城中村改造的重要意义
城中村改造的重要意义范文第1篇
关键词:城中村;改造;转变;问题
“城中村”亦称“都市里的村庄”,它是城市化发展过程中,由于城市建设急剧扩张与城市管理体制改革相对滞后的矛盾所造成的,是我国大中城市中新生的特有现象。如其名称所示,它仍然实行农村管理体制,在国家治理范畴上属于农村地域,但是与一般农村地域不同的是,它被城市形态及地域包围着,成为城市中的乡村孤岛。
城中村改造是指对城市中仍实行农村管理体制的村庄进行城市化改造,建立起城市基层管理体制,即在原城中村农民居住的地域建立起城市社区居民委员会,替代原来的村民委员会,对本地域实行城市管理体制。当然,城中村改造不仅仅是一个管理体制改革的问题,主要还涉及到经济组织从集体经济向股份制经济转变,村庄集体所有土地向国有土地转变,居民从农民身份向市民身份和股民身份转变等方面。当然,这些改变并不意味着城中村改造的完成,只能说,这些改造预示着城中村改造的开端,许多问题还需要进一步探讨和解决;而且,后续问题的解决与否以及解决得如何,可能直接制约着城中村改造的进程及彻底性,直接决定着城中村改造的成功与否。
一、管理机构:从村委会到居委会
城乡二元社会体制自建国后已经经历了50多年的历史变迁,至今仍然没有发生结构性的变革。今天的城中村虽然已经高度城市化了,但在管理体制上实行的依然是农村社会管理体制,即村民自治,通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务,实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。它包括三个与管理体制和治理相关的内容:(1)自治的主体是农村居民,更确切地说应该是户籍在本村的农民。这对普遍意义上的村庄而言是一种常态,但对城中村来说则有点片面了。城中村因其地域区位和经济实力优势,一般都以二三产业为主,吸引了超过村庄户籍人口数倍甚至十倍于村庄户籍人口数的流动农民工,他们虽然“工作于斯生活于斯”,但他们的融入主要是“资本雇佣劳动”意义上的,他们仍然没有参与本地域公共生活的权利。(2)自治的地域范围是农村社区。不过对城中村而言,这一农村社区则有新的含义。国家城市建设征用了农村社区的集体土地,城中村也就形象地演变为地域上的“插花地带”,集体所有地域与国有地域“犬牙交错”,因而城中村的自治就不是强地域原则意义上的,也不能实现一般意义上的本地域村民的自治,充其量是户口在本村的村民自治。(3)自治的内容是本村的公共事务和公益事业,即村务。这对城中村而言则更为片面了。城中村自治组织所进行的公共事业仅与其地域上的一小部分人密切相关,其从事公共事务的内容也只与这一小部分人紧密相关。本地域上绝大多数从业人口不享有参与公共事务的权利,不直接从村域公共机构那里获得免费的公共福利和服务。
因此,从城中村的管理体制来看,公共治理和服务组织已经能适应其自身的发展和需要了,必须对城中村进行改造,在城中村地域建立属地意义上的城市管理组织——街道办事处下属的社区居民委员会,就近划归城市街道办事处,或根据管理需要设立城市街道办事处,对城中村地域进行城市化管理。相应地,这也主要表现在三个方面:(1)建立城市社区居民委员会,替代原地域上的村民委员会,由其对本地域进行按地域分区管理。这是城中村改造过程中最大的不同点。社区居民委员会的建立标志着,城中村区域已经改造成为城市管理区域,开始接受城市化的治理体制和规则,在街道办事处的领导下,对本地域的居民实行城市化管理,使城市社区管理开始走上良性循环的轨道。作为社区居委会的上级政府也赢得了管理社会的主动权,为城市社区的统一规划管理降低了管理成本。(2)按地域范围重新划分和确立治理区域和范围,增容城市管理的相关内容。在这一过程中,可能会出现原属同一个村庄的村民由于城中村改造而划归不同的居民委员会管理的情况;并且,社区居民委员会的职责相较于村民委员会的职责而言也有很大的不同,如实施新城发展规划、加强计划生育管理、强化社会治安综合治理、增强道路和公共设施等基础建设,等等。(3)改革户籍制度,将农村居民户口改为城市居民户口,并统一进入社区自治的主体范围。它不仅使原属农民的劳动群众正式成为城市的居民,而且还直接参与本地域的公共生活,与城里人一同选举自己的当家人和管理者。他们成为社区自治的主人。
在城中村改造过程中,虽然建立居民委员会简单易行,但村改居任务的完成难度则相当大。主要原因是,仅仅通过一个自上而下设立的组织机构用来取代与资源及体制结合在一起的农村地域管理形态很难;且从现实情况来看,城市社区居民委员会建制的地域基础仍然沿袭着农村管理体制时期的地域。虽然建立了城市社区居民委员会,虽然农民身份已经变成了市民或居民,但他们的生活区域仍然是农村时代的,他们的交往对象也主要局限于原来的熟人社会。这是历史原因使然,同时也是村改居过程中不得不重视的一个方面。如果改造不彻底的话,改造之后的区域仍然会在城市社会中形成一个自我封闭的小社会,仍然成为城市社会管理的死角,并由此形成一种新型的贫民社会形态。要解决地域因素在改造过程中的消极影响,方法也是简单易行的,那就是,真正按照地域管理的原则,在城市规划的基础上,重新划分居民区范围,尽可能地分割原来的村庄地域范围,将一个村庄分解为几个居民区域,从地域上破解城中村改造过程中的地域或历史因素。
另外一个问题是,城中村改造为城市社区后,是否应当将外来人口纳入到管理内容之中?答案是肯定的。在原村民委员会管理体制下,外来人口一般都是被排除在村庄治理、公共参与、资源分配的范围之外。而在城市社区管理体制下,外来人口管理就成为一个必不可少的组成部分。这不仅可以反映出社区特征从农村封闭性向城市开放性转变,而且还反映出区域的城市形态。
二、经济组织:从集体经济到股份制经济
城中村在未改造之前的经济组织主要有三种形式:第一种形式是尚未进行股份制改造的集团公司形式,仍然隶属于村民委员会管理,对村民委员会和农民群众负责。第二种形式是进行了改造但只有一个集合式股东的股份制公司。其特点是,在村庄组织框架之外建立股份制公司,集体财产的所有权与占有权发生了分离。第三种形式在第二种形式上更向现代股份制公司迈进了一步,即曾经进行过股份分割或是增量扩股过程的股份制公司。其特点有三个:一是在公司股东结构中存在着小股东,可以是本村人也可以不是本村人;二是公司在董事会中一般设有独立董事,代表中小股东的利益,监督公司的资产运营、规范运作和红利分配;三是利益分配在集体式股东与小股东之间进行区分,小股东依据其所有股票直接获得体现其生存和社会保障权利的收益,集体式股东获得的红利主要用于村庄公共管理和公共产品提供。这三种集体经济组织形式依据市场开放程度和地域差异呈现出一种阶梯式分布的格局:第三种形式主要集中于南部和东部沿海经济发达地区,第二种形式主要集中于中部城市边缘地带,而第一种形式则相应地推延到中西部刚刚开始城市化的城郊村庄。
虽然集体经济组织形式在不同的地区表现出不同的现代化程度,但都有一个共同的特点,那就是,其形成的根源和演进的路径都是集体土地所有制,也就是我们常言的集体土地产权制度。我们知道,我国的集体土地产权制度不仅仅是法律意义上的,更是政治和社会结构意义上的。集体土地作为一项财产,其不仅承担了经营和保值增值的经济功能,还承担了社会保障功能。
虽然城中村的经济组织有不同的表现形式,但其财产权利结构都沿袭同一的结构性制度规定。城中村经过几十年的变迁,虽然已经失去了地域强制性意义上的社区属性,但政治结构、社会结构和法律制度规定仍然使得这一财产权利结构得以延续下来。现在进行城中村改造,按地域重新划分管理性社区,就是使地域上的分离成为一种事实;并且,由于现在城中村改造后的社区居民委员会设置不再仅仅源于原来的农村地域划分,而是一般遵循“规划先行”和“便于管理”的原则,这会导致农民集体的分散,并通过一种全新的城市化管理体制将农民个体与其原先归属的农民集体割裂开来。
城中村改造的重要意义范文第2篇
【关键词】城中村；改造模式；思路；原则；途径
所谓城中村改造的空间模式，是在指城中村改造中，对城中村已形成空间布局改造的思路、原则和途径，涉及到对城中村原有空间物体的保留、拆除或其他行为，其实质问题是空间发展权利的公平分享。城中村改造的空间模式选择，对于城中村生命延续及城市化的健康发展具有基础性的根本意义。
一、整村拆除空间模式评价
目前城中村改造的空间模式，尽管有因村而异不同模式的经验，但更多城市在城中村改造的空间模式似乎更倾向于对原村落整村拆除后推倒重建。目前，西安市普遍采取整村拆除模式，并把整村拆除作为“西安模式”的重要特征和成功经验，兰州市、太原市等城市到西安市学习城中村改造经验。
所谓整村拆除，就是将城中村的建筑全部拆除，然后重新进行规划建设。必须承认，整村拆除在城中村改造中有其积极的意义：一是全部推倒重建，在旧址上重新进行规划建设，排除了原有建筑物对规划布局的影响，可以在一张没有负担的白纸上“画最新最美的画”；二是可以重新进行空间布局，可以对土地资源重新进行整合，实现土地资源空间价值最大化；三是消防、天然气、给排水、电力、环卫、教育、文化、卫生等公共基础设施和公共服务设施可以一步到位。
这种模式，对大城市建成区的城中村具有很强的针对性和适应性。大城市建成区的城中村，已被城市建筑包围，成为城市功能区的一部分，城中村的建筑密度和容积率比较高，但由于布局混乱，脏乱差和安全隐患比较严重，需要重新进行规划建设。
但城市建成区以外、只是被纳入城市规划而并未建成的近郊行政村，与城市建成区城中村相比，并没有被城市建筑包围。如果采取整村拆除的推倒重建模式，会带来一系列问题。
首先，近郊城中村有比较丰富的优秀历史文化。如长安区曾是历史上曾是京畿之地，很多村落的形成，都有古老的历史人文背景列入城市（开发区规划范围）的206个行政村，属于汉、秦、西周和上古的59 个，占28. 64 %；汉朝以后到唐朝的63个，占30.58 %；唐朝以后到明朝的56个，占27.18%；明朝以后到清朝的28个，占13.6%。这些村落，有的是名人出生、活动、安葬的地方；有些是重要落历史事件或重要活动遗址；有些有民俗、民间文化形成的古会、庙宇祠堂、节庆活动等；还有珍贵的古树名木。西安市第三次古树名木普查共登记建档古树名木18584株，其中，长安区12887株，占全市总量的81.2%。西安建筑科技大学教授、陕西省规划委员会委员吕仁义曾建议，为保持西安市的历史文化特色，在充分保护川塬地貌（尤其是少陵、白鹿、神禾、五陵诸塬）和历史文化环境的前提下，应在中心城区周边选取几处（主要在长安区地界内）历史悠久、影响深远的古村落（如皇子陂、沈家桥、细柳等），加以改造和恢复，打造彰显西安城市特色的“都市村庄”。整村拆除可能拆掉村落的很多历史记忆，中断村落人文资源传承。而这些人文资源，是村落的灵魂，还可能成为城市的文化魅力。
其次，整村拆除使原有的建筑物全部变为废物，还诱发村民为获得拆迁补偿普遍加盖强盖度，形成大量的建筑垃圾，加大了拆迁补偿成本，人为加大了对建筑材料市场的需求，扩大了建筑材料市场供求矛盾，严重浪费社会资源，破坏生态环境。建设部原副部长、两院院士周干峙就严肃指出，大拆大建带来的是巨大的浪费。我们拆的是过去的财富，用现在的角度看，就是碳。拆一平方米再建一平方米，就是两份的碳。既破坏了过去的财富，又浪费了现在的资源。
第三，一刀切的整村拆除，很可能忽视少数村民的建筑的特殊情况及合理诉求，导致个别村民因特殊原因奋不顾身抗争而形成“钉子户”，少数无良企业老板或公职人员，利用政府加快改造进度的心里，实施明显侵犯人权的野蛮拆迁，逼使个别村民采取自残、自焚、跳楼等过激方式以死抗争，最后攘成重大社会事件，引起社会不满，损害党和政府形象，激化社会矛盾，影响社会和谐稳定。
第四，政府主导下的运动式整村拆除城中村改造活动，可能也提高土地的利用效率和公共收益，但由于政府、老板、村民都急于求成，也很可能自觉不自觉被房地产开发企业企业老板的趋利操纵，很难通过真正意义上的公开竞争形式，实现土地效率和公共收益的最大化。
第五，我们不能认为，农村改革开放发展到现在，每个城中村目前的规划建设现状都到了必须整村拆除的状态。特别是按照统筹城乡发展规划建设新农村社区，似乎更没有拆除的理由。
第六，城中村改造整村拆除产生的刀下见菜的土地收益和房地产收益，可能使地方政府和企业老板忽视支柱产业的技术进步和结构升级，不利于地方支柱产业的发展培育和产业健康成长。
从国外情况看，大都市发展未必要把乡村气质的建筑全部拆除。中国经济体制改革研究会副会长、中国（深圳）综合开发研究院院长樊纲曾以欧洲为例写道：“欧洲各国大城市当中的那些老城区，也是拥挤着一起的4-5层的‘握手楼’，也是那样窄窄的小街道，当年在一定意义上都是城中村，（也是在类似的条件下很无序的发展起来的）经过几十年，几百年的发展，现在反倒成了现代化城市中最有味道、最有文化的部分，吸引着大量的游客。”北京大学社会学系教授朱晓阳在法国巴黎、日本东京，都看到具有非常多乡村气质类似中国城中村的建筑：在东京，从下榻的旅馆出来，无论朝哪个方向走，每一条街道都有数所寺院；街道除了少数交通干道外，都只有不到10米宽度，街两边的房子毫无整体“规划”，所有建筑都是“各自乱建”的。在大批三四层的建筑中夹着一两幢十来层高的公寓或写字楼，精彩的是这些楼的邻居经常会是一些仅有两层的传统日式木结构房子，或者是类似高度的乡村民居，感觉像些坚守了半个世纪的钉子户。在巴黎，朱晓阳“住的这个四合院是在一条小胡同里，胡同仅有五六米宽，两边全是高达六层以上的民宅。它们看上去与我拍的小村的新村照片中的房子一样，这就是所谓“握手楼”和“接吻楼”了。我刚到一两天以为这里是什么被遗漏下的城中村，后来在巴黎跑了好多地方，发现这样的胡同和建筑比比皆是。现在的印象是，除了城郊新开发的地区外，老巴黎到处都是城中村。”
2011年12月，北京大学社会学系组织“中国城中村改造案例分析与经验交流会”，会上通过取解剖个案经验：认为拆平重建（即整村拆除）模式的城中村改造面临着诸多问题，已经陷入困境。陈双在他的《中西部大城市城中村空间形态的和谐嬗变》一书中指出：“空间与社会是有机统一体，而‘拆除――重建’为统一的正规商品房的空间改造方式是一种简单、机械的空间置换式改造，虽然完成了空间的物质转型，但社会文化转型却往往滞后”。“因此，大规模、纯粹市场化的改造不仅会造成社会空间转型的不适应，而这都是与和谐社会目标相背离的”。
二、城市有机发展思想的启示
城市有机发展的思想，较早可见于《雅典》，即国际建筑协会（C.I.M.）于1933年8月在雅典会议上制定的一份关于城市规划的纲领性文件――“城市规划大纲”。《雅典》中多次提到城市“订立各种计划，使各区依照它们的需要和有机律而发展”。“城市单位中所有的各部分都应该能够作有机性的发展。而且在发展的每一个阶段中，都应该保证各种活动间平衡的状态。”“有机的城市之各构成部分的大小范围，应该依照人的尺度和需要来估量”。
被誉为有机规划和人文主义规划大师的美国城市理论家芒福德，在《城市发展史：起源、演变和前景》中，多次论述：城市是一个有机的生命整体，生命体内部结构之间是“积极的共生关系”，“城市是按照有机的方法发展的”，有它的一贯性，“其特点是内部缓慢而复杂地相互影响”；有机联系的城市发展的目的，“不是想谋求尽可能多的可以出售的地块”，不能“被当作一个私人的商业冒险事业，为了增加营业额和土地价格”；城市作为生命有机体或组织，其生长发展都有其天然限制，如果一个城市要维持它居民的不可缺少的功能，这个城市必须显示出自己有机的控制和对任何别的有机体的遏止。
北京大学建筑与景观设计学院张天新副教授提出，对城中村的改造应当遵循其生活特性和空间机理，保留其中不规范但有意思的空间，并通过技术改进和管理保障其安全。通过这样的设计，貌似杂乱的城中村大有变得“绚烂”之希望。
受《雅典》和芒福德等的启示，城中村改造的空间模式应该按照 “有机改造”的思路：把城中村作为一个生命有机体，尊重他古老的历史和它的生命未来，从它的精神文化、生态环境、人际关系中看到它今天仍然存在的生命活力，而不是把它仅仅看作一大堆急待拆除的建筑物；把城中村改造视为对一个古老生命有机体在现代生存环境下的健康延续，重视对村落文化、生态、人际等有生命力资源的保护传承，而不是简单地推倒重来；把城中村的人们“看成一个忙碌、活跃与多面的角色，而不是看成一架满足享乐主义的理性计算器（芒福德语）”，重视城中村改造后在社区经济、社会、文化、政治等方面的多元性、依存性和平衡性，将城中村改造成为“一能容居住者感情和认同感的地方”；在此基础上，突破村落文化的封闭性和排斥性，引入开放性的城市文化，使改造后的城中村成为，真正如霍华德在《明日的田园城市城市》所憧憬的，城市和乡村愉快的成婚结合后，“迸发出新的希望、新的生活、新的文明”。
基于以上思考，选择和评价城中村改造空间模式时，应考虑以下因素：
（一）行政村的自然村空间构成
即组成行政村的几个自然村数量，自然村之间的距离，自然村的相对独立性等等。如果一个行政村有几个自然村组成，且有的自然村还保留文化、习俗上的相对独立性，就不宜全部整村拆除。
（二）村民就业与收入构成
即村民从非农产业就业和收入获取情况，如果村庄并没有被城市所包围，村民劳动就业直接参与非农产业的程度很低，村民没有或很少依托家庭财产从城市发展中获取收入（典型的如住房租赁）非农产业对农民收入的贡献很小，农民对土地的依赖的基本关系没有改变，村民还不可能有条件有信心的离开土地，还不能依靠城市化生存，整村拆除就要慎重。
（三）村落规划建设情况
即城中村规划建设是不是在服从城市统一规划或在城市总体规划指导下规划建设的，村内基础设施完善程度。如果是或甚至是近几年在城乡统筹发展政策下规划建设的新农村，面貌基本上的焕然一新，村民居住舒适，村内道路、给排水、通讯、电力等基础设施基本完善，就应对它进行保留而不必急于整村拆除。例如，由北京大学社会学系学者参与修改，村民们自己设计云南省昆明市昆明市官渡区矣六街道宏仁村，距离昆明市区不到20公里，人口2000余，分为宏仁新村与宏仁老村。新村历时5年刚刚建成，不再进行改造，重建只针对老村。
（四）文化资源空间分布情况。
即村落各种有形或无形的文化资源分布和保护传承的要求。包括名人轶事、重要事件或重要活动遗址、民俗、民间文化形成的古会、庙宇祠堂、节庆活动、古树名木等等。如果有些文化遗产是不可移动需原址保护的，城中村改造就应该服从于文化资源保护。根据台湾地区对城市更新的立法，“文物古迹占有的地域范围设定为严格控制区，严格保存环境的历史原貌，除了维护外不得改变原状，以使历史信息安全传承，市民集体记忆不会被抹煞。文物古迹所处范围的周边地区为环境协调区，区内新建建筑必须与历史建筑协调，并控制其高度、体量、结构、色彩、建筑风格与使用性质等，可以通过特定专用区城市设计准则来保证”。2004年，深圳市进行大规模城中村改造时，政府意识到大芬村的特殊文化价值，也将之以特例对待。
在科学进行以上因素评价的同时，还要避免和遏制政府领导急于追求功利产生的情绪化整村拆除冲动：一是单纯为了换取建设用地，进行开发区建设；二是为了以地生财，提高土地收益，增加财政收入；二是为了城市形象建设的大马路、大广场、大水大绿等劳民伤财的形象工程、面子工程、官赏过程等。
三、因村而异的空间模式选择
根据以上因素考虑和广州市、深圳市等地区的成功经验，城中村改造的空间模式可以采取不同类型。
（一）综合整治
是指不改变城中村建筑主体结构和使用功能的前提下，以改善环境为目，对规划建设基本合理，但环境较差、公共服务配套设施不完善的城中村，以改善居住环境为目的，打通交通道路和消防通道，加强环境整治和立面整饰，特别要完善环境、卫生、消防、房屋安全、市政等公共设施。按照《深圳市城中村（旧村）改造总体规划纲要》，综合整治项目中，除了极少量的市政、公用设施及环境小品外，基本不涉及房屋拆建，主要是要实现居住环境品质的提升。
（二）功能改变类更新
即对空间布局基本合理，但需要调整功能的村落，在不改变土地使用权的权利主体和使用期限、保留建筑物的原主体结构的基础上，改变部分或者全部建筑物使用功能，按照消除安全隐患、改善基础设施和公共服务设施的需要加建附属设施，满足城市规划、环境保护、建筑设计、建筑节能及消防安全等规范的要求，优先满足增加公共空间和产业转型升级的需要。
（三）全面改造
对位于城市重点功能区、对完善城市功能和提升产业结构有较大影响或与城市产业结构调整、公共和市政设施建设需要冲突，以及局部地段存在严重的安全隐患、原村民局部改造意愿强烈的城中村的城中村，可按照城市（开发区）规划的要求，以整体或局部拆除重建为主实施全面改造。
根据《深圳市城中村（旧村）改造总体规划纲要》（2005―2010），深圳5年完成城中村改造拆除建筑面积1150万平方米，综合整治建筑面积3370万平方米，综合整治面积是拆除面积的2.93倍。换言之，深圳市城中村改造拆除面积只占城中村改造总面积的四分之一。广州市城中村138个，选择整村拆除的只有52个，仅占全部城中村的37.68%。最近广州市政府又发文明确，除52个城中村外，其余城中村改造全部选择综合整治模式，从政府主导上避免了整存拆除的扩大化。
四、空间模式选择的科学决策
为保证城中村改造空间模式符合即符合城市总体规划，又结合各个城中村的实际，必须改变城中村改造的决策方式，增加城中村改造决策过程的公共性、民主性和群众性。
（一）尊重村民的权利主体地位
城中村改造一般以政府为主导，但村民是城中村的权利主体，依法具有参与权、决策权和执行权。目前，村民参与城中村改造已有一定程度的体现，但主要是围绕涉及村民利益的拆迁补偿安置讨论，现在，必须把空间模式选择作为村民参与讨论的重要方面。村民参与方式除通过代表表达外，政府和改造主体，通过公开的形式，让群众了解情况，广泛吸收群众群众意见，包括：改造工作方案制订、空间模式选择、拆迁安置补偿、资产评估结果、专项控制规划草案；道路交通及市政配套设施等；安置楼建设、安置房选定；集体资产管理与收益分配等方面，群众都有知情权和决策权。
（二）广泛吸收专家参与
为避免村民自身素质和评价能力对空间模式选择的限制，城中村具体的空间模式择，在广泛听取村民意见的基础上，政府应组织规划建设、农村发展、环境保护、社会管理、文化卫生、等方面专家，吸收有参与能力的村民代表参加，在对各村的地理位置、自然条件、历史文化、建设形态、发展情况等进行综合评价后，提出包括空间模式在内的工作方案，由专家形成结论性意见，政府按最后专家的通过的文本执行。
（三）扩大社会参与的公共性
方案制定过程，还可以通过互联网、电视、报纸等媒体，公开改造村的基本情况和改造思路，就资源（特别是生态资源和文化资源评价、规划的空间布局、公共服务设施建设等，面向社会公开征求意见，请尽可能多的了解村情的人们参与城中村改造方案讨论。
（四）稳步推进城中村改造
城市化是经济社会发展的必然过程，城中村改造是推进城市化进程的必由之路，但具体改造村和改造时间的选择，只能遵循水到渠成，顺势而为原则，既不可人为的无为而治，更不宜运动式的拔苗助长。
【参考文献】
[1]《西安日报》. 2010年6月7日第九版.
[2]（美）刘易斯・芒福德 著.宋俊岭，倪文彦 译.城市发展史：起源、演变和前景[M].北京：中国建筑工业出版社，2005.
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[4]陈双 著.中西部大城市城中村空间形态的和谐嬗变[M].南京：东南大学出版社，2011.
[5]深圳市城中村（旧村）改造总体规划纲要（2005―2010）.
[6]深圳市政府《深圳市城市更新办法》2009.
[7]广州市政府《关于广州市推进“城中村”（旧村）整治改造的实施意见》（2010）.
[8]广州市政府关于加快推进三旧改造工作的补充意见 [2012].
城中村改造的重要意义范文第3篇
[关键词] 城中村 土地置换 产权
城中村作为一种居住形态及社会形态，主要指在经济快速发展、城市化不断推进过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已成为城市一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍保留农村模式的村落，亦称为“都市里的村庄”。 城中村是城市的一块夹缝地，究其存在根源，城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构是造成城中村存在的深层次制度原因，因而，城中村的改造也应从根本的土地制度及权利开始。城中村改造过程中集体土地的置换过程中存在的问题，导致这项利民工程不时引发一些社会矛盾。
一、城中村改造中集体土地置换问题分析
早在2004年，全国各大中城市拉开城中村改造序幕。城中村改造作为政府主导运营城市一种方式，对于城中村改造过程中集体土地的置换，各级政府在宪法和土地法等法规范围内纷纷出台文件予以指导，整个城中村改造模式和程序基本按照地方政府出台的具体文件来进行，甚至可以依据法律及政府规定将城中村涉及到的集体土地上市交易。城中村改造过程中集体土地置换存在以下几种普遍问题：
（一）城中村改造项目的土地出让形式缺乏有效监管和查处机制。
依据各地方政府相关文件规定，城中村改造涉及土地公开出让及修建性详细规划批准前一律不准擅自进行拆迁和擅自开工建设。对未获得规划、土地等部门的相关批准手续，擅自进行城中村改造建设的要依法查处。由于利益驱动、相关政府部门不作为、缺乏有效的监管和惩罚机制，导致城中村改造工程项目未批先建、程序倒置现象相当普遍，使土地出让招拍挂制度形同走过场，不仅降低政府公信力，同时埋下社会不稳定隐患。
（二）城中村改造中征地拆迁补偿安置、场地平整、基础设施配套建设、规划设计方案等具体事宜运作存在问题。
城中村改为城市社区，村民改为市民后，原村集体和村民首先需要解决的是就业和生活出路问题，而非一次性付款结束，必须将对土地的补偿及村民安置区别对待。然而城中村改造中征地补偿安置制度把补偿和安置混在一起，制度设计本身存在的问题极易引起矛盾。政府对拆迁过程中土地补偿应该考虑具体情况的不同区别对待，例如区分环境、区位价值、村民拆迁成本等进行补偿，不能一刀切，否则极易引发极端拆迁案件的发生。
其次，缺乏有效纠纷调处机制，导致拆迁过程中矛盾无法及时化解。
暴力拆迁及极端方式阻止拆迁案例并不少见，矛盾积聚并非一日之寒。如果存在有效调处机制，能在问题发生伊始积极解决，这些悲剧将不会发生。城中村改造过程拆迁过程中，地方政府追求政绩、开发商追求开发速度、被拆迁村民考虑己身利益，三方诉求无法达成一致且缺少有效解决途径时，违法行为铤而走险。
其三，城中村改造集体土地置换中具体运作过程缺乏透明性，有部分领导干部权力寻租，，成为社会诟病。
城中村改造集体土地置换涉及多方重大利益，运作过程中经常出现暗箱操作，甚至部分村干部、政府官员，权钱交易，政府相关部门因利益牵系视而不见甚至默许，利益分配不均导致矛盾不断。被拆迁村民集体上访、政府前静坐等报道反映出城中村改造中存在的问题不容忽视。
（三）城中村改造房建设涉及到土地出让等问题。
城中村改造房是用于安置村民（居民）的住宅建设，获得所用土地方式一般是有两种方式：对于异地安置，安置房建设用地可以划拨或协议出让方式供地；就地安置的，则土地以招拍挂方式出让时，应设定土地出让附加条件，明确配建安置房的套数、套型面积、设施条件、建设周期和销售价格等要求，以此妥善解决相关村民生产生活，保护其合法权益，维护社会稳定。城中村改造过程中，各级政府原则上都规定应优先组织安置房的建设。然而，现实中经常出现城中村改造过程中商品房开发热闹非凡，而关于安置房涉及到土地置换问题久拖不决，应优先或同时开工建设的安置房却风平浪静，让被安置村民久久等待，无形中损害其合法权益。
（四）城中村集体土地转换手续繁琐。
按正常程序是上级批准某个村实施城中村改造后，先是进行土地转换，将集体土地（或农耕地）转换为国有土地，再进行招牌挂（寻找土地开发商），再找建筑开发商。而土地转换要逐级审核批复，环节多，政策性强，时间长。为加快城中村改造进程，往往是边建设边补办这些手续，假如哪个环节出现问题不能完善以上手续，建成的房将是“无证房”，于安置户、购房户都会引起矛盾。
二、城中村改造集体土地置换存在的问题解决方案
现阶段，面对城中村改造过程中复杂的集体土地置换矛盾，重点应该放在保护村民合法土地权益、维护社会稳定上，让被改造村民分享真正意义上的城市化成果。本文从实际情况探讨城中村改造中应该注意的问题。
（一）首要的原则是保护城中村改造村民的合法权益，减少纠纷，维护社会稳定。
例如对于城中村改造涉及农用地转为建设用地，应当依法办理土地使用权出让或划拨手续，并对承包经营者的损失给予合理补偿。其次，对于符合城中村改造总体规划的各类出让用地或应当招标、拍卖、挂牌出让的经营性用地，需要交纳土地使用权出让金或公开出让的土地收益，按照土地管理体制和土地收入征管体制，由财政部门统一征收，全额用于城中村基础设施建设和村民社会保障，做到专款专用，杜绝公款浪费。其三、城中村的改造过程中必须通盘考虑，如身份的置换、管理体制的变换、社会保障机制的建立甚至城中村的规划建设问题等等，实现村民权益的可持续发展。
（二）提高城中村改造过程中具体事宜的透明度。
征地拆迁是一项政策性、群众性、时限性很强的工作，是涉及多方利益的大事。公开、公平、公正坚持统一补偿标准，统一征拆程序，接受群众监督，杜绝暗箱操作等具有非常重要的现实意义。这不仅利于拆迁的顺利实施，更能营造良好的舆论氛围，实现群众满意，进而构筑和谐社会。因此通过增加村民代表人数、账目公开等方式监督征地拆迁补偿安置、场地平整、基础设施配套建设、规划设计方案编报等拆迁具体工作过程，增强村民对拆迁改造过程的信任度，努力维护大多数拆迁安置对象的切身利益，尽量减少纠纷产生。
（三）完善征地标准，将征地项目的合法性问题与补偿安置的合法性问题区别对待。
城中村拆迁中的现实情况是城中村拆迁过程中征地项目的合法性审查主要在国务院和省级政府，负责审查是否符合法定条件和程序，而对于拆迁对象具体补偿安置方案由市、县政府负责。因此，要坚持区别对待、因地制宜原则，认真分析不同城中村具体情况，制定符合其切实利益的补偿安置方案，最大限度保障群众的安居乐业。正在修订中《土地法》对集体用地中房屋的征收与补偿工作将予以明确规定，并对集体土地的征收和拆迁工作予以框定，进而弥补国家层面的标准不健全等方面的缺陷。针对拆迁城中村集体村民的土地，不妨通过和安置对象的双向沟通，在尊重其意愿基础上充分考虑其现实需要，拓宽补偿方式--将原国有用地的拆迁中规定的补偿方式实物和货币，增加就业、培训、入股、留地等多种方式，最大限度保障安置对象的生活稳定。
（四）加大监管力度，从中国国情出发，本着公平正义原则，保障合法征地行为，化解城中村改造纠纷的同时，对于非法批准或实施征地的，必须从严追究责任。除了加大现行法律制度执行力度外，还应建立更为严格完善刑事责任追究制度，从而形成对征地犯罪更直接有效的威慑，以维护正地秩序和被征地村民的权益。
结语：城市化进程如火如荼，城中村改造对于整合土地资源，提高土地集约利用具有重大意义。城中村改造中集体土地置换要想顺利实施，必须妥善解决城中村改造过程中面临的系列问题，减少城中村改造中群体性矛盾冲突发生，这利于营造和谐的社会环境，直接影响社会稳定和改造顺利进行，具有极强现实意义和政治意义。
参考文献：
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［3］王玉信. 完善城建法律法规遏制违法征地拆迁--对64起违法征地拆迁案件的调查剖析[J].城市规划，2011（11）.
［4］孙事龙. 房屋拆迁新热点解析 [M]. 中国政法大学出版社，2009.11.
城中村改造的重要意义范文第4篇
一、城镇化和社会主义新农村的内涵分析
(一)现阶段我国城镇化的内涵
现阶段我国城镇化的内涵概括的说,就是在农村人口向城镇流动或农村转变为城镇过程中,必须实现生产方式、生活方式和文化观念向城镇现代化水平的转变。其具体内涵和相互关系主要包括三个方面的内容:
1.文化观念的转变是生产方式转变的精神前提和最终目的。城镇化不仅仅是鳞次栉比的高楼大厦和机器轰鸣的厂房,归根结底应该是人的生活方式和文化观念的城镇化。在城镇化的过程中,我们不仅要注重生产方式转变,更应该注意生活方式和文化观念的转变。
2.生产方式转变是生活方式和文化观念的物质基础。没有现代化的生产方式就没有确立现代化城镇思想意识和生活方式的物质条件。所以,现阶段在推动城镇化的过程中,必须改变乡村以手工体为主、分散无序、粗放经营的生产方式;建立和完善以现代化的生产方式,发展统一、开放、竞争、有序的市场经济,形成现代文明的经营方式。只有这样,现代化城镇的思想意识和生活方式才有可靠的物质基础。
3.城镇化要以民为本。这是我们在进行城镇化的过程中必须强调的一点。共产党是广大人民群众根本利益的代表者,作为党和国家的干部应认识到,人民权群众是城镇经济生活和社会活动最基本的动力因素,推进城镇化是人民群众的要求,城镇化的实现要靠人民群众创选。现创优中国农民的造城运动充分显示出他们是会城镇化的主力军。农民的造城运动是在冲破传统体制和政策束缚下形成的。归结为一句话:没有民工潮,就没有东南沿海地区的工业化、内地的新发展和全国的城镇化。
(二)社会主义新农村的内涵
1.社会主义新农村在经济方面,应该是“生产发展、生活宽裕”的新农村。这里的生产不仅包括农业生产,而且应包括工业等农村非农产一生产经营活动,是农村经济活动的总称。
2.社会主义新农村在文化方面,应该是“乡村文明、村容整洁”的新农村。乡风文明、村容整洁是社会主义精神文明必然要求和具体体现。
3.社会主义新农村在政治方面,应该是“管理民主”的新农村。民主管理是社会主义民主政治建设的重要内容、必然要求和具体体现。当前,我国实行了对村“两委”干部的直选,全面推行村务公开制度,使广大农民群众能够真正了解并参与到自我管理之中,为建设社会主义新农村打下了良好的政治基础。
建设社会主义新农村,绝不仅仅意味着加快农村经济的发展。五中全会实出强调,“要统筹城乡经济社会发展,推进现休农业建设,全面深化农村改革,大力发展农村公共事业,千方百计增加农民收入”。这意味着在加快经济发展的同时,农村教育、文化、医疗、社会保障、基础设施等社会事业,也将进入加速发展时期,城乡差距有望逐步得到缩小,农村面貌将迎来新一轮的历史性巨变。
二、城镇化与建设社会主义新农村的内在关系
(一)城镇化既是建设社会主义新农村的目的所在,又是其重要途径
1.城镇化是建设社会主义新农村的目的。城镇化和建设社会主义新农村都是我国全面实现小康社会、实现现代化的重要水段,期最终目的都是实现现代化。实现现代化难点主要在农村。农村问题的出路在“农”外,只有搞好城镇化,将农村变成城镇,或将农村劳动力转移到城镇,才能更大程度地实现共同富裕,早日达到现代化的目标。因此城镇化问题既是实现现代化的目标,也是实现现代化的途径,从这一意义上来讲,城镇化可以说是建设社会主义新农村的目的。
2.城镇化是建设社会主义新农村的重要途径。首先,城镇化是实现农业现代化的必由之路,农村城镇化是农业现代化的必然要求和重要标志,是农村实现工业现代化的载体和实现现代化的“催化剂”,没有城镇化,就不可能实现农业现代化。《建议》提出实现农业现代化的任务是“加快农业科技进步,加强农业设施建设,调整农业生产能力。”为农业规模经营和集约经营创造条件,提高农业综合生产能力。其次,城镇化有助于深化农村改革。第一,在城镇化的过程中,我们会遇到各种各样的问题,通过对这些的探索解决,可以积累进行农村综合改革的有益经验;第二,城镇聚集了先进的生产要素、生活要素和管理要素,可以发挥其辐射作用,对周边农村的教育体制改革、金融体制改革、就业制度改革以及农村基层政权的建设等施加有益的影响;第三,城镇具备更为旺盛的市场经济活力,通过对周边农村的影响,可以完善农村的经营体制,在家庭承包经营体制的基础上,促进多种形式的规模经营,有益于农业产业化的实现。再次,城镇化有助于增加农民收入和发展农村公共事业。第一,城镇是一个地区的经济中心,市场活跃,劳动力需求旺盛,可以吸纳大量的农村富余劳动力到城镇就业,增加农民收入;农村集体和农村的收入增加了,也就为发展农村公共事业提供了坚实的经济基础。第二,城镇的义务教育、公共卫生和基础设施等公共事来相对发达,这就为发展农村的公共事业提供了思想动力。所以说,城镇先进生产方式和先进文化的聚集和周边农村的辐射作用,有仅有助于增加农民收入,也为发展农村公共事业产生积极的影响。
(二)建设社会主义新农村也利于城镇化发展
城中村改造的重要意义范文第5篇
刚才，市规划局汇报了XX中心城区“城中村”改造总体布局规划方案，大家针对规划方案讲了很好的意见和建议，我都赞成。这个规划，是市政府组织人员到外地学习考察后，结合XX“城中村”的实际编制的，总体上看是编制得比较好的。
下面，我就如何推进“城中村”的改造工作讲几点意见：
一、要高度重视“城中村”是推进城市化进程中的产物。随着城市规模的不断扩大，城市空间的迅速拓展，城市周边的农村不断融入城市范围。与此同时，已经居住在城市的农民的身份以及农村集体所有制经济、管理体制、农村土地等都没有及时向城市转变，使处于城市与农村之间的区域出现了“城中村”。“城中村”的出现既是一个历史问题，也是一个社会问题。虽然“城中村”问题出现的原因是多方面的，但归根到底是“一个过快”、“两个滞后”。“一个过快”就是农村人口大量涌入城市成为流动人口，导致城市人口过快增长。“两个滞后”：一是规划滞后。XX的规划视野主要在中心城区，没有向城郊、农村延伸，导致城郊、农村规划失控，成了规划的“真空”地带。二是管理滞后。一方面，面对城市与农村之间的乱搭乱建，我们没有及时去制止、去管理、去规范；另一方面，我们对城市空间的拓展、城市规模的扩大出现的新问题新情况没有及时进行研究解决。
XX“城中村”量多面广，形成村包城、城包村格局。“城中村”内土地管理混乱、土地使用粗放、基础设施严重匮乏、建筑布局零乱、消防隐患突出、居住环境恶劣、社会治安混乱，与省会城市形象极不相称，既不利于投资环境的改善和城市统一建设管理，也不利于已经进入城市的农民生活水平的提高。“城中村”的出现，严重影响了城市市容市貌，严重影响了城市功能的发挥、城市空间资源的优化配置，严重影响了城市化的推进和城市品位的提高，严重影响了人民群众居住环境的改善。对“城中村”进行改造，事关城市化进程的推进，事关城市竞争力的提升，事关人民群众居住环境的改善，事关社会主义和谐社会的构建，意义非常重大。我们要从这样的高度来认识“城中村”的改造问题，切实增强改造“城中村”的责任感和紧迫感。
当然，“城中村”改造是一项艰巨的、复杂的系统工程，既是城市建设管理中的难中之难，也是城市建设管理工作中的重中之重。“城中村”的出现是一个历史的过程，对“城中村”进行改造也需要一个过程。因此，我们要充分认识“城中村”改造的长期性和艰巨性，采取措施，强力推进，把这项工作抓好，抓出成效。
二、要创新思路
根据规划方案，列入此次改造的3个城区的“城中村”共有29个，占地面积达9.72平方公里，涉及农业人口1.7万户6.05万人、外来流动人口23.6万人。对“城中村”进行改造是一项涉及范围宽、改造规模大、拆迁力度大、建设任务重，且投入成本很高、工作难度很大的工作。但不能因为“城中村”改造有难度就畏缩不前，就在困难面前无所作为。我们一定要解放思想、创新思路，运用市场机制解决“城中村”改造工作中的难题。当前，要着力解决好以下四个方面的问题：
第一，树立以人为本的思想和理念。“以人为本”是科学发展观的本质和核心，是我们一切工作的出发点和落脚点。坚持“以人为本”，就是要树立为民的理念，真正把群众的呼声和意愿作为指导工作的第一信号，把关心和服务群众作为各级领导的第一职责；就是要善于调动群众的发展积极性，帮助群众解决发展的难题，让群众在发展中创造新的业绩；就是要完善科学的决策机制，在决策中体现以人为本的理念。只有把这些工作做好了，才能从源头上、从根本上落实以人为本的要求，才能得到群众的拥护，才能妥善地解决好与群众利益的关系，才能保持社会稳定。因此，我们在研究制定“城中村”改造有关政策的时候，必须坚持把人民群众的利益放在首位，牢固树立“以人为本”理念。说到底，就是要把人民群众答应不答应、满意不满意、高兴不高兴作为“城中村”改造工作的出发点和落脚点。
第二，把“城中村”改造与城市基础设施建设、完善城市功能结合起来。“城中村”长期不在城市的统一规划建设管理范围之内，水、电、气、道路、通讯、消防安全等市政基础设施非常薄弱。我们对“城中村”进行改造，不是简单的拆旧建新，不是填平补齐，不是低水平的重复建设，而是建设现代化的城市文明社区。因此，在“城中村”的改造工作中，必须把改造与完善城市功能结合起来。完善的城市功能主要是完备的基础设施。要切实解决“城中村”基础设施不完备、城市功能不全、城市管理不严、城市品位不高的问题。只有城市功能完善了，才有服务力、辐射力；没有完善的功能就没有服务力，更没有辐射力。完善城市基础设施和城市功能，关键是要在道路建设、通讯设施、污水处理、垃圾填埋、市场建设等方面下功夫，要在净化、亮化、美化、绿化上加大力度，切实提升城市品位，提高服务力和辐射力，提高城市吸引力和凝聚力，提升XX的城市形象。
第三，解决好钱从哪里来的问题。“城中村”改造的最大难题，仍然是资金问题。钱从哪里来？我们绝不能沿袭传统的包投入、包拆迁、包改造、包建设、包管理的思路来搞“城中村”改造。完全由政府的投入进行“城中村”改造，既是不现实的也是不可能的，因为我们没有那么大的投入，也不符合市场经济规律。当前，我们的首要任务就是要在解决钱从哪里来的问题上下功夫。应该说，我们改造黔春路是一个成功范例，就是大胆挖掘潜力，通过市场的手段来解决资金问题。改造“城中村”就是要坚持走政府领导、行政推动、市场化的路子，形成有利于吸引社会资本进入的政策支撑。只要我们政策到位，充分考虑群众和开发商的利益，就能够充分吸引社会资本，推进“城中村”改造进程。如果政策不到位，改造阻力就很大，资金来源就非常有限。因此，我们一定要解放思想，创新思路，切实研究制定有利于“城中村”改造的政策。要善于运作，敢于突破，通过市场找钱，通过改革找出路。
第四，“城中村”改造要与完善管理体制、机制结合起来。我们在实施“南明河三年变清”整治工程中，就反映出过去工作中存在的一些问题，特别是在规划、建设上存在着一些薄弱环节。我们对这些暴露出来的问题进行了深刻反思并加以解决，才使“南明河三年变清”整治工程得以顺利实施。在“城中村”改造工作中，可能也会面临同样的问题，也会暴露出规划、建设、管理方面存在着的许多薄弱环节。因此，我们一定要加快管理体制、机制的完善，规范各有关部门的职能，提高工作能力和工作水平，扎实推进“城中村”的改造。
三、要强力推进
规划只是推进“城中村”改造的前提和龙头，落实规划才是强力推进“城中村”改造的关键。刚才有的同志的发言，显得底气不足，只看到“城中村”改造的难度，这是不行的。因此，我们一定要坚定信心，强力推进“城中村”的改造。这也是对我们执政能力的一个检验。
一要下决心降低成本。改造“城中村”需要投入基础设施建设的成本很大，同时改造中的征地拆迁费用、为原村民建立社会保障费用、解决劳动就业费用、集体资产改制注册资金、文化教育医疗设施投入等等，涉及的成本是非常大的。因此，降低成本就显得尤其重要和紧迫。首先要形成政策支撑，尽快研究制定具体的、明确的政策，降低资本进入的门槛。其次要坚持统一规划、统一建设、综合开发、成片改造的原则，有利于形成规模改造，降低成本。再次，要坚持集约高效利用土地资源。
二要重点推进。“城中村”改造是复杂的系统工程，是艰巨工程，毫无疑问要全面推进，但每一个阶段都有它的主要矛盾，重点环节。当前，我们的主要工作就是要解决主干线、重要通道的“城中村”改造问题。比如头桥到三桥这一段，是XX的一条主要通道，但城市建设非常滞后、管理也非常混乱，严重影响了XX的城市形象。因此要把主要干线、主要通道上的“城中村”作为改造的重点加以解决、强力推进，并明确改造限期，务求取得实效。要把老城区的中华路、遵义路、延安路等几条重要的主干道、重要通道和万东桥、省医一带的城中村改造作为重点加以解决。要先解决重点，然后再全面推进。
四、要形成合力
“城中村”改造是一项系统工程，是一项艰巨工程，明确责任、形成合力至关重要。关于明确工作责任的问题，有的认为应以区为主，有的认为应以市为主。搞好“城中村”改造工作，市、区都有责任。只有坚持市、区协同作战，形成合力，才能攻克“城中村”改造这一难题。这里明确一下：市主要负责“城中村”的统一规划、统一部署工作，具体来说，就是抓规划的编制，抓政策的制定，抓重大问题的协调，抓重点区域、关键环节、核心位置的“城中村”的改造工作。除此之外应以区为主，市有关部门要积极帮助支持。市直各有关部门要切实履行组织、协调、指导职责，搞好与有关区的沟通联系。各有关区要采取强有力的措施开展改造工作。要建立“城中村”改造工作责任制，把工作目标任务层层分解，落实到区、到部门、到人头。要加强宣传，通过广播电视、报刊等多种形式进行广泛宣传，把改造工作的各项方针、政策向群众深入解释，使村民认识到改造带来的利益和好处，从思想上消除抵制情绪和顾虑，争取村民对改造工作的理解、配合、支持和积极参与，保证改造工作的顺利推进。
五、要坚持不懈
