税收立法权
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税收立法权范文第1篇
税收优先权,指税收债务人对于数人负有多数债务时,税收债权对于其他无担保债权或有担保债权,享有优先受偿之地位。税收优先权制度在立法上的确立,对税法学研究提出了新的课题,也为税法的基础构架从财政学、税收学的范式转换或者回归到法学范式,提供了机遇。
一、税收优先权设立理由的通常观点
可以说,各个国家和地区对税收优先权的规定都是很复杂的,而且在与其他物权和债权,包括其他优先权的竞合冲突中态度暧昧。例如,我国台湾地区“税捐稽征法”、“营业税法”及“关税法”等对税收优先权皆有规定,这些规定虽然皆以税收优先权为规范对象,但其规范的方式极不一致,此种不一致的情形,为法律体系处理上应予避免但却难以避免的现象。
国内外通说认为,税收优先权成立的根本理由在于税收是满足公共需要的手段,具有很强的公益性。税收代表公共利益,私债权代表个人利益,当个人利益与公共利益发生冲突时,公共利益应当优先于私人利益,因此,税收债权得以成立优先权。从国家利益出发的观点认为,应由立法赋予国家税收绝对的优先受偿权,税收债权优先于包括设定有担保物权的债权在内的其他所有债权。因此,争取肯认税收优先权,以确保税收债权,成为税收稽征机关历年努力的目标。
但是与此相对立,国外私法学者强烈反对此种观点,认为税收债权过分优先于设定担保权的债权受偿,将从根本上损害以市场经济为基础所建立的民法秩序的稳定性,因而不宜提倡。例如,日本国在明治30年(1927)制定的旧国税征收法规定,国税劣后于由其法定交纳期限1年前设定的质权或抵押权所保护的债权,但优先于此外所有的公租、公课及私债权。上述规定,遭到了当时私法学者的强烈批判。为了解决该法中存在的这些问题,昭和34年(1959年)日本对国税法进行了全面的修改。(P350-351)这表明公共利益应优先于私人利益的论断并不当然成立,尚需进一步探讨。
正如卡多佐法官在评价公共用途与私人财产的关系时所指出的,“在财产‘影响到公共用途’的情况下,就可以限制财产权。这是一种便利(有些欺骗性)、含义模糊的表述,在它的掩护之下,所有权至上产生了许多例外。”(P180)国内也有学者提出如果仅仅用公权优于私权的理论对税收优先权进行解释,是难以自圆其说的。作为佐证,他们提出新《税收征管法》规定的税收优先权并不是一律优先于私权的。首先,新《税收征管法》规定,税收优先于无担保债权,但同时又规定“法律另有规定的除外”；其次,新《税收征管法》规定,纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的,税收应当优先于抵押权、质权、留置权执行。也就是说,如果税款发生在抵押权、质权、留置权设定之后的,则不具有优先效力。由此可见,税收优先权的优先效力不是以公共利益的绝对性为基础的,而是依条件而定的,公共利益优先于私人利益的理论,不足以对其进行解释。
二、优先权制度的域外考察
优先权是直接根据法律规定,享有特殊债权的人可以从债务人的总财产、特定动产、特定不动产的价值优先受偿的权利。优先权因其具有物权性、担保物权的定限性,为特别的价值权和变价权,具有担保物权的从属性、不可分性、物上代位性,所以在实质上具备担保物权的性质,这一结论对优先权制度的确立与发展具有特别重要的意义。本来,债权是以按比例平等地被偿还作为原则,即债权人平等原则,但是,有原则即有例外,在法律上作为这一原则的例外创设了优先权。优先权与抵押权、留置权、质权的一个重要区别在于,优先权是出于立法政策上的考虑而规定的,其作用是对个别的特殊种类的债权加以保护。
优先权制度渊源于罗马法。罗马法上的privirlegiuminterpersonalesactiones可以作为它的起源,确认“不是从时间评价而是从原因评价”的特权是罗马法的优先权。罗马最初设立的“妻之嫁资返还优先权”和“受监护人优先权”便是现今优先权的雏形。优先权制度能在罗马法中占有一席之地,源于其适应当时社会生活之需要,从立足于弱者利益的保护,到顾及社会公共利益的维护,无不在伸张民法之正义精神,以此开了基于法律规定债权不一定平等受偿之先河。
优先权制度在《法国民法典》中得以确立也并不是基于偶然,而是由其历史原因、社会原因、思想原因及其立法方式所决定的。法国民法对缺乏公示性的罗马法的继受,形成了其并不重视公示原则的历史渊源及法律传统；经济生活中的封建性与资本主义因素的混合参半的性质,构成了其存在的社会基础,而且在当时推崇绝对理性的思想,使得民法典起草者期望得以对社会生活进行事无巨细的全方位调整,不愿留下任何法律漏洞。这样,优先权制度存在于法国民法典中就是很自然的事情了。
而优先权制度在德国民法中无立足之地的主要原因在于:德国民法虽然与法国民法一样进行了大规模的罗马法继受活动,但是德国民法中的担保法律制度并非源于罗马法,而是源于日耳曼法。日耳曼法的担保制度出于交易安全的考虑,对公示制度极为重视。优先权制度因其缺乏公示性恰好与此相背。但是,虽然我们在《德国民法典》中难以找到“优先权”这个概念称谓,但这并不意味着优先权制度的内容在《德国民法典》中觅不到踪迹。因为优先权制度的设立并不只是取决于立法对逻辑体系的追求,更为重要的是,优先权在各个国家和地区都有成立的现实的社会需求,而不论人们在立法上如何技术化地赋予它何种称谓。与《法国民法典》中的优先权制度具有相似功能的《德国民法典》中的法定质权,就说明了这一点。
由以上考察可以看出,优先权制度虽然体现了法之正义的理念,但其在各国立法中是否设立以及如何设立更是政治的、经济的、文化的、历史传统的及法律思想等各种社会因素的共同作用的结果。
三、利益衡量视角下的税收优先权制度分析
利益法学的倡导者赫克认为,法律上各种命令,其本身是诸利益的产物,各种法律均存在此利益基础。所谓法律,即是法共同体内部互相对抗的、物质的、民族的、宗教的、伦理的诸种利益之合力。(P71)所以我们认识税收优先权并不能只是从公共利益与个人利益的视角出发,因为它除了作为公共利益与个人利益的冲突交点之外,所涉及的利益还有诸如伦理的、经济的、民族的、政治的利益等等。
综合法理学派的代表人物博登海默认为,“在一个特定的社会和经济框架中,由于社会状况波动不定,从而也需要对实现基本权利的优先顺序加以调整。……不论法律秩序的关键价值之间的关系在某一特定社会环境的背景下会是什么,通常都存在着一系列供平衡和排列社会组织之目标的可行选择。”“在个利和社会福利之间创设一种适当的平衡,乃是有关正义的主要考虑之一。……个人对于实现他们的要求乃是深深地根植于人格的倾向和需要之中的,然而与此同时,对上述三个价值的效力范围进行某些限制也是与公共利益相符合的。在这些情形下,正义提出了这样一个要求,即赋予人的自由、平等和安全应当在最大程度上与共同福利相一致。”(P298-299)庞德也认为,法律秩序乃是在不断地努力实现尽可能多的利益的过程中,调整彼此重叠的权利主张和协调相互冲突的要求或愿望的一种过程。
当论及税收优先权存在的理由及其具体适用时,我们也必须求得在个利和社会福利之间的平衡,在二者之间进行合理的配置以符合正义的要求；此外,还必须虑及超出个利与社会福利之外的诸如政治、经济、伦理、宗教、心理等诸多利益因素,以期适应不同的社会状况,对权利安排和行使的优先顺序进行适当的调整。不过我们应当明确,虽然法律的主要作用之一是调整与调和包括个人利益及社会利益在内的种种相互冲突或者相互协调的利益。这在某种程度上必须通过颁布一些评价各种利益的重要性和提供调整这种种利益冲突与协调标准的一般性规则方能实现。(P398)但是,这一标准并不是可以统一或者划一的,在不同的社会状态下其会作出相应的调整。确立相应标准的努力无疑是异常艰辛的,但是,“只要是现实问题,它们所涉及的情况几乎总是非常独特的。没有什么可以将我们从‘每一步的抉择痛苦’中拯救出来。”(P39)这是我们在论及税收优先权制度时,也必须要体验并且克服的。
因此,我们论及税收优先权时,不能只局限于对公共利益和个人利益的衡量,更不能认为税收优先权是公共利益优先于个人利益的结果。对此我国立法者已经认识到,所以在新《税收征管法》第45条中作出了税收优先的例外规定,即“税收机关征收税款,税收优先于无担保债权,法律另有规定的除外。”
四、我国《税收征管法》第45条之检讨
对税收优先权涉及的各种利益的先后序位进行安排的时候,人们无疑要作出一些价值判断,这就又提出一个“利益评价”问题。罗斯科•庞德提出了解决问题的办法,是一种实用主义的和经验主义的方法。他认为,法官(即评判人)应当了解其责任的性质并应当在他所能得到的最佳信息的基础上尽全力完成其职责,而其最终的目的,便是尽可能多地满足一些利益,同时使牺牲和摩擦降低到最小限度。……一个时代的某种特定的历史偶然性或社会偶然性,可能会确定或强行设定社会利益之间的特定的位序安排,即使试图为法律制度确立一种长期有效的或刚性的价值等级序列并没有什么助益。
我国新《税收征管法》第45条规定:“税收机关征收税款,税收优先于无担保债权,法律另有规定的除外；纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的,税收应当优先于抵押权、质权、留置权执行。纳税人欠缴税款,同时又被行政机关决定处以罚款、没收违法所得的,税收优先于罚款、没收违法所得。”人们对该条规定的税收优先于抵押权、质权受偿一般无疑义,但是对留置权与税收优先权的竞合顺位安排,却存在争议。
民法学者一般认为留置权应当优先于优先权受偿。日本《民事执行法》第59条第4款和第188条规定,不动产优先权人在拍卖不动产的情况下,其买受人必须偿还留置权担保的债权；第190条规定,动产优先权人在没有得到留置权人的承诺时也不能进行拍卖。日本法上,留置权优先于优先权。[10](P50)史尚宽先生也认为,同一物上同时有留置权与优先权时,留置权优先于优先权；标的物生有孳息时,留置权人优先于优先权人受清偿。但是,留置权也不应绝对地优先于一般优先权,因为共益费用优先权等的设立系基于其特殊的立法考虑,否则是与法理相悖的。
本文认为,留置权与抵押权等约定担保物权不同,也是一种法定担保物权。留置权人所享有的债权是对合同标的物的修缮、增值与保值的结果,基于此种事实关系,如若留置权不能优先于包括税收优先权在内的其他担保物权受偿,则无人愿意承担修缮保管成本而甘为其他担保物权人“做嫁衣”,因而会损及权利标的物的应有价值,进而抑制相关产业的发展,无法满足人们的此类需要,造成社会生活链条的脱节,影响社会的正常运转。这正是与“尽可能多地满足一些利益,同时使牺牲和摩擦降低到最小限度”的“利益评价”的最终目的相悖的。因此,无论纳税人欠缴的税款发生在纳税人的财产被留置之前或之后,税收优先权都应该劣后于留置权受偿。
税收立法权范文第2篇
印发《办法》的背景
为深入贯彻落实科学发展观，全面了解水利发展状况，提高水利服务经济社会发展能力，国务院决定于2010年至2012年开展第一次全国水利普查工作。2010年1月11日，国务院印发《关于开展第一次全国水利普查的通知》，以此为据，第一次全国水利普查工作全面展开。水利普查是一项重大的国情国力调查，是国家资源环境调查的重要组成部分，在我国社会发展和经济建设中意义深远，影响广泛。
作为水利普查工作的重要组成部分，水利普查档案工作责任重大而艰巨，得到水利部、国家档案局和国务院第一次全国水利普查领导小组办公室（以下简称国务院水利普查办）等各级领导的高度重视。2011年4月2日，由水利部、国家档案局联合印发了《第一次全国水利普查档案管理办法》，为做好水利普查档案工作提供了依据，对指导全国水利普查档案工作有效、有序的开展起到了至关重要的作用。各流域机构，各省、市、区、县等水利普查机构也都非常重视，设专人、拨专款、立专项开展档案工作。随着全国水利普查工作接近尾声，水利普查档案验收工作即将全面展开，为进一步做好验收工作，把握好水利普查工作的最后关口，《办法》于2012年印发，内容全面，职责明晰，操作胜强。
印发《办法》的意义
1 有利于提高对档案验收工作的认识。《办法》中明确要求，各单位要高度重视水利普查档案验收工作，切实加强领导，采取有效措施，加大监督、指导力度，在验收过程中要严格验收标准与程序，切实把好档案验收质量关，确保水利普查档案能够达到完整、准确、系统要求。
2 有利于提高验收工作的管理水平。《办法》中明确了档案验收工作依据、性质、条件、适用范围，便于规范档案验收行为。明确了普查档案验收原则、组织验收的责任主体，便于职责明晰，相互配合。
3 有利于促进验收工作正常有序开展。《办法》中明确提出了普查档案验收的具体内容和要求，是对《第一次全国水利普查档案管理办法》中验收部分内容的细化、补充、完善。要求更加具体、标准更加明确，便于实际操作。明确了申请验收的条件和申请验收工作方式、流程，便于验收工作有序开展。
4 有利于确保普查档案质量符合要求。完整、准确、系统、安全是对普查档案的基本要求。按照《第一次全国水利普查档案管理办法》中的规定全面收集、规范、整理普查档案，严格把好档案质量验收关，才能确保合格的水利普查档案在日后水利工作中发挥其重要作用。
解读《办法》的内容
《办法》共分六章二十二条。
第一章 总则 共四条（第一条至第四条）
主要是明确了制定《办法》的目的、依据。目的是为加强水利普查档案管理，确保档案验收质量，依据水利部和国家有关档案工作管理规定开展水利普查档案专项验收。
明确了水利普查档案验收的性质，是水利普查专项验收之一。
明确了水利普查档案验收的重要性和必要性，是水利普查验收的前提和必不可少的条件之一。
明确了水利普查档案验收办法适用的范围。即县级及县级以上水利普查机构开展档案专项验收。
第二章 验收组织 共四条（第五条至第八条）
主要是明确了组织水利普查档案验收应遵循“统一管理、分级实施、权责明确、程序规范”的原则。
明确了组织档案验收的责任主体。国务院水利普查办和部属单位（流域机构除外）水利普查档案的验收由水利部和国家档案局负责。省级和流域机构水利普查档案的验收由国务院水利普查办负责。省级以下水利普查档案的验收由省级普查机构负责。军队的水利普查档案验收由总后勤部负责。武警水利普查档案验收由武警部队后勤部负责。
明确了档案验收形式，有验收职责的单位可以直接验收，也可以委托验收单位，如果委托验收单位要有正式委托函。
明确了档案验收组成员结构，由负责组织（或受委托组织）验收单位的水利普查机构、同级档案管理部门、申请验收单位的同级水利行政主管部门和档案行政管理部门的专业人员构成。
验收后要形成档案专项验收意见初稿。经验收组讨论，有三分之二的验收组成员同意，视为验收通过，可以履行验收签字手续，并在会上反馈验收意见。会后将验收意见正式印发给申请验收单位，抄送申请验收单位的同级水利行政主管部门和档案行政管理部门备案，如果是受委托组织验收的，还要抄报委托单位。
第三章 验收内容与要求 共两条（第九条至第十条）
重点涉及三个方面：一是水利普查档案管理情况。包括水利普查档案工作规章制度建立、落实、执行是否到位。水利普查档案工作是否与水利普查业务工作同步开展。保存档案设备、设施及装具配备是否符合要求，是否满足存放档案的需要。对所属的水利普查机构是否履行监督、指导职责等。
二是水利普查档案收集、整理与归档情况。包括水利普查档案的完整性、准确性、系统性。档案的分类、组卷、著录、装订、图纸折叠等档案整编是否符合规范要求。签字手续是否完备。声像、电子等特殊载体档案是否齐全，标识是否清晰。反映同一内容的不同载体档案互见号是否一致等。
三是水利普查档案的信息化管理水平。包括案卷级和文件级电子目录的建立，重要阶段或节点的电子数据档案是否完整，能否满足利用需求等。
第四章 验收申请 共四条（第十一条至第十四条）
主要是明确了申请档案验收应具备的条件。
首先是水利普查数据已上报并通过数据验收。已完成水利普查全过程应归档文件材料的收集、整理、归档工作。已进行了档案自检自查，并符合档案验收要求。满足以上条件方可向负责组织验收单位提出书面档案验收申请。申请要按规定的内容拟写，主要包括水利普查基本概况，档案收集、整理、归档等管理情况，对自检中发现问题的整改情况及自我评价等。负责组织验收单位，收到验收申请1个月内，对是否验收要有明确答复，符合条件的要及时进行验收。对不具备验收条件的，提出明确意见，待整改完善后及时组织验收。
第五章 验收方式与程序 共六条（第十五条至第二十条）
主要内容：一是明确档案验收的主要程序。验收一般采取会议审查和现场检查相结合方式，由验收组组长主持。会议审查主要是听申请验收单位汇报档案管理情况和自检情况；验收组成员对有关情况提出质询。现场检查主要是验收组对档案管理状况实地察看；对实体档案进行现场抽查，抽查数量不少于该项目产生档案总量20%。验收组对检查情况讨论后进行综合评议并形成验收意见，会上反馈意见，如无异议，验收组成员签字确认验收意见。
二是对验收意见中提出的问题和整改要求，申请验收单位要及时进行整改，整改结果在申请水利普查总验时进行必要的说明。对没有通过档案验收的单位，要进行整改、完善，在完成相应整改后，重新申请档案验收。
三是档案验收意见包括的主要内容：概述验收会的依据、时间、地点及验收组组成情况，验收范围和项目概况；水利普查档案的管理情况，归档文件材料收集、整理质量，产生的各门类档案的数量等；对普查档案的完整性、准确性、系统性、安全性的综合评价；提出存在的问题及整改要求与建议；档案验收结论性意见；档案验收组成员签字表。
四是明确参加水利普查档案验收会人员。主要有验收组人员，申请验收单位的有关领导、部门负责人、档案人员参加，普查工作相应技术支撑单位的有关人员列席会议。
