美国的Miranda和Glauber1997年所作实证研究表明，一般保险公司赔款的变异系数为8．6%，而农业保险公司的赔款的变异系数是86%。就是说，经营农业保险所面临的系统性风险是一般财产保险公司的10倍。显然，这种风险损失在年际之间的巨大波动性，削弱了农业保险在时间上分散风险的能力。对经营农业保险的保险机构来讲，要保持稳定和可持续经营，就有必要在一般责任准备金的基础上，另外建立对付大灾风险损失的机制或者制度。这就是为什么《农业保险条例》规定要建立“农业保险大灾风险分散机制”，而在规范商业保险的《保险法》里没有发现类似条款的原因。

巨灾风险管理制度就是一系列融资安排

农业保险的大灾风险分散机制，实际上就是一种在发生大灾风险损失情况下，保险机构的常规风险责任准备基金不足以支付赔款时的融资预案。在这种情况下，如果缺少制度性安排，保险公司的破产概率会大大上升，合作保险机构也会发生较大赔付困难;同时，投保农户应当获得的损失补偿也必然大打折扣，这就有违我们开设农业保险的目标。在其他农业保险发达的国家，专门的农业保险法律法规都对这种情况下的融资安排有具体的规定。美国1980年的《联邦农作物保险法》规定，在发生大的灾害，责任准备金不足以支付赔款时可以发行债券，解决赔款资金问题。2009年修订的《美国联邦农作物保险法》规定，在出现这种情况时，经过农业部长(联邦农作保险公司董事长)批准可以从政府所属的“商品信贷公司(CommodityCreditCorporation)”筹款。加拿大的农业保险法也同样对发生大灾损失时的融资作了安排，其联邦和省的《农作物保险法》规定，在责任准备金和历年结余积累不足以支付当年赔款时，农业保险公司可以向联邦财政部和省财政厅借款来履行合同赔款责任。1986年和1988年，加拿大就发生过两次严重旱灾损失，保险公司所借债务多年后才还清。在我国几十年的农业保险试验过程中，因为没有这种大灾损失发生情况下的制度安排，不止一次发生过上面所说的那种不规范的“自动封顶赔付”、“减额赔付”甚至赖账不赔的情况，严重侵害了投保农户的权益和保险机构的信用和声誉。

大灾风险分散制度可以有多种形式多个层级

农业保险的大灾风险分散机制可以包括多种方式和多个层级。我们曾经在《政策性农业保险巨灾风险管理研究》(中国财政经济出版社2010年3月出版)中做了比较详细的研究和介绍。大灾风险管理制度，一般都是从两个维度来安排，一个是大灾风险分散手段或融资方式，另一个是风险分散或融资层级和规模。从方式上，分散农业保险的大灾风险可以通过购买再保险、建立巨灾风险准备金、发行专项债券、借款以至风险证券化等手段达成。表一是几个国家的农业保险大灾风险管理制度的安排。从层级上，农业保险的大灾风险分散机制可以是单一或者多层级安排的制度。从表一中也可以看出，这些国家不仅有多种方式和途径来分散农业保险的巨灾风险，而且他们的制度还不止一个层级。在我国的农业保险近几年的试验中，各地主要建立了巨灾风险准备金，有的地方还初步建立了一级或两级大灾风险准备基金，例如北京、上海、浙江。有的省建立了省、地、县三级大灾风险准备基金，例如江苏省。表二是我国目前部分省市政策性农业保险的大灾风险分散制度的安排概况。从表二可以看出，这些省、直辖市、自治区目前初步建立的大灾风险分散手段普遍比较单一，主要是再保险和省内大灾风险准备金(北京市政府还为自己承诺承担的风险责任购买了再保险)，还缺乏其他的大灾风险管理或者融资手段，层级也多限于保险公司和省一级(江苏有三级大灾风险准备金)。有的省政府承担部分农业保险大灾风险损失的超赔责任，有的省则不承担任何大灾风险的超赔责任。

我国将如何设计自己的大灾风险管理制度

目前和今后一段时间，我国各省将根据《农业保险条例》的要求，制定或者完善本地的农业保险制度，特别是政策性农业保险制度，其中必然涉及到建立大灾风险分散机制的问题。《农业保险条例》第八条虽然规定“国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制”，但是没有具体规定如何建立这种机制、选择什么方式和途径、建立几级风险分散机制以及制度建立后如何操作和运转等。

首先，省一级政府要担当本省大灾风险管理制度的组织责任，同时要适当承担省内政策性农业保险经营的大灾风险责任，这也是“建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制”应有之义。对于政策性农业保险而言，国家不会为政策性农业保险的风险责任“兜底”，但也不会把大灾风险责任完全压在保险机构肩上。因为任何保险机构都难以独自承担农业保险的大灾风险损失。

其次，省一级的农业保险大灾风险分散机制也要从分散风险的手段和层级两个方面做出选择和安排。在省一级，这种制度不一定局限在大灾风险准备金上面。就分散大灾风险的手段而言，在各保险机构购买再保险的基础上，省一级政府层面最好选择市场化融资手段，包括发行政府担保的农业保险特种债券，或者允许从政策性金融机构借贷。可以但不一定要建立大灾风险基金，也不必要在风险证券化方面动脑子。因为建立和管理大灾风险准备金不是一件容易的事，将长期占用大量的资金，在我国资本市场不那么完善的现今，基金规模难以预测。

第三，在财政支持下，中央一级可以设立大灾风险准备基金，并担当再保险人的角色，向各省、自治区、直辖市以及各家经营政策性农业保险的保险机构提供大灾风险保障和一定份额的价格适当(不含利润因素)的再保险，降低保险机构的再保险成本。建立该基金需要设立管理和运营机构。这可以委托某相关机构(例如中国再保险公司或保险保障基金公司)，也可以成立专门机构，像全国社保基金理事会、保险保障基金公司那样。基金筹集可以由中央财政出一部分，各参与政策性农业保险经营的保险机构按照资本金或者农业保险业务量的一定比例缴纳一部分。总之，我国农业保险特别是政策性农业保险需要有一个健全的大灾风险管理制度，而这个题目已经通过《农业保险条例》原则性地提出来了，期望尽快破题，并早点建立起来。只有这样，我国农业保险之路才能走得稳当走得久远。

作者：庹国柱单位：首都经济贸易大学