村基层组织人员是“从事公务”的人员，但不是公务员，故纪委的纪律之杖够不着，连被“双规”的“资格”都没有；是一级组织的“干部”，但不是我国行政意义上的“党政干部”，故而“监察”的规矩之箍套不上，连被监督的份儿的都没有；是“村民自治机构”的“法人”，但又不具备“主体资格”，故而法院的法律之剑戳不到，国家《行政许可法》、《行政诉讼法》在他们面前统统“自动失效”——如此一来，不仅为“村官腐败”营造出这样一块党、政、法“三不管”的“洞天福地”，而且成为中国“吏治腐败”系统中一个十分隐蔽的“终端”，一些地方的“村官”，直接充当了乡镇干部腐败的“源头”。处在这样一个腐败“金三角”或反腐败真空地带的“村官”们，想不腐败都不可能。因为“村官”手中的权力是一种几乎完全失控的权力。失去监督的权力必然产生腐败。尤其是，如果一种权力在失去监督后又失去控制，而失去控制后，国家机器和社会大众又失去知觉，那么，对拥有九亿之众且财富正在与日俱增或贫困仍然挥之不去的中国农村来说，后果将非常可怕。因此，不能再对“问责真空”中的“村官”掉以轻心了。

村官腐败当纳入行政监察视野

——从强化行政监察职能角度谈遏止村官腐败

2000年4月29日，全国人大常委会就村民委员会等村基层组织人员在从事哪些工作时属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”作出权威的立法解释（以下简称《立法解释》）。对村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作（《立法解释》规定的七种情形：管理救灾、抢救、防汛、优抚、扶贫、移民等救济款物，社会捐助公益事业款物，土地征用补偿费用，国有土地的经营管理，、代缴税款，以及有关计划生育、户籍、征兵工作），利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第382条贪污罪、第384条挪用公款罪、第385条和第386条受贿罪的规定。民众普遍认为，该立法解释“把村官定义为从事公务的人员，把他们的七种行为的腐败扣上了贪污、挪用公款和受贿的帽子”对遏制村官腐败意义重大。

但是对非中共党员的村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作（《立法解释》规定的七种情形），利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或非法收受他人财物，尚未构成犯罪的，如何对其问责存在疑问；而且除《立法解释》列举的七种情形之外的行使职权行为（如村委会出售树木等集体财产，筹办村里企业，建设村里农贸市场等自治管理的职能；以低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林地、矿山、滩涂、荒地等，如2007年3月2日《检察日报》报道：由于村干部违规将耕地出租给企业搞开发，导致西安市长安区东石村近200亩良田荒芜4年。时下正是春耕备耕时节，许多农民却无地可种；在土地征用、安置补偿、工程建设中暗箱操作，从中牟取巨额私利等；借着土地征用、开发、转让、工程建筑、出售集体财产之机，侵吞集体财产或暗中收受贿赂等致使集体利益遭受重大损失的村官腐败行为这些可为村官们产生额外的“效益”），当这些环节发生腐败时，监察机关、检察机关往往无能为力，农民的利益得不到很好的保护，已引起人民群众的强烈不满和干群矛盾的尖锐对立，导致群体上访事件不断发生。监察机关、检察机关无能为力的主要原因有以下几点：

首先，《刑法》第37条规定的非刑罚处罚对村官无法适用。《刑法》第37条规定，对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免于刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或行政处分。对尚未达到最高人民检察院规定的职务犯罪立案标准的违纪行为，检察机关无法启动立案程序；处在检察机关后手的法院更是无法行使审判权，也就无法对违纪违法的村官予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。《村民组织法》规定村民委员会属村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，故不存在所谓主管部门。

其次，刑法分则中的有关规定对违纪违法的村官也无法适用。《刑法》第383条、第386条分别就贪污罪、受贿罪的不同情形规定不同的处罚方法。对国家工作人员的贪污、受贿数额不满5000元，情节较轻的，由其所在单位或上级机关酌情给予行政处分。该规定对正式的国家工作人员适用不存在任何障碍，但是对村官来说，其所在单位是村民委员会，《中华人民共和国村民组织法》未对违纪违法的村官规定相应的行政处分情形，而且对村官而言，也不存在上级机关、主管部门，故无法对其给予行政处罚或行政处分。造成问责真空的尴尬局面的一个重要原因是《刑法》生效于1997年10月1日，而《中华人民共和国村民组织法》《立法解释》分别生效于1998年11月4日、2000年4月29日，后者与前者未能实现有效对接。

再次，村基层组织人员不属于公务员范畴，对其违纪违法行为不适用政纪处分。村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产出。村基层组织人员不属于公务员范畴，也不属于《公务员法》第106条拟定的公务人员范畴，对其无法参照适用公务员法有关规定。《公务员法》第106条规定：法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照公务员法进行管理。很显然，村民委员会不属于法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位，对在村民委员会工作的主任、副主任和委员无法适用《公务员法》第106条规定，对其“违纪”行为无法给予相应的“政纪”处分，从理论上讲，只能由村民依法罢免。

最后，村基层组织人员也不属于行政监察对象，对其违法行为无法给予一定的政纪处分。《行政监察法实施条例》规定：国家行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员，适用行政监察法和行政监察法实施条例。据此监察机关的监察对象是国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员（后者具体是指企业、事业单位、社会团体中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员）。

从强化行政监察职能谈村官腐败监管的两点构想

1.完善2000年4月29日的立法解释。全国人大常委会就村民委员会的立法解释仅规定追究刑事责任的条件，而未规定行政责任。即对村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作（《立法解释》规定的七种情形），利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或非法收受他人财物，尚未构成犯罪的，如何处理没有明示。笔者建议做如下完善：对村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作（《立法解释》规定的七种情形），利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或非法收受他人财物，尚未构成犯罪的，由监察机关将违纪事实向村基层组织人员所在的村民委员会予以公告，并可视情节建议村民依法罢免。

2.加强立法解释，使《村民组织法》与《行政监察法》的有关规定相衔接。《中华人民共和国村民组织法》规定：村民委员会办理本村的公共事务和公益事业。由此似乎可推知，村民委员会是法律授权的具有管理公共事务职能的组织，村民委员会等村基层组织人员属于《行政监察法实施条例》第二条规定的监察对象（国家行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员，适用行政监察法和行政监察法实施条例）。但问题是：实践中，对非党员的村民委员会等村基层组织人员违反有关规定的信访案件不予受理（即使受理，调查属实，给村官以行政处分没有任何依据）；值得注意的是全国人大法律委员会提请审议的关于刑法第九十三条第二款的解释草案二次审议稿，将“村公共事务管理的工作”从解释草案中删去将行政管理工作的八种列举事项减为七种，似乎表明了立法愿意：村委会等村基层组织自行管理公共事务的工作是村民自治范围的事，不宜纳入依法从事公务的范围。对此，笔者认为，可由全国人大常委会就《中华人民共和国村民组织法》规定的“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业”作出解释，使之属于行政监察对象，如此一来，监管村官就有法律依据，遏止村官腐败也就有希望了。

再次，村基层组织人员不属于公务员范畴，对其违纪违法行为不适用政纪处分。村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产出。村基层组织人员不属于公务员范畴，也不属于《公务员法》第106条拟定的公务人员范畴，对其无法参照适用公务员法有关规定。《公务员法》第106条规定：法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照公务员法进行管理。很显然，村民委员会不属于法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位，对在村民委员会工作的主任、副主任和委员无法适用《公务员法》第106条规定，对其“违纪”行为无法给予相应的“政纪”处分，从理论上讲，只能由村民依法罢免。

最后，村基层组织人员也不属于行政监察对象，对其违法行为无法给予一定的政纪处分。《行政监察法实施条例》规定：国家行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员，适用行政监察法和行政监察法实施条例。据此监察机关的监察对象是国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员（后者具体是指企业、事业单位、社会团体中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员）。

从强化行政监察职能谈村官腐败监管的两点构想

1.完善2000年4月29日的立法解释。全国人大常委会就村民委员会的立法解释仅规定追究刑事责任的条件，而未规定行政责任。即对村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作（《立法解释》规定的七种情形），利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或非法收受他人财物，尚未构成犯罪的，如何处理没有明示。笔者建议做如下完善：对村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作（《立法解释》规定的七种情形），利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或非法收受他人财物，尚未构成犯罪的，由监察机关将违纪事实向村基层组织人员所在的村民委员会予以公告，并可视情节建议村民依法罢免。

2.加强立法解释，使《村民组织法》与《行政监察法》的有关规定相衔接。《中华人民共和国村民组织法》规定：村民委员会办理本村的公共事务和公益事业。由此似乎可推知，村民委员会是法律授权的具有管理公共事务职能的组织，村民委员会等村基层组织人员属于《行政监察法实施条例》第二条规定的监察对象（国家行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员，适用行政监察法和行政监察法实施条例）。但问题是：实践中，对非党员的村民委员会等村基层组织人员违反有关规定的信访案件不予受理（即使受理，调查属实，给村官以行政处分没有任何依据）；值得注意的是全国人大法律委员会提请审议的关于刑法第九十三条第二款的解释草案二次审议稿，将“村公共事务管理的工作”从解释草案中删去将行政管理工作的八种列举事项减为七种，似乎表明了立法愿意：村委会等村基层组织自行管理公共事务的工作是村民自治范围的事，不宜纳入依法从事公务的范围。对此，笔者认为，可由全国人大常委会就《中华人民共和国村民组织法》规定的“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业”作出解释，使之属于行政监察对象，如此一来，监管村官就有法律依据，遏止村官腐败也就有希望了。