典当行管理办法
典当行管理办法范文第1篇
关键词:典当; 典当法; 典当管理规范
典当这个古老的行业自1987年在中国大陆复出以后，全国典当业一直处于多头管理、高速、混乱经营局面。其主管部门历经中国人民银行，国家贸易委员会和商务部，管理规范也由《典当行管理暂行办法》到《典当行管理办法》和《典当管理办法》，但是部门立法的缺陷一直困扰着典当业的健康发展。主要表现就是在典当业的管理上全社会一直存在重大争议、管理办法与实践脱节、部分重要管理规范与习惯法冲突以及不断涌现的典当新业务造成典当业者无法可依等。据马丁在《中国典当网》上撰写的“典当行业调查分析报告，2005年全国典当行的数量突破了2000家，营业额也大幅度增加。以上海为例，2005年对70家典当统计共完成营业额67.7亿元，38.37万笔，平均每笔1.6783万元。随着我国经济高速增长和经济规模的不断壮大，典当业对社会经济生活的也会随之增加，在这个背景下通过提高典当立法层次，制定一部统一的典当商法，克服当前部门立法的局限性显得十分必要和迫切。
一、 制定典当法的必要性
(一) 关于典当立法管理的争议
我国典当业据说肇始于南朝，在经历了一千六百多年的兴衰沉浮后又重新发展起来，但是从标志着新中国典当业复出的四川成都华茂典当行成立之日起，①典当业是否应当统一立法就一直伴随着争议。新中国成立后，典当业一度被禁止，通过专门的立法规范典当业已无必要，对于民间尚存的部分典当行为，沿用政策、司法解释等进行调整。如1987年最高人民法院《关于贯彻执行民事政策的意见》第58条和1988年关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干的意见(试行)第120条均对典权制度作了肯定。典当业重新兴起以后，如何通过立法规范典当业，在政府管理层和法学界一直存在不同意见。
在政府方面，起初典当行被作为机构由中国人民银行实行从严管理的政策;2000年6月典当业监管由国家经贸委接管并宣布“取消典当行金融机构的资格”，而作为特殊的工商，放宽典当行的市场准入条件，允许典当行从事动产和财产权利业务;2003年7月国家经贸委撤销，商务部组建后负责典当业的监管。行业主管部门的频繁更换，典当企业从“金融机构”到“特殊工商企业”再到“比较特殊工商企业”的角色定位变化，不仅仅是机构改革的需要，实际上更主要反映了政府管理层对典当业的性质认定至今尚未达成稳定共识。
在法学界方面，关于典当业的立法形式，一直有两种主张:一是在《物权法》的“质权篇”中增设“营业质”一节;二是专门制定一部典当商法。2002年12月17日由全国人大常委会法制工作委员会办公室拟定的《中华人民共和国民法典》(草案)中，未有营业质权的规定，2005年2月商务部和公安部又联合颁布了《典当管理办法》(以下简称《办法》)。为克服典当管理规范效力不够的缺陷，在梁彗星教授和王利明教授牵头起草的《物权法》(草案)中专门设定了营业质权，如果这一规定得以采用，典当业的专门立法在短期内已无出台可能。而“营业质权”相关规定能否覆盖实践中的“典当”行为在法学界也存在不同看法，在《物权法(草案)》四次审议过程中，有关“典权”的规定两次写进去，又两次被拿掉，这说明立法机关和法学界关于典当的立法争议的确很大。
正是政府和法学界对典当业认识的诸多不确定性，导致典当业至今尚未纳入法律的高度进行调整，当典当业务与上游的银行担保业务、下游的寄卖业务因混同产生争议时，因现有的《办法》效力不足，许多正常的典当行为也陷入法律管辖的飞地，而一些新业务如关于股票质:的处分等更是无法可依。
(二) 《办法》的层次和效力低下
我国的典当行业尽管恢复和发展速度很快，但由于管理规范的层次低、效力不高，不能满足实践需求。《办法》就其法律等级和效力而言，属于行政规章，层次和效力低于法律、法规。这在立法管理上至少产生了两个不利于典当业发展的后果:第一，它不能阻止国务院其他部门及地方立法机关制订相关规章，造成部门多头管理上的混乱;第二，当国务院其他部门及地方立法机关制订的相关规章与《办法》不一致时，是根据规范制定机关的层次还是根据规范颁布的时间先后确定其效力，我国法律无明确规定，因此造成企业依法经营时无所适从。现实情形正是如此，由于尚无国家统一权威立法，尽管《办法》全面规定了典当行的性质、主管部门、设立及变更和终止程序、经营范围、经营方式以及罚则等，但在具体执行时，特别是进入法庭诉讼时，其依据就各取所需。因为各有关管理部门的行业规定及省市地方立法规定的原则不同，从而导致典当行业经营和发展中纠纷增多，一些典当行为的有效性只能通过最高人民法院或者主管机关的“复函”予以肯定，如1993年“最高人民法院关于戴文林、戴文治诉高学孔房屋典当纠纷如何处理的复函”中关于“绝卖”的回复和1996年“中国人民银行关于对典当行从事房屋抵:贷款业务有关问题的复函”中关于“不禁止房屋抵:贷款业务”的回复等等。这种头痛医头，脚痛医脚的管理方式降低了企业管理效率，严重影响企业的永续经营。
(三) 《办法》部分重要规范或过于抽象，缺乏可操作性
《办法》部分重要规范过于抽象，缺乏可操作性。如《办法》虽然允许典当企业成立分支机构，但分支机构的法律地位如何，《办法》中并没有明确规定;《办法》第53条笼统的规定，对属于赃物或者有赃物嫌疑的当物，公安机关应当依法予以扣:，并依照此时国家有关规定处理，但何谓“国家有关规定”，也没有明确，实践中无法操作;对于当物毁损，典当行进行赔偿方面也没有详细的规定，实务中只能依据《民法通则》的相关规定处理，使《办法》作为特别法的作用大为降低;按照《办法》规定，房地产、汽车等绝当后，当户应当前来办理登记过户手续，但在典当实务中当户往往拒不履行义务，因《办法》与公安部门的车辆登记管理规定缺乏上位法上的衔接，此时若典当公司单方面办理过户手续，通常被有关部门依法拒绝等等。《办法》中这类因过于抽象而不便于操作的规范还有许多，与其通过权力有限的部门制定效力部高的实施细则，还不如制定一部权威的商法典一并解决这些问题。此外，通过制定典当法，还可以为典当业者提供一个更有保障的权利救济渠道，如在正常的典当活动遇到有关部门的依法拒绝、阻碍和消极不作为时，典当企业可以通过司法渠道保护自己的利益。
(四) 与典当业相关的主要法律规范之间存在冲突
调整我国现今典当业的法律规范主要包括《中华人民共和国担保法》(以下简称《担保法》)中有关质:的规定;商务部和公安部联合颁布的《办法》;《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)中关于公司设立和营运的规定;国务院其他部门颁布的涉及典当业的规章、地方机关有关典当业的规定等等。由于“政出多门”，这些规范或衔接不好或相互冲突，影响典当业的健康经营。其中最为和实务界所病诟的是《办法》与《担保法》之间的冲突，根据我国《担保法》的规定，质:权是一种营业质权，流质约定无效;而根据《办法》，典当不仅是一种营业质，出质人还可以不动产抵:而获得融资，质权人因此获得抵:权，这表明典当企业因典当行为所获得的权利与营业质权有所不同，因此，《办法》中承认流质约定有效。在此情形下典当公司到底应该适用《担保法》还是适用《办法》呢?从法律效力层次看，前者的效力无疑高于后者，但从一般法与特别法的关系看，后者又应优先于前者，典当业者因此陷入无所适从境地。
二、 制定典当法的紧迫性
从近年来典当业的业务创新看，部分业务已经游离于《办法》和其它法律规范的调节范围之外，因此制定典当法，提高典当管理立法层次具有紧迫性。
(一) 典当业开展连锁经营没有明确的法律依据
2007年上海百联集团组建了中国第一家典当连锁公司——华联典当连锁公司，它标志着典当业这一中国最古老的行业又进入了一个新的发展时期。中国典当业尝试连锁经营至少受到以下两个因素的影响:一是商业企业连锁经营因其在降低成本、抵抗风险和提高竞争力方面的明显作用已经风靡全世界;二是作为连锁经营发源地的美国给我们做出了榜样。如成立于1987年的美国国际典当有限公司，在1990年成为纽约证券交易所的上市公司，该公司在全国共有连锁典当行765家，在英国、瑞典也有分支机构。通过连锁经营和管理，企业的整体实力迅速得到提高。①虽然我国典当业具有悠久的，但在市场经济条件下如何从法律上规范典当企业连锁经营却几乎是空白。
根据《办法》第3、第12条之规定，典当行是依法设立的专门从事典当活动的企业法人，其组织形式与组织机构适用《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》);典当行可以跨省(自治区、直辖市)设立分支机构。这两条通常被理解为典当业合法开展连锁经营的通行证，其实这是对上述条款的误解。首先根据《公司法》，分支机构不具有法人资格，其行为受到法人规制的诸多限制，因此在市场上不能独立承担民事责任。其次，根据连锁机构法律地位的不同，连锁企业一般分三种:其一，连锁机构没有法人资格，类似于分支机构，此类连锁企业的经营活动受其法律地位、经营能力等诸多限制，在企业发展的规模、速度和降低成本方面没有明显的优势;其二，连锁机构具有法人资格，但属于一方全额投资或控股，其行为仍受到法人部分限制，并常常使连锁企业对市场变化反映迟钝，降低了连锁企业的效率;其三，连锁机构不仅具有完全独立法人资格，而且相互之间在品牌、业务、管理和人才等方面实现资源共享。其中第一种因规模和实力小，经营成本高，属于较低层次的连锁经营;第三种因能迅速提高市场占有率，成本低、风险小属于较高层次的连锁经营。第三，显然，按照《办法》，我国典当业只能开展低层次的连锁经营，但在典当实务中业者基本上都是采用第三种连锁经营方式，只不过为躲避有关部门的审查，大股东们多采用隐名的方式注册经营。此外，考察现有的法律法规，即使允许设立分支机构，并不意味着可以开展连锁经营，无论是《办法》还是其他法律、法规均没有对典当连锁经营的主体资格、经营方式和责任承担作出任何明确规定，在实践中，凡是一个投资人同时申请设立两家以上典当行的，有关主管机关不予支持。②典当连锁经营中的这种实践与管理规范脱节的现象在整个典当业中普遍存在，即要么无法可依，要么有法不依。
(二) 典当公司开展股票典当业务蕴含巨大的风险
股票典当业务是一种主要为证券市场中的个人投资者提供融资服务的业务。具体来说，典当公司首先与券商谈好合作事项，通过券商对客户进行监管，客户在与典当行签订合同后，将股票过户到与典当行合作的证券公司营业部的账户上，同时典当行也将资金注入此账户。在合同到期前，客户可以自由操作股票交易，但一分钱也不能提走。客户在典当期满赎当后，账户解除冻结。虽然《办法》规定典当行可以经营作为财产权利的股票的质:典当业务，但是作为部门规章，它也无法对涉及其它部门管辖的事情作出规定。而且无论是《公司法》、《证券法》还是《办法》本身均未对股票典当后如何操作及其双方的权利义务如何保障作出任何规定。因此，当出质人未能按期赎质，典当行和证券公司强行平仓的行为不仅和《担保法》关于处理质:物的法律相冲突，而且违背《证券法》交易自由的原则精神，这种严重违法的行为一旦引起司法诉讼，不仅当事人权益得不到法律的保护，而且还面临着因违法受到法律惩处的可能。显然，依靠《办法》无法保护股票典当当事人权益，欲规避此一风险，制定典当法，并与《公司法》、《证券法》的相关规定一道共同规制股票典当行为不失为较好的选择。
(三) 土地使用权不宜典当
根据《办法》第二十五条，经批准，典当行可以经营财产权利质:典当业务和房地产(外省、自治区、直辖市的房地产或者未取得商品房预售许可证的在建工程除外)抵:典当业务。土地使用权属于财产权利，当然也在典当业经营范围之内，但是无论从典当业的性质定位还是从相关法律的立法宗旨来看，典当也不应经营土地使用权，或者至少在经营土地使用权时受到某种严格的限制。首先，典当业是适应和个人的短期融资需要而存在的，它发挥着机构没有或还不完善的功能，而土地使用权作为依附于大宗不动产上的财产权利，长期作为企业和个人向银行融资的主要担保手段，已经形成了一套完整而成熟的操作规则，维系着当事人之间的利益平衡。典当业经营土地使用权，在业务上就会与银行业发生混同，如果进而因为竞争发生纠纷，鉴于尚无典当法，当事人将会陷入无法可依的局面，无疑将损害当事人利益。其次，典当公司在实际操作土地使用权业务时，也存在极不规范的行为，如一些典当公司利用城市郊区或城中村部分集体单位急需资金，诱使当事人以集体土地使用权进行典当，在当事人不能如期还款时就以极其便宜的价格通过典当直接获得集体使用权，既违犯土地法，拍卖法，也违犯公平交易原则。因此，在没有严格限制的条件下，目前不宜将土地使用权作为典当经营的范围。
三、 典当立法应坚持三个平衡的原则
典当业面对上述诸多缺陷，应当说促成一部由最高立法机关制定并颁布实施的典当法已十分必要。因为现今典当业的经营范围不断扩大，由动产延伸到财产权利、不动产，典当方式由质:向抵:拓展，传统法上的营业质已经不能概括典当的真正内涵。事实上，国外的典当业都由典当专门法规调整，如英国《1960年典当商法》、新加坡《典当商法》、香港《当:商条例》等。由此，制定一部专门典当法既符合当前的立法趋势即立法由综合性向专门性过渡，又能促进典当业的规范，典当业的法制化必将获得更快的发展。鉴于目前的典当实践与典当管理规范脱节的现实，建议在制定统一的典当法时应把握好三个平衡的原则:
(一) 典当与典当实践的平衡
典当的定义与立法选择。根据习惯法，“典”和“当”在民间有着明确的不同含义，“典”多指不动产抵:，“当”则指动产质:。根据《办法》第3条，典当是指“当户将其动产、财产权利作为当物质:或者将其房地产作为当物抵:给典当行，交付一定比例费用，取得当金，并在约定期限内支付当金利息、偿还当金、赎回当物的行为”。依据该条文，典当行实际上存在名不符实的现象:一方面，典当行实际并不从事“典”这项业务，即没有向出当人支付典价而占有其不动产作为收益使用的行为;另一方面，典当业务已经超出了原来意义上的“当”，即不但占有出当人的动产或权利凭证以担保债权实现，同时也从事不动产的抵:贷款。典和当、动产和不动产在物权法上适用不同的占有和处分规则，显然，《办法》的起草人选择了摈弃而按照自己的理解对典当作出定义，但是实践依然按照自己的路径前行。如典当行在从事不动产抵:时明显违反《担保法》关于抵:必须转移占有的规定，但从现实出发，有关部门在监管工作中对此并没有禁止。因此，从实践的角度与其让当事人违法，还不如在立法选择时尊重历史、尊重习惯，只要这种历史和习惯不违背公益和善良风俗习惯。
(二) 保持传统习惯与管理创新平衡
新《办法》与旧的典当管理规范相比，在性和全面性上的确有不少进步，但在对典当实践的重视和典当习惯的尊重方面仍然显得不足够。最典型的是怎么处理绝当物。所谓“绝当”，是指自典当期满之日起一段时期内，当户既不赎当，又不续当的当物。如何处理绝当，关键在于对典当合同性质的认定。《办法》第3条将典当合同性质认定为质:合同，《担保法》第66条禁止质:合同中订立流质契约，为了与《担保法》的规定相衔接，《办法》规定死当物品，3万元以上可以委托拍卖行公开拍卖;拍卖的收入在扣除质:贷款本息和典当及拍卖的费用后，剩余部分应当退给当户。但从现实情况来看，典当行在经营典当业务时并没有遵守这个规定，它们通常约定典当人逾期不赎时典当物所有权直接转移给典当行。尽管依照《担保法》这类合同当然应属无效，但现实中存在大量的此类条款，没有足够的证据显示流质契约导致了典当业纠纷的增加，监管部门也没有为此采取更严格的监管措施。
典当企业之所以敢于依照习惯，并在实践中违反《办法》，也许最充分的理由是企业和个人并没有因此受到严重损失，即使遭受损失也是在可以接受的范围内，甚至增加了收益;监管部门之所以没有为此采取更严格的监管措施，至少说明典当企业的行为并没有严重破坏社会秩序和管理秩序。事实上，典当企业允许流质契约的习惯做法符合《担保法》的发展新趋势，这就为典当立法提供了可借鉴之处:在对具有历史传统的商业进行立法管理时，如果该行业的习惯法符合一般公平原则，不损害社会公共利益，也为业内人士广泛接受，就应当尊重历史，重视实践，不要盲目创新。
(三) 从严管理与交易自由平衡
鉴于典当业的特殊性，需要从严管理，但从商业便利的角度又需要保证交易自由，把握二者之间的平衡的确不易。总的来看，《办法》从严管理的体现过多，交易自由的体现太少，如第26条对典当行的经营范围限制规定过多。典当行不得经营下列业务:非绝当物品的销售以及旧物的收购、寄售;动产抵:业务;集资、吸收存款或者变相吸收存款;发放信用贷款;未经商务部批准的其他业务，这些规定不利于典当业的进一步发展。在一些典当业经营状况良好的国家，典当行的经营范围非常广、综合性强，“典当行不仅经营典当业务，还做一些商品零售业务，包括旧货出售和卖新产品，一家典当行可拥有多个许可证，因为多种经营可以降低经营风险，增加其赢利点，有利于典当行经营稳定，也更加便民”。《办法》关于绝当物的处理规定亦是如此，既不同于传统的典当，也与实践中的做法相悖，结果使典当业丧失了营业质的性质而类似于一般的质:贷款，典当行也因获利机会更小而降低了积极性。
鉴于上述原因，建议立法时除对可能社会稳定的因素从严控制以外，对是否设立分支机构、经营范围等尊重当事人的自主选择，维护交易自由。
:
[1]宓公干.典当论[M].上海书店，1992 .352.
[2]钱鑫.典当业有了连锁[N].解放日报，2007-2-29.
[3]刘心稳.民法学述评[M].中国政法大学出版社，1996.405-406.
典当行管理办法范文第2篇
为规范典当行行为，加强监督管理，促进典当业规范发展，根据《典当行管理办法》（国家经贸委令第22号）第四十四条、第五十四条规定，我们制定了《典当行年审办法》。现印发你们，请遵照执订。
典当行年审是搞好典当行监管的一项重要工作，也是强化制度建设、规范执法行为的重要内容。2002年度典当行年审是典当行监管体制改革后经贸委系统对典当行进行的第一次年审。对于这项工作，各地要高度重视，精心组织，周密部署，切实抓紧抓好。典当行的年审工作由我委中小企业司负责。
对于《典当行年审办法》执行中特别是2002年度典当行年审过程中出现的有关情况和问题，各地要妥善处理。典当行年审汇总情况报告（一式两份）应于2003年4月30日以前报我委中小企业司，同时抄送综合司。典当行需要撤销的，请及时报我委综合司办理注销备案登记手续，同时抄送中小企业司。
附件：一、典当行年审办法
二、典当行年审报告书（样式）
国家经济贸易委员会
二OO二年十二月三十一日
附件一：典当行年审办法
第一条、为规范典当行行为，加强监督管理，促进典当业规范发展，依据《典当行管理办法》（国家经济贸易委员会令第22号）及有关法律法规，制定本办法。
第二条、本办法适用于经省级人民政府经济贸易主管部门（以下简称省级经贸委）批准设立、领取了《典当经营许可证》的典当行及其分支机构。
第三条、典当行年审，是指依据《典当行管理办法》和本办法的规定，按年度对典当行进行检查和审核，确定其是否有资格继续从事典当经营活动的制度。
第四条、典当行年审由省级经贸委负责组织实施。
第五条、典当行年审的起止时间为次年1月1日至3月1日。具体时间安排由省级经贸委根据实际情况确定。
典当行应当在规定日期以前提交年审材料。
第六条、典当行年审包括下列事项：
（一）典当行注册资本及出资人变更情况；
（二）典当行及分支机构其他变更情况；
（三）典当行财务状况；
（四）典当行组织机构及内部管理情况；
（五）典当行及分支机构规范经营情况；
（六）全国统一当票的使用情况；
（七）典当行遵守《典当行管理办法》及有关法律法规的其他情况。
第七条、典当行办理年审手续，应当提交下列材料及证照：
（一）典当行年审报告书；
（二）具有法定资格的会计师事务所审核鉴证的年度财务会计报告（典当行及其分支机构应当合并报表）；
（三）《典当经营许可证》副本、营业执照副本复印件；
（四）公司章程及本年度有关修改章程的决议；
（五）需要提交的其他材料。
第八条、典当行年审的基本程序是：
（一）典当行向省级经贸委提交年审材料；
（二）省级经贸委受理年审材料并进行审核；
（三）省级经贸委在通过年审的典当行及其分支机构的《典当经营许可证》副本上加盖年审合格印章，并注明通过类型（A、B）；
（四）省级经贸委发还《典当经营许可证》副本。
第九条、年审期间，省级经贸委可以结合具体问题对有关情况进行调查、了解与核实，开展下列工作：
（一）要求典当行提交补充材料或者其他有关文件；
（二）要求企业法定代表人或者相关人员说明有关情况；
（三）责成有关部门或者人员到典当行进行调查核实。
第十条、年审过程中发现典当行有下列情形之一者，不得通过年审，并收回《典当经营许可证》：
（一）典当行严重违规设立（虚假出资、骗取审批）的；
（二）有严重违法经营行为（包括吸收存款或者变相吸收存款、非法集资、发放信用贷款、故意收当赃物、强迫当户赎当且情节严重等）的；
（三）领取《典当经营许可证》满6个月仍末开业，或者开业后自行停业连续达6个月以上的；
（四）整改后仍不合格的；
（五）拒不参加年审的；
（六）国家经济贸易委员会规定的其他情形。
第十一条、典当行有违法违规行为，情节较轻，义尚未改正的，须待整改合格后方可通过年审。
第十二条、需要整改的典当行，应当在规定期限内完成整改。整改期间，典当行及其分支机构不得开展除赎当以外的其他经营活动。
第十三条、典当行通过年审，分为A、B两种类型：A类为没有违法违规行为的典当行；B类为有违法违规行为，但情节较轻，经处罚已经改正的典当行。
第十四条、对于未按规定时间及要求提交年审材料的典当行，省级经贸委可以参照《典当行管理办法》第六十四条予以处罚。
第十五条、典当行年审印章由省级经贸委刻制。
第十六条、典当行对年审结论有异议的，可以依法申请行政复议。
第十七条、典当行年审结束后，省级经贸委应当及时将有关情况通报同级公安机关与工商行政管理部门。
第十八条、对于最终不能通过年审或者虽已通过年审但在工商企业年检中被吊销营业执照的典当行，省级经贸委应当责令其关闭，收回《典当经营许可证》正、副本，公告典当行终止，办理注销备案登记手续，并按照《典当行管理办法》有关规定组织清算。
第十九条、省级经贸委应当于次年4月30日以前，将典当行年审汇总情况（一式两份）上报国家经济贸易委员会。
第二十条、本办法自2003年2月1日起施行。
典当行管理办法范文第3篇
2006年1月，财政部、商务部公开征求对《典当业务：会计科目和会计报表（征求意见稿）》（以下简称商务部《意见稿》）的意见，标志着监管部门正着力加强对典当行业的规范和监管，努力推动其健康有序发展。本文拟在分析典当业会计制度存在问题的基础上，借鉴其他行业会计制度的经验，就我国典当业会计制度的框架作些探讨，以期对即将制定的典当业务会计制度有所帮助。
一、我国典当业会计制度存在的主要问题
据史料记载，我国的典当业产生于南北朝，兴于唐宋，盛于明清，衰于清末。新中国成立后，典当业被逐步取缔。直到1987年，成都市开办新中国第一家典当行—四川成都市华茂典当行。1993年，典当行作为金融机构由中国人民银行监管。2000年，典当行被作为一种特殊的工商企业划归国家经贸委监管。2003年被划归国家商务部监管。近二十年来，典当业会计制度因监管部门的频繁变化而不统一，有的执行1997年人行提出的《典当行会计基本制度（征求意见稿）》（以下简称《人行典当会计制度》）；有的执行《企业会计制度》或《小企业会计制度》；还有的执行《金融企业会计制度》。综合分析，目前典当会计制度主要存在以下问题：
（一）《人行典当会计制度》存在的主要问题
2000年之前，典当行作为金融机构由中国人民银行监管。1997年人行拟定的《典当行会计基本制度》，把典当行作为特殊的非银行金融机构监管，是根据当时的《金融企业会计制度》和《典当行管理暂行办法》设计制定。由于监管职能的变化和新的《典当管理办法》赋予典当行新的功能，《人行典当会计制度》已经很难适应现代典当业务的需要。主要表现在：
1.部分核算科目与当前《典当管理办法》规定相矛盾
新的《典当管理办法》明确规定，典当行不得与其他典当行拆借或者变相拆措资金。而《人行典当会计制度》和当时的《典当行管理暂行办法》规定，同城典当行之间可以相互拆借资金，并设置了有关资金拆借的核算科目。新的《典当管理办法》还规定典当行不得对外投资，而《人行典当会计制度》设置了与投资有关的科目。这些科目的设置显然有悖新的《典当管理办法》。
2.部分典当业务会计处理方法不当
《人行典当会计制度》对绝当物品的处理是不管绝当物品的所有权是否转移，而仍视同贷款。绝当产生时，在会计核算上从原贷款科目直接转入绝当贷款科目，过于简单笼统，不能反映绝当贷款的实际情况。而新的《典当管理办法》对绝当的处理是以绝当物品估价金额的大小为标准，绝当物估价金额不足3万元的，典当行可以自行变卖或者折价处理，损溢自负。绝当物估价金额在3万元以上的，可以按照《中华人民共和国担保法》的有关规定处理，也可以双方事先约定绝当后由典当行委托拍卖行公开拍卖。拍卖收入在扣除拍卖费用及当金本息后，剩余部分应当退还当户，不足部分向当户追索。这些新的规定要求必须设置相应的会计科目进行反映。
3.有些会计报表的设置不尽合理
《人行典当会计制度》的会计报表主要依据原《金融企业会计制度》设计，主要设置资产负债表、损益表、利润分配表三种。资产负债表和利润分配表除报表项目外，与现行企业会计制度还算统一，而损益表把费用明细表的内容也融入其中，与现行制度不统一。
（二）其他会计制度存在的主要问题
现行典当行除了执行《人行典当会计制度》外，有的执行《金融企业会计制度》，有的执行《企业会计制度》（包括《小企业会计制度》）。无论是《金融企业会计制度》，还是《企业会计制度》,对典当企业来说并不完全适用，主要表现在：
1.现行企业会计制度无法体现典当业务的特殊性。这是由典当作为一种既有金融性质又有商业性质的、独特的社会经济现象的本质决定的。典当金融性业务的会计核算在《金融企业会计制度》可以找到规范，比如抵（质）押贷款的发放与收回，贷款利息收入的确认与计量等，但商业性业务的会计核算却无法从中找到规范，况且典当公司不属于金融机构也不能执行《金融企业会计制度》。而《企业会计制度》规范了一般商业性质的业务核算,却没有规范金融性质的业务。故现行单一的企业会计制度，不管是《金融企业会计制度》，还是《企业会计制度》都无法满足典当企业的特殊业务的核算要求。
2.会计制度不统一，会计信息缺乏可比性。典当业的特殊性，决定了现行会计制度不能完全适应典当业务核算的需要，加上典当监管部门在典当业务会计核算上没有统一的要求，各家典当行只能自设会计制度。有的以《金融企业会计制度》为主，有的以《企业会计制度》为主，自行设置核算科目，自行设计会计报表，会计信息缺乏可比性，不利于行业监管。
二、统一我国典当会计制度的构想
我国典当业的重塑和发展当然包括完善会计核算体系在内，这是典当业健康发展和对其有效监管的基础。作为对经济进行反映和监督的一种管理活动，会计核算制度必然要与业务种类及其发展变化相适应。
（一）设计典当企业会计制度的总体原则
我国除了部分企业仍实行分行业的会计制度（要求逐步过渡实行《企业会计制度》）外，现行会计制度已基本统一，包括《企业会计制度》、《金融企业会计制度》和《小企业会计制度》三种。虽然典当企业经营的是贷款业务，过去也曾被认定为金融机构，但没有被纳入金融企业的范畴，所以不能执行《金融企业会计制度》，而应当执行《企业会计制度》（包括《小企业会计制度》）。在执行《企业会计制度》的同时，对《企业会计制度》没有规范的典当业的特殊业务，必须制定相应的《典当公司会计核算办法》加以规范。即典当企业会计制度的结构为：以《企业会计制度》为主，《典当公司会计核算办法》为补充。这样既不违背统一会计制度的要求，又解决了典当业务的特殊需要。当然，随着我国新会计准则体系的不断完善和发展，典当业务的确认、计量、记录和报告还可通过制定特殊行业的特定准则来规范，这也是我国会计核算制度改革的方向。
（二）《典当公司会计核算办法》的框架结构
作为一种行业的会计制度规范，应当使用比较统一的格式。财政部已颁布多项行业会计制度，如《投资公司会计核算办法》、《信托业务会计核算办法》等。商务部《意见稿》使用的名称是《典当业务:会计科目和会计报表》，其中分两个部分叙述，即：会计科目及使用说明和会计报表格式，但体例上显得不够规范和完整。笔者认为，典当公司会计核算制度也应当使用规范化的名称和格式，参照财政部已经颁布的几个行业会计核算办法的总体框架，《典当公司会计核算办法》至少应当包含以下三个部分：
1.总体说明
主要说明制定本办法的目的和依据；明确典当公司在执行《企业会计制度》的同时执行本办法。商务部《意见稿》中缺少这部分内容，建议增加这部分内容，使制度更加完整。
2.增设典当业特有的会计科目
会计科目的设置以尽量使用现有统一会计制度的科目为原则。根据典当业的特点，可在《企业会计制度》的基础上增设“抵押贷款”、“质押贷款”、“绝当贷款”、“贷款呆账准备”、“绝当物品”、“绝当物品减值准备”、“综合费收入”、“利息收入”、“绝当物品销售收入”、“绝当物品销售成本”科目。将“主营业务税金及附加”科目改为“营业税金及附加”科目。
在商务部《意见稿》增设的11个科目中，除了核算典当特殊业务的抵押贷款、质押贷款、绝当物品、绝当物品减值准备、综合费收入、绝当物品销售收入、绝当物品销售成本等7个科目外（抵押贷款和质押贷款2个科目与《金融企业会计制度》科目一致，其实只有5个科目），其他4个科目建议采用《企业会计制度》上的名称。如：预收、应收综合费可用“预收账款”和“应收账款”核算，不必另设“预收综合费”和“应收综合费”科目；应付绝当溢价可用“应付账款”核算，不必另设科目核算；其他收入可采用“其他营业收入”核算等。
3.报表格式及编制说明
（1）典当公司对外提供的会计报表按《企业会计制度》规定，至少应包含资产负债表、利润表和现金流量表。
（2）典当公司在《企业会计制度》规定的报表项目基础上增加典当公司增设的项目。在资产负债表中的“其他应收款”下增加“抵押贷款”、“质押贷款”、“绝当贷款”、“绝当物品”、“贷款呆账准备”、“绝当贷款减值准备”项目。
（3）典当业利润表参照金融企业按营业收入减营业支出和营业税金及附加等于营业利润；营业利润加营业外收入和投资收益减营业外支出等于利润总额；利润总额减所得税等于净利润的分步式利润计算设置。同时在“营业收入”中设置“利息收入”、“综合费收入”、“绝当物品销售收入”、“其他收入”等明细项目。在“营业支出”中设置“绝当物品销售成本”、“营业费用”、“管理费用”、“财务费用”项目。
（4）典当业现金流量表在《企业会计制度》规范的基础上，在“经营活动产生的现金流量”中，将“销售商品、提供劳务收到的现金”分设为“收回贷款所收到的现金”、“收取贷款利息所收到的现金”、“收取综合费用所收到的现金”、“销售绝当物品所收到的现金”四项。新晨
（5）商务部《意见稿》对部分会计报表的格式和项目设置不妥。建议采用现行《企业会计制度》和《金融企业会计制度》统一的报表格式和项目，以便于理解使用。
【参考文献】
1.新企业会计准则重点难点解析编写组，《新企业会计准则重点难点解析》，企业管理出版社，2006年3月。
2.徐玉德，《信托业务会计核算办法操作指南》，经济科学出版社，2005年5月。
3.徐玉德，《投资公司会计核算实务操作》，经济科学出版社，2005年7月。
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8.财政部，《企业会计制度》，2000年12月。
9.财政部，《金融企业会计制度》，2001年11月。
典当行管理办法范文第4篇
2006年1月，财政部、商务部公开征求对《典当业务：会计科目和会计报表（征求意见稿）》（以下简称商务部《意见稿》）的意见，标志着监管部门正着力加强对典当行业的规范和监管，努力推动其健康有序发展。本文拟在分析典当业会计制度存在问题的基础上，借鉴其他行业会计制度的经验，就我国典当业会计制度的框架作些探讨，以期对即将制定的典当业务会计制度有所帮助。
一、我国典当业会计制度存在的主要问题
据史料记载，我国的典当业产生于南北朝，兴于唐宋，盛于明清，衰于清末。新中国成立后，典当业被逐步取缔。直到1987年，成都市开办新中国第一家典当行—四川成都市华茂典当行。1993年，典当行作为金融机构由中国人民银行监管。2000年，典当行被作为一种特殊的工商企业划归国家经贸委监管。2003年被划归国家商务部监管。近二十年来，典当业会计制度因监管部门的频繁变化而不统一，有的执行1997年人行提出的《典当行会计基本制度（征求意见稿）》（以下简称《人行典当会计制度》）；有的执行《企业会计制度》或《小企业会计制度》；还有的执行《金融企业会计制度》。综合分析，目前典当会计制度主要存在以下问题：
（一）《人行典当会计制度》存在的主要问题
2000年之前，典当行作为金融机构由中国人民银行监管。1997年人行拟定的《典当行会计基本制度》，把典当行作为特殊的非银行金融机构监管，是根据当时的《金融企业会计制度》和《典当行管理暂行办法》设计制定。由于监管职能的变化和新的《典当管理办法》赋予典当行新的功能，《人行典当会计制度》已经很难适应现代典当业务的需要。主要表现在：
1.部分核算科目与当前《典当管理办法》规定相矛盾
新的《典当管理办法》明确规定，典当行不得与其他典当行拆借或者变相拆措资金。而《人行典当会计制度》和当时的《典当行管理暂行办法》规定，同城典当行之间可以相互拆借资金，并设置了有关资金拆借的核算科目。新的《典当管理办法》还规定典当行不得对外投资，而《人行典当会计制度》设置了与投资有关的科目。这些科目的设置显然有悖新的《典当管理办法》。
2.部分典当业务会计处理方法不当
《人行典当会计制度》对绝当物品的处理是不管绝当物品的所有权是否转移，而仍视同贷款。绝当产生时，在会计核算上从原贷款科目直接转入绝当贷款科目，过于简单笼统，不能反映绝当贷款的实际情况。而新的《典当管理办法》对绝当的处理是以绝当物品估价金额的大小为标准，绝当物估价金额不足3万元的，典当行可以自行变卖或者折价处理，损溢自负。绝当物估价金额在3万元以上的，可以按照《中华人民共和国担保法》的有关规定处理，也可以双方事先约定绝当后由典当行委托拍卖行公开拍卖。拍卖收入在扣除拍卖费用及当金本息后，剩余部分应当退还当户，不足部分向当户追索。这些新的规定要求必须设置相应的会计科目进行反映。
3.有些会计报表的设置不尽合理
《人行典当会计制度》的会计报表主要依据原《金融企业会计制度》设计，主要设置资产负债表、损益表、利润分配表三种。资产负债表和利润分配表除报表项目外，与现行企业会计制度还算统一，而损益表把费用明细表的内容也融入其中，与现行制度不统一。
（二）其他会计制度存在的主要问题
现行典当行除了执行《人行典当会计制度》外，有的执行《金融企业会计制度》，有的执行《企业会计制度》（包括《小企业会计制度》）。无论是《金融企业会计制度》，还是《企业会计制度》,对典当企业来说并不完全适用，主要表现在：
1.现行企业会计制度无法体现典当业务的特殊性。这是由典当作为一种既有金融性质又有商业性质的、独特的社会经济现象的本质决定的。典当金融性业务的会计核算在《金融企业会计制度》可以找到规范，比如抵（质）押贷款的发放与收回，贷款利息收入的确认与计量等，但商业性业务的会计核算却无法从中找到规范，况且典当公司不属于金融机构也不能执行《金融企业会计制度》。而《企业会计制度》规范了一般商业性质的业务核算,却没有规范金融性质的业务。故现行单一的企业会计制度，不管是《金融企业会计制度》，还是《企业会计制度》都无法满足典当企业的特殊业务的核算要求。
2.会计制度不统一，会计信息缺乏可比性。典当业的特殊性，决定了现行会计制度不能完全适应典当业务核算的需要，加上典当监管部门在典当业务会计核算上没有统一的要求，各家典当行只能自设会计制度。有的以《金融企业会计制度》为主，有的以《企业会计制度》为主，自行设置核算科目，自行设计会计报表，会计信息缺乏可比性，不利于行业监管。
二、统一我国典当会计制度的构想
我国典当业的重塑和发展当然包括完善会计核算体系在内，这是典当业健康发展和对其有效监管的基础。作为对经济进行反映和监督的一种管理活动，会计核算制度必然要与业务种类及其发展变化相适应。
（一）设计典当企业会计制度的总体原则
我国除了部分企业仍实行分行业的会计制度（要求逐步过渡实行《企业会计制度》）外，现行会计制度已基本统一，包括《企业会计制度》、《金融企业会计制度》和《小企业会计制度》三种。虽然典当企业经营的是贷款业务，过去也曾被认定为金融机构，但没有被纳入金融企业的范畴，所以不能执行《金融企业会计制度》，而应当执行《企业会计制度》（包括《小企业会计制度》）。在执行《企业会计制度》的同时，对《企业会计制度》没有规范的典当业的特殊业务，必须制定相应的《典当公司会计核算办法》加以规范。即典当企业会计制度的结构为：以《企业会计制度》为主，《典当公司会计核算办法》为补充。这样既不违背统一会计制度的要求，又解决了典当业务的特殊需要。当然，随着我国新会计准则体系的不断完善和发展，典当业务的确认、计量、记录和报告还可通过制定特殊行业的特定准则来规范，这也是我国会计核算制度改革的方向。
（二）《典当公司会计核算办法》的框架结构
作为一种行业的会计制度规范，应当使用比较统一的格式。财政部已颁布多项行业会计制度，如《投资公司会计核算办法》、《信托业务会计核算办法》等。商务部《意见稿》使用的名称是《典当业务:会计科目和会计报表》，其中分两个部分叙述，即：会计科目及使用说明和会计报表格式，但体例上显得不够规范和完整。笔者认为，典当公司会计核算制度也应当使用规范化的名称和格式，参照财政部已经颁布的几个行业会计核算办法的总体框架，《典当公司会计核算办法》至少应当包含以下三个部分：
1.总体说明
主要说明制定本办法的目的和依据；明确典当公司在执行《企业会计制度》的同时执行本办法。商务部《意见稿》中缺少这部分内容，建议增加这部分内容，使制度更加完整。
2.增设典当业特有的会计科目
会计科目的设置以尽量使用现有统一会计制度的科目为原则。根据典当业的特点，可在《企业会计制度》的基础上增设“抵押贷款”、“质押贷款”、“绝当贷款”、“贷款呆账准备”、“绝当物品”、“绝当物品减值准备”、“综合费收入”、“利息收入”、“绝当物品销售收入”、“绝当物品销售成本”科目。将“主营业务税金及附加”科目改为“营业税金及附加”科目。
在商务部《意见稿》增设的11个科目中，除了核算典当特殊业务的抵押贷款、质押贷款、绝当物品、绝当物品减值准备、综合费收入、绝当物品销售收入、绝当物品销售成本等7个科目外（抵押贷款和质押贷款2个科目与《金融企业会计制度》科目一致，其实只有5个科目），其他4个科目建议采用《企业会计制度》上的名称。如：预收、应收综合费可用“预收账款”和“应收账款”核算，不必另设“预收综合费”和“应收综合费”科目；应付绝当溢价可用“应付账款”核算，不必另设科目核算；其他收入可采用“其他营业收入”核算等。
3.报表格式及编制说明
（1）典当公司对外提供的会计报表按《企业会计制度》规定，至少应包含资产负债表、利润表和现金流量表。
（2）典当公司在《企业会计制度》规定的报表项目基础上增加典当公司增设的项目。在资产负债表中的“其他应收款”下增加“抵押贷款”、“质押贷款”、“绝当贷款”、“绝当物品”、“贷款呆账准备”、“绝当贷款减值准备”项目。
（3）典当业利润表参照金融企业按营业收入减营业支出和营业税金及附加等于营业利润；营业利润加营业外收入和投资收益减营业外支出等于利润总额；利润总额减所得税等于净利润的分步式利润计算设置。同时在“营业收入”中设置“利息收入”、“综合费收入”、“绝当物品销售收入”、“其他收入”等明细项目。在“营业支出”中设置“绝当物品销售成本”、“营业费用”、“管理费用”、“财务费用”项目。
典当行管理办法范文第5篇
（华中科技大学法学院，湖北武汉430074）
摘要：典当业是一种从事以质押或抵押一定物或权利而进行放贷的特殊金融活动，当前我国典当业正不断发挥其资金融通、救急济困的功能，促进着国民经济的活跃和繁荣。但是由于我国典当业法律制度建设的不完善导致了当前典当业经营出现了许多问题。因而通过梳理我国典当业监管制度的流变，总结目前监管中存在的一些不足，未来可以从法律制定、实务操作等环节多管齐下地采取措施，健全和完善我国典当业的法律监管制度，以引导该行业更好地发展。
关键词 ：典当；监管制度；监管主体；内部监管；外部监管
中图分类号：DF438
文献标识码：A
文章编号：1002-3933( 2015 )01-0034-09
收稿日期：2014 -10 -22 该文已由“中国知网”(www．cnki．net) 2014年11月24日数字出版，全球发行
作者简介：何士青（1964-），女，湖南长沙人，华中科技大学法学院教授、博士生导师，研究方向：法理学、宪法、行政法；翟 凯（1987-），男，安徽芜湖人，华中科技大学法学院博士研究生。
2013年“中国典当第一案”①的宣判引发了典当实务界和理论界关于加强典当业法律监管的强烈呼吁。目前我国典当业已经开始走进越来越多的民众的日常生活，但与国外成熟先进的典当行业相比，我国典当行业的发展仍存在着一些问题。当前法理中的争议、立法上的不足、司法中的困境、管理上的滞后、经营中的乱象都在一定程度上阻碍了典当业的长远发展。研究典当业法律监管制度对厘清理论纷争，破解现实难题，促进行业发展都具有重要的价值。
一、我国典当业的发展及其监管的必要性
（一）我国典当业发展概述
1．典当的概念和界定
关于典当的定义，各个国家或各种著作的解释不尽相同。比如《牛津法学大辞典》的定义是：“典当即为担保某项债务而将个人财产交付给他人。”在我国，现代意义上对“典当”的含义有两种解释：一是指一种收受质押物品后评估物品价值，发放与价值相当的贷金的一种特殊金融机构，又被称为典当行或当铺。例如《辞海》对“典当”一词解释为：“典当，亦称‘当铺’或‘押店’，旧社会收取衣物等动产作为质押，向劳动人民进行放贷的高利贷机构。”二是指向典当机构抵押或质押特定的财产或财产性权利以换取贷款的一种融资方式，是一种民事法律行为。从这个定义上看，典当也是一种经济行为，而且兼具金融活动的业务属性。总的来说，我们可以给典当下这样一个定义：典当是指出当人将其动产、不动产或财产性权利作为当物抵押或质押给典当行，同时交付一定的手续费用，融出资金，并在约定限期内偿付当金，支付利费以赎回当物的行为。
2．我国典当业发展概况
传统的典当行业在中国起源较早，据记载，典当最早可以追溯到东汉时期，在南北朝时期典当行业初具雏形，经历朝历代的发展演变在明清之际达到鼎盛。但是自1949年建国之后，由于各种原因典当业一度在中国大地上逐渐走向消亡。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的发展与完善，古老的典当行业再次焕发青春并很快获得了较大的发展。近年来伴随着金融体制改革的推进，金融业务不断拓展，融资方式也在不断拓宽，例如银行等金融机构已经在客户定位、产品范围、业务种类等方面发生了巨大的变化，不过由于宏观调控、监管体制上的种种原因，在金融资金服务的深度和广度上尚有许多“空白”。而我国目前的典当业具备着其他许多金融机构不具有或不完善的某些服务机制，正在弥补这些缺憾。这些优势体现在如下几个方面：
首先，典当贷款办理快速、手续简单。在贷款方面，一般来说银行贷款流程复杂，时间较长，需经过反复的审贷研究，逐级上报等一系列程序，少则一周，多则一月才能最终办理成功，对许多中小企业来说，等最终拿到贷款时早已时过境迁。而通过典当业进行贷款则快捷便利得多，客户一般只要提供需当物的信息说明和个人有效身份证件以及当物权属的证明，之后双方按照法定程序办理资金出借，当户转眼间即可完成全部交易。因而典当有时更适应中小企业资金周转时的“少、紧、急”的特点。其次，典当的当期较为灵活、典当金额限制也较少。银行抵押贷款的期限一般较长，而且有时有较为严格的时限要求，典当行对当期的规定不像银行贷款那样严格，质押贷款回赎期较短，有时从最短的半天到数天乃至数月不等，甚至可以上午出当下午赎当，自由简便。同时典当贷款金额也是根据所当物品的价值多少灵活浮动，出贷当金也不受贷款额度限制，而银行贷款不仅受限于贷款额度而且一般也多是以发放高额贷款为主。再次，典当业接受抵押或质押的范围更加广泛。比如我国银行一般不接受小额物品的抵押，也不从事动产质押贷款。而典当业则没有这方面的限制，各种生活用品、生产资料、仓储成品等都可以用来抵押或质押。此外，典当贷款的用途限制较少。如果去银行申请专项贷款时，对所贷资金的用途有专门的使用要求，银行也会进行严格审查。获得银行贷款后在使用过程中也必须严格按照协议规定的范围和手段使用贷款，否则会遭到银行的处罚。而典当行对所贷出的当金的用途一般不会细问。
总之，这些优点决定了现今我国典当业已成为主流信贷融资方式外的一种重要辅助，因而也吸引了许多投资者的青睐。“截至2010年底，全国经商务部、公安部核准设立的典当行总数4，433家，注册资本金总额近600亿元，2010年度累计发放当金1，801亿元。”典当行业在上世纪90年代末以后直至本世纪初，已经在全国范围内展现出迅猛的发展势头。
（二）我国典当业法律监管的必要性
1．加强典当业法律监管是发展社会经济的需要
目前中小企业已经成为许多地区经济增长极中十分重要的一环。但是受制于其经营规模、企业信誉等原因，许多中小企业往往难以得到银行信贷的支持。融资难成为广大中小企业发展受限的一个重要的原因。而我国目前的金融体系中没有一种专门的融资类金融机构能担当扶持小微企业的重任。同时改革开放以后个体工商户业已成为国民经济发展中的一支重要力量。但由于个体工商户比中小企业的经济实力更小，更缺乏商誉、资质等要求，使得它们从银行获得信贷更加困难。典当业以其独特的快捷化融资方式能为这些经济主体长期稳定快速地发展提供有效的资金支持。加强对典当业的法律监管，能够进一步增加中小企业和个体工商户对这一融资渠道的认识与信赖。
2．加强典当业法律监管是方便人们生活的需要
现今绝大部分民众早已不会因为温饱问题而急需资金。但是生活中难免会有一些需钱救急之时。然而在向亲朋好友等借款时，往往因为面子等问题开不了口，或是因为其他客观原因往往不能每次都及时顺利地借到钱。去银行等金融机构借款，就是满足了全部严苛的出贷条件，在面对繁杂的审贷流程时早已来不及应对危急的现状。此时典当行以其灵活的融资方式成为人们在救急时的一种可选择的简便方式。加强对典当业的法律监管，通过规范化、市场化的经营，能够使民众逐渐接受这种新的融资方式，同时也能使典当行业在满足人们不同融资需要的同时也能不断求新求变，为人们的生活提供更多经济安全的融资之选。
3．加强典当业法律监管是稳定社会秩序的需要
近些年来民间借贷已经展现出蓬勃发展的趋势，但也滋生了许多违法问题，如很多“钱庄”等性质的借贷形式日渐增多，这些形式常常演化出许多高利转贷和集资诈骗的犯罪行为，不仅会危及金融安全，引发社会动荡，甚至会造成严重的道德危机。而典当行不仅是正规渠道的融资机构，其经营手段也是合法透明的。因此面对时下高度旺盛的资金需求，通过加强对现有典当业操作模式的法律监管，趋利避害，使典当行业能够成为民间融资借贷中兴利除弊、扬长避短的调节器。
二、我国典当业法律监管制度及其存在的问题
（一）我国典当业法律监管制度的历史与现状
新中国建立以后，典当行业经过社会主义改造，作为小额贷款金融机构由人民银行内部的小额质贷处监管，文革中被取消。改革开放后典当行业复业，从1993年开始由中国人民银行监管典当行业。但是这段时间里对典当行的经营范围、典当行设立的审批制度、典当行违法违规操作的处罚制度等基本监管内容实际上并未完全建立起来，制度上的不完善、不健全使得对典当行业的监管出现监而不管、任意发展的状况。1996年中国人民银行制定颁布了建国后我国首部系统规定典当行业经营管理制度的规章，即《典当行管理暂行办法》，使得我国典当行业发展逐步走上了稳定、有序的发展道路，但由于经验上的缺乏和监管理念的落后使得监管工作仍不到位。2000年后面对人民银行监管时期出现的问题以及为适应新时期我国经济发展的新方向和顺应金融改革的新目标，进一步加强对典当业的监督和管理，决定对典当行业监管制度进行重大改革。在将典当业交由国家经贸委监管后，本着维护金融体系安全的考虑，这次变革直接从性质上否定了典当行业的金融属性，将典当行业定义为特殊种类的工商企业。国家经贸委后于2001年正式颁布了新的《典当行管理办法》，该办法对原《典当行管理暂行办法》做出了许多修订，总的来说这套新的监管制度相比于原来的《典当行管理暂行办法》来说更为宽松，其监管目标总体来说在于促进该行业的健康稳定发展，该套新的管理办法的一大主要亮点在于新增了对典当行善意收赃的处理规则。2003年开始商务部接管了原国家经贸委对典当业的监管职责。商务部甫一接管便释放出重规范、重监管的信号。2005年正式颁布了新的《典当管理办法》，该法虽然也有许多放宽限制的制度如扩大了经营范围、降低了经营费率等，但对各项业务的具体操作所做出的限制条款总体看仍是相对较多的。比如设置了更为严格的行业准人审批制度，甚至取消了原先规定的善意收赃制度。随着2012年底新的《典当行业监管规定》的颁布，商务部对典当行业的监管态度正从严格监管走向严厉监管。
（二）我国典当行业法律监管制度存在的问题
1．现行监管法律法规的体系仍不完善
从我国典当业的立法进程来看，目前已经“逐步由以前那种无法可依到各部门规章、各地方性的法规之间矛盾对立直至走上当前日益专业化、规范化的轨道。”但具体各个法律文件之间就相同的问题的规定有时仍存在着一定的差异，缺乏连贯性与统一性。同时当国务院其他部门制定的规章和相关的地方规章在与商务部的监管规章中的某些规定产生冲突时，法律上对这一情况的处理又无明确的规定，这样会导致企业在依法经营过程时会无所适从。另外司法机构在处理某些纠纷时所依据的法律尺度的不统一也会造成司法适用的同案不同判，有害公平公正的司法理念。
2．现行临管法规没有规定善意收赃制度
“传统上，典当业受当的物品多为动产，以占有为公示方式，所以典当行对持有者的权属的认定只能通过外观来识别。即使是赃物，通过一般的查验很难识别清楚。”我国现今典当业虽然可以经营房地产和财产权利典当，由于它们多具有登记机关的权属登记，实践中较好识别，这里我们说的善意收赃依然是对动产而言。一般意义上典当行的善意收赃是指典当行在承接当物时依法对当物的相关信息已经尽了审慎的核查义务，但仍未发现或者不可能发现该当物有来源问题或为盗赃之物，之后依照法定程序予以收当且已向当户支付了合理的当金，但最终该物品被有关机关依法确认为违法不应收当之物‘”。对于善意收赃，原国家经贸委所颁布的《典当行管理办法》中规定，若典当行因不知情而误收赃物的，原物主在交纳当金后，即可取回该物品。当然一般是由公安机关来认定典当行的主观知情与否。在商务郎接手监管后取消了典当行的善意收赃制度，在《典当管理办法》中直接规定典当行不得承收盗赃及来历不明的物品，一经查实将依法没收．，在新出台的《典当行业监管规定》中却没有提到善意收赃的问题。这种改变的结果便是目前尚无法律位阶在行政法规以上的法律规定来对现实中频发的典当行的善意收赃问题做出明确的法律认定，再加上相关法规、司法解释和公安部门的规定对赃物处理问题上规定的模糊不清，导致典当行在实践中容易落入制度陷阱，当典当行一旦意外发生善意收赃时，结果往往可能是被公安机关和司法机关直接抄没，这不仅科以典当行极高的注意义务，束缚了典当行业的手脚，而且将会严重阻碍市场经济的自由交换与流通。
3．现行监管法规中的准人和退出制度不完善
首先关于准入制度方面，商务部原先的《典当管理办法》对此方面的规定并不到位。如其中规定申请设立典当行应有熟悉典当业务的经营管理人员及鉴定评估人员。但在实践过程中对这一要求并没有配套规定具体的评判准则。由于缺乏明确的标准使得具体操作中必将出现失误或不足。此外新颁布的《典当行业监管规定》还带了许多新的问题，比如说对控股股东的界定单纯采用数量标准，与《公司法》中从持股数量与实质控制两部分综合认定的标准来看似是一种倒退。新法作为特别法将自然人股东的资格调高至完全无犯罪记录，这大大超出了作为一般法的《公司法》中对股东资格的限制要求，不知新法将许多与典当行业准人关联不大的非金融犯罪者全都排除在合法投资人范围外是否有矫枉过正之嫌。其次关于退出制度方面。现实中典当行经营中不仅面临着一般市场风险，还面临着大量的验当失误风险和绝当变现风险等特殊风险，这就决定了其退出制度有其特殊之处。新出台的《典当行业监管规定》虽专章规定了“退出管理”，但仅有一条宣示性的条文①，太过简略。
4．现行法律监管制度的监管理念不明确
自典当业复业以后，“我国对典当行业性质认识的飘摇不定，使得行业政策的定位常有失偏颇。”在我国，很长时间以来主管部门对典当行业的定性不够全面深入，这一根本性的问题导致了对典当行业的监管理念不甚明确。例如中国人民银行监管时期认为典当业主要是以向中小企业或个人融资放贷为主要经营方式的特殊的金融企业。这一认识就使得典当业的业务范围限制在了金融领域。从新颁布的《典当行业监管规定》中我们可以窥探立法本意依然是从一般的工商企业的角度出发，以从严防控经营风险为主，所以对典当行从设立到运行的各方面都作出了严格的规定。比如说在设立典当行的最低注册资金条件方面相较于以往设定了更为严格的门槛，对规范典当行资产管理方面所列法条的限制面也更广了。当下典当业虽然扩大了经营范围，但商业色彩并不突出，其金融属性依然占有主体地位，但目前将典当行业作为特殊工商业主体对待并为之套上一层层重枷严加看管，似乎现行立法对原本自由灵活的典当业的行业性质的曲解已经走得更远了。
三、完善我国典当业法律监管制度的建议
（一）完善我国典当业外部监管法律制度
1．完善典当业的相关法律法规
首先，鉴于典当业目前仍属于“小众化”的边缘领域，制定法律似乎没有必要。笔者认为当前的重点应该在于解决监管的部门规章、相关法规与民事、经济法律法规之间适用时的矛盾冲突，因此应当督促相关部委和地方人大及其常务委员会、地方政府制定与当前的监管法律文件相配套的实施细则或补充规定。通过多层次、有系统、相互支撑的立法体系能够形成科学合理的制度布局，而且还可以就各地区、各部门的实际情况灵活有效地做出变通规定。其次，典当业兼跨金融与商业领域，其特殊性决定了典当立法存在与其他法律法规相协调的问题，现实中也早已暴露出法律适用上的不协调。例如根据我国《银行业监督管理法》第19条①的规定从事融资类业务需要经过银行业监督管理机构批准，而依据《典当管理办法》所成立的典当行从事的营业融资活动都未经银行业监督管理机构批准，显然两部法律文件上的不协调不仅影响到典当经营的合法性，也产生了法律适用上的困扰。同样的矛盾也出现在其他民商法领域，如让与担保制度与《物权法》相关规定之间的不协调等。未来可以在当前呼声日炽的民商合一的总的民法典体例下通过技术上对担保物权基本法律条文重新编撰，附加上“其他涉及抵押、质押相关法律制度，按国家相关专门法律、法规处理”的条文，以便统筹解决此类纷争。
2．将典当业回归纳入金融监管
经过多年的探索和实践总结，作为监管部门的商务部会同财政部已经潜移默化地在财务会计运作上将典当业视同特殊金融业对待，典当业的会计核算及财务监管指标实际上一直也是按特殊金融业操作运行的，新的《典当行业监管规定》也未改变这种操作方式。这些因素为典当业回归金融监管提供了基础。从我国典当业现行监管操作来看，商务部目前总体上由于人手缺乏且专业性不够导致监管实务的运作早已力不从心。相比而言银行业金融监管机构作为专门的金融业监管部门，其专业化的人才优势和网格化的部门组织优势更有利于典当业的风险监管，且其与央行、证监会、保监会等金融监管机构之间目前已建立起一套行之有效的合作监管机制，更利于整体上防控违法分子利用典当业进行销赃、洗钱等不法活动。因而从总体框架上看典当业回归金融监管部门监管是走专业、高效监管之路，也将有利于我国全方位大金融体系的建立和完善。当然，有人或许会有这样的疑问：典当业的私人独立化经营程度很高，是否能够顺利纳入当前这种带有国家垄断性质的金融监管体系中？对此，未来可以借鉴国外经验将典当业划分为公益性典当和商业性典当两大类，公益性典当由政府独资或参股举办，通过“低息低费”充分发挥典当业扶危救困、兼济民生的初始本源功能，和国有银行一样，其各项职能可以完全纳入当前这种金融监管体系之中。而对个人盈利性很强的商业性典当则只介入有关公共利益的部分，强调适度监管原则的体现。
3.建立相关的监管协调机制
一是完善行业监管与治安监管协调机制。在《典当管理办法》制定伊始，商务部便与公安部加强沟通，建立统一运行的行业监管和治安监管体制。但现行法规主要侧重于规定在行业准人方面商务部门与公安部门的协调配合，对日常监管过程中出现问题时的协调处理尚不完善。未来在完善相关法律制度时可以规定商务部门在日常监管过程中发现典当行存在治安方面的问题时一方面要责成整改，同时应及时通报相关公安部门，由公安部门对整改进行指导和监督。而公安部门在查处盗赃物与洗钱活动时的也应同时将相关情况通报典当行及其商务监管部门。此外对于典当营业许可证的审核、撤销或注销，商务部门也应及时将结果通知同级公安和工商行政管理部门。二是充分发挥行业协会的作用，建立监管部门与行业协会之间的监管协调机制。历史上，“清代的我国山西地区典当业较为发达，典商会馆、公所等行业自律机构组织在维护典当业的行业利益和维护市场的正当竞争秩序中发挥了重要的作用。”目前在我国许多地方都建立了地区性的典当行业协会，在实行行业自治、维护行业利益等方面正发挥着重要的作用。但地方性的典当行业协会一是释放的功能仅仅局限在当地，二是缺乏系统的管理和指导，这些因素都阻碍了典当行业协会作用的全面发挥，同时也间接影响了行业自律水平和监管效率的提高。目前我国尚未建立一个统一的全国性典当行业协会来协调与商务部之间的监管衔接。当前唯一的全国性的典当组织“典当专业委员会”竟是中国旧货业协会下属的分支组织，这样的设置混淆了旧货和典当两个概念，不仅会误导公众，也会给典当业发展带来负面影响。鉴于此，我国当前迫切需要建立一个统一的全国性典当行业协会，政府一方面应积极促成，另一方面也应前瞻性地通过立法划分好行业协会与监管机关间的不同监管职责。三是处理好典当行业监管和其他金融行业监管之间的协调关系。随着我国相关法律法规逐步扩大了典当业的经营范围后，典当行业在业务范围上与其他行业间的重叠和交叉也逐步扩大，比如典当行受当人寿险保单则可能未来会涉及保险监管部门的监管，又如典当行受当知识产权的质押登记、绝当时处分相关知识产权权利时均涉及知识产权登记和管理机关。为了顺应这一趋势，将来完善典当立法时应明确，典当业务所可能涉及的其他金融监管部门和政府相关主管部门在相应法定监管职责的划分中应与典当业监管机关充分沟通协作。典当业监管部门也应与其他金融监管部门和政府相关主管部门在具体日常监管事务的处理上建立广泛的联络机制。
（二）健全我国典当业内部监管制度
1．细化市场准入与退出制度
我国典当行的数量已经越来越多，资金规模也越来越大，随之而来的经营风险也大大提高。首先关于市场准入制度的完善，其着眼点应在降低行业风险与维持市场活力两方面保持均衡。因此面对我国当前过于严苛死板的准入门槛，依然可以以区分公益性典当和商业性典当来设立宽严标准不同的市场准入制度，这样有助于激活市场活力，吸引投资。另外在从业人员准人制度上可以也引入准人资格专家评审制度、从业人员知识和业务考核制度等。未来的立法还应当更多地体现金融法制中的差别化监管和理性化监管原则，不应一刀切地将自然人排除出控股股东范围以及越俎代庖地由政府指定审计机构来进行出资资格审定。除此之外还可以借鉴我国香港地区《当押商条例》中的规定，设立典当许可行政复议制度，明确“许可之申请人对许可过程中的相关政府部门的行政行为可以提起行政复议和诉讼”，从而也可合理保障典当行的合法利益。对于退出制度，由于不完善的退出制度会影响相关债权人的利益，本着市场公平竞争的理念，结合实际情况对我国典当行业的退出制度做出也应作出细化规定，包括从退出事由的提出到退出流程的操作之间的全部环节，使典当行能够依法经营，进退有度。对与《企业破产法》等相关法律在具体制度的操作衔接上也应互相对应，以保障各方利益的平衡和减少纠纷的产生。
2．规定典当业的善意收赃制度
现行的《典当管理办法》与《典当行业监管规定》均删除了原《典当行管理办法》中规定的善意收赃制度，使典当行的日常经营面临的风险陡然增加，赋予了典当行大大超出其能力范围外的谨慎注意义务，再加上我国民法理论中的善意取得制度也不适用于盗赃物，因而一旦典当行意外善意收赃便会蒙受巨大经济损失。为了有效解决这一实务中争议较大的典当行善意收赃问题，已有专家、学者建议未来在完善相关立法时可以借鉴我国台湾地区“当铺业法”的规定，通过“反向立法”的形式，即规定典当行业应当如何依法收当，违反了该规则收入赃物时则构成对善意收赃制度的违反。这种立法方式通过绕开现行善意取得制度来调整典当业收赃问题，值得赞许。在此笔者认为与这种制度相关的一些问题还可以继续探讨。一是区分不同当物适用不同的善意标准。不动产及其他需登记的财产性权利由于权属较容易查清，一般不在善意收赃的讨论范围内，一般动产则按照无过失、一般过失、重大过失适用不同的处理办法，而赃物如为货币、消耗物、无记名债券等时，一旦排除故意则可以完全适用善意取得，因为这类物品以流通为延续价值之要务，常频繁易主，即使为赃物也应顾及维护交易安全的上位法律价值，即使具体追偿时也可以交由其他法律制度来完成，而并不一定要由善意收赃制度来毕其功于一役。二是按善意收赃时不同的过失程度设立原权利人不同的回复请求权行使期限。我国民法领域尚未规定赃物回赎时限这一问题，但域外许多国家、地区早已有之，且运用娴熟。典当业作为一个与各类时限的灵活运用（如续当、赎当等的时限计算）息息相关的行业，这样做既可以保障行业的高效运营，又可以以波及面较小的典当业为试点，为将来将回复请求权制度推广到其他民商法制度领域提供经验。三是结合前文所述，未来如果可以将典当业划分为公益性典当和商业性典当的话，在这种背景下还可以便于引入域外的“公开市场原则”，即经由公开市场买受得来的赃物，原权利人非经赔付价金，不得向善意买受人请求返还原物。例如由政府参股主持的公益性典当行因具有比商业性典当和一般买卖更高的占有公信力，可以成为一种法律意义上的“公共市场”，第三人如在这类典当行通过绝当售卖而取得物品时会具有更高的信赖保证，而典当行的正常经营也可以大大得到提高。这样做一方面可以吸引更多投资者为了避免自己开业后常为频繁的善意收赃所扰，而加入公益性典当，由此壮大该经营模式，这类典当行实力的增强又可以更大地发挥公益典当慈善兴业的产业功能，造福社会。另一方面较高的信赖保证也会为公益典当吸引来更多的业务，保障运营持久、稳健。这样一来典当行业的善意收赃的法律风险也可以逐步被摊薄。
3．不断发展创新监管方法
一是建立相关业务方面的公示制度。充分详尽的公示制度是保障当户合法权利的一个重要方面，而我国在这一制度的设计上目前尚有欠缺。未来可以借鉴我国港台地区典当业法律所规定的做法，要求典当行在其营业场所详细公示典当经营许可证、业务经营范围及不同当物的和不同时段的典当利率和服务费率等。对典当行出现未依法公示各类法定必须公示的费用标准，以及出现各种违法乱收费等行为时，监管部门都应及时予以相应的处罚。二是建立现代化的典当业信息实时监管系统以及完善典当行重大事项报告制度。目前典当业监管部门对典当行业务监管的信息获取主要是采用年审和季报的方式，这种监管手段单一且难以反映实时动态的具体变化，未来典当业监管部门应借鉴银行业和证券业的实时电子监管系统加强对典当业的整体动态监测，同时可将现有的季报改为月报，一旦收集完整月报信息后及时做好信息的分析统计工作，保证监管工作高效、准确。另外随着许多典当行的规模和经营范围越来越大，涉及的社会面也越来越广，出于维护社会稳定和金融安全的考虑，监管部门未来也有必要建立典当行重大事项报告制度，明确重大事项的范围和具体报告处理流程。此外，在当物报告制度方面应继续完善和落实现有的典当行对可疑事项和盗赃物向公安机关和监管部门及时报告的制度和多个机关间的协查通报制度。三是推行和完善委托监管制度。委托监管即监管部门将某些有关的典当业监管事项委托行业协会或社会中介机构进行监督核查。我国商务部近几年来在对典当业的年审中，已经开始尝试在某些地区由当地商务部门“委托获得授权的当地的会计师事务所对区域内典当行的财务收支和经营状况进行审核，这些事务所出具的会计报告可以直接作为年审的依据。”笔者认为，在当前监管部门无法投入足够的人力、物力、财力对所有的监管事项都面面兼顾的情况下，委托会计师事务所和审计师事务所进行某些审核工作是可行的权宜之计。这样不仅可以获得更公开透明的社会监督还可以节约有限的监管资源，值得试行和推广。在今后一段时期内，监管部门应不断总结实践中委托监管的经验，做好相关配套细则的实施，逐步将试点推行到其他典当业中的专项审计与核查，完善委托制度，规范受托监管机构的行为。
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