一、全球化视域下基础教育面临的张力

全球化过程一方面是不同国家的人们、公司、政府之间相互影响、不断整合的加速与强化的过程,[1]另一方面也是一个内在充满矛盾的过程,单一与多样、特殊与普遍等矛盾和悖论都同时并存于全球化的结构当中。无论这看起来是多么匪夷所思,但这是一个客观事实。相应地,它对基础教育的影响也包含着对立的两个方面。

(一)基础教育是消除分化与差异的重要途径

未来的世界充满了变数,政治、经济、文化、科技的巨大转变使世界变得纷繁复杂,新的世界伙伴关系正悄然形成。同时,作为一个整体性的发展过程,应把全球化理解为世界各国、各地区在经济、文化、政治、科技等方面已经形成或正在成为一个相互联系、相互作用、相互依赖的有机整体。在此背景下,要求各个国家的社会发展应当具有全球战略,更加具有开放性。一方面,通过各种途径向世界开放;另一方面,适应世界开放所带来的变化。而在一个开放的现代社会中,教育越来越成为一种重要的社会流动资源。对于个体而言,受教育程度日益成为获取社会资源的一个重要指标,并成为向上社会流动必须的一个先决条件。这也就意味着,在全球化的视域下,在开放的现代社会,“个人地位的获得已不再依赖于社会的赞助,而更多的依靠个人自身的资本(并非金钱意义上的)、努力和成就”。[2]这样,教育就更加突出它的一个非常重要的功能,就是平等化的功能。由于存在种种社会差别,全体社会成员不可能处于同一水平的社会位置上,而必然形成各种高低有序的社会层次(即社会学所谓的“社会分层”)。既然存在着社会层次,就可能发生社会成员在社会结构中的位置发生变动的情况(即社会流动)。而在开放的社会,教育能够促使处于弱势状态的人群向上流动,从而增进社会的平等,促进社会的稳定。从这个角度而言,教育是弥合社会分化与差异的重要途径。而基础教育是提高全体国民素质,为培养各级各类人才打基础的奠基工程。基础教育遍及城乡,不分地域、民族、阶层,面向全体国民,为每一个国民的终身发展奠定基础。基础教育有如此鲜明的全局性、基础性特征,这就意味着,它不仅是弥合社会分化与差异的重要途径,而且起着基础性的作用。

(二)基础教育成为造成社会分化与差异的一种重要原因

全球化既是机遇也是挑战。一方面,全球化进程促进世界各国、各地区经济与社会等各方面更紧密的相互联系与相互依赖。由于信息技术革命的推动和资本流动的加剧,全球化具有在世界范围内促进消除贫困和不平等的潜在力量,并利用新技术推进基础教育的发展。然而,另一方面,全球化也存在着在知识市场中排斥贫困人群和处境不利人群的危险。在一个日益以知识为基础的全球化经济中,那些缺少基础教育机会的国家和家庭面临着在日益繁荣的世界经济中进一步被边缘化的危险。而在世界各地,教育发展的不平衡现象是客观存在的。国与国之间,一个国家内部之间,不同群体之间,都存在着不同程度的差距。在当今知识经济的社会里,知识成为资本,教育成为创造与聚敛财富的重要手段。从这个意义上说,教育是一种财富,财富就在学习之中。在这个时代对于个人而言,教育的差异就意味着社会地位与财富的差距,教育也就成为产生这种差距的重要原因。这样一来,如果世界上的每一个人不能获得平等的学习机会,这无疑意味着我们在强暴地掠夺着他人的财富,从而拉大贫富差距,造成社会分化与差异。所以从全球化的视域来看,教育系统的首要目标应是减少来自社会边缘和处境不利阶层的人群在社会上易受伤害的程度,以便打破贫困与排斥现象的恶性循环。而要实现这一目标,基础教育是必须跨越的第一步,基础教育不足或缺乏,必然加剧不平等现象。由上可见,在全球化的视域下,基础教育面临着一种张力。就此而言,要充分发挥它作为社会发展平衡器、稳定器的作用,增进社会公平,促进社会稳定,而尽量减少由于教育因素而造成的贫富分化、社会差异,积极应对全球化给基础教育带来的这种张力,基础教育必须走均衡发展之路。只有促进基础教育的均衡发展,才能真正公平地为每个人提供“生活通行证”,奠定一个人终身学习的基础。而“教育公平是社会公平的起点和核心环节。其中义务教育的公平是最基本的公平”。[3]义务教育的均衡发展,正是义务教育制度的底线公平。[4]

二、基础教育均衡发展的国际经验

近年来,国际间交流的日益频繁和信息技术的迅猛发展,更使得全球化的进程锐不可当。各个国家为了在激烈的全球性竞争中立于不败之地,纷纷采取措施,致力于本国实现基础教育的均衡发展,以增强本国的教育竞争力。本文拟从政策法律、经费、师资、弱势群体和办学条件等五个方面对基础教育均衡发展的国际经验加以总结。

(一)建章立制、教育立法是促进基础教育均衡发展的制度保障

基础教育的均衡发展,需要国家重视,并采取强有力的措施,才能得到保证。事实上,许多现代国家的经验证明:通过立法程序把国家关于基础教育均衡发展的方针政策、制度措施等用法律形式固定下来,使整个社会有章可循并坚决保证实施,是实现基础教育均衡发展的最有力的措施之一。没有法制保障,实现基础教育均衡发展,保证教育公平以至于社会公平,是很难做到的。由于义务教育遵循全民性、平等性、免费等原则,所以大力普及义务教育是实现基础教育均衡发展的根本途径。世界各国纷纷把义务教育看作保障“受教育的权利”的最优先手段并通过制定有关义务教育的法律法规予以保证。世界主要发达国家不仅大力普及义务教育,而且逐渐延长义务教育的年限,普及教育的范围进一步扩大。同时,随着社会的发展,各发达国家免费的范围也不断扩大,先是免收学费,后来扩大到免费供应教科书以至其他学习用品,甚至免费供应午餐,免费医疗以及免收交通费等。不仅西方发达国家如此,即使是发展中国家,它们在独立后也都把普及义务教育作为其教育政策的一个重要方面。例如,巴西在1996年颁布的《全国教育方针和基础法》中就提出,国家应提供强制性的、免费的基础教育,并逐步实现强制性和免费的中等教育。

(二)高层次的投资主体带来稳定的基础教育经费是促进基础教育均衡发展的物质基础

基础教育的发展,尤其是均衡发展,离不开充足的经费支持。从世界各国经验看,凡基础教育均衡发展较有成效的国家,都重视基础教育投资,并优先保证义务教育,而且投资主体的层级较高,重心逐步上移。无论是实行中央集权、地方分权还是二者相结合的教育行政体制,当前世界上许多国家基础教育投资主体或是中央政府,或是州(省、邦、都道府县)一级政府。法国现行义务教育投资体制的形成,经历了一个几乎全部由市镇负担转为由市镇、省、中央共同负担,并以中央负担为主的过程。在现行义务教育投资体制中,中央财政负担全体义务教育教师的工资。由于该项支出是义务教育支出的最大项目,从而承担了70%以上的义务教育经费。实行地方分权制的美国,在相当长的历史时期内,地方学区是基础教育公共投资的主体,然而二战后,美国基础教育公共投资主体的重心开始逐步上移。特别是最近20年来,州级政府已经取代了地方学区,成为基础教育公共投资的第一提供者。各州政府主要根据学区和学校规模,通过财政转移支付实现州政府对地方学区教育经费的支持,以此促进州内基础教育得到比较均衡的发展。同时,近年来,在美国,呈现出“义务教育财政支出的中央化趋势”,[5]以弥补主要由地方政府负担义务教育经费的做法带来的不少有损公平的现象(这主要是由于地方经济发展不平衡的客观现实造成的)。日本现行义务教育公共投资体制的形成也经历了一个几乎全部由市町村负担到逐步转为由市町村、都道府县、中央政府三级财政共同负担的过程。在现行的投资体制中,中央、都道府县、市町村三级政府共同分摊义务教育公共投资,并且三者分担的责任基本相当,但又以作为高层次地方政府的都道府县略高。不仅世界上主要发达国家基础教育投资主体的层级较高,而且许多发展中国家也是如此。如埃及义务教育的公共经费主要由中央政府负担,义务教育教师工资全部由教育部支付。朝鲜与韩国中央政府是基础教育投资的绝对主体。印度的基础教育经费以政府投资为主,由中央和邦共同承担,并以邦为主,而基层地方政府基本不承担投资责任。

(三)改善教师的地位和待遇是促进基础教育均衡发展的关键因素

从世界各国努力促进基础教育均衡发展的经验来看,建立一支数量足够、质量合格的教师队伍,无疑是实现基础教育均衡发展的关键。为解决这一问题,许多国家对教师尤其是对农村地区、欠发达地区的教师实施优惠政策,以提高教师的地位和待遇,从而保证教师资源的相对均衡配置。法国的中小学教师属于国家公务员,全国义务教育教师由国民教育部实行严格统一的管理。对每一位新教师来说,因其是国家公务员,故必须服从工作岗位分配。同时,义务教育教师工资支出的全部费用,包括基本工资和岗位津贴,均由中央财政负担。国民教育部将教师工资支出列入中央教育经费年度预算,经议会批准后严格执行,教师工资得到中央财政的绝对保证。法国的这一举措有利于教师资源在全国范围内的均衡配置,从而为基础教育的均衡发展提供师资保证。另外,法国对处境不利的地区实施一项被称作“优先教育区”的政策,以便对处境不利社区的学校给予特别支持。其中一项重要措施就是提高在优先教育区任教教师的工资待遇。政府对优先教育区内的教师给予特别津贴。凡在优先教育区内小学和初中任教的教师均能享受该项津贴,计入教师工资,由国民教育部支付。从1994年起,凡初次作为公务员被分配到某些难于招聘到师资的地区任教的教师,可享受每年12,594法郎的补贴,为期三年。[6]俄罗斯1996年修订的《教育法》规定,远离城市的乡村学校的教师有权享受所在地区为农业专家提供的优惠待遇。其中包括有权拥有位于农村和小城镇的有暖气和照明设备的免费住房。高等师范院校的毕业生以及其他去农村教育机构工作的专家,可获得购置家具什物的一次性补助费。韩国《岛屿、偏僻地区教育振兴法》规定,给岛屿、偏僻地区的教员优先研修的机会,并由地方自治团体支付研修所需的经费。同时,为了调动教师的积极性,还规定政府按照地区级别向在该地区学校工作的教员支付岛屿、偏僻地区津贴。东南亚的一些国家对农村教师实施鼓励支持的特殊政策。如印尼和尼泊尔制定了农村教师晋升的专门规定。菲律宾实施艰苦工作津贴以鼓励农村教师。巴基斯坦实施了游牧教师专门培训计划,并由国家提供经费。

(四)扶持弱势群体、弱势地区是促进基础教育均衡发展的有力举措

任何一个国家,即使是经济发达国家,其国内地区的发展也不可能是完全平衡的。同时,一国内部由于经济条件、种族、性别、语言、宗教等社会问题造成的弱势人群更是普遍存在。由于基础教育关系到整个国家发展的全局,所以各国政府均十分重视弱势群体和弱势地区的教育问题。许多国家在长期实践中根据具体国情和实际需要,形成了各自的针对弱势群体和地区的扶持措施,力争为全体适龄儿童提供较为平等的接受基础教育的机会。针对教育过程中的落后地区和弱势人群,日本的教育立法和政策采取了许多特殊的有针对性的做法。1956年制定的《关于国家扶助就学困难儿童就学的法律》,规定由国家在预算范围内援助因经济缘故而就学困难的儿童。除此之外,还有许多专项法律也规定了对家庭经济困难儿童的扶助措施。如《学校供餐法》、《学校保健法》、《生活保护法》等。日本还颁布了《偏僻地方教育振兴法》、《孤岛振兴法》、《大雪地带对策特别措施法》等法律,以对偏僻、落后地区教育财政提供支持。在美国的基础教育中,对弱势群体的扶持主要是针对黑人、移民、少数民族子女、城市贫困人群等实施的。在制定一系列联邦和州法律的基础上,美国着重从资金补助、改善教学条件、提高教学质量入手。从20世纪50年代开始,先后采取了“社区控制”、“教育机会均等”、“先行教育”、“补偿教育”加大对薄弱学校的投入等措施。法国根据本国东西部发展不均衡的实际情况,在西部农牧业地区和人口稀少的山区开设单班小学,采取复式教学方式,为那些在自然条件不利地区的适龄儿童提供受教育的机会和条件。同时在城市处境不利地区建立优先教育区。

(五)保证基本的教育条件是促进基础教育均衡发展的重要平台

如前所述,在任何一个国家,由于这样那样的原因,其国内各地的发展不可能是完全平衡的。为努力促进基础教育的均衡发展,世界各国纷纷采取措施,力争在教育条件方面均能达到一个基本的办学标准。如印度,从1987年开始实施旨在改善办学条件的“黑板行动计划”,使所有学校具备最低限度的办学标准。中央政府对购置教学设备和聘任新教师提供100%的资助,各邦政府负责校舍建设。日本教育财政始终把“保障教育机会均等”放在首位,其地方交付金制度体现了这一特点。这一制度缩小了地区差异,使全国各都道府县都能维持着一定的教育财政水平,全国中小学基本上都具备了同一规格的教育条件。同时,许多国家为处于弱势的贫困学生就学提供直接援助,主要包括设立政府助学金,免费提供课本和学习用品,提供上学交通补助、午餐补助等。如泰国,采取向贫困学生出借教科书、为他们提供午餐、向交通不便的学生出借自行车、设立流动图书馆,为贫困家庭的儿童免除费用等措施。并且泰国倡导实行联校制,在弱弱结合、强弱结合、强强结合中寻求教育效益的提高和资源共享,互帮互助。20世纪70年代以来,法国政府也在农村地区推行适当集中办学的政策,鼓励相邻市镇的单班学校在自愿原则下,进行适当合并和重组,以便减少教师岗位设置,提高办学效率,并为儿童提供更为标准化的现代教育设施。在越南和印尼,国家出台政策,免费供应农村地区的教科书。此外,许多国家建立了教师合理流动制度,以提高教师资源的利用效率。当某所学校或某个地区学生人数减少时,教师岗位设置也相应减少。此时作为国家公务员或地方公务员的义务教育教师必须服从调动和分配。一些国家如日本还建立了城市与农村、偏僻地区与内地之间的教师定期流动制度。

三、关于我国基础教育均衡发展的策略思考

我们在全球化的视域下,在总结分析基础教育均衡发展的国际经验的基础上,针对我国基础教育失衡发展的状况,提出如下几点思考与建议。

(一)强化政府责任,加强政府间财政转移支付力度

在当代社会中,基础教育不仅是个体发展的基础,而且也是社会发展、国家强盛和民族复兴的基础。基础教育的总体质量,显然影响着全体国民的基础素质,影响着国家的人力资源状况,进而影响着国家的综合国力。因此,国家有义务通过制度性的安排,创造条件,平等地满足不同地区、家庭、民族和性别的每一个适龄儿童的基本学习需要,政府应是基础教育的办学主体,切实承担起基础教育均衡发展的责任,努力促进教育公平。在基本实现“普九”的现状下,政府应由过去的非均衡发展教育策略转移到均衡发展策略上来,处理好教育的快速发展和教育公平之间的统筹和协调。教育尤其是基础教育,是公益性事业。在公平与效率之间,政府的职能首先是维持公平,因为政府不维持公平就没有人维持公平;效率可以更多地由市场去调节,家庭、个人和一切利益团体都会把效率作为第一考虑因素。[7]政府的基础教育资源配置应优先考虑满足适龄儿童的基本学习需要,使每个公民享有公平教育的机会是政府的义务。政府在促进基础教育均衡发展方面的职责定位应该比较清楚,强化政府责任,而不是模棱两可或本末倒置。而政府承担起基础教育均衡发展责任的关键政策是建立新的基础教育尤其是义务教育财政责任体制。从国内实际情况和国际经验来看,我国中央和省级政府应当有责任通过财政转移支付、专项基金等手段,自上而下地承担起义务教育公共拨款的责任。这有利于建立合理的义务教育财政责任分担机制,保证义务教育经费的稳定供给,从而切实保障全国义务教育乃至基础教育的均衡发展。同时,从长远发展的角度考虑,应尽快制定教育投入方面的专项法律,从法律的层面上保障、细化教育经费的投入。

(二)制定城乡一体的统一的基本办学标准

从国际的视角来看,关于基础教育统一办学标准的举措,我们的近邻日本、韩国早在上个世纪60、70年代就把均衡发展作为义务教育的一个基本的工作方针。在教育投资上,一视同仁;校长和教师定期轮换;学生就近入学。两国的义务教育已经基本做到了“关爱每一个学生,使每个学生都能得到发展”。借鉴他国经验,为了促进基础教育的均衡发展,国家制定基本的城乡一体的基础教育尤其是义务教育办学标准,应该早日提到议事日程上来。按照这一基本办学标准,政府为人民群众提供相对均衡的办学条件,使每所中小学,无论城市或是乡村,都能比照标准,拥有大体均等的物质条件和师资队伍条件。对学校的投资,无论是农村或是城市,都大体一样,从而在义务教育领域形成一个公平竞争的环境。按照此标准,积极推进中小学标准化建设,大力改造薄弱学校,实行规范化办学,杜绝把学校人为分为三六九等的简单化做法,取消“重点学校”政策,淡化窗口学校与形象工程,少搞“锦上添花”的重点学校倾斜投资,多做“雪中送炭”的薄弱学校改造工程,确保办学的底线标准,缩小校际差距,从而为适龄儿童提供相对均衡的受教育条件。长期以来,我国农村义务教育的办学条件标准低于城市,对义务教育的评估要求也低于城市。从某种意义上来说,降低对农村义务教育的要求,就等于鼓励拉大农村与城市基础教育之间的差距,造成教育的不公平。所以国家应当通过政策杠杆出台城乡一体的基础教育办学标准,而不是以是城市、还是农村来确定学校的办学标准,并以法律的形式责成各级政府来解决这一问题。相应地,也应当同时建立科学的基础教育尤其是义务教育督导评估政策。

(三)增进区域内教育资源的共享

在基础教育尤其是义务教育阶段,办学主体是政府。那么政府就要办好一个地区的教育,而不是办好一两所窗口学校。政府应该利用纳税人的钱为人民群众提供相对均衡的教育条件。这样以来,在基础教育尤其是义务教育的管理上,应该实现区域的资源共享,促进教育资源在区域内的流动。这也是许多发达国家以及新兴工业化国家(如日本、法国、韩国等)高质量普及义务教育的一条有益的经验。然而在我国,过去的教师管理,把教师固定在学校,成为一个单位的教师而缺乏合理流动,造成当前城镇教师普遍超编、边远农村教师严重不足且余缺不能有效调节,导致教师资源配置不当。在此情况下,教师的合理流动,是非常必要的。这有利于促进区域内基础教育均衡发展。在一个区域内(首先应在县域内展开),当前可以通过教师人事制度改革和创新,在城乡之间,在历史上形成的重点学校和同一区域内的一般学校、薄弱学校之间,对各校的校长和骨干教师进行统筹调配,执行按照一定的比例和年限相互轮岗的制度。同时,利用现代信息网络,通过远程教育,实现优质资源的共享,也是促进更大范围内基础教育均衡发展的一个捷径。可以利用现代教育网络建设丰富的教育资源信息库,实现省域、市域、县域内优质教育资源共享,借助信息化来缩短城乡之间、强校与弱校之间的办学差距,实现真正意义上的均衡发展。为此,政府可以通过财政转移支付或专项拨款的方式,大力支持西部地区、贫困地区、农村地区发展信息技术教育和远程教育。另外,促进区域内教育资源共享,除了教师资源、信息资源的共享外,对一些办学所需要的基础设施,也应该实现区域内一定程度上共享,最大限度地发挥这些设施的作用和效益。

(四)对各种处境不利的弱势群体和弱势地区采取补偿措施

由于处境不利的弱势群体和弱势地区是客观存在的,从某种意义上说,教育公平和教育均衡发展就是关注和帮助弱势群体和弱势地区。对此世界各国都十分重视。当一国的财政能力不可能承担全国范围内的免费义务教育时,一些国家的免费义务教育首先从处境不利的弱势地区开始,并遵循社会贫弱阶层优先、初等教育优先的原则。如韩国的免费义务教育就是采取“农村包围城市”的方式进行的,即首先从农(渔)村、偏僻落后地区开始;城市内先从弱势群体开始实行完全免费的义务教育,最后实现全国义务教育的均衡发展。同时许多国家建立了有效的政府财政转移支付制度,帮助处境不利的弱势地区达到一定的义务教育财政水平。而在我国广大农村地区,按照当前的基础教育(在农村主要是义务教育)公共经费投资体制,显然无法有效保障农村贫困地区义务教育公共经费的可靠来源。有鉴于此,借鉴别国经验,在我国,应加大中央和省级政府对农村贫困地区义务教育公共投资的分担责任,从而减轻贫困地区义务教育公共投资的财政压力。对全国尚未实现“普九”的15%人口地区,中央和省级财政的转移支付或专项补助的力度应该更大一些,以彻底减轻最贫困县的财政负担,有效促进全国基础教育的均衡发展。我们作出这样的思考,并不是空穴来风,而是从我国教育财政的基本状况出发考虑的。目前我国教育财政的基本形势是:总体严重不足;中央、省、县、乡镇四级财政;各地财政极度不平衡;中央财政实力大于地方。[8]此外,国家及整个社会应关注各处境不利群体的受教育机会,保证生理与智力残疾儿童、移民子女、进城务工人员子女接受教育的平等权利,摒弃教育中的性别歧视,确保女童入学机会并完成学业,以切实保障所有适龄儿童的基本学习需求得到满足。

(五)建立完善的教育保障体系

在我国,当前基础教育的差距是客观存在的,并且有研究表明,近年来,教育差距的程度和拉大的速度在许多方面比经济更严重。[9]党的十六届四中全会提出建设“和谐社会”的思想,然而,教育差距的拉大,教育发展的不均衡,不利于和谐社会的构建,不利于社会的公平和稳定,影响到社会的可持续发展。这就需要我们一方面正视差距,将教育的城乡、区域、学校、群体差距控制在一个适当的范围内;另一方面,需要建立完善的教育保障体系,提高人们的承受能力和抗差距能力。同时,教育差距的程度与教育保障体系的完善程度也有着密切的关系。在有些国家,尽管教育差距较大,但由于教育保障体系比较完善,所以人们并未感受到差距的存在。建立教育保障体系,可以动员社会各种力量支援基础教育,但不能把希望寄托在“希望工程”与慈善捐款上。而在我国确立奖、助、贷等教育制度,建立各种教育基金,设立教育救助的“绿色通道”,国家为处境不利的弱势群体就学提供直接援助,如对贫困学生,可以采取设立政府助学金、免费提供课本和学习用品、提供上学交通补助、午餐补助等措施,以帮助这些适龄儿童获得与其他儿童均等的受教育机会,无疑能够提高人们的承受能力和抗差距能力。这是因为我国有一种重教传统,很多家庭尽管目前生活暂时困难,但家长仍然节衣缩食,把所有的希望都寄托在孩子的教育上,寄托在家庭的未来上,希望通过接受教育来改变命运。而在当代社会,教育正是改变国运、改变家运和改变个人命运的基本之道,也是实现社会公平和谐的基本之道。所以,建立完善的教育保障体系,不仅有利于促进基础教育的均衡发展,保障教育公平,进而保障社会公平,而且也是稳定社会、维系民心,有利于和谐社会建设的有着巨大社会效益的重大举措。