一、新中国政府政策演变对农村贫困的形成

从1952到1978年这一段比较长的时期内，由于新中国成立之初继承的是饱经战乱落后的农业经济，当时发达的重工业部门被看作是国力和成就的象征，这种观念被政府中领导人所认同，于是自然而然采取了重工业优先发展战略，这是构成城乡差异的形成根源，在本质上，这种政策可以认为是通过吸收农业剩余为工业提供资本积累和对城市进行补贴试图达到工业化。国家实行掠夺农民的价格“剪刀差”政策，使本来不景气的农业与处于贫困状态中的农民的处境雪上加霜，严重地阻碍了农民生活水平的提高和农村经济的发展。此时的政府以低价获得农产品，对农民的利益有极大的损坏，极大的损坏了农民的劳动积极性，破坏了农村经济的长远发展，是一种聚焦短期利益的短视的发展战略。

在改革开放初期的1979到1985年左右的时期内，在亚洲四小龙崛起的背景下，我国政府进行了反思，挑战传统的观点，对农产品市场逐渐放开，劳动力和资本在农村和城市之间流动。

从1986到1993年，城市改革和再分配，政府采取经济发展向东部倾斜的政策，以牺牲中西部经济发展为代价，导致区域经济增长和收入水平差异的扩大，由于城市人口高度集中于东部沿海，这种扩大的地区差异就意味着城乡差距的扩大。同时各种制造性障碍如户籍制度和相关的就业政策，仍然严重制约着劳动力流动和人口迁移，而城市居民继续享受着住房、教育补贴、医疗保险和养老保障等福利。而来自农村的流动人口则被排除在这种福利体制之外。这种福利保障的系统性倾斜，阻碍了农村家庭向城市的永久性转移，成为城乡之间收入差距的一个重要原因。适应改革开放的需要，中国实际上是把发展的重点放在了城市。无论是国家的财政投入，还是社会投资，绝大部分都集中在城市。因此，农村和城市的差别不但没有缩小，而且有扩大之势。统计资料表明，1978年时城乡居民人均收入比是2.57：1，农村改革开始后这一比例逐步降低，到1983年降到最低点1.82：1，随后城乡收入差距又有扩大，到1990年城乡收入比为2.2：1，1995年为2.71：1，2004年，则达到3.2：1的历史最高水平。我国城乡人均收入比大大高于大多数国家不到1.5：1的水平。

从1993年至今，我国政府倡导地区平衡发展战略，继续改进劳动力的流动性，提高农产品价格，以及城市就业状况的恶化，地区发展政策逐渐向比较平衡的方向发展转变。1993年以来，中央政府更多地考虑中西部更大地区的开放和发展问题。户籍制度有所放松，一系列城市福利体制改革促使农民向城市转移。虽然经济改革不断推进，城乡收入差距有所下降，但是一系列不利于农村人口的政策依然存在，比如对于劳动力流动的规定继续保留着其歧视性而地方性就业政策仍然给与城市人口以高度的优先地位，另外通过各种收费渠道来加大农村劳动力的转移成本，以“再就业工程”的名义通过惩罚手段诱导企业用本地失业工人代替外来劳动力，这些政策的实行都在很大的程度上阻碍了农村剩余劳动力的转移，造成农村收入渠道单一，把大量的富余劳动力束缚在土地上，造成农村劳动力资源的严重浪费。因此，城乡收入差距下降的趋势能否继续，将仍然取决于政府政策的总体方向。

二、政府政策造成农村贫困的几个主要方面

农村贫困是"复杂的问题复合体"，它是由多种因素在特定时空条件下的互动造成的。改革开放前，我国所实施的多项国家政策，包括城乡隔绝政策、农村经济政策、不平衡的区域发展政策以及消极的人口政策，都在某种程度上对农村发展产生了恶劣的影响，使本来贫困的农村变得更加贫困；改革开放后，尽管上述政策有了极大的改变，但其恶劣影响暂时还难以消除，对农村发展依旧发生着强有力的制约作用，农村的贫困成为中国最大的问题。

家庭承包责任制所针对的仅仅是农民激励问题，财政又承担了提高农产品价格的成本，所以开始是城市居民没有遭受直接的损失，一旦农产品价格持续上升导致城市生活费用上升，城市居民的相对收入和福利水平相应的下降，他们便会通过各种方式寻求补偿。由于政府深知政治稳定是进一步改革的前提，自然要对来自城市居民的压力做出反应，结果改革先降低了城市居民的相对福利，继而城市居民对政府施加压力进行政策调查，从而导致有利于他们的收入再分配。这样，在政府政策上仍然没有根本解决农村经济的发展问题，也就无法解决农村、农业、农民问题这个大问题，城乡之间巨大差异的存在就成为社会和政治不稳定的潜在因素，而且更重要的是造成经济效率的巨大损失。很显然尽管有理由城市居民的政府政策虽然在短期内是有效的，但是政府如果长期下去必然导致农村弱势群体的仇富心理的巨大膨胀，所以政府的长期目标应该是推进市场的发育，改变城市偏向政策和制度，促进城乡共同发展。

如今在中国的大城市中流动着越来越多的农民工，他们带着浓重的地方口音，菜黄的脸上有着令人心酸的天真和真挚，他们因为劳累而打着哈欠，这就是今天我们所熟知的农民工的轻型悲剧特征。这些生活在社会最底层的农民工名义上是权力的主体，可是国家政策的不健全使他们在很大程度上缺少司法和政治关怀，农民工的家庭在废墟的重压下承受着致命的威胁。政府把农民工问题看作是烫手的山芋，而政府政策同是面对地方保护主义的冲击，由于城市本地职工下岗日趋突出，而外来务工人员却占据越来越多的就业岗位，其数量往往超过本地下岗职工数量，于是在地方往往采取“腾笼换鸟”的方式排斥外来的农民工，试图把他们所占据的工作岗位转移给本地下岗职工。我们常常批判说企业主或经营者把自我利益作为一切雇佣关系的准绳，说他们道德败坏，而我们却因此常常忽视了政府政策上的诸多不足，比如没有建立有效的雇佣保障机制，没有采取恰当有力的手段对这个市场进行强有力的有效管制。

根据系统论观点，我们把科技、经济和人口看成是三个不同的系统，他们以不同的等级序列同处于人类社会巨系统中，成为这个巨系统中的三个次级系统，各系统内部以及系统之间由于系统本身固有的开放性而结成各种耦合形式。我国的农村在这三个方面的现状是：文化素质差，经济发展滞后，人口数量多，人口分布不合理。我国农村人口受教育水平偏低，影响农产品的产量和质量，成为国家政策实施科技兴农的瓶颈和障碍，农村整体科技水平的低下是我国农产品的产品附加值的增加徘徊不前，科技不能给经济、人口输入先进的技术，使后两者只能在简单再生产的低水平上徘徊。在我国农村经济方面，总体经济发展势头不错但是由于基础薄弱，农村经济仍然面临巨大挑战困难重重，比如缺少发展农村经济必要的资金支持、政府对农业的支出和贷款不足等等。农村的人口问题是一个最大的问题，由于农村科技水平的进步，大量富余劳动力从土地中解放出来，这种现实状况造成农村转移劳动力成本的加大，极大的增加了农村经济持续发展的重担。这三个次系统彼此产生逆效应，成为农村发展迫切要解决的问题。

根据有关资料，我国至今仍有占63％的人口在农村，有占近50％的劳动力从事农业，而创造的国内生产总值只占15％。从进出口来看，2004年农产品进出口额为514亿美元，占全国进出口总额11548亿美元的比重为4.5%，而其净出口额为-46亿美元，对农村GDP的贡献率为负数。经济的落后导致在文化教育、医疗卫生等方面的问题更加严重，上不起学，看不起病的问题普遍存在。“中国的根本问题是农民问题”。在民主革命时期提出的这一著名论断至今仍然没有过时。今天我们可以说，中国现代化的根本问题是三农问题。没有中国农业和农村的现代化，也就没有真正意义上的中国的现代化，没有农业和农村的崛起，也就没有真正意义上的中国崛起。

造成农村贫困的因素很多，我认为比较实际和比较全面的说法是李昌平先生在中国农业大学做过的一片演讲《造成农民贫困的18大因素》中所叙述的,文中指出造成中国贫困的重要的因素在于制度和结构，制度主要包括产权、贫困、社会保障、金融、税收、资源的配置、教育、就业、工资、土地、干部、法律、科技进步、市场主体、户籍、招标、监督、这18个方面，制度性贫困造成了结构性贫困。在我国的整体结构方面，我们国家存在很多二元，比如说，城乡二元、东西部二元、工农二元、当官的和老百姓二元、劳动和资本的二元、穷人和富人的二元、主流和边缘的二元、中央财政和地方财政的二元、实物经济形态和虚拟经济形态的二元，产业链条高端与低端的二元。这些二元是怎样形成的呢？是上述不合理的制度造成的。所有的二元对立中，一个是处于弱势，一个处于强势，强势从弱势中获取利益。现在严重的两极分化，极少数人掌握着全社会85%以上的财富，并且，财富还在进一步向少数人集中。

三、如何从政府政策改变农村贫困

在一定程度上可以把政府政策看作一个巨系统，而其中具体的政府政策则是子系统，那么这个巨系统中包含的子系统则是纷繁芜杂的，比如说国家发展战略、社会保障、财政、投资、贷款等等都包含在这个巨系统中而组成一个整体。从这个巨系统出发，必须要协调好各个子系统的均衡和侧重，这不是一个相互矛盾的方面，而应该是各个子系统的相互促进和共同发展，当然在一定时期内可以对其中的某一个方面有所侧重。各个子系统必须依据系统的发展为引导，必须服从于巨系统的发展，自然巨系统的发展必然会为子系统的发展创造优良的土壤。政府政策必须协调好各项具体政策的施行，各项具体政策必须服务于政府总体政策，在摆脱农村贫困这个具体问题上只有确立好局系统的目标才能真正实现农村的跨越式发展最终实现中华民族的振兴。在这个问题上，我们必须首先明白农村贫困不仅仅是经济的贫困，正如浙江师范大学刘尧教授所说的“农村贫困不仅仅是收入贫困，还有人类贫困和知识贫困，三类贫困是相互作用的”，所以要解决农村贫困问题必须要着力解决好若干方面的主要问题。

解决三农问题涉及许多方面,如体制的改革问题、农业的规模化和产业化问题、农村的城镇化问题等等。但是，最关键的是钱的问题。没有钱，什么事情也办不成，而农村由于贫穷落后，缺乏自身发展的能力，所以必须从外部注入大的资金。单靠一般的政策性倾斜，或国家逐年加大财政投入的力度，很难从根本上迅速改变三农面貌。要把发展的战略重点由城市转向农村，必须在财政支出、社会投资和银行信贷三个方面下手，三管齐下。就是说，应该将政府的财政支出、社会投资和银行信贷资金的大头转向农村和农业。以2004年为例，在国家空前加大了对农业和农村财政支出的情况下，全年中央财政用于“三农”的总支出共2626亿元，而当年中央财政总支出18274.39亿元，用于三农的财政支出不到总支出的15%。2004年全国社会固定资产投资总额为70072亿元，其中农村11452亿元，城镇58620亿元，农村投资不到城市投资的1/5。银行信贷资金农村得到的更是少得可怜，2005年6月末，全部金融机构各项贷款本外币余额为19.9万亿元，农业贷款余额仅为10299亿元，仅为5%多一点。这种情况必须迅速加以改变。应该使用于发展农村和农业的国家财政、社会投资、银行信贷的规模起码与农村人口所占比重相适应，即分别达到63%或者以上，则中国农业和农村应该得到的份额将分别达到11386亿、44145亿和12.5万亿或者以上。这对中国农村来说，简直都是天文数字。如果这样，中国农村和农业将会在三、五年内发生巨大变化，不用十年就有可能根本改变其落后面貌。

信贷和金融方面也应该做相应调整，不仅使银行信贷的规模与财政和社会投资的规模相适应，而且应该多方面为农村发展开辟财源。中国现在的金融政策，不利于钱往农村流动，反而使农村的钱流入了城市。应该制定相应的法律法规，形成钱往农村流动的金融体制。例如规定国有商业银行实行农村项目优先的原则，以及利率方面的优惠政策。同时，可以允许地方政府发行专门用于农村交通和其它公共设施建设的债券。地方政府发行债券，关键是要加强监管，防止贪污挪用等腐败现象的发生。在严格管理和监督的条件下，还可考虑放开农村金融市场，允许农村多渠道进行集资，利率可以自由浮动。在农村市场利率高于城市的情况下，城里人也会愿意把钱投入农村。此外，也可以考虑发行三农彩票，设立国家三农发展基金等。

加强农村地区的基础设施建设、教育和社会保障体系的建立。基础设施建设方面，主要是“五通”，即路通、电通、水通、汽通、网通。争取用几年的时间，使农村乡、镇以上地区做到高速路或准高速路连接，电、水、汽基础设施完备，通讯网络覆盖，以便为吸引大量投资做好准备。

国民收入分配制度应该向农民倾斜，在我国社会主义初级阶段，国家在短期内不可能拿出完全能够攀比发达国家补贴农业的巨额资金从而在世贸组织限定时间内扶持我国弱质低效的农业产业。在分配制度方面，我们必须把“多余、少取、放活”的方针切实贯彻下去，确定国家对农业生产的财政补贴单位，禁止农村“三乱”现象，必须尽快免除农业税、农业特产税、屠宰税等，可以把农产品生产环节的税赋从种地农民身上转移到经营农产品的商人头上。对农民的福利制度必须要彻底改变，改变对农民的各种歧视性待遇，社会主义国家的一个重要标志就是人民当家作主，真正发挥社会主义的优越性，体现我国现阶段和谐社会的发展理念，其中最为迫切的一点就是用于农村的医疗保险、失业保险和养老保险制度的建立。在城乡二元结构体制下，农村的社会保障基本上处于空白状态，应该改变这种状况，使农民享受和城里职工同等的待遇。

政府应当将鼓励、支持农村合作组织发展作为一项长期方针，制定有效的扶持农村合作组织发展的经济优惠政策。否则，作为弱势群体的农民合作组织凭借自身力量直接进入市场进行平等竞争是很困难的，如果任其发展，那么这一弱势群体很可能在物竞天择、适者生存的市场法则下被已经成长的强者扼杀在摇篮里，导致富者更富，穷者更穷的“马太效应”。

要大力发展农村教育。除一般基础教育以外，还应大规模地开展对农村富裕劳动力的职业技能培训，提高其就业能力，为使他们从农业生产中转移出来创造条件。农村教育有一个师资问题。所以解决农村教育问题，首先应从培训农村教师开始，建议规定有条件的大专院校都要承担定向为农村培训教师的任务，财政上可以由国家给予全额或部分补贴。另外，国家应该鼓励和以优惠的政策吸引城里的退休教师去农村从教或办学。

在农村发展的现阶段，毫无疑问，最重要的就是根据农村的具体特点来实施具体的政府政策。农村贫困人口拥有的最为重要的资产就是他们自己的劳动力，除了自己的劳动力外他们几乎没有其他可以用来创造收入的资产，而农村人口的劳动力大部分都被束缚在种植业中，根据经济学分析农产品的收入弹性和价格弹性都很低必然容易出现“谷贱伤农”的恶性结果。所以如果要根本解决农村贫困问题，新的农村发展战略必须把重点放在减少农村劳动力上。当农村劳动力减少，留在农村务农的劳动力就能获得更多的土地和资源。这样，农村劳动力的相对稀缺性和相对价值就会增加，以劳动力为最主要资产的农村贫困人口的收入也就会相应提高。农村庞大的人口压力是阻碍其经济发展的最大障碍，因此从国家政策出发，必须打破城乡差别的坚冰，尤其是在户籍制度、劳动用工制度和社会福利制度方面加强政策管制，缓解农村劳动力的巨大压力，促进农村经济发展的多元化。

参考文献：

（1）贝特朗菲，《一般系统论》[M]

（2）解书森、陈冰著,《三重模式转换论——科技、经济、人口发展的循环与跃迁》[J]，《世界经济》1986,6

（3）林毅夫著,《解决农村贫困新战略》[J]，2005

（4）李昌平著,《造成农民贫困的18个因素》[J]，2005

（5）刘尧著,《农村贫困与农村高等教育》[J]，2004

（6）《战略转移——关于三农问题的思考》，转自人民网,2005

（7）康晓光，《中国贫困与反贫困理论》[M]，广西人民出版社,1995

（8）陈吉元等，《中国农村社会经济变迁：1949－1989》[C]，山西经济出版社,1993

（9）郇建立,《国家政策对农村贫困的影响》[J]，中国农村研究网，2005