公共管理和经济管理的区别
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公共管理和经济管理的区别范文第1篇
新公共管理从新西兰、英、美等西方发达国家的政府实施“以市场为基础、政府企业化”的改革开始,在对传统公共行政进行批判的基础上,采用企业管理技术、强化服务及顾客导向、在公共行政体系内引入市场机制及竞争功能〔1〕,以提高公共管理的经济、效率和效益,解决政府面临的财政、管理和信任危机。20世纪90年代以来,新公共管理逐渐成为一种国际化的政府改革潮流而倍受推崇。作为对传统公共行政的反思和改革,新公共管理无疑具有一定程度的创新性。它摆脱了传统官僚桎梏,开拓了公共行政学的理论视野,也体现了公共部门管理研究的新成就。一些西方学者认为,它是面对市场失灵和政府失灵的新选择,是在政府干预市场失灵的政策又导致了政府失灵时找到的新出路。国内一些学者也认为它反映了全球化、信息化和知识经济时代对政府管理所提出的新要求,对我国行政理论和改革实践产生了不可忽视的影响。然而,同时由于它取自不同学科的理论、观点和技术,却没有经过系统的梳理,甚至是将一些相互对立、排斥或矛盾的内容生硬地拼凑在一起,因此出现观点含糊不清,目的与途径有时互相冲突的现象,导致了新公共管理在理论上的内在矛盾。因此,究竟如何理解新公共管理的实质对我国的政府改革至关重要。本文从分析新公共管理理论中存在的内在矛盾出发,揭示其管理主义的实质,以期我们在吸收和借鉴新公共管理模式时有更理性地把握。
1.承认公私部门的异质性却又强调管理的一般性。一方面,新公共管理者清醒地认识到:政府行政部门与私人企业是根本不同的两种组织机构,前者是需要为公民谋求公共利益的公共机构,后者是为顾客提供商品和劳务、谋求利润最大化的市场竞争者。比如欧文•休斯就从强制决策、政治责任、政治权力、评估目标标准的模糊性和控制与协调的困难等方面探讨了公私部门的差异〔2〕。可见,他们无法否认政府在保障平等、防止歧视、政策管理及保持全社会的凝聚力等方面起着私营企业无法替代的作用。既然如此,政府官员就不能像企业人员那样在市场竞争中追求利润最大化,而要以实现公共利益为己任。但是另一方面,新公共管理者又在说管理是一种纯手段的活动,公共部门与私营部门之间在管理上并无本质差别,具有“共通性”。私营部门的管理理念和技术可以引入到公共部门的管理活动中。这就为政府通过合同出租制把其从事的服务推向市场,采用全面的目标管理和质量管理对其雇员进行绩效评估、物质奖励等企业管理的方式运用到政府之中找到了合理的论据。众所周知,手段从来都是为目的服务。目的不同,手段也不会相同。政府和企业作为完全异质的部门,却希望通过同一种管理手段,达到各自不同的目标。这在逻辑上显然行不通。况且公共行政往往是在不同于企业所面临的复杂的政治环境中进行管理,其运作所需要的知识技能、经验、工作特质与私营部门有很大差异,那么新公共管理强调的管理的异质性如何与管理的一般性相协调呢?在实践中已经发现,私营企业的管理模式移植到政府当中存在着许多弱点和自相矛盾之处,已经造成难以解决的混乱与冲突。比如,注重目标管理,会忽视过程的重要性;注重市场效力,会难以保障行政的公正性;竞争和调控之间也存在矛盾;等等。因此,阿利森总结到:“公共管理和私营管理至少像它们在某些方面彼此相似一样,在另一些方面是彼此不同的……而且,其差异比相似性更重要。”〔3〕在企业自主与民主责任之间、企业运转的隐蔽性与民主要求的开放性之间、企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置的责任之间,无不体现了二者的价值冲突和矛盾。可以说,由于私营企业的表现在许多方面不尽如人意,这种“私营部门神话”可能会把行政改革引向歧途。
2.赋予公务员公共精神却又以理性自利的“经济人”假设为理论基础。一方面,新公共管理并没有忽视公务员的公共性,同样赋予公务员公共精神。彼得斯在阐述解制模式时认为公共行政人员大多是具有高度职业道德和奉献精神的,他们愿意为公众提供尽可能好的服务〔4〕。欧文•休斯认为新公共管理运动所谓破解官僚制的改革,只有在公务人员公共精神占优势地位的情况下才能获得成功。然而另一方面,作为新公共管理的理论基础之一的公共选择理论却又以“经济人”假设为前提,抨击公务员是一群假公济私、自私自利的人员。理性经济人假设认为:(1)理性行动者是由自利所激励;(2)理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的;(3)由于这种假设,理性行动者不能被信任。这种自利的、追求效用最大化的“经济人”在市场中是如此,在公共领域中也是如此。“当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票者、政治家、纳税人或官员时,不会发生变化。”〔5〕公共行政人员的基本行为动机也是追求个人利益最大化,其效用函数中包括了权力、地位、名声、威望等变量,增进公共利益也可能是其中一个变量,但不是权重最大的变量。所以按着成本收益的理性计算,公共行政人员只会追求那些量化的、能够最大化满足自己的利益,而排挤、压抑或扭曲那些具有高度模糊性的公共利益。二者对比之下,新公共管理理论上的自相矛盾不言而喻。对此,有人辩解道:新公共管理之所以把“经济人”假设引入到政府管理理念之中,其隐含的一个观点就是:让每一个人都自由地追求个人利益,公共利益也会得到最大程度的满足。因此这与公务员发挥公共精神并不矛盾。果真如此吗?在世界金融市场具有重要影响力的乔治•索罗斯对此做出了否定的回答:对自利的追求能够保证公共利益的思想是一个有诱惑力的错误思想〔6〕。登哈特也指出,即使是在管制的情况下,指导的力量仍然是各参与者争相追逐的自我利益,而不是发现共同的自我利益〔7〕。也有人试图在两者之间作调和,如彼得斯认为只要解除加诸其身的种种束缚,这些公共行政人员就能释放出巨大的能量,造福民众,提升社会的福祉。但是实践证明,新公共管理采用短期或临时政府雇员的方式解除以往对公务员过多规制的做法,似乎并没有达到提升社会福祉的效果。相反,撇开这种短期或临时雇员会侵蚀公共利益的可能不说,订立合同本身就已承认双方的利益分享,也就是说公共利益在合同中就已经让渡一部分给签约方。休斯就曾担忧地表示,新公共管理运动实际上是贬低了公务员的价值,这无益于改革目标的实现。
3.主张政府掌舵却又极力推崇市场机制的作用。一方面,在对政府失败的探究中,新公共管理者发现政府之所以不再被公众所信任,根本原因在于传统官僚制不能适应变化了的环境而导致的低效率。因此,新公共管理对政府职能进行反思,提出建立一个掌舵而非划桨的政府,将权力下放,减轻政府负担,以期更好地发挥中央的指导职能。但是另一方面,市场化贯穿了改革的始终。也许新公共管理改革的初衷是将政府与市场的作用互相弥补,使两者相得益彰。只要仔细深究一下,就会发现这个自相矛盾的设计:权力下放和公共产品市场本身就意味着增大基层管理者和资本的影响,必定会削弱国家对公共事务和经济的调节能力,最终形成的不是善于掌舵的政府而是企业家式的政府。新公共管理伊始时主张政府掌舵,最终却演化为以“政府市场化”、“政治市场化”、“管理市场化”为核心的一场改革就是一个有力的明证。处理政府与市场的关系一直是个难题,新公共管理最终也不可避免地陷入只能选择其一的困境。根源还是在于它无法解决其理论上的矛盾。其一是如何解决市场本身的不完善问题。新公共管理看到了政府失败的问题,却有意无意地忽略了市场失败。显然,市场发挥作用需要政治、法律等一系列环境和制度的完善,这些条件的缺失会直接造成市场失灵,因此才有政府干预的发生。如今用原本产生问题的“市场”救治“政府”,明显缺乏逻辑前提;即便可以产生作用的话,其作用也极为有限。目前,民营化和签约外包等市场化形式在发展中国家运用时出现的诸如合同难以执行、责任难以追究、公共工程中的贪污腐化等一系列问题,有力地说明了市场的适用性问题。其二是如何协调效率与公平的冲突。市场的基本价值是效率,政府尽管也追求“效率”,但它和企业追求的“效率”是异质的。企业追求的是效率背后产生的利润,而政府在管理和提供服务时,还要考虑作为公平的正义、民主、公民权利、公共利益,因此只是将效率视为手段而不是目的,最终目标是将这种服务惠及社会的所有成员,而不是仅仅为部分利益集团服务。由于公共物品的不可分割性、政策的强制性、服务的独占性以及目标的模糊性,在公共部门中引入竞争机制就存在很大的限制。再考虑到市场是一个追逐个人利益的场所,当服务与利润发生矛盾的时候,顾客的需求便被弃之不顾了。实践证明,西方国家市场化和民营化的成效并不理想。其结果只是将一种公共垄断变成了私人垄断,提供公共产品和服务的公司越来越重视自己的商业利益,放弃那些他们认定不具价值或无利可图的顾客;或者可能运用其权力削弱政府机关追求最广泛公共利益的能力,使那些最需要服务的人得不到服务。而且,将公共部门分解为企业化小单元的努力也带来了严重的控制和协调问题,中央的控制权下降,正常的政治控制手段效果减弱,而高层行政领导和国有经济管理者的影响在扩大。由于市场和资本的作用,实质上被最小化的政府已不能够再“掌舵”。莫尔尖锐地指出:“以市场机制解决公共问题基本上违背了政府存在的目的。”〔8〕
4.尊重公民却又倡导顾客导向。一方面,新公共管理为纠正传统官僚制下公民只能被动接受服务的情况而提出顾客导向,要求政府在管理中把公民当作顾客,以顾客需求为中心,通过各种具体措施给公民提供“用脚投票”,自由选择服务机构的机会,并定期广泛征求公民对公共服务的满意程度,期望“顾客”能形成对公共机构的压力,改变了政府以往虚构的“社会公仆”的角色,达到改善公共服务的目的。另一方面,“顾客”与“公民”毕竟是分属两个领域内的概念,“公民是社会契约的一部分,顾客是市场契约的一部分。顾客仅仅是公民的一部分。公民位居顾客之上。”〔9〕模糊这两种角色的根本区别,必定会带来理论上的冲突。其一是政府提供公共服务时的普遍和统一原则与商品交易时的选择性和针对性的矛盾。顾客虽然有各具特色的消费需求,但这些需求之间没有直接的矛盾和冲突,生产者可以满足不同的顾客需要。但是不同的公民对公共事务的需求往往可能处于矛盾状态,登哈特认为,作为一个公民,每个个体在政府所提供的所有服务中都有一种利害关系。当多数其他公民选择投入到某个服务上的资金时,这或许是一个许多其他顾客限制投入的服务〔10〕。国家和政府也正是这些矛盾无法解决的产物,所以政府提供服务必须遵循普遍和统一的原则。这决定了两个领域是不可能统一的,若要将二者统一化,将直接导致政府提供服务的普遍性与商品交易的选择性之间的二律背反。温森特•怀特在评价英国行政改革时做出了下述评论:选民们不仅仅为把自己看作是市场上进行竞争的消费者,而且继续视自己为享有权利的公民。目前的危险在于:英国的公共行政官员将会变成奥斯卡•瓦尔德小说中的人物。对每一物品的价格了如指掌,但对任何物品的价值一无所知;传统上为整个统治体制提供可靠性、可预测、凝聚力和持续性的公共行政,会沦为仅仅反映市场固有的紧张关系的一面镜子〔11〕。其二是政府难以协调满足“顾客”的私利与促成公利之间的矛盾。公共利益本身是社会公共选择的结果,社会中个体通过一致同意规则确立一种共同利益目标,然后用法律和规则等规范制度确立下来,并贯穿在公共管理活动之中。政府及其公共行政作为整个社会生活的调节领域,其目标是要实现和捍卫公共利益,解决公共问题。可以说,公共利益的维护是政府管理的逻辑起点与最高使命。而把公民看作顾客的政府更倾向于对每个分散的个体的短期自我利益做出回应。彼得斯指出:公民如今只不过是政府服务的消费者,公民相对于国家的个人权利和法律地位无形中降低了,〔12〕无法协调公民作为公共服务的参与者、监督者的公共行政势必丧失其公共性。如果政府放弃了维护和促进公共利益的使命,它无论在政治方面和经济方面做出了多么大的努力,都无法得到社会的积极肯定。改革实践中一些服务承诺制度变成了市场支配下的商业炒作,停留在形式上而缺乏实际效果。究其原因,这正是“顾客导向”理念内在矛盾的深刻凸现。
二
公共行政思想史上历来存在着主义和管理主义两种倾向。主义关注社会公正、平等、民主和回应性,管理主义则试图通过科学化、技术化的管理来实现政府的目标,效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容。怀特提出:公共行政的目标是最有效地利用由政府官员和雇员处置的资源。古利克认为行政科学中最高的善就是效率,公共行政的管理主义传统得以确立〔13〕。但是这种注重科学原理和追求管理效率的公共行政原则,总是试图通过管理技术来解决所有社会性问题,把行政人员视为不受政治影响、完全没有感情和欲望,只有工具理性而从属于行政职位的“冷血动物”。由此,管理主义遭到一些学者的质疑和批评。比如奥斯特罗姆就指出,对行政过程的效率问题过于关注,并且主张通过集权和控制机制促进效率,这与民主思想背道而驰,并已经带来了美国公共行政的危机〔14〕。沃尔多也指出:效率本身不是一种价值观念,必须依据其所服务的特定目标才能得以说明。比如说要捕捉一只大熊猫,步枪肯定比陷阱更有效率,但如果不杀死它的话,陷阱就比步枪更有效率〔15〕。由于管理主义的局限性,20世纪70年代末西方国家政府改革和实践中出现了新公共管理运动。
新公共管理试图摆脱公共行政的管理主义对官僚行政的倚重,对传统官僚制的僵化及对变化环境的不适应进行大力批判,表现为动摇、解构和取代传统官僚行政体制,并呼吁改善公共服务的质量和效益,以顾客导向取代以往的政府导向,以试图改变管理主义对民主的背离。因此,其理论中的这些矛盾正是新公共管理试图调和管理主义与主义的体现。而在实践中,新公共管理走得更远。英国的改革从根本上动摇了传统行政模式的某些重要特征,新西兰以管理为基础的激进改革措施已经取代了传统行政的做法。所有这些使新公共管理与传统公共行政之间似乎相互对立,有着根本的区别。的确,与传统官僚体制相关联的术语是集权、内部效率、规制、稳定性等;与新公共管理相关联的术语是分权、市场化、顾客导向、绩效评估、灵活性等。然而在这些“新鲜”术语背后,“效绩”仍然作为重要的评判标准。在新公共管理模式的“字典”里,“效绩”的本质内涵就是“花费更少、获取更多”。立足于高效政府这一目的,新公共管理找到了按照私人部门管理模式来置换传统管理方式的管理思路,其本质仍然具有鲜明的管理主义色彩。
公共管理和经济管理的区别范文第2篇
摘 要： 通过对城市管理概念的辨析，界定了城市管理水平的内涵，建立了涵盖城市行政管理、经济管理、社会管理、环境管理、空间管理、基础设施管理、文化管理7个子系统组成的中国城市管理水平的评价指标体系。考虑到数据的可获得性，本文只对中国包括35个省会城市和计划单列市以及9个沿海开放城市和港口城市在内的44个城市的管理水平进行了评价。评价结果显示，中国城市管理水平与经济发展水平和城市行政管理水平有显著相关关系。中国城市社会管理与包括总体管理水平、经济管理水平以及其他方面的管理水平都存在较大的差别。从区域差异来看，东部地区的一线城市管理水平最高；中部地区的一些城市管理水平超过东部部分城市；西部地区城市管理水平整体较低，东北地区城市管理水平位居中游。
关键词： 重点城市；管理水平；评价；行政管理
一、城市管理水平的内涵
城市管理的定义很多，至少可以在三个层面上有不同的理解：一是对城市的政治体制、规划建设、运行等全方位的管理；二是对应城市政府的行政职能，涵盖除政治体制之外的，包括经济、社会、环境、文化等各方面事务的管理；三是指市政管理，属于城市环境管理和基础设施管理的范畴，包括政府部门对城市公用事业、公共设施等方面的规划和建设的控制、指导。
本文所说的城市管理大体上是在第二个层面，是指政府与公民、第三方机构、企业组织等构成的多元主体一起，综合运用行政、经济、法律、教育等手段对城市发展的全过程（规划、建设、运行）进行的综合管理，既包括对经济、社会、环境、空间、基础设施、文化等城市职能的管理，也包括对政府、公民、社会组织、企业等管理主体自身的管理。本文中的城市管理水平，是指城市的政府与公民、第三方机构、企业组织等构成的多元主体协同合作的能力，及在促进城市发展，改善居民生活质量、提高公共福利等城市管理内容方面所达到的高度。
城市管理与城市发展是既有区别又有联系的一对概念。首先，二者涵盖的范畴和出发点不同，无法相互替代。城市管理强调的是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的连续过程（张波、刘江涛，2007），是从城市的规章制度、运行机制、文化观念出发，通过维护城市秩序，协调各种要素，对城市经济进行的引导，对社会公平、文化发展、环境建设等提供的支持。城市发展则强调的是一种状态，常常与城市增长表达类似的含义，是一定时期内城市经济、社会、文化等领域所达到的结果。其次，二者相互推动，互为基础。一方面，城市管理是实现城市发展的必要手段。只有建立了好的城市管理机制并高效地运行，才能实现城市的最终发展。另一方面，城市发展是城市管理得到提高的根本保证。只有城市发展达到一定程度，才能有足够的积累，从而投入更多的资源，提高城市管理的效率。
城市管理是一个过程，强调城市各领域的动态变化，这决定了城市管理水平精确测度是十分困难的。在评价的实际操作中，我们需要通过对相应方面所投入的要素和产出的结果来进行估计。已有的研究中，牛文元等（2004）认为城市管理能力可以从城市的效率水平、城市的经营水平和城市的带动水平三个方面综合反映。邹凯等（2011）侧重于通过测算公众的满意度这样的主观指标来分析城市管理状况。翟国涛、刘苗苗（2013）综合城市管理的效率、效果和效益得出城市管理效能。杨东奇、李一军（2006）在应用层次分析法对城市管理绩效进行初步评价的基础上，进一步采用数据包络方法进行二次相对评价。这些评价方法基于不同的理论视角和着眼点，都具有一定的价值。本文的主要目的在于综合评价城市管理在行政、经济、社会、文化等诸领域的发展水平，因而希望建立一个具有高度综合性的评价指标体系，并通过这一评价探讨我国城市管理中存在哪些问题，在经济、社会、环境、文化等哪些领域的哪些方面需要完善；在东中西部等各区域城市管理水平呈现怎样的状况，驱动城市管理水平提高的深层次原因是什么，从而为我国城市管理水平的提高提供一些思路。为此，我们的指标体系需要综合考虑、严格筛选那些最具解释力的指标，为最终分析城市管理现状的成因和发展趋势提供便利。
二、指标体系的构成及其依据
城市管理是一项系统工程，某个单项指标发展的好坏并不意味着城市整体管理水平高低；因而，只能采用多指标综合评价。城市管理水平主要表现在针对城市管理所投入的要素、产出的结果等方面，可以用一系列的结构和比率指标进行估计和表征。具体表现为以下几方面内容（参见表1）：
城市行政管理，本文中主要指对管理城市的主体（包括政府、社会组织和企业等）的管理，管理的目标是确保这些主体彼此协同合作，高效率地推动城市发展。20世纪70年代末80年代初，新公共管理运动的行政改革浪潮在世界范围内掀起。新公共管理认为政府要从“划桨人”转变为“掌舵人”，把非纯公共物品生产的具体职能让渡给企业和半行政的机构去做，极力敦促政府充分培养和利用中介组织，让中介组织承担一部分社会协调和微观管理的职能，把公共管理放在全社会动员的层面上，使参与公共管理的对象扩大到公众、企业和非营利组织或非政府组织上。因而，作为城市管理水平指数的二级指标，城市行政管理水平的高低往往与企业、公众、社会组织的参与程度有重要关系。由于我国政府和社会组织之间往往有较多的联系，同时考虑到数据的可获得性，我们将城市行政管理水平分为两个三级指标，即政府和社会组织的运营与企业社会责任两个指数。其中，政府和社会组织的运营状况以一般公共服务支出费用一般公共服务支出主要用于保障机关事业单位正常运转，支持各机关单位履行职能，保障各机关部门的项目支出。占财政支出的比重（逆指标）来体现。这一指标越高，一般意味着有更少比例的经费投入到科研、教育、社会保障等城市管理事务方面，因而将其作为逆指标。企业参与城市管理，特别是一些公益事业，是未来的重要趋势。然而，已有关于企业社会责任的研究很少与城市联系起来。这里我们假定城市中的企业社会责任排名高的企业数量越多，则这个城市中的企业社会责任指数越高，对于城市管理有更多积极的参与。我们根据钟宏武等著《中国企业社会责任白皮书》2010年的企业社会责任排名进行了相应计算，得到了各城市的企业社会责任指数，再将政府和社会组织运营指数与企业社会责任指数合成城市行政管理指数。
城市经济管理，包括制定和实施战略规划，改革和完善经济管理体制，调整优化经济结构、规模，以及为企业和个人的经济活动做好相关服务等内容。一般而言，引导产业高级化，改善居民生活，以及汲取财政资源，这三方面构成了城市经济管理下的第三级指标。在第四级指标中，产业发展的方向是从低端向高端，从以制造业为主向服务业为主转型，这主要表现在产业高级化程度以及吸引外资状况我国经济发展的重要策略是积极吸引外资，推动产业发展，因而这里将其作为测度城市产业引导能力的指标。两个方面。我们选取了第三产业占GDP比重表征产业实现的高级化程度，人均外商直接投资来表征城市吸收外资状况。改善居民生活水平，是城市经济管理的重要内容。这主要表现在促进居民就业和提高居民收入（以及生活质量）两方面。我们分别选取了城镇登记失业率（逆指标）和恩格尔系数（逆指标）来加以表征。财政管理是城市经济活动的重要内容，这里用人均财政收入表征城市财政汲取能力。
城市社会管理是指为解决城市中居民生活的后顾之忧，避免产生社会问题而采取的各种解决措施，包括为困难群众提供住房、医疗、收入等基本生活保障等。这里从城市社会管理中最重要的三个方面出发，用住房保障、医疗条件和社会保障三个三级指标来刻画城市社会管理。其中，城镇化率用非农人口比重表征；住房保障表现在全社会人均住房的数量和政府对于困难群众的住房配置两方面，我们分别选取了人均全社会住宅投资额和经济适用房的覆盖率采用经济适用房年销售面积与住宅商品房销售面积之比。表征这两个方面。医疗保障一般是指参加医疗保险人口比率等指标，一定程度上，它是更能体现城市社会管理水平的指标。限于数据来源，我们改用医疗条件指数，即采用每万人医生数和每万人床位数合成来表征城市医疗管理水平。与医疗保障相比较，它更侧重于表现城市的医疗的床位、医生等“硬件”资源。社会保障一般用参加社会保险人口覆盖率表征，这里一方面考虑到数据来源，另一方面，考虑到本文的研究主题，从城市管理的角度出发，用社会保障与就业支出占地方财政支出比例表征城市对社会保障的支持力度。
城市环境管理的对象包括影响城市人类活动的各种自然和人工环境，它们不仅为城市提供了一定的空间区域和附着于其上的空气、水、植被等自然要素，还通过对城市环境卫生以及各种废弃物的治理，为城市中人类的生存和发展提供了可能。城市自然环境，包括空气、水、植被等多方面的内容，但是我国统计资料里对于前两者的统计不够全面，因而在三级指标中，我们主要分析城市绿化状况来表征城市自然环境的管理，在第四级指标中，从人均状况和地均状况两方面分别选用人均绿地面积和建成区绿化覆盖率合成表征城市绿化指数。城市人工环境的管理，包括对城市中各种废弃物和市容卫生的治理，从数据出发，我们选用工业固体废物综合利用率、城镇生活污水处理率和生活垃圾无害化处理率三个指标合成“三废”处理率指标来加以表征。另外，无论是自然环境还是人工环境的治理，都依赖于政府对环境的投资，因而我们还选用第三个三级指标：环境治理投资强度，它主要由人均环境污染治理投资额和人均市容环境卫生设施建设固定资产投资两方面的四级指标合成。
城市空间管理，其目的是通过城市规划、土地利用规划，引导产业和人口布局，调整城市空间结构，推动城市合理控制发展规模，提高土地利用效率。我国人口多，土地资源稀缺，紧凑型的城市空间结构更为适宜。2010年全国重点城市平均人口密度仅为1663人/平方公里。根据维基百科的资料，2011年纽约的人口密度为10437人/平方公里，东京为6000人/平方公里。2010年，中国人口密度最高的城市是石家庄市，为5348人/平方公里。中国的大城市人口密度严重偏低，土地浪费现象严重。我国当前“土地财政”的局面下，各地城市普遍面临着土地过度开发，利用效率不高的问题。因而土地利用效率是刻画城市空间管理的一个重要方面，可以作为三级指标。我们从人口密度、城市建设用地占市区面积比重和地均GDP三个四级指标合成城市土地利用效率指数。此外，城市空间管理水平的另一表现是对城市增长的控制。土地利用效率往往是城市长期积累所达到的效果，与之比较，城市增长效率指数则重在刻画城市空间管理的近期状况，我们设计了建成区土地面积增长百分比减去人口增长百分比的差额（逆指标）、建成区土地面积增长百分比减去GDP增长百分比的差额（逆指标）来表征城市增长的控制状况，主张土地面积的增长需要与人口和经济规模的增长相适应。
城市基础设施管理，是指对以保障城市安全高效运行为目的而规划建设的各种工程及相关配套设施的管理，具体包括对道路交通设施、水电气供应设施、邮电通信设施、排水设施等的管理。这里采用各类基础设施的人均拥有量反映各城市基础设施的管理水平。考虑到数据的可获得性和指标测度的全面性要求，我们选取了包括人均居民生活用电量、人均家庭燃气用量合成生活供应设施指数（由于人均用水和人均用电存在强相关关系，这里仅选取了其中一项）；人均道路面积、万人公共汽车拥有量合成道路交通设施指数；万人互联网用户数、万人移动电话数合成邮电通信设施指数来综合体现城市基础设施管理水平。
城市文化管理，指城市政府及文化领域的其他主体依据国家和所属城市的方针、法律、法规，对城市公共文化、文化事业和文化产业进行的规划、组织、调控和监督。城市文化管理是城市硬实力与软实力的结合，既与城市的文化设施、教育资源有关，也与城市中从事文化工作的人员素质和数量有关。从可以度量的指标出发，城市文化管理可以从三个方面加以度量，包括文化设施、文化就业和教育状况。其中，文化设施由每百人剧场、影院数表征；文化就业由文化、体育和娱乐业就业人口占全部就业人口比例表征；教育状况由每万人在校大学生数表征。
表1 城市管理水平评价指标体系三、评价方法
本研究采用的评价方法为综合评分法和因子分析法相结合。首先通过专家打分，集成专家的意见，对各项指标进行设定和赋权。同时，通过多元统计分析中的降维技术，将解释事务的多变量指标转化为几个公因子，以各因子的方差贡献率确定指标的权重，实现客观赋权。前者更容易解释各样本城市管理水平高低的成因。后者则更为客观，避免人为主观倾向的影响。在实际评价中，我们结合了两种方法，通过对评价结果的比较和相互验证，对原始的指标体系进行了多次改进（比如因子分析时，原始指标体系不能通过KMO检验，我们删除了一些存在显著相关的指标，避免了多重共线性问题），得到最终的结果。
我们发现，运用综合评分法测算的城市管理水平的排序与多元统计分析中的主成分分析法测算的结果总体上较为接近，细节上存在一些差别。将两种计算结果进行比较，我们认为还是综合评分方法更能反映实际情况；而且，采用综合评分分析法既可以计算出总水平，也可计算出分层或分类的水平，并能直接显示出各个方面相互制约与相互影响的关系。该方法在具备了一定的理论与实践经验基础上，具有科学性的同时又简便易行。
（一）评价样本的选择
牛文元教授主编的《中国城市发展报告（2002―2003）》曾经对全国50个重要城市进行评价。本文借鉴了这一方法，选择其中的35个省会城市和计划单列市、9个沿海开放城市和港口城市进行评价《中国城市发展报告》中还有2个资源型城市和5个特别选择的城市。本文认为这些城市的样本太少，很难反映某种城市类型的状况，根据有限的资料，选择只评价35个省会城市和计划单列市和9个沿海开放城市和港口城市的管理水平。另外，拉萨市因缺少相关数据，没有纳入评价范围。，包括：北京、天津、石家庄、太原、呼和浩特、沈阳、大连、长春、哈尔滨、上海、南京、杭州、宁波、合肥、福州、厦门、南昌、济南、青岛、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、南宁、海口、重庆、成都、贵阳、昆明、西安、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐、秦皇岛、连云港、烟台、威海、汕头、湛江、珠海、北海、南通。
（二）权重的确定
假定一级指标权重为100%，二级指标是城市管理的不同方面，对城市管理均具有不可替代的作用，地位同等重要，因而选择平均赋权。城市行政管理、经济管理、社会管理、环境管理、空间管理、基础设施管理和文化管理每项权重约为144%，三级指标和四级指标的权重采用基于专家打分的层次分析法进行确定，并经过一致性检验。最后，各级指标的权重相乘，则得到四级指标相对于一级指标的权重（见表1）。
（三）测算方法
首先对四级指标的各项得分进行极差标准化，之后，按照四级指标逐层加权合成即可得到城市管理水平指数。其中，相关指标可以分为正指标和逆指标两类，所谓正指标是指假定直接评价的指标（四级指标）与最终评价目标（一级指标）呈现正向线性关系。对于这类指标采用正线性相关变换：
Yi=（Xi-minXi）/（maxXi-minXi）
所谓逆指标是指假定直接评价的指标（四级指标）与最终评价目标（一级指标）呈现负向线性关系。对于这类指标采用正线性相关变换：
Yi=（maxXi-Xi）/（maxXi-minXi）
其中Yi为标准化之后的数据，Xi为四级指标的原始值，即某城市i指标的评价结果。maxXi为该城市i指标的最大样本值，minXi为该城市i指标的最小样本值。
（四）数据来源
根据国家图书馆所能查找到的资料，原始数据主要来自《中国城市统计年鉴2011》，《中国区域经济统计年鉴2011》，《中国人口和就业统计年鉴2011》，《中国房地产统计年鉴2011》，《中国城市建设统计年鉴2010》（数据为2010年数据）和各城市统计年鉴（2011年出版）的2010年的数据。个别城市的某些数据缺失，采用类似数据或相邻年份数据进行估计。比如，广州市城镇登记失业率无市辖区数据，用全区数据代替。珠海市无家庭煤气用量相关数据，用液化石油气用量和液化气使用人口数据折算替代。长春、昆明、北海缺失2010年一般公共服务支出和一般预算支出合计数据，采用2007、2008、2009年数据回归估算。经济适用房屋销售面积，长春、昆明、深圳、烟台、汕头、湛江、珠海、北海采用多年数据回归估算。
四、中国重点城市管理水平评价结果分析
（一）中国重点城市管理水平整体趋势
为了分析中国城市管理水平的趋势，我们尝试做了一些相关的回归分析。当我们将城市管理水平设置为被解释变量Y，将经济总量（GDP）、人均GDP、人口规模、一般公共服务支出占财政支出的比重、企业社会责任指数等作为解释变量，进行逐步回归分析时，其结果显示经济总量（GDP）和人口规模被剔除，其余变量可以拟合为以下模型（通过了t检验、共线性诊断等）：
Y=19.866+17.492D+16.692E+0.39F
其中，D为企业社会责任指数，E为一般公共服务支出占财政支出的比重，F为人均GDP。这意味着中国城市管理水平与城市规模没有相关关系，与城市的行政管理水平和经济发展水平关系密切。我们容易有以下结论：
1.城市管理水平与行政管理水平正相关
城市管理水平与城市行政管理水平在001的显著性水平上（双边检验）线性相关。这表明城市管理主体自身的组织建设、协同能力是城市管理水平高低的重要成因。特别是城市中的企业社会责任指数与城市管理水平高度相关采用行政管理的三个指标可以对城市管理水平进行多元回归，结果显示符合线性关系假设，通过了显著性检验。其中，企业社会责任的回归系数远高于其他两个指标。回归方程为：Y=19.932+22.752X1+13.797X2+10.54X3其中Y为城市管理水平，X1为企业社会责任指数，X2为公共管理和社会组织就业人口比例，X3为一般公共服务支出占全部财政支出比重。，表明我国城市管理水平与城市中企业的发展和企业的社会责任有重要关系。从这个角度来看，各城市应当将推动本地企业履行社会责任作为改善城市管理水平的重要内容来抓。
一般公共服务支出占财政支出的比重在评价结果里作为逆指标，结果显示标准化之后的该指标与城市管理水平正相关，也即一般公共服务支出占财政支出的比重越低，城市管理水平越高。这主要是由于一般公共服务支出占财政支出的比重越低，往往意味着城市在科学、教育、社会保障等方面的财政支出比率可能越高。因而，一定意义上说，提高政府运营效率，将资金更多地投入到城市实际事务的建设和
图1 城市管理水平和城市行政管理水平的散点图及趋势线管理对于提高城市管理水平有明显的积极作用。
2.城市管理水平与经济发展水平正相关
城市管理水平与各市的人均GDP显著相关，意味着城市管理水平与城市的经济发展水平可能有很大关系。一般而言，经济收入高，不仅有更多的实力对城市经济活动进行管理，同时，有更多的资金投入到城市的建设和管理中来，可以推动城市环境、基础设施、文化等领域的管理；另外，城市内部的企业、社会组织等往往也发育更为完善，有助于城市行政管理的提高。我们对这些指标的相关分析，符合以上这种预期。
3.城市管理水平与城市规模无显著相关关系
城市管理水平与城市经济总量（GDP）呈显著相关关系城市管理水平指数与与经济规模在001显著性水平上强相关。，但是与人口规模无显著相关关系，特别是与人均GDP等一起逐步回归时，被剔除出去，因而这种相关关系很可能是由于经济发展水平（人均GDP）的差异造成的。由于本文中所选样本几乎均为大中城市（特别是省会城市和计划单列市占据了绝大部分），这一结果表明我国大中城市的管理水平与城市规模没有明显的联系。这与我们通常概念中所认知的大城市各种要素俱全，往往各方面管理水平更高有一定的差别。
4.城市社会管理水平与经济管理水平、人均GDP等指标差别悬殊
经济管理和社会管理是城市管理中的两个重要方面，前者强调效率，后者注重公平。我们的测算发现，2010年中国城市的社会管理，特别是住房保障水平和社会保障水平与经济发展水平、城市规模都没有明显的联系。上海、北京这样经济发展水平（人均GDP）、经济管理水平都很高的城市，社会管理水平却接近于平均值；相反，昆明、南昌等城市经济发展水平和管理水平都不高，但是社会管理水平却排在前列。这一定程度上，说明我国城市社会管理水平主要取决于各城市对这一问题的重视程度和制定的相关管理政策，而不是经济基础等参与社会管理的资源状况。
图2 城市经济管理水平和城市社会管理水平的散点图 （二）中国重点城市管理水平分项特征
作为一个综合评价体系，本文中的城市管理水平包括七个子系统。尽管我们对评价结果进行了细致的分析比较，然而，这些子系统呈现出的规律性的内容较为有限。这一定程度上说明各城市的各项管理水平与该城市的自身管理状况关系密切，而不是简单由经济发展水平、城市规模或其他因素造成的。我们发现中国重点城市管理水平分项特征有以下几点：
城市行政管理和经济管理中，北京、上海、广州和深圳等一线城市分值最高；相反，湛江、汕头、北海、南通等经济发展水平相对低的城市相关分值较低。
城市社会管理中，沈阳、大连两个东北城市位居前列。这与东北地区老工业城市经济衰退后，政府对于社会管理高度重视，对于社会保障、住房保障以及医疗条件的建设都给予了较多的重视可能有一定关系。相反，重庆、成都、银川等西部城市社会管理水平普遍较低。
城市环境管理、基础设施管理的对象属于城市建设和管理中的“硬件”。深圳、广州、厦门、福州等东南沿海核心城市在这两个方面表现均很突出，这些城市注重城市的“硬环境”如果社会、文化、经济的管理称为软环境的话。建设，舍得投入，同时又有足够的资金作为支持。
城市空间管理也与其他指标存在较大的差别，郑州、石家庄等其他领域一般的城市，较好地控制了人口密度和城市建设密度，在空间管理方面位居前列。
城市文化管理与其他指标一样，省会城市和计划单列市的分值明显高于沿海开放城市和港口城市，没有呈现出其他明显的特征。
（三）中国重点城市管理水平的区域差异
按照《中国区域经济统计年鉴2011》上的划分，我国可以划分为四个经济区，即：东部10省（市），包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部6省，包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部12省（区、市），包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆；东北3省，包括辽宁、吉林和黑龙江。下面，我们从所建立的城市管理指标体系分析位于四大经济区的城市管理水平差异。
表2 中国重点城市管理水平分项排名前10、20位分布1.东部地区城市管理水平最高，深圳、北京、上海等一线城市尤为突出
深圳、北京、上海、石家庄、广州、杭州6个东部城市排在城市管理水平的前10位。这些城市的共同特点是城市管理水平的各个领域都较为出色，特别是行政管理水平和经济管理水平，普遍较高。
2.中部城市管理水平总体与东部相当，但是缺乏一流管理水平城市
武汉、郑州、南昌、合肥四个中部地区的城市排入中国城市管理水平的前10位，但是没有一个城市排到前5名。由于中部地区计入测评的城市远少于东部，因而可以认为中部城市管理水平总体与东部相当，但是缺乏一流管理水平城市。
中部城市往往在些城市管理的某些方面表现较为突出，比如郑州的空间管理、武汉的社会管理、南昌的社会管理和文化管理都非常出色。这些城市如果能够全面发展，特别是在经济管理、文化管理等方面进一步提升，有可能达到东部一线城市的管理水平。
3.西部城市管理水平欠佳，缺乏一流管理水平城市
西部共有11个城市进入测评，没有城市进入前10名，呼和浩特、昆明、成都、银川是西部城市中管理水平最高的城市，分别排在第15、16、22和24位。因而，整体城市管理水平不高。然而，西部城市并非一无是处，比如，呼和浩特的文化管理、成都的环境管理和银川的基础设施管理等排名均很靠前。然而，各城市也往往在不同的方面存在一些短板。比如，昆明的环境管理只排名第31位，呼和浩特的环境管理仅排名37位，成都的社会管理排在43位，这些影响了它们总体排名状况。
4.东北地区城市管理水平位居中游
东北地区计入测评的城市仅有沈阳、大连、长春、哈尔滨四市，城市管理水平分别排在12、19、20和30位，位居中游。沈阳、大连的社会管理和经济管理是其主要亮点。相反，空间管理和基础设施管理落后是影响其排名的关键。特别是大连，相较于2009年，2010年建成区面积增长了51%，在原本城市人口密度中等的情况下，建设用地增长速度明显过快。
5.沿海开放城市和港口城市与省会城市和计划单列市差距明显
本文中的城市样本分为两类，分别为：①沿海开放城市和港口城市；②省会城市和计划单列市。测算结果显示，前者中排名最靠前的是威海，排名也仅为14位。北海、汕头、南通、连云港四市排名所有44个城市中的最后四位，珠海、烟台、湛江也全部排名在25位之后。可见，沿海开放城市和港口城市的管理水平与省会城市和计划单列市差距十分明显。究其原因，一方面可能是这些城市规模普遍较小，影响了城市管理效率；另一方面，与省会和计划单列市相比较，沿海开放城市和港口城市的行政资源相对缺乏，而城市管理中的很多内容与政府的投入有关，相较于省会和计划单列市，这些城市在这些方面存在先天的不足。
五、结论与讨论
本文试图用多指标综合评分方法对中国城市的管理水平进行综合评价。评价过程中，采用了因子分析方法，对打分方法进行佐证。值得注意的是，这一评价体系的各二级指标之间有些情况下可能是一种相生相克的关系。以经济管理和社会管理为例，两者都涉及到了财政分配，但是财政向一方倾斜势必会损害另一方，一方的优势也就代表另一方的劣势。为了得到总体的管理水平，我们不得不对各指标之间进行赋权，然而，权重的确定无法完全避免主观倾向的影响。因而，综合评价的结果，正如其他多指标综合评价一样，仅具有有限的参考价值。一定程度上，各城市二级指标所反映的在特定领域的管理水平更具有实际意义。
由于人性中对确定性的渴望，政府、媒体以及大众普遍喜欢综合性的全面的评价体系，需要给出某个城市以特定的量化分值，从而评定出该城市在整个中国城市体系中的位置。本文的评价也是基本顺应了这一要求。然而，必须指出的是，从本文的七个二级指标的测算结果来看，每个城市都有其自身的特色。虽然有些城市总分比较低，但在某些方面具有一定的优势，如呼和浩特的文化管理，南昌、兰州的社会管理等。
因此，对于城市而言，相较于关注城市管理总体水平的分值，更应该关注与其他城市相比较，所存在的具体的优势和差异。我们的指标体系和评价结果力图表明，城市管理中，既要强调因地制宜、突出地方的特色；也要注重协调发展，弥补城市管理中的短板。特别是，资金和人力不能以投入经济管理为缘由而牺牲社会管理、环境管理的发展。一个有地区特色并且协调发展的城市才理所当然是我们最终的追求。
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Assessing the Management Levels of Chinese Key Cities
Zhao Jimin and Yang Bo
（Institute of Urban Studies，Beijing Academy of Social Sciences）
公共管理和经济管理的区别范文第3篇
［关键词］ 发展经济学；区域经济学；发展区域经济学
［中图分类号］ F061.3［文献标识码］ A ［文章编号］1003－3890（2007）12－0019-05
一、问题的提出：发展视野中的区域经济发展
对于区域经济学所探索的诸多具有挑战性的问题，本来就涉及到在一国和世界各个区域存在的地方性失业、人均收入增长差异以及与此相关的社会不公正、城市化问题、刺激经济发展问题、冲突的处理和环境污染等等内容。对于区域发展差距日益扩大以及区域发展中普遍存在的生态环境恶化、三农问题、贫困问题、民族地区发展问题、农村工业化问题、农村剩余劳动力转移问题、城乡关系问题等等，则需要研究者引入发展经济学的新视角进行有益的创新性探索与重构。本文所探讨的正是这样的新问题――发展中区域的发展问题，亦即笔者所着手构建的发展区域经济学体系框架及其主要研究内容的拓展。发展视野中的区域经济学框架体系整合是一个具有挑战性的新问题，并且需要为人们提供研究发展中区域新颖而积极的方法和思路，以此使它区别于相关的区域经济学和发展经济学等社会科学。笔者力图界定发展中区域进而确立发展区域经济学，其目的是为许许多多钻研区域经济学、发展经济学、区域规划和城乡研究以及研究和关心区域发展中人口贫困、生态恶化、经济发展等等问题的人们提供交流平台。非常清楚的是，区域经济学和发展经济学的诸多研究者在很多领域已经为我们提供了丰富的成果，能够帮助我们解决发展中区域的研究和探索发展视野中的区域经济学整合问题。
二、反思与检讨：已有区域经济理论研究的简要回顾
众所周知，西方区域经济理论的产生与发展在近180年的演进中，大体经历了主要以研究企业、产业的区位选择、空间行为和组织结构方面而形成的区位理论，主要利用计量化和模型化以研究区域经济发展和区域政策问题而很有影响的区域经济增长与区域发展理论这两个重要阶段。在过去的几十年间，新经济地理学派、新制度学派以及区域管理学派的创新研究，使得人们对区域经济理论的研究进入了一个新的阶段，区域经济学已经成为具有确定研究方向的正日趋成熟的经济学科之一。与此相应，20世纪50年代后以研究发展中国家发展问题为核心的发展经济学，探讨了发展中国家在经济社会发展过程中普遍存在的劳动力转移、资本形成不足、技术落后、环境污染、生态退化、城乡分割、人口过度增长与贫困等问题，提出大推进理论、新增长理论、人力资本理论和非平衡发展战略等学术思想，进而提出了可持续发展理论。不仅如此，发展中国家的一些学者如普雷维什和辛格也曾提出了优先发展进口替代工业的发展战略，对发展中国家的区域经济发展问题进行了研究。
在反思并检讨已有的诸多研究及其现有成果中笔者发现，区域经济学和发展经济学带有激进主义倾向的理论观点和研究思路基本上是以发达国家的区域经济社会发展过程的经验为基础的，这对于发展中国家的意义更多地停留在理论层面；另一方面，二战后发展中国家经过半个多世纪的快速发展，其面临的新问题也不同于以前，尤其是区域经济的加快发展是以前未曾遇到过的区域经济发展现象，发展中国家的经济社会发展问题就其背景而言，面临着区域发展不平衡问题，如中国东、西部区域发展差距在不断扩大，本质上是一个发展中的区域发展问题，加之特殊的自然条件、生态环境条件和社会经济条件，发展中国家如何加快发展和解决区域经济发展的不平衡问题是不能照搬发达国家经验的。特别是二战以后纷纷走上民族独立的发展中国家，由于实行非平衡的发展战略，区域发展差距不断扩大，发展中的区域发展问题愈加突出，矛盾的焦点集中在发展中区域的发展问题上。然而，对于发展中区域经济社会发展问题，区域经济学与发展经济学的一些理论其针对性明显不足。
当前，各类区域之间的相互合作、相互竞争日益加强，这些巨大的变化给区域经济发展研究提出了较过去更为复杂化的问题。为了适应区域经济社会发展，拓展区域经济理论的传统思维以及为促进发展中区域的发展问题提供理论借鉴和现实基础，笔者突破区域经济学对于区域的传统认识，准备提出并界定“发展中区域”这一概念，认为以发展中区域的经济社会发展作为相对独立的研究对象，探讨发展中区域面临的人口与贫困、资源与环境、资本与技术、市场与政府、结构优化与制度创新、农村发展与城乡经济社会可持续发展等重要关键问题，就可以创建从而形成区域经济学的新的学科分支――发展区域经济学。笔者认为，若把这样的想法与已有的研究成果结合起来奉献给人们，至少对理解发展中区域经济发展问题和解决现实中人们普遍关心的重大难点问题会大有裨益。
三、研究的对象：发展中区域的区域经济发展问题
区位是为某一主体或事物所占据的场所，具体可以标识为一定的空间坐标；区域则是在一定空间范围内，以经济活动的区际异质性和区内均质性为标准划分的经济区，或者说包括对经济活动具有重要影响的自然、文化、社会等因素在内的综合性区域。佩鲁吸收现代数学理论成果，采用拓扑空间的概念将区域分为三类：统计学上同一或均质的经济空间、作为势力场的空间和计划经济空间或政策运用的经济空间；法国经济学家布代维尔吸收前人研究框架和地理学中的区域思想，将区域分为三类：即某一区域内各变量一致性最大而区际分异也最大的均质区域、地理空间中地方化的异质连续部分通过围绕区域增长极的相互关联而相互依存的极化区域、为一定管理目的而创造的政府计划和政策实施而实际存在的计划区域；列昂节夫等人在“世界经济的未来”的研究报告中，按人均收入水平及社会性质将世界经济分成四个发达的市场地区、两个发达的中央计划地区、六个发展中市场地区、两个中等收入地区。中国经济学者根据地区间经济发展水平的差异将中国划分为东、中、西三大地带，有力地揭示了区域发展不平衡在国民经济发展中的重大影响。综上分析不难发现，现有研究依照不同的目的对区域进行了划分和阐释。但是，一方面，区域经济学的中心任务始终是研究并揭示区域发展应具备的基本条件、区域发展战略的选择，为了保障区域经济持续稳定的增长，实现区域发展，实施有效的政策措施，即区域经济学研究的中心任务也正是由区域发展中所面临的基本问题决定的；另一方面，传统的对于区域界定并不能完全反映区域发展实际，均质区域、极化区域和计划区域的划分在区域规划实际中面临诸多操作性困难，不同类型的区域之间也存在交叉重叠现象，加之经济区域作为人类经济活动的产物而不能无限划分也不是固定不变的，其界限的模糊性与自身发展的开放性、系统内部的非均衡与非线性等内在规定会使原有的结论不一定成立。因此，面对区域之间、各子系统之间及其单元在功能作用方面的非同等性、非均匀性，为促进不同区域之间的功能互补、资源整合、结构优化、重组协作和实现区域势差的动态作用，揭示区域经济活动的自组织和区际经济联系以及与此相关的区域决策，深刻认识区域结构、区域经济活动自组织、区际分工与联系、区域空间结构组成单元等问题，重点强调发展中地区区域的特殊性问题与发展路径，必须对已有的认识进行适当修正以适应区域发展的实际。因此，把发展中区域作为区域空间的一种组织单元来进行研究，并在打破传统的对区域的认识基础上提出发展中区域，强调区域内部的差异性和可分割性与联系性，重视发展中的区域的差异等各类问题研究，就会形成一个涵盖特殊区域空间的发展区域经济学。同时，笔者之所以特别强调发展中区域的发展问题，也是基于这一类型的区域在发展中面临着比发达区域更为复杂的问题，况且世界各发展中国家区域经济发展的大多数区域都处于发展中区域，发展中区域要实现跨越式发展困难更大、更多，也更需要我们从发展中区域的实际出发，探求其不同于发达区域的特殊发展路径。
基于以上判断，笔者认为发展视野中的区域经济学就是以发展中区域为独立研究对象，研究发展中区域经济社会发展问题及其规律的科学，它属于区域经济学的分支学科之一。发展区域经济学以区域经济学、经济地理学为主要理论依据，充分借鉴发展经济学研究发展中国家和地区的经济增长与发展、人口资源与环境、城市化与工业化、技术进步与传统农业改造等问题的研究成果和规律，通过分析发展中区域经济发展的初始条件和基本约束、要素流动、经济分异的过程与动力机制、产业分工与联系的机理，探讨发展中区域经济发展的内在特殊性，研究区内资源的优化配置与组合以及区内经济的运行规律，为制订区域经济协调政策和促进发展中区域较快发展服务。发展区域经济学把发展中区域的特征分析作为研究的起点，把结构调整与战略规划的编制作为研究的主体，把区域经济政策制定和区域经济管理实施作为研究的归宿，并把区域经济政策的制定和区域经济管理的实施看作是建立在对发展中区域区情、战略、规划深入分析与研究的基础之上。
四、发展区域经济学：几个重点问题与关键领域
1. 人口、资源环境与贫困――发展中区域经济发展与生态发展。这一问题的研究重点在于从生态建设入手，将生态发展、生态―经济―社会重建结合起来，从技术层面上建立各类人工生态―经济耦合系统，以有效的区域经济发展模式选择来促进发展中区域经济社会发展尚属空白。发展中区域经济发展与生态环境重建主要的研究内容是以解决贫困为目标，着重研究发展中区域“三农”问题，农业特色经济发展与产业化、农业企业化，农村劳动力转移与农村城镇化、农村工业化，农村人力资本投资等；发展中区域经济结构调整问题；城乡关系和工农关系问题。发展中区域生态环境重建的关键环节是改变农业生产方式和农民生活方式，通过约束人为过程对生态环境所造成的影响，重点研究以生态发展推动经济发展途径与对策。对自然过程所造成的生态环境问题，主要通过生态恢复来解决，重点研究生态恢复的途径与对策。另一方面，发展中区域最突出的生态经济问题之一是水土资源的紧缺与空间分布的不均衡造成了大批的生态难民，给发展中区域经济社会发展形成了很大的不确定因素。因此，这一研究内容拟解决的关键科学问题还应包括发展中区域生态经济问题与资源开发利用的变动轨迹及其原因、政策、体制人文因素的资源环境效应、资源可持续利用的阈值、体制与政策；生态经济与资源开发利用的主要问题及原因，体制与政策因素分析，生态经济与资源可持续利用的机理与对策等。
2. 非正式制度约束、民族问题与社会进步――发展中区域民族经济社会发展。长期以来，生活在少数民族地区的居民，由于赖以生存和发展的自然环境和经济资源配置效率不同，历史文化背景及各异，因而形成了多层次、多元化的民族制度文化和地域制度文化体系，该体系除了一般制度文化所具有的历史性、群体性、稳定性、渐变性等特征外，与适应现代工业文明的市场经济文化发展需要相比还具有明显的非正式制度文化约束特征。因此，发展中区域民族地区经济社会发展的重点内容在于发展中区域民族地区政治发展与民族自治制度的法制化，民族地区对外开放与社会稳定的对策措施，发展中区域民族地区安全稳定与周边国际环境，保障发展中区域边疆安全的国家政策；民族贫困成因、特点及反贫困战略与政策创新，旅游业发展类型与发展模式，民族关系问题与少数民族宗教问题的成因以及对发展中区域社会、经济、文化发展的影响，民族地区城市化过程中社会分化与贫困问题、人口迁移与流动问题、民族文化变迁问题等等。
3. 资本积累与技术进步――发展中区域自组织系统形成与结构变化的动力源泉。资本积累与技术进步是发展中区域经济增长的主要因素。在发展中区域寻求增长的初始阶段，经济增长需要市场给出明确的需求导向，而这样的市场本身在这一区域并不存在，这便构成了发展的困境，即落后经济或传统产业很难突破自身发展的起点，相反地它落入了区域恶性循环状态之中：……收入水平低―消费水平低―市场需求小―产出供给少―利润率低―工资水平低―收入水平低……如何突破发展的困境，跨越落后的门槛，使之产生持续增长的经济力量，需要在这一框架外寻求答案，实现发展中区域增长的良性循环。既然劳动积累、资本积累和技术进步并非独立的生产要素，它们从属于区域发展的过程，那么，劳动积累和资本积累是如何实现技术进步进而推动发展中区域经济增长的就成为我们必须重点考虑的问题之一。对于发展中区域而言，从劳动积累到资本积累、再到技术进步是发展中区域在更高形式上实现的增长方式，在这种生产方式转变过程中相应地要求经济总量、产业结构、经济效率和人口素质的极大改变，需要区域自组织系统的内在作用机制，而这本身就需要物质和技术积累，这是一个循序渐进的历史的积累过程。发展中区域资本积累与技术进步的内在逻辑要求我们在寻求这一问题的答案时立足于区域资本积累和技术进步，立足于两者的互动与制约关系相互作用所产生的增长动力以更好地促进发展中区域的经济发展。
4. 城市化与工业化、市场化与信息化――发展中区域的现代化进程。发展中区域经济发展中的产业结构调整和工业化演进是以经济自身的发展为依托的，不是超越经济自身的无规律运动；产业结构的变迁和发展以及工业化的不断推进总与发展中区域一定的经济发展阶段相适应，企业的发展和企业集群的形成始终是工业化推进的中坚力量。同时，在现代经济技术与传统生产手段融合发展的条件下，发展中区域的工业化进程呈现出与信息化、知识化相融合的新格局，在工业化与信息化的二元叠加中，充分认识并及时抓住反映后工业社会特征的信息化和新经济发展的机遇，对于发挥信息经济在发展中区域国民经济中强大的支撑效应、渗透效应和带动效应意义重大。发展中区域如何通过城市化与工业化拉动现代化，如何通过市场化和信息化实现区域现代化，如评价现代化的标准，到底在何时和何种程度实现现代化以及通过何种途径达到区域现代化的目标，构成该问题的研究主题。笔者认为，发展中区域的现代化建设，既面临着已实现现代化国家和区域的示范效应，又面临着自身固有的一系列实际情况及其与外来示范之间的矛盾关系。因此，以什么为参考系来取向，对发展中区域来说是一个很重要的课题。在理论层面上，发展中区域如何从已有的现代化理论中提取合理内核，准确把握现代化是一个国家或地区在经济、政治、社会体制和运行方式等方面不断更新的连续过程；在经验层面，如何吸取世界各区域现代化进程中值得借鉴的经验教训；在实践操作层面，如何立足于自身的特性，从自身所处的各种环境出发，以区域城市化与工业化、区域市场化与信息化互动关联选择适合的现代化路径，构成发展中区域实现现代化的基本要点。
5. 政府管理创新与区域政策支持――发展中区域的公共管理体系与重大公共政策。从根本上缩小发展中区域与发达区域的发展差距，推动发展中区域经济社会发展，最大限度地提高生产要素投入效益，逐步降低对发展中区域投资的机会成本和成本风险，就应当围绕发展中区域经济社会发展的全局性战略目标，构建发展中区域公共管理体系，着手解决几个重大公共政策问题；重视发展中区域社会发展的公共管理支持及其战略意义，公共管理主体结构的协同机制与运行规范，公共管理体系的中组织、体制、运行机制及其构建目标和策略，政府战略、能力与发展中区域发展，公共管理体系下的重大公共政策，包括反贫困政策、人口与人力资源开发政策、社会保障政策、公共产品与公共服务要求的公共设施投资政策、资源开发与环境治理政策等。在这些系列问题的研究中，要特别重视政府公共财政补贴与金融支持、转移支付、基础教育与人力资本投资、社会保障、基础设施与生态环境建设等方面的问题，重视政府对于发展中区域的支持力度与实际效果，从制度与体制层面解决因市场自身的作用而导致的发展差距，保障居民具有公平的就业机会，尤其是重视妇女参与自身发展与促进社会进步的权利，防止发展中区域的边缘化倾向。
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公共管理和经济管理的区别范文第4篇
[摘要]多中心治理为职业教育多元化投资提供了有效范式，主张打破以政府为“单中心”的供给主体，构建一个政府、企业和个人三维框架下的职业教育多元化投资模式。以政府为主导的“一元”职业教育投资模式存在投资不足、投资效率低下以及监管机制缺乏等问题，严重制约了职业教育的发展。推行多中心治理是保障职业教育可持续发展的重要路径，也是实现职业教育多元化投资的必然趋势。保障职业教育的多元化投资，需要不断完善相应的法律政策，构建成本分担、利益共享和监督管理的机制。
[
关键词 ]多中心治理 职业教育 多元化投资 机制
[作者简介]张爱中（1964-），女，黑龙江鸡西人，北京工业职业技术学院，副研究员，硕士，研究方向为教育管理、教育投资管理；蔡璐（1981-），女，吉林长春人，北京工业职业技术学院经济工程系，讲师，研究方向为财务管理。（北京 100042）
[基金项目]本文系201 3年北京高等学校教育教学改革项目“文化创意产业背景下高职‘创意人才’的培养与研究”的阶段性研究成果。（项目编号：2013-ms2 02）
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985(2015)19-0005-05
一、引述
教育投资是提升一国人力资本的关键，是推动国民经济和社会发展的重要动力源。职业教育作为技术应用型人才培养的主要平台，其发展同样也离不开大量的资金支持。然而，作为世界制造业的中心，我国制造业目前面临着产业链低端、创新能力不足、高端人才缺乏等一系列问题，在很多方面与发达国家存在不小的差距。当前，在我国所有工人群体中，技术工人所占比重不足1/3，大多数技术工人的技能水平还处于初级阶段，高级技术工人所占的比重仅为4%，而国外发达国家高级技工的比重达到30%。从劳动生产效率分析，我国制造业的劳动生产效率和增加值仅为日本的4.37%、美国的4.38%、德国的5.56%；从中间投入贡献值分析，发达国家平均从1个单位价值的中间投入大约可以获得1个单位或更多的新创造价值，而我国仅仅能得到0.56个单位的新创造价值。发达国家或地区产业结构的优化升级和技术创新与职业教育的发展程度紧密相关，并且工业经济雄厚的国家都有高端职业教育作为支撑。我国要想实现向高端制造业的转型升级，必须以高素质、应用型人才为依托，必须要以强大的职业教育为引领。
从目前我国职业教育的发展现状来看，办学与发展资金不足已经成为发展的主要制约因素，要提升职业教育的人才培养质量和办学水平，必须加大对职业教育的投入，以充裕的办学资金为职业教育发展助力。然而，在以政府为主导的“一元”职业教育投资模式下，外部社会主体并未能真正有效地参与进来，这也是导致职业教育投资不足的重要原因。因此，如何吸引社会各方主体参与到职业教育投资中来以弥补职业院校办学资金不足，成为当前必须思考的现实问题。“多中心治理”在公共事务管理中的先进经验表明，引入市场主体参与到公共治理中，可以极大地解放社会生产力，提高社会管理水平。“多中心治理”为职业教育的多元化投资提供了有效的范式，也为职业教育办学提供了理论支撑，在职业教育领域实现多元化投资，必将成为职业教育可持续发展的关键。
二、“多中心治理”的内涵与逻辑假设
多中心最初起源于经济学领域，是以高度行政指挥色彩的计划经济管理与自由主义引导的市场主体经济共同演绎出中心主体，之后逐渐在社会政治管理、公共事务管理、文化事业管理等领域倡导多中心。自20世纪90年代开始，在公共管理领域内治理理论逐渐兴起，特别是1995年，由联合国全球治理委员会颁布的《我们的全球伙伴关系》中对“治理”一词进行了最早的阐释和界定，认为“治理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的聚合。随着治理理论向前推进，以美国著名政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor ClaireAwan)为首的学者提出了“多中心治理”的理念，与以往强调政府为“单中心”治理主体的理念不同，“多巾心治理”强调市场主体的参与，极力反对单一治理主体的集权和垄断，倡导构建一个由政府、市场和社会广泛参与的多元化管理主体和权力中心，这种充满竞争性的治理模式更具有效率和活力。“多中心治理”的核心特质就是“分权”与“自治”。多中心既强调市场作为主导的竞争性，同时也强调各个市场主体参与的合作性，是集合了多个主体的竞争与合作的新公共管理范式。
具体而言，“多中心治理”是指在竞争的环境中南多个权力中心或组织共同参与公共事务管理，提供公共产品和公共服务。“多中心治理”存在多个相互独立的决策中心，但这种独立只是一种显性化的独立，独立中还存在着合作，如在校企合作办学、公共产品供给过程中的公私合作。在不同的领域中都存在“多中心治理”，如公共决策领域、司法决策领域、公共产品供给领域等。对于公共领域范围内的问题，在“多中心治理”的前提下，政府并不是完全依赖于简单的行政命令或行政规划，而是要求政府和其他参与主体通过合作、沟通、协商、谈判等治理手段共同解决，可以说“多中心治理”为政府的公共事务管理树立了一个全新的管理理念。
任何管理理论的构建都是以基本的人性假设为基础，“多中心治理”作为管理学界的重要理论，同样是以单个个人主体作为基本的元分析单位。该理论假设每个人是理性人，具有独立的逻辑分析、推理和决策能力，能够准确地计算出每个决策的成本和收益，并且个人的行动策略是基于当前其所面临的外部条件而做出的成本一收益分析。众所周知，在传统的经济学意义上，人并不是完全的理性人，而是时刻都受到外界环境的影响，所做决策或多或少地带有他人、组织或环境影响的色彩，即我们属于受外界影响易犯错误而且还能够进行反思改正错误的人，同时也属于受社会群体的非正式规范约束的社会人。基于这种人性假设，各个政治学和公共行政学专家学者对社会管理的多中心治理机制进行了探讨。为了提高公共管理决策的科学性和准确度，作为有限理性的政府需要积极吸纳社会不同群体参与到公共决策中来，这样就形成了多元治理主体，包括政府、企业、行业组织、商业协会、个人等。
职业教育作为外部性收益和个人收益兼具的产品，在推动整个社会发展中具有十分重要的作用。为了保障职业教育的可持续发展，必须加大资金投入，可以深入借鉴“多中心治理”理论在公共领域内的应用经验，打破政府单一供给的局面，形成集政府、企业、行业协会、非政府组织以及个人等群体共同参与的多元治理中心，实现职业教育的多元化投资。在遵守相互合作、平等竞争、民主协商、共同参与等原则的基础之上，建立多元化的治理网络，共同参与职业教育的投入。
三、以政府为主导的“一元”职业教育投资模式的缺陷
1．投资不足。长期以来，受计划经济体制的影响，国家作为单一的主体承担我国大部分教育经费的投资。然而，囿于有限的财政资金，加上政府更倾向于对义务教育和普通高等教育的投入，导致在职业教育方面的投入长期处于不足的状态。《2012年教育经费统计年鉴》的数据表明，2011年全国教育经费支出总额为23085.78亿元，其中高等教育经费支出6653.33亿元，占总支出的28.82%，普通中学支出6525.18亿元，占总支出的28.26%，小学支出5946.03亿元，占总支出的25.76%，而中等职业教育经费支出总额仅为1577.71亿元，仅占总支出的6.83%，远远低于其他教育类型。从2013年全国生均公共财政预算教育事业费支出来看，最高的依然为高等学校，生均高达15591.72元，其次为普通初中，生均达到了9258.37元，然后才是中等职业院校，生均为8784.64元，仅仅比普通高中高出336.5兀。众所周知，职业教育是以职业应用为办学导向的教育类别，在职业实训方面的投入巨大，这也是其他教育类型所无法比拟的。然而，无论是教育经费总支出还是生均教育经费支出，职业教育都处于弱势地位。
政府在职业教育投入上还存在不均衡的问题。一方面，受制于管理体制的影响，不同管理主体面临着不同的发展境遇。当前，我国职业教育的管理主体分别为中央、省（直辖市或自治区）、市三级主体，不同的办学主体资金来源也有所区别。相比较而言，中央所属的职业院校要好于省属，而省属职业院校要好于市属，基层职业院校办学经费来源不足是制约其发展的主要瓶颈。另一方面，不同区域间的职业教育发展不平衡。由于我国东、中、西部地区的经济发展差距，导致各个区域间的职业教育投入和发展水平不均衡，东部发达地区职业院校的办学水平和投入要普遍高于中西部地区。
2．投资效率低下。在我国现行的以政府为“一元”教育供给主体的管理体制下，行政主导型的教育资源配置方式与市场之间的切割性较大，外部缺乏有效竞争，导致职业教育经费使用效率低下，加上低水平重复建设造成职业教育资源的大量闲置和浪费。
一方面，职业教育经费投入体制的固化导致资金使用效率不高。资金投入、使用的灵活性是衡量财政支出效率的重要指标，这不仅是政府应对财政收入波动的重要举措，也是提高资金使用效益、增强支出效率的必然要求，更是政府应对外部各种不可控因素的有力武器。然而，从目前我国职业教育经费的管理状况来看，不管是职业教育经费的宏观管理模式，还是教育经费的微观投入趋向，都与教育经费所要求的灵活性相距甚远，背离了职业教育的发展需求。根据我国现行的教育管理要求，职业教育经费投向主要包括一般教职员工的工资福利支出、商品和服务支出以及对家庭和个人的补贴，这些一般分属于“基本支出”范畴，政策的要求强度是刚性支出，而在教育经费中的项目支出也属于刚性支出项目，在预算和投资中难以改动。长此以往，固化的支出管理难以实现资源的优化配置，导致一些投资项目过剩而一些投资项目又严重不足，在一定程度上制约了教育经费使用的灵活性和效率。
另一方面，教育“事权”与“财权”之间的“裂变”导致职业教育经费的效用难以得到有效释放。目前，全国教育管理和教育财政拨付分属于不同的主体，教育部作为主体负责全国各年度教育发展目标和规划的制定，而财政部根据国家和各省市的发展规划需求编制相应的公共财政教育经费预算案。如此一来，各级教育主管单位、教育执行主体（学校）和各级财政拨付预算单位在教育资金的投入决策上仍处于“分崩离析”的状态，并且在各个主体之间缺乏有效的沟通、联动平台，教育“财权”和“事权”相分离，自然在教育经费的决策上也难以实现有效的集中和统一，教育管理决策的“碎片化”使得教育经费投入效率大打折扣。
3．缺乏有效监管。政府作为“一元”的职业教育投资主体，会出现对职业教育的绝对干预。著名的教育哲学家鲁道夫·史代纳曾说过这样一段话：“我们绝对不会假设世界上还存着一种脱离于政治之外不受其干预的教育，当然也不会认为这样的教育体制就是我们所期待的理想化的教育，不管在什么样的国家，无论民主与否，教育总是带有深深的政治烙印。”从现实来看，政府对职业教育的投资往往是偏重于宏观目的，影响政府教育投入的因素是多种多样的，而政府对职业院校及相关机构的投资效率从宏观上往往难以有效量化。同时，教育效果在短时期内难以得到显现，教育具有一定的滞后性，而这种滞后性加大了政府对职业教育投资效率的评判难度，这样一来自然消减了政府对职业教育实施主体的监督动力。
教育本质上是一种委托关系，并且这种关系是多层次和多维度的，加大了社会大众对教育各级管理部门和实施主体的监督难度。委托的关系大致可以分为三级：第一级是委托者（公民）与者（政府）达成的委托，这种关系是隐形的，政府作为民众的利益表达者和维护者，承担着社会大众赋予其的社会责任，但由于委托者的主体身份并不是显明、清晰、直接、具体的，社会大众尽管从名义上是委托人，但实际上很难对者形成有效监督，导致这种委托只是形式上的委托，委托效果难以清晰地鉴别。第二级是委托者（政府）与人（学校管理者）之间所达成的关系，这种关系有效与否完全取决于政府作为委托者对自身所进行的监督，因为作为人的学校管理者往往是通过政府的行政任命所实现的，而这种任命关系很难加入市场因素，也就是说行政性较强、市场性较弱，竞争缺失导致者（学校管理者）缺乏相应的责任感、使命感和风险意识，加上对学校管理者的监管机制不严，学校管理者只要保证学生不出事就万事大吉，教育效果可想而知。第三级是委托主体（学校管理者）与人（教师）之间所达成的关系。作为委托主体的学校管理者（教育机构法人）只是名义上的所有权，缺乏自身的真实权益，在一定程度上导致对人（教师）的监督积极性不高，而教师作为者，在学校淘汰机制较为欠缺的情况下，实质上是“铁饭碗”岗位，由此导致人的岗位竞争不足，甚至会出现岗位垄断、接班等弊端的出现。
对于各个层级效率难以进行准确量化，再加上各级委托关系中存在的委托信息不对称问题，使得各个主体难以开展有效监督。除此之外，各级委托主体对教育资源不具有充分的分配权，难以充分获得其中的收益，也无须承担监管缺失所造成的损失，导致各级委托人不具备监督动力。委托人与人双向监督机制缺失，最终导致办学效率低下等问题的产生。
四、“多中心治理”为职业教育多元化投资提供了有效的范式
“多中心治理”的优点在于能够将无数独立而又具有局限的规则的拟定和执行向多元管理主体进行划分，并提供了多元参与治理的平台，以解决由于集权管理而带来的搭便车、权力寻租、投机主义、政府失灵等问题。当前，以政府为“一元”治理主体对职业教育发展产生了诸多负面作用，如职业教育投资不足、职业教育资源难以充分发挥效用、学校行政化倾向严重等。在职业教育领域内推行多中心治理，吸纳各个权益主体参与到职业教育治理中，形成多中心的治理网络，将为职业教育提供大量的社会资源和办学资金，使职业教育发展更具效率和效益。同时，“多中心治理”能够在职业教育发展过程中形成良好的合作伙伴型文化，有利于解决职业教育不同投资主体之间的文化冲突，在各个参与主体间形成良好的伙伴关系，使个人理性与集体理性趋向一致。
根据公共产品理论，职业教育具有有限的非排他性和有限的非竞争性，职业教育是一种介于纯私人产品和纯公共产品之间的准公共产品或混合公共产品。首先，职业教育能够为社会的技术革新和发展起到推动作用，具有十分重要的公共性价值，外部性较为明显，这也是职业教育自身所具有的公共产品特征。其次，从劳动者个人来看，通过参与职业教育培训，获得职业生存与发展技能，劳动者凭借自身所学到的职业技能能够在劳动力市场上获得工作，并且根据个人能力获得相应的个人收益，从这一点来看，职业教育的私人收益性也较为明显，并且这种收益是具有排他性的。最后，职业教育所培养的人才大多输送到企业中，就业者能够将所学到的技能运用到企业产品生产和技术研发中，提高企业的生产效率，为企业带来巨大的利益，从这一层面来看，职业教育的私人特征也较为明显。由此可见，职业教育不仅具有公共性，还具有私人性，国家、企业和个人都是职业教育的受益者。因此，在职业教育投入主体的选择上不应局限于国家和政府，而应积极吸纳受益群体的广泛参与，实现投资主体多元化。根据“多中心治理”的要求，可以形成由政府、企业以及个人等组成的多元投资主体和治理主体，以此拓宽职业教育投资渠道，调动社会力量，由过去计划经济体制下的政府“一元”投入向国家、社会、企业和劳动者个人的多元化投入转变。
五、基于“多中心治理”的职业教育投资机制构建
1．政策、法规保障机制：职业教育多元化投资的前提条件。准确把握社会各方主体与职业教育办学发展之间的内在关系，制定并不断完善职业教育投资相关的政策法规制度，是保证职业教育多元化投资的前提。
首先，在制度设计层面，要以加强校企之间的联系与合作为根本，切实保障校企双方的利益，促进企业参与职业教育办学，通过校企合作机制、法规政策的构建，为职业教育经费投入提供良好的制度环境，进而促进对职业教育的投资。
其次，在政策制定层面，政府应当给予民办职业院校与公办职业院校同等的待遇，如民办职业院校的学生应有权享受各类国家奖助学金、助学贷款等奖励和支持，民办院校中符合条件的教师应当享有与公立学校教师同等的发展通道以及各类福利待遇。要积极鼓励有实力的行业企业举办职业教育，加强对校企合作的指导，在政策中将企业在职业教育发展中的定位清晰、具体地表达出来。除此之外，教育管理相关部门和机构应加快制定相关配套政策，确保行业协会和企业在职业教育办学中的法律地位，使行业企业在资金投入上能合理、合法、有效地介入职业教育，充分发挥其作用。
最后，在法律建设层面，应加快对《中华人民共和国职业教育法》的修订和完善，目前仅对职业教育改革和发展做出了较为宏观的描述，大部分属于原则上的规定，而在职业教育发展的具体操作方面还较为欠缺，尤其需要增加职业院校与企业联合办学、订单式培养等方面的法律内容。要以法律条例的形式明确各个主体在职业教育中的权利和责任，对企业的职业培训投入做出明确的规定，切实保障职业教育投入的稳定性和有效性。同时，相关管理机构还要加大执法力度，对于那些违背职业教育法律的企业予以严厉处罚，切实营造良好的法律环境，为职业教育发展搭建完善的法律平台。
2．成本分担机制：职业教育多元化投资的内在保障。在政府、企业、个人、学校等主体之间建立职业教育成本分担机制，保障各个收益主体的权利和义务的对等化，实现职业教育投入的多元化。
首先，政府应逐步加大对职业教育的投资力度，弥补对职业教育发展的历史“欠账”。长期以来，与其他教育类别相比，政府对职业教育的重视程度较弱，对职业教育的投入相对不足，在一定程度上导致职业教育的发展后劲不足、办学质量较低等问题的产生。为了改变这一现状，各级政府要树立正确的职业教育发展观，提高各级领导对职业教育的重视程度，在政策执行和资金投入上着力于统筹各级各类教育的发展，切实把职业教育发展纳入绩效考核中，把职业教育发展作为地方人才培养和经济发展的重要抓手。
其次，积极吸纳企业参与到职业教育投入中来，使企业成为职业教育资金来源的重要渠道。一方面，制定相关优惠政策来鼓励和吸引有实力的企业向职业教育进行投资，如对于那些投资兴办职业院校或向职业教育进行间接投资的企业给予税收优惠、财政补贴等。同时，对于符合条件的一般性企业要切实按照职工工资总额的1.5%足额提取教育培训经费，而对于那些培训任务重、经济效益较好、从业人员技术素质要求高的企业可按照2.5%进行足额提取，收取的款项要做到专款专用，全部用到企业员工的职业培训当中。
再次，积极促进民众个人对职业教育的投资。职业教育作为准公共产品，个人收益性较为明显。因此，在劳动力市场中应尽快落实严格的就业准人制度，企事业单位在员工招聘和使用时要做到先培训后就业、先培训后上岗。同时，还要不断提高技能型人才的收入水平和社会地位，让每一个职业教育参与者都能够获得与其职业技能相对应的收益，这样才能增加个人投资职业教育的动力，最终形成广大民众愿意投资职业教育的良好局面。
最后，提供职业院校的自我创收和融资能力，作为职业教育发展的必要补充。要提升职业院校的办学自主权，鼓励有实力的职业院校开办相关产业，做到产教合作、产学研一体化，将学校的科研和应用技术运用到产品的研发和生产当中，将极大地激发职业院校的自我造血能力。同时，职业院校还要加强与银行信贷机构的合作，提高自我融资能力，尤其是针对民办职业院校办学资金的筹措，政府应积极鼓励银行向职业学校发放贷款，并出台一些必要的补息或免息政策，以促进民办职业院校的发展。
3．利益共享机制：激发社会各方主体的参与积极性。所有的冲突都与利益相关，在职业教育校企合作过程中，人才培养工作既是校企利益的结合点，也是校企双方矛盾的冲突点。为了更好地激发企业参与的积极性，必须在“育人”和“逐利”之间找到均衡点，在校企双方之间构建利益共享机制，兼顾二者合理的利益诉求。一方面，从观念上校企双方要摆正合作态度，树立正确的利益观，使企业能够以“主人翁”的身份真正投入到职业教育中。同时，在面对不同的利益诉求时，要有合理的利益表达和沟通渠道，将各方的利益诉求能够通过规范化和制度化平台表达出来。另一方面，建立校企双方的利益保障机制，将校企之间的合作以法律的形式予以规范，明确双方的法律责任和义务，以避免双方的合法利益受到侵害。
教育的投资主体和产权主体发生分化，是造成教育主体利益多元化的重要因素。为了保障职业教育多元化投资的顺利开展，必须明确职业教育投资主体的产权，积极吸纳民间资本进驻职业教育领域，即鼓励有能力的社会行业组织、企业或个人投资兴办民办职业教育，促进职业教育的多样性，将民办职业院校作为职业教育新的发展点。由于民办职业教育的市场化特征较为突出，在职业教育观念、办学体制以及管理模式等方面实现新的创新，能够满足社会大众对职业教育的多层次需求。然而，从我国民办职业教育的发展轨迹和现状来看，缺乏明确的教育产权主体已经成为制约其发展的重要因素。为了进一步促进职业教育发展的多元化和丰富性，需要对职业教育的产权进行清晰明确的界定，明确职业教育的决策和执行主体，积极吸引民营资本的投入，丰富职业教育资源。
4．监督管理机制：提升职业教育办学资金的运行效率。要保障职业教育的资金投入和使用效率，离不开必要的监督机制。当前，我国职业教育投资的监督管理机制还不够完善，职业教育资源难以达到有效配置。为了进一步提升职业教育经费的利用效率，提升职业教育经费的使用质量，必须建立一套系统科学的投资监督管理机制。目前，教育部已经设立了教育经费监管中心，但在地方尚未有专门的教育经费监管机构，导致教育经费使用透明度较低。尽管对教育经费投入的监督包含内部监管、审计监管、纪检监管等方式，但各个部门间存在权责不清、利益纠葛以及相互推诿等问题，监督的形式化现象较为严重。因此，建议成立专门的监督管理委员会或独立的审计部门，以定期和不定期相结合的方式对职业教育投资的使用情况进行核算和监督。同时，可以聘请有声望的教育专家、企业家以及行业组织成员等担任社会监督者，并且保证这些监督群体与政府以及受监督的学校没有密切的关系，以保障监督实施过程的公平性和有效性。此外，还要完善监管立法体系，改变职业教育经费使用监管法律法规中的原则化、流程化等软性规定，增强监管立法的责任化、强制化和精细化，为职业院校经费使用监管提供切实的法律依据。
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公共管理和经济管理的区别范文第5篇
一、财务会计与管理会计两者之间的不同和联系
（一）管理会计与财务会计的区别
管理会计和财务会计作为会计工作的不同分支，在工作开展的过程中也会存在一定的差异。1、在企业中作用的不同。管理会计在企业发展过程中主要的作用是为企业相关部门提供全面详实的财务和非财务信息，从而达到促进企业生产经营效率不断提高的目的，同时为企业在发展过程中所进行的投资和经营决策提供参考了依据。而企业财务会计工作在开展的过程中，则必须严格的按照国家所颁布的相关法律、准则、规范的要求，像投资者、债权人、税务机关、证券将机构等利益相关者提供真实、准确的财务信息，以便于相关利益者可以及时准确的了解和掌握企业经营成果和财务状况。虽然两者都是会计的分支，但是其在企业经营过程中发挥地方作用存在着很多的不同。2、适用原则和标准不同。企业的财务会计工作人员必须严格的按照相应的原则和标准开展工作，而在向特定主体报送企业财务报告时，还必须遵守相应的法律法规。而这些法律、准则、制度等不仅带有一定的强制性，同时也是企业财务会计工作开展的基础和依据。由于不同的国家和地区所实施的会计准则和法律法规都存在一定的差异，那么如果发生交易的话，不同地区的确认、计量、记录、报告等内容都会存在一定的差异，而这也是为什么在某一地区掌握的财务会计准则，不能适用于其他地区的主要原因。但是管理会计由于负责的是企业内部的经营活动，因此其在应用的过程中不会受到会计准则、会计制度、法律法规的制约和限制，只要相关工作的开展有助于企业经营效率的提升，都可以采用，并可以根据企业发展的实际情况和企业管理人员的需求随时的进行相应的调整和更改。而这种灵活多变的范式在企业经营发展过程中发挥着极为重要的作用。3、工作方式和取得效果的不同。企业财务会计工作在开展的过程中，必须严格的按照相关规章制度进行，从凭证的填写、到账簿的登记、财务报告的编报等都必须按照规定的顺序完成，在工作开展的过程中，即便是会计主体不同那么也必须遵守同样的程序。财务会计工作在开展的过程中，最终产生的成果就是凭证、账簿、财务报表等详细的会计资料，而这些资料都有其规定的格式，无法随意的进行更改。另外，财务会计在核算过程中采用的方法也是固定的，一般情况下，所运用的都是相对简单的算术方法，其基本的计算内容都是货币。而管理会计工作在实际开展的过程中，则没有一成不变的工作程序，企业在实际应用的过程中，可以根据自身的实际情况随时的进行工作流程的更改个设计。而在具体工作的方法上，也开业根据企业自身的情况选择不同的工作方式，在信息处理过程中主要运用的是现代数学和计算机处理技术，虽然计算涉及的内容也是与货币计量为主，但是其所进行的主要是以非货币量度。管理会计所取得的成果没有同意的格式要求，企业可以根据自身的实际需要，涉及样式不同的报告格式，用以表达工作开展过程中所取得的成果。4、会计人员素质要求的不同。由于财务会计工作有其固定的制度和方式。所以，财务会计人员在开展工作的过程中必须熟悉会计准则、制度以及相关法律法规。具备扎实的基础知识，同时根据自己的经验迅速的对每一笔业务作出准确的判断，才能确保财务会计工作效率的不断提高。另外，由于财务会计工作非常的枯燥乏味，所以财务会计工作人员在实际工作的过程中必须做到耐心细致、忍者负责，同时具备良好的职业道德，严格的按照相关的法律法规开展工作，才能确保财务工作的公平、公正。而管理会计工作由于其实践性和灵活性相对较强，所以对相关人员的综合素质所提出的要求也就相对较高。再加上管理会计工作的开展与企业的生产经营紧密的结合在一起。所以，管理会计的工作人员不仅要具备扎实的财务功底，同时必须要全面的掌握企业经营的业务流程，才能为企业的经营发展和投资策略提供全面的数据支持。
（二）管理会计与财务会计的联系
（1）核算内容交互性。不论是管理会计还是财务会计其都是以促进企业经济效益的提高为最终目的的，同时全面的监督、控制、总结并反映出企业日常经营过程中的实际情况。财务会计工作开展的过程中所涉及到的核算内容主要有企业的经营收入、费用支出、投入成本、经营利润等几方面，而管理会计则是在财务会计内容的基础上，根据企业发展的实际情况，深度的加工财务会计核算结果的信息，最终计算分析出最准确的财务会计核算数据，为企业的经营投资决策提供依据。（2）服务对象目标一致性。在企业发展的过程中，管理会计和财务会计工作在开展时，都必须将企业资金的运用作为其最终服务的目标，在详细分析和加工相关数据信息的基础上，确保企业经营的顺利进行。财务会计工作在开展的过程中主要是在记录、分析、总结企业运营状况的基础上，反映出企业发展的现状。而管理会计则主要是为企业管理者提供投资决策的方向，并对企业未来的发展方向做出准确的判断。另外，企业的财务会计在进行相应的改革和发展时，必须根据管理会计所提出的相关要求为基础，才能确保两者在会计系统中的相互协调发展，从而发挥出两者在企业发展过程中的积极作用。（3）信息来源的共同性。不论是管理会计还是财务会计所使用到的原始的财务信息，都是企业日常经营过程中所产生的信息，因为两者利用信息的方式不同，所以为其提供的信息内容也就存在一定的差异，但是其本质上都是为企业管理者提供真实有效的信息，以便于企业管理者做出正确的企业发展决策。另外，正是因为两者信息来源的相同，所以为其信息资源的共享奠定了良好的基础，这种信息的相互稽核，不仅有效的避免了信息错误和舞弊行为的发生，同时也促进了企业财务信息可靠性的全面提升。
二、管理会计和财务会计在企业实践中的紧密结合
（一）信息方面的融合。企业的管理会计和财务会计工作的开展，都是在企业日常经营过程中发生的经济交易和事项为基础的。两者都是讲企业当前和未来资金运动作为核算的目标，由于其在核算的内容上存在很大交叉和重叠的现象，所以也进一步说明了两者应用的原始信息的来源是一致的。由于财务报告的依据准则并不适用于管理目的，所以财务会计的数据无法满足管理会计目的的实现，如果按照财务报告准则所提出的要求进行管理会计活动会计的数据依据的话，那么将会造成管理会计信息决策相关性的丢失。而坚持这一观点的人则认为管理会计核算应该与财务会计流程有所区别。而目前我国企业很少会采取以管理会计目的为主的会计记录情况，这一方面说明了我国管理会计水平的落后，同时也是成本效益原则提出的要求。经过不断的实践证明，即便是将财务会计数据作为管理会计数据的信息来源，不仅不会导致管理会计管理决策相关性的丢失，反而会促进企业管理效率的进一步提升，因此企业在发展的过程中，必须根据自身的实际情况设计适合企业发展的会计体系，才能确保企业的长期稳定发展不受影响。（二）控制过程的融合。在企业发展的过程中，管理会计和财务会计作为企业管理活动的一种方式，是确保企业稳定发展的重要因素。两者之间的相互融合不仅可以促进企业运营效率的提升，同时也为企业发展目标的制定提供了重要的数据支持。比如，我国企业广泛应用的预算管理条例，其预算编制虽然贯穿于企业经营过程中的采购、生产、销售、收款、投资等全部过程中，但是最终都是讲财务预算作为重点，而所取得的财务报表则真实的反映出企业的财务情况，从而为后期进行的预算考评奠定良好的基础。预算编制的主要目的是为企业未来的发展和经营制定详细、明确的规划，同时对企业发展过程中的资源进行合理的分配，并将编制好的预算数据作为考核企业各部门绩效的依据。如果企业在发展过程中出现了财务数据与预算偏差现象的话，那么企业必须根据偏差出现的情况，及时的找出问题并予以修正，从而确保企业的长期稳定发展不受影响。而管理会计在企业发展过程中的广泛应用，其最终的目的就是要在企业发展的过程中实现管理会计与财务会计有效融合的目的，发挥出两者在企业发展过程中的积极作用，为企业长期发展战略目标的实现奠定良好的基础。（三）成果表达的融合。由于一直以来，我国企业采取的都是过来会计对内、财务会计对外的发展模式。因此，企业在发展过程中的管理会计活动主要是为企业的管理人员提供企业决策的管理会计报告，而财务会计则主要是生成对外的财务会计报告。但是，由于两者在实际应用的过程中，其所生成的报告内容上存在很多的交叉点，所以也进一步说明了两者在企业经营发展的过程中存在着一定的关联性，而这种关联性，随着知识经济时代的来临，对企业市场竞争力和价值的提升具有决定性的影响，再加上未来企业在发展过程中对人才、知识产权等无形资产重视程度的不断提升，现有的财务会计准则，不仅无法满足企业发展所提出的要求，同时也无法对企业的价值进行准确的计量。这些因素的存在必然会对企业的市场竞争力和价值产生不利的影响。
三、我国财务会计与管理会计紧密结合采取的方式
（一）管理会计与财务会计融合体系的构建。企业在日常经营的过程中，必须将管理会计与财务会计紧密的融合在一起，积极的构建两者之间相互融合的体系，才能确保企业会计活动的开展可以最大限度的满足企业日常经营活动的需要，从根本上促进企业会计工作效率和质量的全面提升。而在这种相互融合的体系建立的过程中，必须做好以下几方面的工作：首先，企业管理人员必须对管理会计在企业发展过程中所发挥的决策作用予以充分的重视，根据企业发展的需要加大企业会计信息收集和整合的效率，才能将管理会计在企业发展过程中的作用充分的发挥出来；其次，企业必须加大会计工作人员业务水平和综合素质培训的力度。定期的进行企业管理会计人员专业知识的培训，加快管理会计与财务会计融合体系建设的步伐，才能将两者在企业发展过程中的作用最大限度的发挥出来；再次，企业必须建立完善的财务会计和管理会计操作体系，科学合理的使用这一操作体系所提供的信息数据，促进管理会计与财务会计融合效率的进一步提高；最后，企业在日常经营的过程中，必须采取积极有效的措施，不断的进行会计工作内容的细化，确保会计信息准确性、有效性、真实性的进一步提高，才能促进财务会计和管理会计融合效率的不断提高。（二）管理会计与财务会计融合重视程度的提高。随着我国社会经济的不断发展，企业在经营过程中财务的管理会计与财务会计的相互融合已经成为了确保企业长期稳定发展的必然趋势，因此企业的管理者为了确保企业可以在激烈的市场竞争中占得先机，就应该加快这种新型企业经营模式接受的速度。但是由于很多企业管理人员还没有真正意识到会计在企业发展过程中的重要性，只是简单的认为会计就是记账、发放薪资，从而导致会计职能作用在企业经营的过程中无法充分的发挥出来，最终对企业的发展产生了不良的影响。作为企业的管理者，必须充分认识到财务会计与管理会计的融合在企业发展过程中的积极作用，加大两者之间的相互联系，实现两者之间的相互协同，才能加快企业发展的速度。（三）专业人才培养力度的加强。在企业发展的过程中，人才是确保企业财务会计和管理会计工作顺利开展的关键因素。只有企业拥有了优秀的专业人才，才能将管理会计和财务会计在企业发展过程中的作用最大限度的发挥出来。但是由于我国长期以来对会计工作人员的定位只是局限在熟练掌握会计制度，要求其在日常工作中可以熟练的处理相关的业务即可。但是随着市场经济的不断发展，这样的会计人才已经无法满足现代企业发展的需要。为了促进企业经济效益的不断提高，必须加大专业人才培养的力度。加强企业会计人员培训管理的力度，积极的招聘高素质的专业会计人员，才能从根本上促进企业经济效益的不断提高，从而为企业长期战略发展目标的实现奠定良好的基础。（四）信息化技术应用力度的加强。以往的会计从业人员所采取的传统数据记录和处理方式，不仅工作效率低而且财务信息也无法及时的共享，所以已经无法满足现代企业发展的需要。随着电子信息技术的不断发展，计算机已经成为了科技从业人员日常工作开展过程中最重要的辅助工具。通过计算机处理和存储庞大的会计数据信息，不仅促进了科技人员工作效率的稳步提高，同时也提高了企业会计信息的准确性。另外，企业在发展的过程中必须财务积极有效的措施，加快管理会计和财务会计两者之间的融合，才能在实现管理会计和财务会计信息共享目标的基础上，最大限度的满足现代企业发展过程中对企业会计信息所提出的要求。
四、结束语
总而言之，随着我国经济的迅速发展，管理会计和财务会计两者之间的融合已经成为了影响企业长期稳定发展的主要因素。所以只有采取积极有效的措施，加快两者之间的相互融合，建立完善的企业管理会计和财务会计融合体系，才能发挥出其在企业发展过程中的积极作用。
作者:王吉哲 单位:电子科技大学政治与公共管理学院
参考文献：
[1]程晓鹤.管理会计与财务会计的融合探讨[J].宏观经济管理,2017,(S1):209-210.
