的成本，有利于充分发挥财政监督职能，提高财政资金的使用效益。