本文作者：高鹏伍琼作者单位：中央民族大学

云南省开远市雨露社区发展的制度保障

为了加快“雨露社区”的建设与发展，红河州委、州政府以及开远市政府，出台了一系列针对雨露社区的政策和措施。如:《雨露社区居民最低生活保障规定》、《雨露社区生产效能激励机制》等，并建立了社区居民的求职模拟制度、工资奖励机制。开远市政府还对戒毒所和“雨露社区”兴办的企业在税费方面给予最大限度的减免，为社区建设提供人力、物力、财力等多方位的支持;对入住“雨露社区”的戒毒康复人员实行社会低保政策，卫生和教育部门还向“雨露社区”派驻专业人员，开展医疗和教育培训工作;工、青、妇组织与社区建立了康复人员回归社会培训帮教站，使社区人员通过康复劳动，在学习生存技能的同时，培养起良好的心态，为重返社会做准备。

云南省开远市雨露社区的管理

(一)社区的管理模式

雨露社区的人员构成主要分为两部分:一是戒毒期满后自愿留下的康复人员，以及离开戒毒所后自愿加入社区的人员，这一部分人员被称作“学员”、“参与人员”或“社区居民”;另一类是在社区进行强制戒毒的吸毒人员。两类人员实行分类管理。社区居民由社区领导和居民自身进行管理，而强制戒毒人员仍由戒毒所管理;社区居民的生活条件明显高于强制戒毒人员，不仅可以通过劳动领取工资，而且还可以在社区中结婚生子，其日常生活与其他社区的居民无异。在具体的管理模式上，雨露社区参照街道社区居委会管理体制，建立了以公安机关管理为辅，以“社区居民”自我管理为主的社会化自我管理模式，由强制隔离戒毒所领导担任社区居民委员会的“主任”;通过民主选举，在“社区居民”中产生社区协管委员会，共同对社区进行社会化管理。在管理制度上，“社区居民”与社区签订《开远市雨露社区居民居住协议》，双方以《禁毒法》为依据，社区为“社区居民”提供各种巩固戒毒成果的措施，为其提供工作岗位;而“社区居民”则自觉履行居住协议的规定，遵守《禁毒法》的有关规定，通过缴纳较低的房租，即可在社区内租赁房屋，并开始生活(居民入住社区完全出于本人自愿，如果想退出社区，可向社区居委会提出退出申请)。根据雨露社区最初的建设原则，社区坚持“由公安管理，逐步转向社会化管理，由封闭或半封闭管理，到全部开放的社区过渡”的发展思路，在现阶段实行半开放式管理，“社区居民”享受国家法定节假日，平时有事可以请假外出或回家。

(二)社区的组织机构与日常管理

1．组织机构与职责

雨露社区的社区机构主要有居民委员会、社区协管委员会、社区工会、妇女代表大会等十多个组织，所有组织皆由社区居委会领导。社区居委会于2009年6月25成立，戒毒所所长当选为居委会主任，主要负责指挥和协调，领导其他机构和组织的工作;社区协管委员会于2008年10月15日成立，成员由社区居民民主选举产生，每两年选举一次，首届协管会通过差额选举方式，从全社区十二名候选人中选举产生主任一名、副主任两名、委员四名。协管会的主要工作是根据居委会的部署，对社区大大小小的各项工作监督管理，如:商贸街的进货卖货、学员出入社区的请假休息、工资发放登记、药品发放登记、食堂经营、园区绿化与日常卫生、房屋装饰维修、居民作风纪律、居民家庭矛盾和纠纷调解等。协管会每周要召开总结会，讨论需要解决的问题，然后上报居委会。根据社区发展规划，雨露社区实行民主化管理，将逐渐由民警管理为主，转变为“居民自我管理为主，民警管理为辅”的社会化管理模式。目前，社区共有民警24人，所长1人，教导员1人，副所长2人，中队长5人，另有工勤人员9人，其中，由中队长服务社区生产经营活动的组织和管理。

2．工作人员薪酬与社区资金管理

居委会工作人员多为戒毒所工作人员，其工资由市财政负担，担任居委会职务无额外工资收入;社区协管会工作人员则由市财政支付工资，每人每月1000元;社区居民参加生产活动，可领取工作报酬。在社区资金管理方面，社区经费主要来源于政府的财政拨款、社区企业的生产盈利，以及房屋租金三方面。社区生产企业的盈利每月均须上交开远市财政，财政局再将钱返回市公安局，由公安局发给戒毒所。这部分资金主要用于戒毒康复人员(社区居民)的生活开支，包括一日三顿的伙食、医疗卫生、年终评选优秀居民的奖金、节假日活动支出等。

3．民主管理

雨露社区实行民主化管理，不仅多数社区管理人员由居民民主选举产生，居民还可以参与社区各种规章制度的制定，现在雨露社区实行的《出入请假制度》、《奖惩制度》、《财务制度》和《管理制度》等10多项管理规章制度，都是由社区居民参与讨论，并修改制定的。在社区规划过程中，居民意见也得到很好的尊重。因为雨露社区是一个针对戒毒人员的特殊社区，与其他社区有所不同，在社区建设规划方面，对于酒吧、网吧等设施是否可以在社区内设置的问题，居民和社区管理人员之间存在不同意见。为此，居委会主任(戒毒所所长)专门就这一问题，向社区居民发放了调查问卷，在多数居民(戒毒人员)同意的情况下，雨露社区建起了酒吧和网吧。

(三)社区的生产经营活动

雨露社区建有专门的工业生产区，由戒毒所人员(兼居委会职务者)专门负责组织生产活动，生产区的工作人员皆为社区居民。在社区的投资企业，按照社会福利企业进行管理，享受各项工商税务和各管理部门给予的优惠政策，同时无需支付房屋租金及出让金。而且，社区企业生产的许多产品被纳入政府采购目录，如课桌椅、热水器等。从2002年至2012年，在戒毒所原有项目的基础上，社区累计引入28个生产项目，技术型生产项目占73.3%。目前，雨露社区拥有太阳能热水器加工、皮具制造、服装加工、套装门加工制作、太阳能玻璃管镀膜等17个生产项目，建设种植、养殖基地60亩，能够为社区居民一次性提供2000多个劳动岗位［7］。在众多企业中，石林牌胶(足球)鞋生产厂月产胶鞋100万双，2009年生产总值达1300万元，纯利润220万元［9］，为社区最大的企业。2010年，社区生产总值达7300余万元，利润为400余万元［8］。

(四)社区居民的生活状况

目前，社区共有916人，其中社区居民516人，有88对已结婚成家。社区居民的生活来源主要有三部分:一是参加社区企业生产的劳动所得，二是在社区进行经营活动所得(居民可通过申请、竞标、审批等程序，申请开办私营企业，如烧烤店、理发店等，并且可获得政府资助，月房租为160元)，三是社会救助(生产能力较差者，被纳入开远市低保覆盖范围，同时社区也提供额外的救助。从2007年至2011年底，社区共有118人被纳入城市低保范畴，累计发放低保金60余万元)。2010年社区居民实际月收入930元，月人均实发工资690元(居民的伙食由社区统一负责，伙食费由居民个人负责，社区提供伙食补助，居民伙食费及其他费用直接从工资中扣除)。社区居民的住房皆被列入政府廉租房建设计划，而且，出于人性化考虑，社区居民需求的不同，建设有单间(16平方米)、夫妻间(30多平方米)、家居房(50多平方米)三种房屋类型，每平方米月租金0.5元，社区居民可自主选择;同时，社区提供电视机、床、桌等家具，其租金共5元。社区除了配备超市、商店(化妆品店、冷饮店等)、网吧、电话吧、理发室等设施外，还设有医疗机构(由政府派驻专业医务人员，为居民提供24小时免费治疗)、“法律援助工作室”(为居民提供法律援助服务)等，充分保障居民的基本生活需要。社区居民除了参加生产活动外，还有着丰富的业余活动。居民自愿成立了“雨露社区艺术团”，与社区管理人员共同组织各种文艺表演活动;社区还办有专门的出版刊物———《雨露心声》，供社区居民发表文章。2010年，开远市团委又为社区建立了“青年希望书屋”，并捐赠了价值7000余元的法律、文学、科技等各类书籍300余册，进一步丰富了居民的业余文化生活。目前，居民可以读书看报、上网、打球、下棋、看电视、参加文艺演出、与民警聊天谈心，文化活动形式多样。此外，社区居民还开展各种献爱心活动，自发为汶川大地震、云南大旱、贫困学生、困难家庭等捐款21500元(2008年至2010年上半年)。

“雨露模式”的经验与持续发展

(一)“雨露模式”的经验

雨露社区为已完成强制戒毒人员，以及戒除毒瘾但又不能或不愿回归社会的特殊群体，提供了一个生存空间，作为他们身心健康发展与行为矫正的中途驿站和最终回归社会的场所。在这里，戒毒人员与戒毒所管理人员、民警和谐相处，没有歧视与不平等，在共同社区建设的过程中，居民(戒毒人员)积极参与，其民主权益得到保障和维护，“警民关系”和谐，营造了人与人之间相互关爱的氛围，促进了戒毒人员心理健康的恢复。同时，通过组织居民(戒毒人员)参加生产劳动，既创造了社会财富，让戒毒人员看到了自身的价值所在，重新树立了人生的自信心，同时也培养了戒毒人员的生存技能(截至2011年上半年，从“雨露社区”回归社会的1306名戒毒康复人员，均掌握了一种或多种技能，其中，焊工518人、缝纫工412人、钳工388人、电工393人，有467人已取得劳动部门颁发的资质证书)，最终成功实现了戒毒康复人员“重返社会”的目的，形成了独具特色的“雨露模式”。以下是雨露社区模式得以成功的几点经验:第一，以人为本的管理理念。戒毒人员并没有因为吸毒的缘故而被社区视为特殊人群，并对他们采取歧视措施。相反，雨露社区本身创立就是为这些戒毒人员服务的，其最终目的是为了帮助他们重返社会，在社区管理的过程中，戒毒人员(社区居民)的各项权益均得到保障和尊重，警民关系和谐。第二，集康复、生产与生活于一体的管理方式。社区注重戒毒人员健康心理的培养，在提供各种医疗服务，保障其健康与安全的同时，还开展各种心理咨询活动。同时，通过组织生产的方式，鼓励戒毒人员自食其力，创造社会财富，在帮助其学习生存技能的生产过程中，重塑了戒毒人员的自信心。而且，社区健全的生活设施，以及人性化的管理、多种多样的文化生活，让戒毒人员在生产生活中感受到了社区的温暖，最终能够以健全的人格重新融入社会生活。第三，政府的大力支持。社区在建设之初，雨露社区即得到了公安部、省政府、州政府和市政府的支持，在过亿的财政投入的过程中，红河州政府和开远市政府出台了各种优惠措施，从社区建设用地、居民户籍管理、居民医疗保障、城市最低生活保障、廉租房建设，到企业的生产经营优惠和减免，将社区生产产品纳入政府采购目录。这些措施的出台和实施，是雨露社区建设得以成功的重要制度保障，这同时也表明，针对戒毒人员这一特殊群体的社区管理模式最终能够成功，在很大程度上依赖于政府的扶持和帮助，这是“雨露模式”最突出的特点。

(二)社区的持续发展

尽管社区发展取得了成功，但仍存在一定的问题。如:自愿式的入住规定，容易使原有居民长期在社区居住，不愿重返社会，进而挤占社区资源，导致其他戒毒成功的人员难以申请入住;社区与戒毒所两者之间的关系难以界定，戒毒所强制戒毒人员与社区居民两类人群之间的管理困难;社区建设过度依赖政府财政投入，建设资金来源单一。针对这些问题，在未来的发展过程中，社区应做到以下几方面:第一，准确定位。在社区发展目标定位上，社区是专门针对成功戒毒的人员而建立的，肩负有重要的社会职责，不同于一般社区，尤其在社区建设过程中有大量的政府投入。因此，社区在实现社会化管理的过程中，仍然要做好戒毒康复人员的“接纳”和“输出”工作，要加强对社区居民的心理引导，积极鼓励他们重返社会，从而吸纳更多的戒毒人员，使社区的社会效益最大化。第二，理顺关系。由于社区是在戒毒所基础上建立起来的，两者之间关系模糊，尤其是在社区的管理模式上。因此，要进一步理顺社区与戒毒所之间的关系，明确双方的权责义务，包括管理人员的职责、共有场地使用、人员管理等，同时加快社区的居民自治进程。第三，加快发展。社区目前有十多个生产企业，而且有政府的优惠扶持政策，在今后发展过程中，社区要积极利用这些资源，加快社区企业发展，增强社区自身的“造血”功能。同时，积极吸纳社会力量参与社区建设，减少对政府财政投入的依赖，最终实现社区的可持续发展。