2003年11月28日至12月12日，我在云南、贵州就农民合作经济组织立法进行了调研，听取了当地干部和农民对农民合作经济组织立法的意见和建议，现将调研情况简报如下。

一、云、贵两省农民合作经济组织发展的基本情况

(一)农民合作经济组织逐步发展壮大

十一届三中全会以来，两省的农民合作经济组织有了很大发展。目前，云南有各种类型农民合作经济组织1162个，其中，专业合作社101个，专业协会1061个，共有社(会)员33707人，带动农户15万户；贵州有各种类型农民合作经济组织1079个，其中，专业合作社119个，专业协会837个，专业联合会21个，专业联合社102个，共有社(会)员69152人，带动农户近27万户．这些合作经济组织多数为农民牵头兴办，主要集中于农业生产和流通领域。在农业生产领域中，从事种植业和畜牧业的合作经济组织占绝大多数，云南有926个，占总数近80％，贵州有582个，占总数的54％。

(二)农民合作经济组织对当地农业和农村经济发展的促进作用明显

云、贵两省农民合作经济组织的数量虽然不多，但活跃在种植、养殖和加工、流通的各个环节，有效促进了农业和农村经济的发展和农民增收。主要表现在：1.促进了农业和农村产业结构的调整和优化，增加了农民收入。农民合作经济组织的建立，拓展了农产品的销售渠道，同时带回了新信息、新观念和新技术，促使农民围绕市场调整产业结构，从而取得更好的经济效益。云南省元谋县10年来先后组建了各种果蔬生产协会、产业开发协会、种养协会等51个农民专业协会，会员达到2720户。2002年全县农民人均纯收入1886元，比2001年净增153元。去年1--6月，农民人均现金收入达1275元，比上年同期净增292元，增长达29.7％。2.提高了社(会)员的生产技术水平和农业劳动生产率、经济效益，提高了农民的组织化程度和应对市场变化的能力，减少了市场风险。在农业产业化经营龙头企业的原料基地，贵州省农业部门鼓励农民合作经济组织与加工企业进行协作，联建原料基地，形成“公司+中介组织+农户”的产业化经营模式和利益联结机制。在具体操作中，由协会负责组织种植、技术指导和对会员在施用农药、肥料等方面进行规范，公司负责产品收购、加工和销售，并在产地销售价的确定上发挥重要作用。通过农民合作经济组织与加工企业联建生产基地的方式，既确保了公司利益，又使农民达到持续增收的效果，实现了降低农户、公司双方的市场风险和生产成本的目的。3.促进了农业科技成果的示范和推广，为普及农业科技成果提供了载体。从两省的经验看，农民合作经济组织能够根据本地区、本专业生产经营活动的特点和遇到的实际问题，有目的、灵活地把分散的农户联络起来，为了共同的目标，引进和推广先进实用的农业科技成果，实现农业实用技术的推广与市场经济实际的有机结合，缓解了当前国家农业技术推广体系的供给不足问题。4.推动了农业社会化服务体系的建设和完善。农民合作经济组织将分散的、进行小规模生产经营的农户组织起来，紧紧围绕市场需求和农民的需要向社(会)员提供多方面、多层次、多种类的服务，做到统一进行专业技术培训，分户指导；统一形成生产规模，分户经营，到户服务；统一购买生产资料，分户供应；统一产品质量标准，按质销售；统一借贷资金，分户使用等。

(三)两省制定政策引导和促进农民合作经济组织健康发展

两省各级人民政府积极采取政策引导、资金扶持等措施，促进和保障农民合作经济组织的发展。主要包括：1.政策支持和引导。云南省委、省政府在2002年11月出台了《关于推进农业产业化经营的意见》，2003年2月召开的省农村工作会议中也明确指出：要积极支持各种农民合作经济组织和农产品行业协会的发展。贵州在《2003年省级农业产业化经营专项资金申报指南》中确定了优先支持与发展优势农产品生产相关联的农民合作经济组织的原则。省农业部门还对农民合作经济组织实行免费登记注册，简化手续，为其发展创造便捷条件。2.资金扶持。云南省政府决定从今年开始，对5个规模在500户以上的农民合作经济组织给予专项补助，同时，由省财政安排一定的发展资金，每年扶持建立30—60个农民合作经济组织。玉溪市人民政府还明确，对制定了章程、挂牌运营的农民合作经济组织给予2万元的补助。贵州省2003年从省级农业产业化经营专项补助资金中安排了40万元，用于对全省44个农民合作经济组织的扶持，涉及畜禽、渔业、中药材、特色果蔬等行业及其生产、加工、运输、销售领域。3.制定示范章程。通过一段时间的实践，云、贵两省的一些地方政府先后制定了农民合作经济组织示范章程，规范其运行。如贵州省农业厅2003年8月出台了《贵州省农民专业合作经济组织示范章程(试行)》，对机构筹建，农户入会、资本运作、财务管理等方面进行了示范性规定。云南省玉溪市也在总结当地实践经验的基础上，制定了供农民合作经济组织参照执行的规范性章程。这些规范性文件，为当地农民合作经济组织的健康发展提供了重要依据。

二、云、贵两省农民合作经济组织发展过程中存在的主要问题

根据两省同志反映，近年来农民合作经济组织在不断发展的同时，还存在着一些问题，其中有些具有全国普遍性的问题已成为制约我国农民合作经济组织快速发展的重要原因。

(一)农民合作经济组织缺乏应有的法律地位，对其相关问题缺乏法律规范

农民合作经济组织是农民按照合作制原则自愿联合组成的共同所有、民主管理、自我服务的经济组织，只有赋予它应有的法律地位，依法保护和协调，才能使其实现快速、健康、有序发展。由于目前我国缺乏引导、扶持、规范这类经济组织的相关法律、法规，尽管目前国家和地方都有一些相应的扶持政策、示范章程等，但是许多需要研究解决的重大法律问题，如这类经济组织的性质、地位和作用及其与其他经济组织、与当地人民政府的关系等问题都没有明确的界定。云、贵两省的同志普遍认为，当前迫切需要通过立法对农民合作经济组织加以指导、扶持和规范。公务员之家版权所有

(二)农民合作经济组织登记管理存在诸多问题

主要有以下几个问题：1.大部分农民合作经济组织没有申请登记。总体来说，这两个省的农民合作经济组织处于比较松散的状态，绝大部分是自行成立的，没有获得法律上的认可。如贵阳市，250个专业协会中，已向有关部门申请登记注册或备案的有47个，正在办理的1个，其余202个专业协会都没有经过登记注册或备案。2.登记不规范、管理混乱。两省负责农民合作经济组织登记管理的部门有农业、科技、民政和工商等部门。如贵州1079个农民合作经济组织中，已申请登记的有434个，其中，向工商部门登记的有84个，向民政部门登记的有62个，向农业部门登记的有222个，在科技等其他部门登记的有66个。3.登记手续繁杂、费用较高。按照贵州省关于农民合作经济组织试点实施意见的规定，县级、乡级、村级合作经济组织的注册资金分别为5000元、3000元和1000元。除了注册资金，农民合作经济组织还要缴纳公告费、代码证办证费、会计师事务所的审计费等。整个登记过程，涉及登记管理、技术监督、合作经济组织挂靠单位等多个部门和单位，手续较为繁杂。

(三)居住分散地区的农民组织起来困难较大

由于地方财政支持力度小，借贷困难，相对于我国东部发达地区，两省农民合作经济组织的发展均处于较低的水平。受资源、资金、技术等因素的制约，两省的农民合作经济组织不仅数量少、规模小，而且功能单一、分散、辐射力不强，多数局限于生产和流通领域，技术推广型、农副产品加工型和综合服务型的合作经济组织较少。在生产经营活动中，这些合作经济组织与市场联系也不够紧密，抵御市场风险的能力不强，往往处于弱势地位。

(四)一些地方的干部和农民的契约意识、合作意识不强

主要表现是对农民合作经济组织的重要性认识还不够，导致组织内部运作不规范，没有章程或不能严格履行章程，有许多合作经济组织中途“夭折”。到目前为止，仍有一些农村干部只是埋头抓生产，不懂得“大流通带动大生产”的道理，这种重生产、轻流通的思想亟待转变。

三、对农民合作经济组织立法的几点建议

通过对云、贵两省农民合作经济组织的调研，当前在农民合作经济组织的立法工作中，建议着重研究以下几个问题：

(一)关于农民专业合作经济组织的性质和法律地位

当前，农民合作经济组织以企业、社团、中介组织等多种形式存在。鉴于此，农民合作经济组织不能完全等同于一般企业。在按照市场经济规律运作方面，农民合作经济组织与其他企业是一致的，但二者不同的是，在这种组织中农民是与市场对接的主体，既与企业相似，在市场中求生存，更重要的是带有中介组织的性质，根据我国目前农民合作经济组织的特点，在运作过程中又带有一定的市场行为。因此，通过立法明确农民合作经济组织的性质和法律地位，使其具有独立的法人资格参与市场竞争，是发展和规范农民合作经济组织的关键问题。如果这个问题能界定清楚，其他问题就较好解决。

(二)关于农民合作经济组织的注册登记

从云、贵两省乃至全国的实际情况来看，存在着大量农民合作经济组织不能及时正确地进行注册登记以及注册登记不规范、不统一、管理混乱和执法主体不明确等问题。目前我国农民合作经济组织正处于发展初期，法律应当立足于保护和推动其健康、有序地发展，在登记管理的环节应当尽量避免多头管理，要按照农民合作经济组织的性质确定其行政主管部门，同时还要简化注册登记手续，降低收费门槛。这个问题还应作进一步的调研。

(三)关于农民合作经济组织与政府的关系

农民合作经济组织是实现农民组织化的重要途径，为了使其健康、有序地发展，应当由政府加以引导和规范。按照政、事、企分开的原则，政府依法对农民合作经济组织进行扶持、引导、服务和规范，既不能包揽过度、干预过多，也不能撒手不管，更不能搞运动、急于求成、一哄而起。同时，还要注意不能干预合作经济组织的内部事务，防止将农民合作经济组织变成官办机构，要明确行政主管部门及其职权范围，围绕转变政府职能发展农民专业合作经济组织。