摘要：没有监督的村民自治不是真正的村民自治。《村民委员会组织法》监督立法的缺失就像缺少造血功能的生命体，村民自治主要靠基层政府的干预来维持其生命体征。建立健全的村务监督机制能够更有效地保证村民自治的充分体现，更全面地保证村民自治的公正合法化，从而切实保障村民的自身利益。

关键词：农村；监督机构；监督制度

当下，中国农村实行村民自治，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会的设立是我国1982年宪法的一大特色，1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》的公布施行使村民自治有了确实的法律保障。但整部法律总共只有区区30条，各方面规定过于简单，而且大部分是有关民主选举、民主决策、民主管理等方面的内容，有关民主监督的仅有第22条关于村务公开的规定。如果说《村民委员会组织法》在制定之初主要目的在于宣传和建立农村民主的话，那么在其运行将近十年之后，其监督立法的完善是当务之急。孟德斯鸠曾经指出：“不断有经验告诉我们，每一个拥有权力的人都易于滥用权力，并尽其最大可能地行使他的权力。”随着建设社会主义新农村工作的开展，村委会可支配利益的增多，村务监督立法的缺失将使农村成为贪污腐败的重灾区，并最终成为制约农村政治、经济发展的瓶颈。

一、农村村务监督制度未普遍建立的原因分析

2004年6月22日，中共中央、国务院办公厅曾下发过《关于健全和完善村务公开和民主监督制度的意见》，明确要求每个村庄建立村民监督小组，具体负责民主监督工作。应该说国家已经意识到建立农村监督制度的必要性了。但时隔三年过去，农村村务监督制度却没能在全国范围内普遍开展起来，究其原因，主要存在以下问题：

1．系统的村务监督制度的建立缺乏法律依据

规范村民自治的法律《村民委员会组织法》对村务监督制度的忽视导致系统的村务监督制度的建立缺乏法律依据。村委会既当运动员又当裁判员的设置使村务公开流于形式。中共中央、国务院办公厅下发的《关于健全和完善村务公开和民主监督制度的意见》仅是政府的一个文件，它不是法律，缺乏法律的逻辑性和强制力。

2．大部分农村地区，干群利益冲突未达到尖锐化程度

据统计，村两委与村民利益冲突比较大的地区集中在东南沿海和经济发达地区，它们有巨额的政府征地补偿款，蓬勃发展的农村集体经济等使村两委可支配利益剧增，村干部因此贪污腐化严重，干群关系紧张。而在欠发达的中西部地区，村干部跟普通农民无异，与村民的利益冲突还未达到相当程度。因此，缺乏自下而上建立村务监督制度的推力。

3．有关利益既得者的怠于实施

新制度的实施要么是自上而下的压力（包括法律的强制规定），要么是自下而上的强力推动，还有就是自身翻然醒悟作出改良，一般来说后者很难得。不管是习惯于拥有权力和使用权力的村干部还是喜欢发号施令追求权力高效的县乡基层政府；都不愿意改变农村现有的权力格局。他们是属于怠于穿戴“紧箍咒”的既得利益者。

二、村务监督机制的立法构想

虽然村务监督小组未在全国范围内普遍设立，但其凸显的原因和实践经验对村务监督立法的成文不无裨益。笔者试作如下构想：

（一）修改《村民委员会组织法》，建立强有力的村务监督机构

1．保证监督机构监督工作的独立性

浙江省武义县后陈村在设置监督小组时监督小组由村民代表选举产生，但村民代表会议却无权决定是否罢免监督小组成员，村民监督小组成员的罢免需要经过村委班子同意。这一做法使得监督者反受被监督者制约，监督工作难有独立性。因此，为了避免权力链条的各个权力主体相互串谋或交易，必须将选任和罢免权归属于村民代表会议，监督机构只对村民代表会议负责，监督工作不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。

2．扩大监督机构规模，明确监督机构议事规则

在实践中，通常监督小组设置为三人，其中一人为主任。议事规则通常有两种?押一是少数服从多数的民主决定方式；二是主任在听取另外两名成员意见之后单独裁量决定。前者监督主任起着召集者和组织者的作用，后者监督主任直接起着裁判者的作用。无论是哪种方式，主任由谁确定以及如何确定都显得相当重要。在实际运作中，主任的人选成了农村各派系间、权势团体间相互博弈的焦点。因此，监督机构应弱化主任作用甚至不设置主任，由七人或更多人组成监督机构，每周定期召开监督机构会议。各个成员把从各种渠道获得的待监督事项提交会议讨论通过，决策方式是少数服从多数。这样不仅具有代表性、民主性，监督小组的规模化也可以与村两委形成人数力量上的对抗，而且使拉拢和腐蚀整个监督团体也变得更困难。

3．建立有效的监督激励机制

很多地区在设立村务监督小组时曾经热闹一时，监督小组的工作也很卖力。可是等新鲜劲一过，监督小组的工作遇到了麻烦。一般来说村官是村里的精英阶层，村官的发展历经几种情形，第一种情形，在改革开放以前村官由根正苗红的“弱者”掌握，说他们弱是从其本身势力来讲的，他们有相当一部分是村里的小姓，宗族势力小，但依靠良好的出身和政府的强力支持，很多人着实做了很久的村官。第二种情形，随着新的选拔干部标准出台，出身不再是选拔任用村官的必要条件，于是宗族势力大，能力强的一批村官开始抬头。第三种情形，在一些家庭宗族关系不是很牢靠的地方，很多村里的经济能人依靠他们雄厚的经济基础逐渐靠近村政权，他们是致富带头人，同时也是权倾一村的村官。当然在全国各地三种情形都依然存在。但不管是哪一类型村官，他们的能量都不可小觑，都不容易对付。如果监督机构的激励机制不到位，监督者的失声也就在所难免。那么什么样的激励措施能够调动监督者的积极性，能使监督者拉下脸面与被监督者“为敌”呢？这个不能一概而论，要因地制宜。原则就是利益激励需到位。比如，监督小组最大的利益如果想“执政”村里的话，那么村委会选举可采取“组阁竞选”的方式，落选的组合成为当然的监督机构，而且监督机构优先成为下届村委候选人，这样，监督小组实际上就成为了“在野党”，在野党要想当政，就必须尽可能地对“在朝党”挑刺。不足的发现和揭露的越多，其下届执政的机会也越大。这样一来监督者纠错积极性就大大提高了。而且可以通过监督别人的弱点使以后自己的执政更成熟更完美，最终使执政和监政形成良性循环。

4．对称监督者与被监督者信息

监督者要完成对被监督者的监督必须能够知道监督者应该做哪些事，做了哪些事，也即完全知悉信息，否则再灵的耳目也是聋子。这就需要建立起严格的村务信息披露制度。笔者建议实行村务信息披露“一票否决制”，即如果发现村委会有村务不向村民和监督机构公开的情形可无条件地撤换村委。同时，建议政府在分派利益、下发文件时应同时告知、抄送监督机构和村民信息员代表，使村务像家务一样人人知晓，个个明白。

5．明确监督标准，强化督促功能

监督机构是村民的耳目，村民权益的保护神。但管的太死，只监不督，有可能束缚村干部的手脚，不利于村庄经济的发展。那么哪些是村干部可为，哪些是其不可为的呢？这就涉及到村干部行为规范和监督标准问题。笔者以为，应该在村民自治章程和村规民约上做文章。一改往日自治章程和村规民约只规范村民行为的做法，把自治章程和村规民约修订成规范村民和村官行为的村级“宪法”，使之成为施政村官对村民的承诺。监督小组按照自治章程和村规民约来衡量村干部的行为，依据它来进行年终考核和任期期满的评价。把无过无功的一届村委认定为不合格，尽量挖掘每任村委的潜力。发挥监督的督促功能，“监”、“督”并重，最大限度地振兴农村经济。

（二）理顺村委会与地方政府的关系，争取地方政府对监督工作的支持

乡镇政府是我国农村的基层政权，村民委员会是我国基层群众性的自治组织。村委会与乡镇政府之间存在着两种法律关系?押其一是属于乡镇政府行政管理范围内的事务，村委会起协助的作用。其二是属于村民自治范围内的事务，乡镇政府对此只能依照法律规定进行指导、支持和帮助，而不得干预。然而，这种明确的工作关系在实践中却呈现出复杂化。乡镇政府为了出成绩添形象，其往往背离指导者的角色而越俎代庖直接干预村庄经济建设。而且为了开展工作的方便，往往干预村委会的工作。目的就是使村干部更听地方政府的话，保持政令在农村的畅通。

如何彻底理顺村委会与地方政府的关系，让地方政府支持村监督机构的工作。笔者认为，村监督机构要想获得乡镇机关的支持其当务之急是使乡镇机关的日常工作能够得到村委会的大力支持。在大部分已建立起监督机构的农村地区，基层政府对监督工作不仅不支持而且有抵触。原因是监督工作的加强使得村委会的工作中心转移到属于村民自治范围内的事务，而忽视对乡镇工作的协助。在这里笔者以为不妨把村委会协助乡镇政府工作也纳入到监督事项中来，年终考核和任期评价时各占一定份额，自治事项由监督机构作评，协助工作由乡镇府考评。这样就使村委会两手都抓，两手都硬。村务监督机构的工作也能最终得到地方政府的支持。地方政府与村两委的关系也能得以彻底理清了。

参考文献：

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